МОНИТОРИНГ ПРАВОВОГО ПОЛЯ РФ: СОСТОЯНИЕ И

МОНИТОРИНГ ПРАВОВОГО ПОЛЯ РФ: СОСТОЯНИЕ И ПЕРСПЕКТИВЫ
Тема мониторинга правового поля РФ представляется актуальной уже потому, что ей в
последнее время уделяется повышенное внимание на самом высоком государственном уровне. Так,
только в Совете Федерации в текущем году было проведено два представительных мероприятия —
«круглый стол» (3 июля 2002 г.) и парламентские слушания (5 декабря 2002 г), на которых в
том числе обсуждался вопрос о целесообразности создания Федерального центра мониторинга
правовой системы РФ.
По представлению организаторов этих мероприятий в Совете Федерации, мониторинг
правового поля — это комплексная система регулярного наблюдения, анализа, оценки и прогноза
состояния, а на этой основе — разработка предложений по совершенствованию, улучшению
полноты и качества, перспективному планированию развития законодательной базы всех сфер
жизнедеятельности и общества и государства (из выступления на «круглом столе» 3 июля 2002 г.
Вишнякова Виталия Евгеньевича, первого заместителя председателя Комиссии Совета
Федерации по методологии реализации конституционных полномочий Совета Федерации).
Цель наблюдения — фиксирование соответствия результатов процесса первоначальному
замыслу (из выступления на том же мероприятии Москальковой Татьяны Николаевны, первого
заместителя начальника Главного правового управления МВД РФ, 31).
Это важное дополнение, так как задуманный законопроект может разительно отличаться от
принятого, а принятый закон в бумажном варианте — от этого же закона в действии.
Мониторинг правового поля распадается на (1) мониторинг законодательства и (2)
мониторинг правоприменительной практики.
Очевидно, интерес Совета Федерации к этой теме совсем не праздный, хотя и связан,
бесспорно, с демонстрируемой в последнее время активностью этой палаты парламента,
работающей теперь на постоянной основе (после реформы порядка ее формирования).
Действительно, в отечественном законодательстве (в праве), в законотворчестве и
правоприменительной практике проблем немало:
1. Зачастую принимаются низкокачественные с юридической точки зрения нормативные акты,
что связано с отсутствием общеобязательных правил юридической техники и других
критериев качества закона, которые могут и должны быть закреплены на государственном
уровне (до сих пор не принят федеральный закон о нормативных правовых актах, хотя разговоры
об этом идут уже около 30 лет);
2. Характерна противоречивость законодательства (принимаются законодательные акты,
противоречащие Конституции, противоречащие актам того же уровня, противоречащие актам
другого уровня, имеющие внутренние противоречия);
3. Отсутствие
законодательно закрепленных
полноценных процессуальных норм,
1
регламентирующих законотворческий процесс (наличие регламентов палат парламента при
отсутствии федерального закона о порядке принятия федеральных законов нельзя признать
нормальной ситуацией);
4. Бессистемность в законотворчестве, отсутствие должного планирования (мелкотемье
законопроектной деятельности при непринятии многих важных законов; у всех субъектов
права законодательной инициативы есть свои планы законопроектных работ, но они, как
правило, не стыкуются);
5. Различное правоприменение (один и тот же закон может применяться по-разному от
случая к случаю и от региона к региону. Практика применения закона может даже исказить суть
закона до неузнаваемости. Недаром гласит пословица: «Закон что дышло...» Это есть
плачевный результат «народного мониторинга» нашего российского законодательства,
практики его применения).
6. Отсутствие действенной ответственности за неисполнение или ненадлежащее исполнение
закона (отсюда неуважение к закону; несправедливость ситуации, когда государство изначально
действует избирательно: рассчитывает на исполнение закона только частью тех, кому он
адресован; санкции применяет лишь к части нарушителей закона).
Можно привести конкретные примеры:
1. Уголовно-процессуальный кодекс РФ, вступил в силу 1 июля 2002 г. (практически сразу
после принятия Кодекса в него были внесены многочисленные поправки, которые, очевидно,
надо было учесть на стадии принятия этого важнейшего процессуального закона; в силу
катастрофической нехватки копировальных аппаратов в правоохранительных органах
оказалось невозможным обеспечить гарантированное новым Кодексом право участников
процесса копировать материалы дела, что есть нарушение права на защиту);
Кодекс об административных правонарушениях РФ, вступил в силу 1 июля 2002 г.
(правоприменители, органы ГИБДЦ-ГАИ, суды и другие участники административного
процесса оказались не готовы к реализации некоторых новелл Кодекса, например, что
касается автопроисшествий: участники дорожного движения и суды оказались не готовы к
тому, что соответствующая категория дел теперь должна рассматриваться судами, а не органами
ГИБДД, в результате — осложнение процесса);
3. Федеральный закон «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Росийской Федерации»,
вступил в силу 1 июля 2002 г. (положения Закона, например в части формирования органов
адвокатского сообщества, вовсе не учитывают специфику некоторых малонаселенных и
отдаленных регионов страны. Так, после вступления Закона в силу в реестр адвокатов
Чукотского автономного округа были включены всего 5 адвокатов, в другом регионе (по
информации Минюста России, который призван координировать реализацию Закона) —
2
только один адвокат);
4. Федеральный закон «О государственных и муниципальных предприятиях», вступил в
силу в декабре 2002 г. (по непонятным причинам (наверное, просто забыли) среди
допустимых для государственных и муниципальных предприятий форм заимствований в
Законе не оказалось простой и успешно применяемой ранее многими предприятиями в
качестве основной формы заимствования в виде обычного договора займа с другим
юридические лицом, когда можно было обходиться без выпуска облигаций и векселей).
Никакие реформы (а в этой связи их законодательное обеспечение) просто немыслимы без
мониторинга общественных отношений, и в том числе без мониторинга правового поля.
Представляется, что мониторинг правового поля может содействовать решению
вышеуказанных проблем.
Мониторинг самого законодательства (инвентаризация законодательства) позволяет
структурировать массив принятого законодательства, классифицировав его по отраслям
законодательства, тем самым — создать систему законодательства. Благодаря этому возникает
возможность развивать законодательство системно, то есть гармонично — внутри системы, но
по обозначенным отраслям законодательства.
Что касается мониторинга правоприменительной практики, то, действительно, именно ее
наблюдение и анализ наглядно показывают проблемы самого
закона
(например,
неоднозначность его формулировок, внутренние противоречия), невидимые или кажущиеся
малозначительными на стадии принятия закона. Увидев эти недостатки закона на стадии его
действия, то есть правоприменения, их можно смело устранить. Но их можно постараться и не
допустить, а для этого мониторинг должен начинаться задолго до принятия и применения
закона—с
самой
ранней
стадии
обсуждения
законопроекта.
Важно
заниматься
прогнозированием применения будущего закона, в том числе возможных проблем.
Кроме того, в результате будут выработаны общепринятые критерии качества нормативных
правовых актов, правила юридической техники, которые наряду с другими результатами
мониторинга будут являться его мощным инструментом в дальнейшем.
Имея в виду эффективность мониторинга, необходимо признать, что он должен отвечать
требованиям планирования, системности и координации.
При этом следует использовать соответствующий инструментарий (о чем говорилось
ранее), обеспечить процесс мощной информационной поддержки, в том числе с
применением последних компьютерных разработок. В этой связи уместно отметить, к
сожалению, еще не очень популярный программный продукт «АРМ-Юрист» производства
Агенства «Интралекс», который представляет собой не только обычную справочно-правовую
систему, но так называемое автоматизированное рабочее место юриста, экономиста и вообще
3
любого специалиста, анализирующего банк нормативных актов. Кроме того, данный продукт,
на наш взгляд, имеет самую совершенную на сегодняшний день систему поиска.
Признавая необходимость системы мониторинга, следует знать: кто занимается и кто
должен заниматься мониторингом правового поля?
Мониторингом правового поля занимаются:
1. Президент РФ (Администрация Президента и различные структуры при нем);
2. Правительство РФ, которое с каждым годом вносит в Государственную Думу все больше
законопроектов, осуществляя зачастую «пакетное» законотворчество, а также в своих
узковедомственных интересах практически каждое министерство, все федеральные органы
исполнительной власти. Это естественно: так как они исполняют закон, они и занимаются
обобщением этой практики. Чтобы исполнять закон правильно и единообразно. Чтобы
принять и внести соответствующие изменения в свои подзаконные нормативные правовые
акты. Таким мониторингом, например, занимаются органы внутренних дел (МВД РФ), в
частности по вопросу регистрации населения по месту жительства и месту пребывания. Следует
согласиться со статс-секретарем Министерства юстиции РФ Евдокимовым В.Б. в том, что
целесообразно было бы создать в министерствах и ведомствах соответствующие
подразделения, которые бы по «своим» законам отслеживали бы их реализацию на практике.
Примером для этого могут служить обзоры судебной практики Верховного Суда РФ, на основе
которых
Суда РФ Бойков О.В. Главный аргумент заключается в том, что в соответствии со своим
конституционным статусом Совет Федерации выступает в роли контролера качества принятых
Государственной Думой законов. Полагаю, сам факт проведения в Совете Федерации
вышеуказанных мероприятий по проблемам мониторинга правового поля свидетельствует о
согласии значительной части членов Совета Федерации с тем, что именно они и должны
заниматься этой работой. То, что члены Совета Федерации -«палаты регионов» — могут
располагать большей информацией о правоприменении на местах, чем их коллеги-депутаты
Государственной Думы, добавляет аргумент в поддержку их позиции. Кроме того, по Закону 2000
г. о порядке формирования Совета Федерации его члены получили шанс стать
профессиональными законодателями, что в совокупности с конституционными положениями
о невозможности роспуска Совета Федерации превращают егопрак-тически в единственный из
основных субъектов права законодательной инициативы постоянно действующий орган
государственной власти.
Первый заместитель начальника Главного правового управления МВД РФ Москалькова Т.Н.
акцентировала внимание участников «круглого стола» на необходимости комплексной
программы «Мониторинг - реализация российского законодательства», которая должна
4
распадаться на ветви по отраслям права. По мнению Москальковой, программа могла бы быть
под эгидой заместителя Председателя Совета Федерации, председателя или заместителя
председателя комитета по отраслям права, которым предоставлено право привлечь научных
работников, практиков, определить временные рамки, этапы и оценить, действительно ли
настало время определения законодательства с точки зрения его эффективности и полезности для
общества и каждого из нас.
3. По мнению бывшего статс-секретаря МВД РФ, ныне члена Совета Федерации Федорова
В.И., таким центром системы мониторинга может быть и академическая наука в лице ИГП
РАН.
4. Не исключается создание самостоятельного органа - Российского федерального центра
мониторинга права. Такое название Центра с неопределенным статусом придумали главные
организаторы обсуждения темы мониторинга в Совете Федерации: руководители Комиссии
Совета Федерации по методологии реализации конституционных полномочий Совета
Федерации Бурбулис Г.Э. и Вишняков В.Е. На взгляд Бурбулиса Г.Э., Центр может быть создан
Президентом, а средства и лучшие кадры могут быть собраны из подразделений, которые
находятся в отраслевых «нишах».
Возложение функции мониторинга правового поля на Министерство юстиции РФ под
контролем
Правительства
РФ.
Поскольку
Минюст
готовит
ежегодные
планы
законопроектных работ Правительства, координирует законопроектные работы всех
федеральных органов исполнительной власти, имеет опыт ведения Федерального регистра
нормативных правовых актов субъектов РФ (по нашему мнению, стране необходим
Федеральный регистр, который бы учитывал все нормативные правовые акты, действующие
на территории РФ, все правовое поле, в том числе и международные договоры РФ).
Все эти предложения заслуживают самого серьезного внимания. Однако создание
Российского центра федерального мониторинга права в качестве самостоятельного
государственного органа, на наш взгляд, не решит проблемы. Реально организующим,
координирующим центром мониторинга права, решения которого будут исполняться,
способна быть скорее всего та структура, которая функционирует при авторитетном
государственном органе. В России сегодня таким органом является Президент - глава
государства, возвышающийся над всеми другими органами государственной власти. В
Администрации
Президента
в
соответствующих
подразделениях
собраны
высококвалифицированные специалисты, которые могли бы составить основу будущего
центра. Одним из таких подразделений является, например, Главное государственное
правовое управление Президента РФ, где представлены все отрасли права.
Завершая разговор о мониторинге правового поля в общенациональном масштабе,
5
необходимо отметить, что создание системы и центра такого мониторинга — не самоцель.
Есть и другие не менее важные факторы, определяющие действенность законодательства. Как
бы не решился вопрос с созданием центра, этим тема не исчерпывается. Многое
объясняется низким уровнем правовой культуры населения и чиновников, недостаточной
развитостью корпоративности профессиональных юристов и невыполнением юридическими
службами своих истинных обязанностей при молчаливом согласии государства. Следует
напомнить слова выступившего на пленарном заседании профессора Пугинского Б.И.,
который
образно
сравнил
положение
современных
корпоративных
юристов с
безпризорным скотом, в то время когда именно юридическое сообщество представляет собой
социальную базу укрепления законности и страны в целом.
Остается надеяться, что Российский союз юристов, Российская академия юридических наук,
которые организовали сегодняшнюю конференцию, и все мы вместе сумеем внести вклад в
организацию эффективной правовой системы Российской Федерации, в том числе системы ее
мониторинга.
Кравченко Л.А., старший преподаватель кафедры
государственно-правовых дисциплин Всероссийской государственной налоговой
академии при Министерстве по налогам и сборам РФ
6