О введении новых финансовых экономических механизмов в
advertisement
О введении новых финансовых экономических механизмов в сфере образования Говоря о нововведениях в образованиях в области финансовоэкономических механизмов, в первую очередь имеется в виду введение нормативно-подушевого финансирования и новой системы оплаты труда в общеобразовательных учреждениях. Сюжет с введением нормативно-подушевого финансирования весьма не нов. Уже многие регионы, начиная с 2001–2002 гг., и более массово - с 2004 г., начали апробацию введения такого рода механизма. Однако массовый характер этот процесс приобрел в 2006–2007 гг., когда регионы начали участвовать в КПМО. Главный тезис, характеризующий нормативно-подушевое финансирование, – «деньги следуют за учеником». До введения нормативноподушевого финансирования образовательные учреждения финансировались по сложившимся расходам. Это означало, что образовательные учреждения имели определенный объем средств, который был зафиксирован в смете. Увеличение или уменьшение этого объема зависело исключительно от того, насколько эффективно директор провел переговоры с муниципальным органом управления образованием. Никакой связи между объемами финансирования и количеством учащихся практически не устанавливалось. Единственное, что регулировалось – это то, что учебный план должен быть исполнен. Другими словами, все часы учебного плана должны быть профинансированы. В 90-е годы в школах появились специалисты, которых даже в советское время не было. Государство тогда решало некоторые функции соцзащиты и соцобеспечения, и образовательные учреждения приняли на себя достаточно мощный объем работы, связанной с решением этой государственной задачи. Именно тогда большое количество педагогов дополнительного образования, воспитателей, социальных педагогов, психологов оказалось в школе. Это привело к тому, что к моменту 2006 г. учителя из всего фонда оплаты труда получили меньшую часть средств, несмотря на то, что они являются основным персоналом школы. Соответственно, с 2006 г. субъекты РФ, которые стали победителями конкурсного отбора регионов, обязательство - отработку внедряющих и проведение КПМО, взяли на себя нормативно-подушевого финансирования. И с тех пор в реалии субъектов РФ началось формирование величины норматива, которая фиксировалась региональным нормативным актом. И деньги стали поступать в школы. Конечно, учитывались некоторые особенности. Понятно, что образование в сельской школе - это более дорогая услуга по сравнению с тем, что стоит образование в городской школе. И услуги на расходы по обеспечению здания на селе реально несколько дороже, чем в городе. То же самое и с образовательными услугами, которые оказывают учителя. По факту в 31 субъекте РФ к окончанию 2009 г. в ходе реализации КПМО были введены механизмы нормативно-подушевого финансирования. Какого рода проблемы остаются при введении финансирования? Первая проблема – это недоведение средств по нормативу до уровня школы. Механизм таков, что в соответствии с региональными полномочиями средства доводятся до муниципалитета по формуле: количество детей умножается на величину норматива. Причем, если в муниципалитете есть и сельские, и городские школы, то считается так: количество сельских детей умножается на величину норматива для обеспечения обучения сельских детей, и количество городских детей умножается на величину норматива для обучения городских детей. Эти средства поступают в муниципалитет, а уже из муниципалитета перераспределяется по методике, определенной самим муниципалитетом. В частности, муниципалитету проще дать кому-то больше, кому-то меньше. Например, если школа с бассейном, то обслуживающий персонал этого бассейна требует больших финансовых вложений, поэтому в эту школу направляют больше денег, взяв средства из тех, что положены другой школе. Это крайне рискованная ситуация, потому что каждый год суммы, которые доводятся до школ, разные и какой-то логике расчета не поддается. Раз не известен четкий объем фонда оплаты труда, то директор школы не может эффективно распределить по годам учебные расходы, потому что он не понимает, какие средства до него будут доведены. Или, например, директор не может эффективно выплачивать заработные платы - это касается в первую очередь стимулирующего фонда, потому что сегодня есть возможность его формировать, а завтра, возможно, такого шанса не будет. Ситуация критична еще и тем, что при сокращении персонала уменьшались объемы финансирования образовательных перераспределения возникали учреждений. достаточно За серьезные счет этого напряжения в некоторых образовательных учреждений в субъектах РФ. Любой директор должен понимать, как рассчитать объем средств, который будет у него в следующем году. Для этого ему просто нужно знать, какое количество детей предполагается в следующем учебном году. Это очень важно, примерно предполагая объем средств, директор может принимать адекватные управленческие решения, например, по оптимизации штатных расписаний, понимая, что ему, например, не нужно десять заместителей, а достаточно одного. Он сокращает девять заместителей, и средства, которые высвобождаются из сметы школы, не уходят, они остаются в смете школы, и уже могут быть распределены между учителями. Что касается выравнивания удельных расходов на одного обучающегося, то это весьма непростая задача, которая стояла и стоит перед регионами. Если довести средства до малокомплектной школы, то в 99% случаев возникает риск, что школы не получат необходимого объема средств. Это стало камнем преткновения при введении нормативно-подушевого финансирования в ряде регионов, и они пошли по пути выделения всех малокомплектных школ в отдельный кластер и осуществляли их финансирование по фактическим расходам, которые у них сложились. Становится понятно, что эти школы никогда не финансировались в достаточном объеме. Необходимый объем давался средств только для того, чтобы едва покрыть всю нужду в средствах, и, конечно, каких-то излишек не было. Яркий пример: в одном из субъектов РФ в 2008 г. на одного ученика, который учился в малокомплектной школе, затрачивалось около 900 000 рублей. Но при этом ребенок получил некачественное образование, и на государственной итоговой аттестации у него были неудовлетворительные оценки. О чем это говорит? Прежде всего, о том, что, несмотря на низкое качество образования в малокомплектной школе, стоимость образовательных услуг очень и очень высокая. Но объективно эту малокомплектную школу закрыть невозможно, потому что альтернативы получить вообще хоть какоето образование нет. Современные технологии позволяют сейчас ставить вопрос об организации дистанционного образования, когда школа, как здание, в малом поселении не закрывается. Это здание оснащается современным оборудованием, которое позволяет ребенку выходить на связь через интернет со школами в крупных городах или в крупных поселениях, которые дают качественно образование, а учителя владеют дистанционными технологиями обучения. В этом случае дети получают возможность учиться у хороших учителей, получать более качественное образование, не выезжая при этом из дома. При этом здание школы в малом поселении остается, но коллектива школы в его привычном понимании уже нет. И здесь важно, чтобы в школе оказался тьютор, который поможет ребенку ориентироваться в социальных и образовательных сетях для получения хорошего образования. В этой модели тоже, конечно, есть ограничения, потому что как раз в труднодоступных территориях нет хороших каналов связи. Значит, либо нужно, чтобы были хорошие учителя, получали достойную заработную плату и при этом могли жить в отдаленных, глухих территориях, что весьма проблематично. Либо надо решать задачу с обустройством современной инфраструктуры, которая позволит детям учиться дистанционно. Это один из выходов, который позволяет решить проблему. Правда, если говорить о финансово-экономических механизмах, которые обеспечивают реализацию такой модели, нужно отметить, что в этом случае нужно формировать особый норматив – сетевой, или норматив финансирования и обучения учащихся в сети. Особенность этого норматива в том, что фактически покупать образовательную услугу можно не в той школе, не в том здании, где ребенок будет сидеть на одном конце провода и общаться с другой школой. А покупать как раз нужно будет в другой школе, а эта другая школа может оказаться и в другом муниципалитете, и в другом регионе. Соответственно, средства должны тогда двигаться между муниципалитетами, между регионами, что весьма не простая задача в обустройстве финансовых потоков. Сейчас ряд регионов начинает эксперименты с такого рода механизмами. Что-то подобное, правда, пока на уровне расчетов, начинается в ряде муниципалитетов в Иркутской области, в Республике Бурятия. Все субъекты РФ сейчас отрабатывают дистанционные технологии обучения в рамках реализации национальной образовательной инициативы «Наша новая школа», в рамках реализации комплексов мер, направленных на модернизацию общего образования и в рамках реализации проекта по дистанционному обучению детей, имеющих проблемы со здоровьем. Этот процесс, наверно, будет в ближайшее время бурно развиваться и в скором времени мы получим реальные примеры реализации такого обучения и, соответственно, обустройства финансово-экономических механизмов, которые такую модель позволят обеспечить. В рамках 83-ФЗ образовательные учреждения могут быть разных типов: автономные, бюджетные или казенные. Будучи автономными или бюджетными учреждениями, малокомплектные школы могут получать различные задания от учредителя, включая задания на реализацию образовательных услуг и другие, в том числе, по другим ведомствам. В этом случае малокомплектные школы находятся в привилегированном положении, потому что многие политики заявляют, что малокомплектную школу закрывать нельзя, потому что она является социокультурным центром села. Когда позиционируется такого рода лозунг, хочется спросить: почему социальные и культурные услуги, которые реализует школа, еще не попали в реестр муниципальных услуг и почему они не финансируются муниципалитетом? Вот и надо обустроить такой механизм, который позволит такого рода услуги оплатить. Например, если эта школа находится в приграничной территории, то она решает серьезную геополитическую задачу, потому что способствует удержанию населения в приграничных территориях и обеспечивает заселенность российских границ. Эта функция должна быть оплачена из бюджета региона, но тогда в реестре государственных услуг субъекта РФ такого рода услуга должна быть описана, должен быть рассчитан норматив финансирования. И тогда малокомплектная школа, помимо норматива на образовательную услугу, будут получать дополнительные деньги на обеспечение других услуг. Например, в Джидинском районе Республики Бурятия из денег ведомства культуры, по заданию учредителя т.е. муниципалитета в школы поступают деньги на реализацию услуги по библиотечному обслуживанию населения. Это тоже весьма неплохие деньги, потому что школьные библиотеки подчас находятся в малых поселениях. Многоканальное стабильное финансирование обеспечивает прежде всего выплаты заработных плат учителям. Однако деньги, которые попадают в школу, нужно еще эффективно тратить. Для этого во всех субъектах РФ сейчас вводится новая система оплаты труда. Что она из себя представляет? Ключевая идея новой системы оплаты труда: чем лучше работает учитель, тем больше должна быть его заработная плата стимулирующей части. Поэтому предлагалось из базовой части платить только часть заплаты учителя, но это гарантированная часть, за определенный объем работы. А из стимулирующей части делать выплаты дифференциально, в зависимости от качества труда. В Калининградской области введение системы оплаты труда позволило серьезно увеличить заработную плату учителям. Правда, все это происходило не одномоментно, а на протяжении нескольких лет. Система оплаты труда должна была соответствовать некоторым федеральным требованиям, и эти требования были заложены в модельной методике Минобрнауки России, которая была рекомендована во все субъекты РФ еще в 2006 г., уточнения были внесены в 2007 году. По результатам первого года реализации КПМО были определены ключевые позиции. Например, необходимость учитывать интенсивность труда учителя, т.е. учитель, который работает в одной и той же школе с 20 детьми и с 25 детьми, имеет разное напряжение в работе. Помимо интенсивности труда необходимо учитывать с помощью различных коэффициентов и некоторые объективные обстоятельства, которые существенно влияют на увеличение объемов выполняемых работ. В частности, работа в условиях, отклоняющихся от нормальных, должна быть оплачена, но не из стимулирующего фонда, а из некоторого компенсационного фонда, который предлагается создавать школам. Еще одно из требований, которое предъявлялось к системе оплаты труда, - это прозрачный механизм распределения стимулирующей части фонда оплаты труда. Школы, которые участвовали в реализации КПМО, распределяли средства из стимулирующей части фонда оплаты труда с участием управляющих советов. Это не натуральный процесс, когда родители участвуют в распределении средств между учителями. Это процесс согласования критериев, по которым ведется это распределение, и родители вместе с учителями определяют, какие критерии более или менее значимы. Там, где процесс был запущен и отработан, риск несправедливого распределения средств из стимулирующего фонда был снят. В итоге, в тех регионах, где новая система оплаты труда была введена, произошло увеличение заработных плат. Очень показательный пример Калининградская область, где в 2007 г. была введена система оплаты труда, и произошел резкий скачок заработной платы, но произошел скачок одномоментно, потому что возникли некоторые обстоятельства. Раньше регион работал в единой тарифной сетке, при этом уже было введено нормативно-подушевое финансирование, и в рамках КПМО регион дал и выполнил обязательство по увеличению норматива финансирования. Этот норматив финансирования увеличился с начала финансового года, а новая система оплаты труда была введена с 1 сентября этого финансового года. Естественно, что за восемь месяцев школы получили значительное увеличение объемов средств, однако единая тарифная сетка не позволяла полностью расходовать фонт оплаты труда. Получалось, что система оплаты труда мешала увеличению заработных плат, поэтому этот сэкономленный фонд оплаты труда при введении новой системы оплаты труда был без труда распределен, справедливо и просто. Сегодня, если сравнивать зарплату 2006 года в Калининградской области с зарплатой сегодняшнего дня, она увеличилась более чем в четыре раза для учителя. Это показывает достаточно серьезную эффективность новой системы оплаты труда.
