Пленарное заседание “Проблемы развития конкуренции в

Пленарное заседание
“Проблемы развития
конкуренции в странах БРИК и
задачи их антимонопольных
ведомств”
1 сентября 2009 года
Альберто Эймлер
Экономический кризис: новые проблемы для реформ
регулирования и конкуренции?
1.
Введение
Сегодня не лучшие времена для конкуренции и проконкурентных реформ.
Сообщество антимонопольных ведомств очень обеспокоено. Не следует
этого делать. Нет ничего нового в таком негативном по отношению к
конкуренции состоянии. В последнее время конкуренция рьяно оберегалась,
кроме случаев в некоторых государствах и некоторых (коротких)
промежутков времени. Для этого есть существенные причины, не зависящие
от текущего кризиса. Конкуренция основывается на двух столбах: создание и
разрушение. Те, кто страдает от конкуренции, обычно особо акцентируют на
сокращении рабочих мест, которое несет за собой процесс либерализации, в
то время как те, которые от нее выигрывают, либо не участвуют в
обсуждении данного вопроса (новые участники), либо получают слишком
немного, чтобы об этом заботиться (потребители). Более того, в то время как
защитники конкуренции представляют ее как очень эффективное средство,
способствующее продуктовому разнообразию, инновациям и росту, ее
противники, напротив, утверждают, что это опасное средство, которое
негативно повлияет на достижение таких общественно важных целей, как,
помимо прочих, стабильность рынка, унифицированный сервис и
трудоустройство. В результате, защитники конкуренции вынуждены
доказывать, что решение данных вопросов через конкуренцию не будет
таким уж отрицательным в деле достижения данных общественно важных
целей. Спор, в котором оппоненты конкуренции доказывали, что данные
позитивные результаты не будут достигнуты, перерос в дискуссию о том,
когда стоит защищать конкуренцию. Не самое выигрышное решение.

Итальянская Школа Управления, Рим, Италия
September 1-2, 2009, Kazan, Russian Federation
1
В качестве практического примера я кратко опишу опыт Европы и Италии.
Это будет показательно для многих стран мира.
В качестве исторической справки по данному вопросу, так как европейские
институты будут играть в нем значительную роль, я бы хотел напомнить, что
целями Римского Договора является создание интегрированного
экономического пространства между государствами-участниками, среду, в
которой будут реализованы все, так называемые, четыре свободы: свободное
движение товаров, услуг, капитала и людей. Конкуренция была
необходимым элементом закрепления этих свобод. С 1957 года Европейское
Сообщество все сильнее и глубже закрепляет эти свободы среди
увеличивающегося количества государств-членов. Изначально их было 61, а
сейчас уже 27.
Договор не был просто амбициозным соглашением стран, но он создал
четкую институциональную структуру, основанную на господстве закона,
что предопределило успех Европейского Сообщества. Во-первых,
Европейская Комиссия, исполнительная ветвь, реализовывает положения
Договора и подлежит судебному надзору со стороны Европейского Суда.
Комиссия и Суд являются «хранителями» Договора. Во-вторых,
законодательство, являющееся обязательным для государств-членов, входит
в полномочия Совета Министров, при этом сегодня все больше и больше
увеличивается
роль
Европейского
Парламента.
Эта
четкая
институциональная структура оказалась достаточно прогрессивной, и
доказала свою успешность в течение длительного времени процветания
европейских граждан2.
Сейчас я бы хотел обозначить три основных вопроса, к которым я сегодня
обращусь. Первый – это в целом негативное отношение государств-членов к
инициативам по либерализации Сообщества. Затем я раскрою позитивное
влияние, которое оказала институциональная структура Сообщества. А также
расскажу, в какой степени Договор является в действительности
единственным средством, существующим в Европе, сдерживающим
ограничительные нормы и антиконкурентное поведение.
2.
Либерализация общественных служб в Европе3
Государства-члены сильно сопротивлялись любой более или менее
масштабной программе либерализации Сообщества, независимо от того,
была ли это инициатива Комиссии или Совета. Я кротко опишу, что
случилось в сферах телекоммуникаций и электроэнергетики.
Бельгия, Франция, Германия, Италия, Люксембург и Нидерланды.
Более четкое описание роли Сообщества в развитии Европы см. Р. Андерсон и А. Эймлер (2007) «Что
сделала конкуренция для Европы: междисциплинарный ответ», ”, Aussenwirtschaft, 4.
3
Более подробное описание подхода государств-членов к либерализации см. А. Эймлер (2009)
“Реформа регулятора и конкуренция: как продвинуть план. Европейская перспектива”, Сравнительные
экономические учения, последует далее.
1
2
September 1-2, 2009, Kazan, Russian Federation
2
a) Телекоммуникации
В конце 80-ых телекоммуникационный сектор был легальной монополией во
многих государствах-участниках. Директива Комиссии, изданная в 1988 году
на основании статьи 86 Договора, ввела конкуренцию на рынке
оборудования для обслуживания телекоммуникаций. Интересным фактом
является то, что государства-члены принимали участие в дискуссиях по
разработке директивы. Однако после вступления директивы в силу 5
государств-участников (Франция, Италия, Бельгия, Германия и Греция)
решили оспорить ее в Европейском Суде. Суд принял решение в пользу
Комиссии. После принятия этого решения процесс либерализации стал
набирать обороты. В 1990 году Комиссия приняла директиву No. 388,
которая либерализовала сферу дополнительных услуг и передачи данных.4 В
качестве монополии осталась только голосовая телефония, так как многие
страны были против ее либерализации, несмотря на то, что голосовая
телефония характеризуется высокой эффективностью во многих
государствах-членах. После того, как Франция и Германия предложили
абсолютную либерализацию, все государства-участники наконец утвердили
план по полной либерализации инфраструктуры телекоммуникаций
(резолюция Совета от 20 декабря 1994 года).5 С 1 января 1998 года сектор
телекоммуникаций стал открытым для конкуренции.
Конечно, либерализация не создала конкурентные рынки за ночь. Для всех
нововведений требуется время. Как это всегда случалось ранее, некоторые
государства-члены неохотно вводили проконкурентную структуру
своевременно. Таким образом, от Комиссии понадобились дальнейшие шаги.
В 2002 году был принят пакет законодательства, состоящий из шести
директив: директивы о рамках общественного регулирования;6 директивы об
универсальных услугах;7 директивы об охране данных и частной жизни;8
директивы о доступе и связи;9 и директивы об авторизации электронной
связи.10 Основной целью данных документов было обеспечение
4
5
6
7
8
9
10
Директива 90/388/EEC от 28 июня 1990 о конкуренции на рынках телекоммуникационных услуг,
Официальный Журнал L 192, 24 июля 1990, стр. 10-16.
Резолюция Совета 94/C 379/03 of 22 декабря 1994 о принципах и плане либерализации
инфраструктуры телекоммуникаций, Официальный Журнал C 379, 31 декабря 94, стр. 4-5.
Директива 2002/21/EC от 7 марта 2002 o рамках общественного регулирования электрических
коммуникационных сете и услуг (Директива о Рамках), Официальный Журнал L 108, 24 апреля 2002, стр.
33-50.
Директива 2002/22/EC от 7 мата 2002 об универсальных услугах и правах пользователей
электрических коммуникационных сете и услуг (Директива об Универсальных Услугах), Официальный
Журнал L 108, 24 апреля 2002, стр. 51-77.
Директива 2002/58/EC от 12 июля 2002 об использовании персональных данных и защите частной
информации в сфере электронных коммуникаций (Директива о частной информации и электронной
связи), Официальный Журнал L 201, 31 июля 2002, стр. 37-47.
Директива 2002/19/EC от 7 марта 2002 о доступе, подключении и электронной связи и
сопутствующих услугах (Директива о доступе), Официальный Журнал L 108, 24 апреля 2002, стр. 7-20.
Директива 2002/20/EC от 7 марта 2002 об авторизации сетей и услуг электронной связи (Директива
об авторизации), Официальный Журнал L 108, 24 апреля 2002, стр. 21-32.
September 1-2, 2009, Kazan, Russian Federation
3
проконкурентных концепций
телекоммуникаций в Европе.
при
создании
и
развитии
сектора
Сегодня, более двадцати лет спустя после начала процесса либерализации,
дисциплина на рынках телекоммуникаций уже нормально воспринимается
государствами-членами и, хотя внутренние операторы до сих пор занимают
доминирующее положение во всех юрисдикциях, особенно в сфере услуг
фиксированной связи, все же существует жесткая конкуренция на рынке
доступа к отдельным компонентам сетей телекоммуникации. Что касается
услуг мобильной связи, хотя государственное регулирование все еще важно
для данного бизнеса, конкуренция на данном рынке достаточно жесткая.
b) Электроэнергетика
Уровень противостояния реформам в сфере электроэнергетики был еще
больше, чем в отношении к реформам в сфере телекоммуникаций. С декабря
1990 года по июнь 1996 года изначальная позиция Комиссии разрешать
прямые передачи между как можно большим числом производителей и
потребителей была заблокирована оппозицией государств-членов,
убежденных в том, что вертикально интегрированная структура для данного
сектора без возможности прямых поставок электроэнергии к потребителям
более желательна. В июне 1996 года после долгих споров Совет Министров
согласился на директиву об общих правилах для данного сектора.11
Директива 1996 года начала процесс введения норм конкуренции, оставляя
при этом право решения многих вопросов по усмотрению государств-членов.
Например, директива позволила государствам-членам либо предоставлять
свободный доступ к производству электроэнергии, либо вводить процедуру
тендера для определения реального производителя на рынке, поддерживая
общий контроль над используемыми технологиями и временем доступа.
Более того, ответственность за передачу электроэнергии и за гарантии
равновесия системы можно было возложить на самого оператора
электросети, и государства-члены могли определять единственного
покупателя, ответственного за поставку другим потребителям.
Разумеется, оставляя большую свободу выбора, директива была совершенно
неэффективна для изменения рынка и регулируемых структур государствчленов. В результате, для того, чтобы создать поле для конкуренции между
поставщиками, были приняты Директива 2003/54/EC12 и Регламент (EC) No
1228/2003 о “Трансграничной торговле электроэнергией”13. Директива
2003/54/EC была направлена на завершение процесса открытия рынка и
11
12
13
Директива 96/92/EC от 19 декабря 1996 в отношение общих правил внутреннего рынка
электроэнергии, Официальный Журнал L 027 , 30 января 1997 стр. 20-29.
Директива 2003/54/EC от 26 июня 2003 об общих правилах для внутренних рынков электроэнергии,
заменяющая Директиву 96/92/EC – Правила вывода из эксплуатации и завершении работы АЭС,
Официальный Журнал L 176, 15 июля 2003, стр. 37–56.
Регламент (EC) No 1228/2003 от 26 июня 2003 об условиях доступа к сети для трансграничного
обмена электроэнергией, Официальный Журнал L 176, 15 июля 2003, стр. 1–10.
September 1-2, 2009, Kazan, Russian Federation
4
требовала, чтобы все иностранные потребители электроэнергии имели
равные права к 1 июля 2004 и все внутригосударственные потребители - к 1
июля 2007. Однако, в таких секторах, как электроэнергетика, где вход на
рынок требует крупных вложений и включает в себя долгий процесс
получения разрешений, простое открытие рынков не могло автоматически
привести к оживленной конкуренции. Было необходимо реформировать и
саму структуру, например, провести разделение активов. Директива не
затрагивала этого вопроса, отражая различные мнения государств-членов о
выгодах жесткой конкуренции. По собственной инициативе некоторые из
государств-членов предоставили бывшим монополистам возможность
распродать активы, иногда объединяя ее с временной мерой по обеспечению
конкуренции в виде установления максимально возможной доли на рынке.14
Директива 2003/54/EC также обязала государства-члены урегулировать
режим доступа для третьих лиц, отменяя возможность доступа третьей
стороны по договоренности, что было дозволено директивой 1996 года.
Более того, директива сделала обязательным создание независимого
национального регулятора. Что касается передачи и распространения
электроэнергии, директива требовала их юридического разделения –
прекращение практики неполного имущественного разделения, которая была
предложена на ОЭСР в качестве наиболее эффективного решения вопроса
уравнивания выгод владельцев инфраструктуры и интересов общества
(ОЭСР 2001 и 2006).
В связи с необходимостью значительных вложений проконкурентная
реформа в секторе электроэнергии не продвинулась так далеко, как в
телекоммуникациях.
Во
многих
случаях
рынки
остались
концентрированными и национальными по своему характеру. В соответствии
с расследованием Комиссии в секторе газа и электроэнергетики,
опубликованном в 2007 году15, внутренние операторы оставались
вертикально интегрированными почти во всех государствах-членах и
уровень трансграничной конкуренции был достаточно невысоким, частично
из-за недостатка трансграничных мощностей. Несмотря на это, другие
свидетельства говорят о том, что там, где была развита эффективная
конкуренция, потребители получили значительные выгоды. Как докладывает
МЕЖДУНАРОДНОЕ АГЕНТСТВО ЭЛЕКТРОЭНЕРГЕТИКИ16, выгоды от
конкуренции достаточно существенны: в Великобритании видна четкая
тенденция к снижению цены на электроэнергию, что приписывается
В Великобритании и Италии для того, чтобы создать конкурентные рынки, существующие
государственные монополии были разделены и стали конкурирующими предприятиями, однако,
несмотря на это, в Италии до сих пор существует внутренний оператор, обладающий значительной
рыночной властью.
15
См. Комиссия EC (2007b), Доклад Директората по Конкуренции о расследовании в секторе
электроэнергии {SEC(2006)1724}, Брюссель, 10 января 2007.
16
МЕЖДУНАРОДНОЕ АГЕНТСТВО ЭЛЕКТРОЭНЕРГЕТИКИ (2005), Уроки от либерализованнных
14
рынков электроэнергии, Париж.
September 1-2, 2009, Kazan, Russian Federation
5
возросшей конкуренцией благодаря вертикальным и горизонтальным
разделениям. В Португалии вертикальное разделение рынка электроэнергии
привело к снижению цен за доступ на 45-80% и утроению реальных
инвестиций в развитие сетей передач за период с 1999 по 200617.
Третий либерализационный пакет находится в процессе разработки и
потребует функционального разделения линий передач, более устойчивого
сотрудничества между регуляторами и усиления точек связей между
национальными линиями передач. Многие государства-члены, включая
Францию и Германию, высказались резко против вертикального
имущественного разделения линий передач, несмотря на то, что это могло бы
стать очень полезным в деле интеграции и развития конкуренции на
европейском рынке.
Сопротивление государств-членов в Совете министров затрудняет создание
интегрированных рыночных структур в Европе, при этом негативные
последствия сказываются на гражданах и организациях.
3. Антимонопольное ведомство и процесс либерализации в Италии
Одним из важных последствий членства в Евросоюзе является тенденция к
внедрению институциональной структуры Сообщества на национальном
уровне. Это также относится и к антимонопольным ведомствам, так как
взаимодействие
между
государствами-членами
и
Комиссией,
предусмотренное антимонопольными нормами ЕС, значительно улучшается
при наличии единообразной институциональной структуры. Более того,
структурное сходство обеспечивается требованием того, чтобы результаты
расследований были «одинаково эффективными», независимо от
применяемого закона и вовлеченного ведомства. Понятие «одинаковой
эффективности»
было
разработано
судами
и
требует,
чтобы
внутригосударственные правила трактовались таким образом, чтобы при их
применении достигались бы те же результаты, как если бы применялись
общеевропейские нормы. Этот процесс конвергенции хорошо виден в
переходных странах бывшей Восточной Европы, которым при подготовке к
вступлению в Европейский Союз «посоветовали» создать внутренние
независимые антимонопольные органы и разработать антимонопольные
нормы в полном соответствии с нормами ЕС.
В Италии, где по определенным причинам не существовало внутреннего
антимонопольного закона, новый закон был принят в октябре 1990 года,
сразу же после вступления в силу регламента о слиянии и разработки
Делорсом плана по созданию единого рынка. Давление Европы и некоторых
17
ГЕРАЛЬДЕС, ПЕДРО (2007), Обращение к круглому столу по конкуренции на национальном и
международном уровнях: электроэнергия, межгосударственная группа экспертов по антимонопольному
законодательству и политике, 8я сессия ЮНКТАД, Женева, июль.
September 1-2, 2009, Kazan, Russian Federation
6
других стран заставило Италию действовать. Законопроект был очень
прогрессивным, одним из первых антимонопольных законов в Европе,
который полностью соответствовал основным положениям Римского
договора, и создавал независимый государственный орган, ответственный за
его реализацию. Интересно отметить, что закон также возложил на данный
орган полномочия по адвокатированию проконкурентных реформ. Закон дает
Ведомству полномочия по участию в процессе законотворчества путем
советов и докладов, но не обязывает никакие законодательные или
исполнительные органы его слушать! И конечно, с учетом отсутствия
широкой популярности у конкуренции, из почти 450 докладов Ведомства со
времен его создания прислушались лишь к немногим.
В 1998 году Ведомство представило доклад о розничной торговле, который
широко использовался министром промышленности тех лет, Пьерлуиджи
Берсани, для устранения достаточно многочисленных случаев ограничения
конкуренции в национальном законодательстве: устранение ограничений
доступа, основанных на законодательных определениях спроса и
потребления; полная либерализация времени открытия небольших торговых
точек до 250 м2, введение региональной системы одобрения времени
открытия крупных торговых площадей; частичная либерализация времени
открытия в целом. Законопроект, либерализующий розничную торговлю,
критиковался всеми внутренними розничными продавцами, каждый из
которых боялся, что усиление конкуренции, вводимое либерализацией,
снизит их прибыльность.
Основная критика, с которой столкнулся Берсани в 1998 году, касалась того,
что либерализация затронула только розничную торговлю. «Почему только
мы?» - спрашивали представители ассоциаций розничной торговли.
Когда Берсани вернулся в правительство в 2006 году, сразу через несколько
месяцев после вступления в должность, он выпустил приказ о либерализации
сразу нескольких видов деятельности, затрагивающих сразу несколько
категорий лиц, а не только одну, как это было сделано в 1998 году. В январе
2007 года Министр издал второй приказ о либерализации.
Помимо усиления полномочий Антимонопольного ведомства при реализации
закона, приказы: 1) отменили обязательные минимальные тарифы для
некоторых видов деятельности, разрешили информационную рекламу и
оплату по результатам; 2) отменили легальную монополию аптек на продажу
лекарств без рецепта; 3) либерализовали доступ на рынок производства
хлебобулочных изделий; 4) отменили все случаи, когда комиссии и
ассоциации были ответственными за право доступа на рынок; 5) устранили
все
случаи
ограничения
доступа/расширения,
основанные
на
территориальном принципе, рыночной доле, виде производимой продукции;
6) отменили требование эксклюзивности при страховании; 7) отменили
сборы за закрытие банковского счета и наложили на банки обязанность
September 1-2, 2009, Kazan, Russian Federation
7
бесплатно
переводить
ипотечные
кредиты;
воспрепятствовали
региональным/муниципальным корпорациям свободно действовать на
рынках, но только в пользу контролирующих их органов; 8) либерализовали
доступ к услугам парикмахеров, туристических гидов, школ вождения; 9)
обязали, чтобы на скоростных шоссе была выставлена информация о ценах
на бензин; 10) отменили требование о выдаче лицензий на услуги такси
только индивидуальным лицам, удвоив таким образом количество такси в
стране.
Все эти меры либерализации основывались на докладах об адвокатировании
конкуренции антимонопольного органа, изданных зачастую намного раньше,
чем они были отмечены один за другим в пресс-релизах Министерства о
принятых приказах.
Приказы Берсани были успехом Ведомства. Однако это был очень
кратковременный успех, так как через год после принятия данных мер по
либерализации, государственный орган, возглавляемый Берсани, рухнул.
4. Оценка опыта
Разумеется, опыт того времени вместе, как и сам процесс либерализации в
Италии, нельзя назвать очень позитивным. Ведомство адвокатирует
конкуренцию, но зачастую его просто игнорируют, кроме индивидуальных
случаев, как это было с Пьерлуиджи Берсани в Правительстве. Во всех
остальных случаях либерализация исходила от Сообщества. И это
представляет собой большую проблему, так как из-за отсутствия
законодательной базы Сообщество не может вмешиваться в регулирование
деятельности неторгового сектора, где либерализация необходима в первую
очередь (для того, чтобы Сообщество предприняло какие-либо действия, в
качестве предпосылки необходимо наличие межгосударственная торговли).
Одним из наиболее эффективных институциональных изменений могло бы
быть введение должности министра по конкуренции, в интересах которого
было бы развитие конкуренции, и надзор за тем, чтобы никакие положения
других нормативных актов ее бы не ограничивали без необходимости. Все
остальные направления общей политики, начиная с окружающей среды, и
заканчивая здравоохранением и правосудием, имеют своих представителей в
Правительстве. Только у конкуренции нет. Так, например, в Австралии
несколько лет назад для введения проконкурентных реформ была введена
должность министра, ответственного не за реализацию антимонопольных
норм, но за создание более конкурентной экономики.
В любом случае, будет существовать министр по конкуренции или нет,
введение специальных норм, обязывающих оценивать влияние на
конкуренцию при принятии любых нормативно-правовых актов в
экономической сфере может оказаться очень полезным, так как поможет
September 1-2, 2009, Kazan, Russian Federation
8
выявить решения, менее ограничивающие конкуренцию, которые позволят
достичь общественно полезных целей, преследуемых законодательством, что
позволит также проинформировать общественность о деталях такого
проконкурентного решения еще до того, как оно будет принято.
Однако оценка влияния на конкуренцию является длительным процессом и
не может быть использована в экстренных случаях. Это относится к тому,
что помимо контроля со стороны Комиссии над предоставлением
государственной помощи, все срочные меры, принятые в последнее время не
анализировались с точки зрения конкуренции. В этом отношении введение
должности министра по конкуренции было бы выходом из положения.
5. Развитие конкуренции – это бесконечная битва
Директивы Европейской Комиссии оспариваются в Суде теми же
государствами- членами, которые не спорили с инициативами Комиссии при
их рассмотрении на различных комитетах. Директивам Совета либо
препятствуют, либо их реализуют с опозданием. Внутренним мерам по
либерализации оказывают сопротивление. И это было еще до кризиса. В
случае с приказами Берсани 2006-2007 годов, сразу же после публикации
предложений (до их одобрения Парламентом) все затронутые лица
отреагировали резко против, используя аргументы общего характера, такие
как доверие в отношениях клиент – профессионал, универсальность услуг в
аптеках, стабильность рассмотрения в банковской и страховой сферах и т.д.
Ни одна из затронутых категорий не заявила публично о том, что да,
усиленная конкуренция приведет к уменьшению доходов некоторых
индивидов, но что это увеличит продуктивность и позволит снизить цены.
Они попытались добиться симпатий со стороны общественности, заявляя,
что такие меры по либерализации негативно повлияют на общественно
значимые интересы, - заявление, которое легко опровергнуть, но звучит
весомо.
Что интересно, приказ либерализовал максимум того, что смог. Например, в
случае с аптеками, ожидалось, что владельцы аптек будут резко протестовать
против него (составляя при этом меньшинство всех фармацевтов страны)18,
допуская реализацию лекарств без рецепта только в присутствии
профессионального фармацевта. В течение двух лет после принятия приказа,
в противоположность тому, что ожидалось, супермаркеты, в целом по стране,
не стали открывать секции по продаже лекарств без рецепта, однако было
создано около 1500-2000 небольших торговых точек нового типа, так
называемых
«пара-аптек»,
каждая
из
которых
управляется
19
профессиональными фармацевтами
. Эти фармацевты не владеют
В Италии существует около 17000 аптек, их количество регулируется в соответствии с населением,
при этом фармацевтов более 60000.
19
Значительное увеличение по отношению в 17000 обычным аптекам в стране.
18
September 1-2, 2009, Kazan, Russian Federation
9
обычными аптеками и играют важную роль в сфере лоббирования
либерализации продаж всех лекарств. “Мы являемся квалифицированными
профессиональными фармацевтами и уже имеем магазины, где мы продаем
товары для здоровья, почему бы не разрешить нам также продавать лекарства
по рецепту?” – начали они уже заявлять.
Реформа, будучи по своей натуре охранительной, оказалась достаточно
успешной с точки зрения возможных будущих изменений (дальнейшая
либерализация сектора фармацевтики).
Разумеется, создание и поддержание интереса к либерализации является
наиболее эффективным способом, способствующим проконкурентным
реформам.
Министр Берсани был настоящим реформатором. Хотя после окончания его
руководства в июне 2008 года поступил ряд предложений, направленных на
возвращение к ограничительному регулированию. Заинтересованность и
доступ для новых игроков гораздо более эффективны в этом отношении, чем
потребители и пресса, и помогают избежать негативных реакций.
6. Выводы
Экономический кризис 2008 года заставил многих людей поверить, что
конкуренция, а не слабое регулирование, стало его прямой причиной. Их
неверие в пользу от существования свободных рынков не ограничивается
только финансовым сектором, откуда пришел кризис, но также
распространяется на все сектора экономики. Государство знает лучше!
Кризис не изменил мнения людей по поводу конкуренции, он только
подтвердил их изначальный скептицизм. В этом смысле, все, что происходит
в большинстве стран, когда Парламенты и Правительства пытаются свернуть
многие процессы либерализации не является удивительным.
Проблема в том, что конкуренция приводит к позитивному эффекту только
при средней/долгой ее продолжительности, так как для компаний
необходимо время, чтобы воспользоваться ее преимуществами, например,
для создания новых фирм и введения новых инвестиций. Для того чтобы
воспользоваться выгодами конкуренции также необходимо время, если
либерализация касается поведения компаний, как это было в случае с
профессиональными услугами, из-за инертности и отсутствия необходимости
немедленного изменения существующих фирм. В результате многие не
связывают полученные позитивные результаты с решением о либерализации
рынка, зачастую принятым двумя или тремя годами ранее.
В результате население в целом до сих пор не поддерживает конкуренцию.
Более того, лица, имеющие особый интерес, находят очень разумные
способы обоснования ограничивающего регулирования, показывая,
насколько необходимо соблюдать общественный интерес и общественную
September 1-2, 2009, Kazan, Russian Federation
10
выгоду. Сейчас кризис является дополнительным аргументом против
конкуренции, но не единственным и не самым важным. В этом смысле, все,
что происходит в последнее время – это “обычный бизнес”.
Доклады об адвокатировании конкуренции Антимонопольного ведомства и
сообщения о выгодах конкуренции от различных ассоциаций, защищающих
права потребителей, или от прессы, и особенно от официальных лиц,
разумеется, полезны, так как продвигают культуру конкуренции в общество,
но не достаточны.
Необходимо формирование интереса, который выиграет от дальнейшей
либерализации и потеряет в случае ее отсутствия. Ограничение конкуренции
хорошо в теории, когда новым незнакомым игрокам блокируется доступ, но
это политически недопустимо, так как может привести к безработице и
закрытию компаний, как это было бы в случае с итальянскими аптеками,
если бы реформы Берсани не были осуществлены. Охраняемые категории
игроков прекрасно это знают, и поэтому борются с каждой минимальной
либерализацией, так как это приведет к катастрофе. Они знают, что, допустив
новых игроков на рынок, процесс либерализации пойдет дальше. Если
процесс либерализации начнется, уже не будет пути назад.
Интерес должен быть также и со стороны политики. Конкурентные
ведомства, конечно, очень полезны, но будучи независимыми и отделенными
от правительства они не очень эффективны. Их голос может быть услышан,
но их влияние ограничено. Министр по конкуренции может стать хорошим
компромиссом, будучи полномочным выступать в пользу проконкурентных
решений в совете министров, осуществляя оценку влияния на конкуренцию,
предлагая реформы и оценивая предложения других министров. Введение
оценки влияния на конкуренцию в рамках должности Премьер-министра, как
это сделано во многих юрисдикциях, эффективно только для решения
вопросов обычного законодательства. Все экстренные решения прошлого
года были приняты без прохождения каких-либо технических процедур по
оценке. Министр по конкуренции мог бы быть полезен и в таких
обстоятельствах.
На европейском уровне “министр по конкуренции” уже существует в виде
Европейской Комиссии. Комиссия препятствует принятию государствамичленами протекционистских мер и является двигателем либерализации. К
сожалению, мер Европейской Комиссии недостаточно, так как многие
решения принимаются на национальном уровне в отношении
внутригосударственных вопросов, на которые юрисдикция Комиссии не
распространяется.
September 1-2, 2009, Kazan, Russian Federation
11