Методические рекомендации по оценке коррупциогенности

Прокурорам субъектов
Российской Федерации
24.10.07 № 11суб-22-75788
Направляются для использования в работе подготовленные в
соответствии с решением Научно-консультативного совета при Генеральной
прокуратуре Российской Федерации «Методические рекомендации по оценке
коррупциогенности проектов нормативных правовых актов и выявлению
коррупционных проявлений при осуществлении прокурорского надзора за
соблюдением законодательства государственными и муниципальными
служащими, органами управления и руководителями коммерческих и иных
организаций»,
Разработка методических рекомендаций осуществлена рабочей группой
в составе: Ю.А. Тихомиров – первый заместитель директора Всероссийского
института законодательства и сравнительного правоведения при
Правительстве Российской Федерации (руководитель), Е.Н. Сидоренко –
начальник правового управления Генеральной прокуратуры Российской
Федерации (заместитель руководителя), СР. Борисов – президент
Общероссийской общественной организации «Опора России», А.Я.
Мыцыков – советник Генерального прокурора Российской Федерации, С.И.
Никулин – заместитель начальника правового управления Генеральной
прокуратуры Российской Федерации, Г.Ю. Пронин – заместитель начальника
организационного управления Генеральной прокуратуры Российской
Федерации, А.В. Пухов – заместитель начальника Главного управления по
надзору за исполнением федерального законодательства Генеральной
прокуратуры Российской Федерации, В.П. Рябцев – директор ВНИИ
Академии генеральной прокуратуры Российской Федерации, при активном
участии Е.А. Орловой – прокурора отдела управления по надзору за
исполнением законодательства в сфере экономики Генеральной прокуратуры
Российской Федерации и О.Ю. Моховой – старшего прокурора отдела
правового управления Генеральной прокуратуры Российской Федерации.
Приложение: на 15 л.
Заместитель Генерального прокурора
Российской Федерации
С.Г. Кехлеров
Методические рекомендации
по оценке коррупциогенности проектов нормативных
правовых актов и выявлению коррупционных проявлений
при осуществлении прокурорского надзора за соблюдением
законодательства государственными и муниципальными
служащими, органами управления и руководителями
коммерческих и иных организаций
I. Общие положения
Российской Федерацией в 2006 году ратифицированы Конвенция
Организации Объединенных Наций против коррупции и Конвенция Совета
Европы «Об уголовной ответственности за коррупцию». В соответствии с
ними Россия обязана проводить оценку национального законодательства и
административных мер в целях предупреждения коррупции.
В этой связи крайне важно осуществлять раннее выявление факторов,
создающих потенциальную возможность для коррупционных решений и
действий субъектов правоприменения – должностных лиц, государственных и
муниципальных служащих, органов управления и руководителей
коммерческих и некоммерческих организаций.
Настоящие Рекомендации, подготовленные в соответствии с решением
Научно-консультативного совета при Генеральной прокуратуре Российской
Федерации, призваны оказать помощь прокурорам в оценке (правовой
экспертизе) готовящихся к принятию и действующих нормативных правовых
актов с целью выявления в них положений, которые могут вызвать
коррупционные действия и решения субъектов правоприменения, а также в
организации прокурорского надзора и реагировании на выявленные факты
коррупционных проявлений в правоприменительной деятельности.
Основными понятиями, используемыми в Рекомендациях, являются
следующие:
коррупция – неправомерное использование должностным лицом,
государственным
или
муниципальным
служащим,
руководителем
коммерческой или некоммерческой организации своего статуса для
незаконного обогащения, незаконного получения различных услуг либо в
иных личных интересах;
коррупциогенность – закрепленный в нормативном правовом акте (его
проекте) механизм правового регулирования, способный вызвать
коррупционные действия и (или) решения субъектов правоприменения в
процессе реализации ими своих прав и исполнения возложенных на них
обязанностей;
коррупционный фактор – нормативное положение, прямо или косвенно
допускающее (провоцирующее) коррупционные проявления субъектов
правоприменения при его реализации (исполнении);
коррупционное проявление – препятствующее осуществлению прав и
свобод граждан и организаций решение или действие должностного лица,
государственного
или
муниципального
служащего,
руководителя
коммерческой или иной организации, вызванное наличием коррупционных
факторов.
II. Оценка коррупциогенности проекта
нормативного правового акта
Определение коррупциогенности проекта нормативного правового акта
проводится в ходе правовой экспертизы и наряду с анализом содержащихся в
нем норм включает оценку целей, задач, предмета правового регулирования,
формы (юридического статуса) акта, компетенции принявшего акт органа
(должностного лица) под углом зрения выявления условий для коррупционных
действий и решений.
Конкретными коррупционными факторами, содержащимися в проектах
нормативных правовых актов, являются:
1) необоснованно широкие пределы усмотрения для органа
исполнительной власти, органа местного самоуправления, их должностных
лиц или иных субъектов правоприменения в связи с реализацией компетенции;
2) наличие явных пробелов в установлении положений, отражающих
полномочия органа исполнительной власти, органа местного самоуправления,
их должностных лиц или иных субъектов правоприменения;
3) нарушение единства прав и обязанностей должностных лиц,
государственных
или
муниципальных
служащих,
руководителей
коммерческой или иной организации;
4) наличие одинаковых полномочий у субъектов правоприменения
одного и того же органа власти (организации) без четкого разграничения их
компетенции;
5) отсутствие специальных запретов (ограничений) для должностных
лиц, государственных или муниципальных служащих, руководителей
коммерческой или иной организации;
6) отсутствие положений об ответственности должностных лиц, иных
субъектов правоприменения;
7) установление явно завышенных требований, предъявляемых к
гражданин) или юридическому лицу, которые необходимы для предоставления
им конкретного права;
8) использование двусмысленных или неустоявшихся терминов,
формулировок с неясным Содержанием;
9) отсутствие положений о порядке обжалования решений (действий)
субъектов правоприменения и процедуре их рассмотрения вышестоящей
инстанцией;
10) отсутствие конкурсных процедур (если они явно целесообразны);
11) наличие очевидных противоречий (коллизий) между правовыми
нормами единого нормативного акта или нормами различных актов;
12) использование норм с бланкетной или отсылочной диспозицией при
возможности сформулировать конкретное нормативное предписание.
Наличие в проекте нормативного правового акта любого из этих
недостатков (коррупционных факторов) свидетельствует о том, что его
качество требует улучшения путем устранения соответствующих положений
на стадии обсуждения проекта. Однако при правовой экспертизе проекта все
его положения должны оцениваться во взаимосвязи, поэтому наличие в нем
отдельных недостатков, способных вызвать коррупционные проявления, не
может служить безусловным формальным основанием для его отклонения.
Вместе с тем в случае принятия нормативного правового акта, в котором
содержатся коррупционные факторы, реализация этих положений субъектами
правоприменения в первую очередь должна стать предметом прокурорского
надзора.
Содержание вышеназванных коррупционных факторов состоит в
следующем.
Необоснованно широкие пределы усмотрения органа
исполнительной власти, органа местного самоуправления,
их должностных лиц или иных субъектов правоприменения
в связи с реализацией компетенции
Исполнительно-распорядительная деятельность невозможна без наличия
свободного
усмотрения
субъектов
правоприменения,
реализующих
собственную компетенцию или компетенцию органа исполнительной власти,
органа местного самоуправления, коммерческой или некоммерческой
организации. Их полномочия не всегда могут быть установлены предельно
четко и в зависимости от складывающихся условий в пределах, дозволенных
законодательством, они руководствуются собственным усмотрением. Поэтому
когда нормативный правовой акт предоставляет субъекту правоприменения
несколько возможных вариантов решений (действий) без точного определения
оснований для принятия одного из них, возникают условия для
коррупционных проявлений.
Таким образом, необоснованно широкие пределы свободного
усмотрения субъектов правоприменения должны быть ограничены. Например,
в нормативном правовом акте по возможности следует установить четкие
критерии для применения санкций, которые существенно различаются между
собой по степени тяжести; указать точно, какие варианты решений охватывает
компетенция органа (должностного лица, руководителя коммерческой
организации), каковы основания и условия принятия того или иного решения.
Наличие явных пробелов в установлении положений,
отражающих полномочия органа исполнительной власти,
органа местного самоуправления, их должностных лиц
или иных субъектов правоприменения
Недостаточность
норм,
которые
регламентируют
компетенцию
указанных органов и субъектов правоприменения (права, обязанности, цели,
задачи и основные направления их деятельности), создает возможность длм
произвольной трактовки их полномочий с целью извлечения незаконной
выгоды, позволяет им самостоятельно устанавливать объем своих прав и
обязанностей, принимать произвольные решения, вторгаться в компетентно
уполномоченных органов и их должностных лиц, руководителей
коммерческой или некоммерческой организации.
С учетом этого проект нормативного правового акта должен всецело
отражать компетенцию должностных лиц, органов управления и
руководителей коммерческой или иной организации. Если реализация этого
требования в проекте невозможна или нецелесообразна, то в нем должно
содержаться положение о разработке проектов соответствующих правовых
актов, которые необходимы для его реализации (с указанием их характера и
сроков подготовки).
Если проект нормативного правового акта признает утратившими силу
ранее действовавшие нормативные акты (отдельные их положения),
возникновение пробела в правовом регулировании наиболее вероятно. В этой
связи необходимо выяснить, имеется ли потребность в подготовке проектов
соответствующих нормативных правовых актов, устраняющих правовые
пробелы или необходимых для реализации базового законопроекта,
запланированы ли их разработка и принятие в оптимальные сроки.
Нарушение единства прав и обязанностей должностных лиц.
государственных или муниципальных служащих, руководителей
коммерческой или иной организации
Права и обязанности государственных и муниципальных органов, и
должностных лиц, органов управления и руководителей коммерческой и иной
организации тесно взаимосвязаны и в совокупности образуют полномочие.
Поэтому при оценке проекта нормативного правового акта необходимо
следить за тем, чтобы фиксация полномочий органа («может и должен») не
подменялась перечнем его прав («может», «вправе» и т.п., но не должен). В
результате
этого
исполнение
служебных
обязанностей
субъектом
правоприменения становится произвольным, а при наличии корыстной или
иной личной заинтересованности ведет к коррупционным проявлениям.
Следовательно, в проекте нормативного правового акта недопустима
подмена
терминов, обозначающих одновременно возможность и
обязательность действий субъекта правоприменения («осуществляет»,
«рассматривает», «принимает» и т.п.), терминами» отражающими одну лишь
возможность решения или действия («может», «вправе» и т.д.).
Наряду с этим в нормативном правовом акте должна быть установлена
четкая связь между зафиксированными в нем субъективными правами
гражданина, правами юридического лица и соответствующими обязанностями
государственного, муниципального органа, что позволит исключить отказ в
реализации их прав под предлогом отсутствия законных полномочий.
Наличие одинаковых полномочий у субъектов
правоприменения одного и того же органа власти
(организации) без четкого разграничения их компетенции
Если за принятие того или иного решения отвечают несколько
должностных лиц одного и того же государственного или муниципального
органа, руководителей коммерческой или иной организации и при этом
отсутствует четкое разграничение их компетенции, то, как правило, такое
дублирование полномочий создает условия для злоупотребления служебным
положением.
С учетом этого снижению коррупциогенности проекта нормативного
правового акта служит закрепление в нем принципа «одного окна», когда все
необходимые согласования для вынесения окончательного решения по
заявлению заинтересованного физического или юридического лица служащие
государственного или муниципального органа осуществляют самостоятельно.
Отсутствие специальных запретов (ограничений)
для должностных лиц, государственных и муниципальных
служащих, руководителей коммерческой или иной организации
В необходимых случаях проект нормативного правового акта в целях
снижения коррупциогенности должен содержать специальные ограничения и
запреты для субъектов правоприменения. Например, запрет государственным
и муниципальным служащим осуществлять от имени государства
(муниципального образования) деятельность, связанную с имущественными и
финансовыми отношениями.
При этом установление запретов (ограничений в правах) должно
производиться нормами закона; подзаконный акт может лишь
конкретизировать законодательно установленные запреты и ограничения.
Отсутствие положений об ответственности
должностных лиц, иных субъектов правоприменения
Если в проекте содержатся предписания, устанавливающие обязанности
должностных лиц, государственных или муниципальных служащих,
руководителей коммерческих и иных организаций, то в нем должны быть
указаны санкции за их неисполнение (при условии, что такие санкции
отсутствуют в действующем законодательстве). Если же соответствующие
санкции или вид ответственности (уголовная, административная, гражданскоправовая, иная) предусмотрены законодательными актами, в проекте
необходимо отразить это обстоятельство.
Вид ответственности должен быть установлен с учетом статуса субъекта
правоприменения, содержания запретов и ограничений в его деятельности, а
также тяжести служебного проступка. Основания ответственности должны
быть четко сформулированы.
Установление явно завышенных требований.
предъявляемых к гражданину или юридическому лицу,
которые необходимы для предоставления им конкретного права
Если требования, необходимые для реализации гражданином или
юридическим лицом своего субъективного права, согласно проекту чрезмерна
завышены, явно выходят за разумно допустимый уровень между
заинтересованными
физическими
или
юридическими
лицами
и
уполномоченными субъектами правоприменения неизбежно возникают
отношения, основанные на проявлениях коррупции.
Завышение требований чаще всего носит завуалированный характер и
нередко связано с характеристикой оснований для отказа заинтересованному
лицу в реализации его субъективного права (например, приведен «открытый»
перечень таких оснований; основанием для отказа выступает «представление
сведений, не соответствующих действительности», т.е. без указании, в чем
именно это выражается, или «представление сведений не в полном объеме»,
т.е. без конкретизации сведений, отсутствие которых исключает
положительное решение вопроса).
Использование двусмысленных или неустоявшихся
терминов, формулировок с неясным содержанием
Такие дефекты проекта нормативного правового акта могут обусловить
произвольное применение его норм, в том числе связанное с коррупционными
проявлениями.
Следует иметь в виду, что в наибольшей степени коррупции
способствуют неконкретные нормы, регулирующие вопросы юридической
ответственности, нормы с нечетким указанием условий, при которых субъект
правоприменения правомочен принимать определенные решения, а также
содержащие отсылку к мнимым регламентам (например, «в случае
необходимости», «при наличии достаточных оснований», «согласно
установленному порядку», хотя он отсутствует).
Источником коррупционных проявлений могут стать положения
проекта,
допускающие
расширительное
толкование
компетенции
уполномоченного органа (должностного лица, руководителя коммерческой
организации) при наличии формулировок типа «принимает решения по
отдельным вопросам», «по ряду вопросов вправе принимать решения
единолично», «обладает иными полномочиями».
Отсутствие положений о порядке обжалования
решений (действий) субъектов правоприменения и о
процедуре их рассмотрения вышестоящей инстанцией
Так называемые административные процедуры, устанавливающие
порядок обжалования решений (действий) субъектов правоприменения и их
рассмотрения вышестоящей инстанцией, – важная часть правового
регулирования. Если соответствующие процессуальные (регламентные) нормы
отсутствуют в процессуальном и ином законодательстве Российской
Федерации, то порядок обжалования управленческих решений (действий)
субъектов правоприменения должен получить соответствующее нормативное
закрепление.
При отсутствии в проекте нормативного правового акта норм о порядке
принятия решений субъектом правоприменения, процедуре обжалования его
решений (действий) и принятии окончательного решения возникает риск
произвольных управленческих актов и, как следствие этого, – коррупционные
проявления.
Напротив, коррупциогенность проекта нормативного акта снижается,
если в нем установлен четкий порядок принятия решения субъектом
правоприменения, основание и процедура его пересмотра вышестоящей
инстанцией в случае несогласия заинтересованного физического или
юридического лица с принятым решением (управленческим актом).
Отсутствие конкурсных процедур
(если они явно целесообразны)
Реализация некоторых видов полномочий (в частности, разрешительных)
предполагает наличие состязательных процедур с участием заинтересованных
граждан (юридических лиц), претендующих на предоставление определенного
права. Проведение аукционов, конкурсов снижает возможность субъективного
подхода уполномоченного субъекта (например, государственного служащего)
в выборе наиболее достойного из заинтересованных участников.
Напротив, при отсутствии в нормативном правовом акте конкурсных
процедур, когда на получение определенного права претендует несколько лиц,
увеличивается риск коррупционных проявлений.
Наличие очевидных противоречий (коллизий) между
правовыми нормами одного и того же или различных
нормативных правовых актов
Коллизии между нормами права препятствуют правильному
правоприменению, а также позволяют применить ту норму, которая выгодна
конкретному участнику правоотношений, что существенно повышает
вероятность коррупционных проявлений.
Коллизии могут возникать между нормами одного и того же проекта,
равными по юридической силе правовыми актами, между кодексом и иным
федеральным законом, между актами разного уровня и разных сфер правового
регулирования. Будучи явным недостатком нормативного правового
регулирования, коллизии должны устраняться в ходе нормотворческой
деятельности путем отмены или изменения противоречащих друг другу
нормативных предписаний.
Для предотвращения возникновения коллизий следует выяснять не
противоречат ли нормы проекта нормативного акта положениям ранее
принятых и сохраняющих свою юридическую силу (действующих) правовых
актов. Поэтому важно изучить все ранее принятые по данному вопросу
нормативные правовые акты (с учетом внесенных в них изменений) и
обеспечить согласование с ними норм проекта.
При этом необходимо учитывать, что нормативные правовые акты,
принятые совместно или по согласованию с другими органами
государственной власти, могут быть изменены или признаны утратившими
силу только по согласованию с ними.
Использование норм с бланкетной или отсылочной
диспозицией при возможности сформулировать
конкретное нормативное предписание
В целом использование бланкетных я отсылочных диспозиций правовых
норм не может рассматриваться как явный недостаток законодательной
техники. Однако если есть возможность в четкой форме сформулировать
нормативное предписании, из проекта желательно исключить общие и не
вполне определенные формулировки и отсылки к другим нормативным
правовым актам (например, конкретно указать полномочия служащих, а не
подразумевать их или исходить из того, что они аналогичны полномочиям
служащих
других
категорий;
четко
сформулировать
признаки
правонарушения, а не просто ограничиться одним его названием).
Наличие неконкретных нормативных отсылок позволяет субъектам
правоприменения действовать не в публичных интересах, а руководствуясь
корыстной или иной личной заинтересованностью. Кроме того,
коррупциогенность увеличивается, если имеется отсылка к норме, которая, в
свою очередь, отсылает к другой норме либо к еще не принятым законам или
иным нормативным правовым актам.
Принятие мер прокурорского реагирования по результатам
правовой экспертизы проекта и выявлении в нем
коррупционных факторов
При выявлении в проекте нормативного правового акта положений,
способных на практике вызвать коррупционные проявления, от имени органа
прокуратуры необходимо направить правовое заключение, содержащее анализ
документа, а также замечания и предложения по устранению выявленных
недостатков, руководителю представительного или исполнительного органа
государственной власти (органа местного самоуправления).
В случае отклонения замечаний на проект закона субъекта Российской
Федерации и нормативного правового акта представительного органа местного
самоуправления информацию о потенциальной коррупциогенности этих актов
следует направлять высшему должностному лицу (руководителю высшего
исполнительного органа), главе муниципального, образования для
использования ими права отклонять законы, муниципальные правовые акты,
принятые соответствующими представительными органами государственной
власти и местного самоуправления.
При принятии органами государственной власти субъектов Российской
Федерации и местного самоуправления нормативных правовых актов,
содержащих положения, не соответствующие федеральному законодательству
и способствующие созданию условий для проявления коррупции, прокурорам
следует незамедлительно реагировать на такие факты путем принесения
протестов (ст. 23 Федерального закона «О прокуратуре "Российской
Федерации»).
Если указанные органы не согласны с позицией прокурора либо
устранение ими нарушений (приведение правового акта в соответствие с
федеральным законодательством) необоснованно затягивается, следует
обращаться с заявлением в суд в порядке, предусмотренном процессуальным
законодательством Российской Федерации (ст. 28 Федерального закона «О
прокуратуре Российской Федерации»).
III. Выявление коррупционных проявлений при правоприменении
Коррупционные проявления при правоприменении можно условно
разделить на две группы:
связанные с нарушением норм действующего законодательства;
формально соответствующие нормам действующего законодательства.
К первой группе относятся преступления и административные
правонарушения коррупционной направленности, действия (бездействие)
субъектов правоприменения, нарушающие»конкретные положения законов
или иных нормативных правовых актов.
Вторую группу составляют формально не связанные с нарушением
положений федерального или иного законодательства действия (решения)
субъектов правоприменения, которые непоследовательны с точки зрения
сложившейся
практики,
противоречат
указаниям
(рекомендациям)
вышестоящих органов и высших судебных инстанций, свидетельствуют о
наличии «двойных стандартов», введении дополнительных условий для
удовлетворения ходатайств (заявлений) заинтересованных физических и
юридических лиц. Такие коррупционные проявления наиболее характерны для
сфер правоприменения, в которых отсутствует четкое законодательное
регулирование, либо если правовые нормы допускают неоднозначное
толкование их содержания, а регламенты и должностные инструкции содержат
нечеткие формулировки («может», «вправе» и т.п.), когда не прописаны
конкретные основания, критерии, сроки для принятия управленческих решений.
Чаще всего коррупционные проявления возникают в сфере
распоряжения государственной и муниципальной собственностью, при
распределении бюджетных средств, а также в связи с принятием решений,
посредством которых физические и юридические лица могут реализовать свои
права (получение разрешений, справок, копий документов и т.п.).
Как правило, такого рода проявления связаны с принятием
уполномоченными
должностными
лицами,
иными
субъектами
правоприменения решений разрешительного характера (право заниматься
определенной деятельностью, регистрационные действия, лицензирование,
согласование, утверждение и др.), а также применением мер государственного
принуждения, мер обеспечения и контроля (привлечение к ответственности,
наложение санкций, вынесение обязательных для исполнения предписаний и
актов, в том числе о приостановлении и запрещении деятельности и пр.).
Выявление коррупционных проявлений при правоприменении
достигается в ходе проверок исполнения законов и иных нормативных
правовых актов органами государственной власти и местного самоуправления,
органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих
организаций.
В ходе прокурорских проверок могут быть выявлены следующие
коррупционные проявления со стороны субъектов правоприменения:
а) совершение уголовно-наказуемого деяния, предусмотренного пп. «а»,
«б» ч. 2 ст. 141 (в случае совершения путем подкупа); ч. 3 ст. 159, ч. 3 ст. 160,
ст. 170, п. «б» ч. 3 ст. 174, п. «б» ч. 3 ст. 1741, ч. 2 ст. 178, ст. 183 (в случае
совершения путем подкупа), 184, п. «б» ч. 3 ст. 188, ст. 201, 202 (в случае
совершения с целью извлечения выгод и преимуществ для себя и других лиц),
204, ч. 3 ст. 210,285, 2851, 2852,286 (при наличии корыстной или иной личной
заинтересованности), 289, 290, 291, 292, 309 (в случае совершения путем
подкупа) Уголовного кодекса Российской Федерации;
б) совершение административного правонарушения, обладающего
признаками коррупции. (ст. 5.16, 5.17, 5.18, 5.19, 5.20, 7.27, 15.14, 15.21
Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях);
в) совершение действий и принятие решений, которые формально
соответствуют требованиям закона, однако обусловлены корыстной или иной
личной заинтересованностью (приоритет в отношении родственников, близких,
знакомых; существенное отличие в характере решений при наличии
одинаковых критериев оценки их по существу, например, при даче разрешений,
при привлечении к административной ответственности; рассмотрение
материалов в минимальный срок; ничем не обоснованное отступление от
порядка очередности рассмотрения заявлений (материалов).
Указанные обстоятельства свидетельствуют о наличии «двойных
стандартов» в принятии решений, их очевидной непоследовательности и
противоречивости, об отсутствии единых критериев, лежащих в основе
правоприменительных действий (решений);
г) нарушение уровня принятия решений (принятие решений сверх
компетенции органа или должностного лица);
д) служебное бездействие (непринятие решений в установленный срок,
рассмотрение материалов после его истечения без видимой причины или
обоснования; возвращение материалов заявителю без надлежащего
обоснования; оставление ходатайства (заявления) без рассмотрения, отказ в
регистрации поступающих документов);
е) установление не предусмотренных законодательством условий для
реализации гражданами и юридическими лицами своих прав (разработка
«ограничительных» инструкций, перечней документов, которые могут быть
получены только за плату в определенных коммерческих организациях,
необходимость оказания заявителем «спонсорской помощи» или внесения
денег в фонды и иные некоммерческие организации).
Подготовка и планирование проверки
При выборе объекта проверки необходимо исходить из содержания и
количества жалоб (обращений) граждан и юридических лиц, рассмотренных
ранее органами прокуратуры, иными государственными органами и судами в
связи с реализацией государственным, муниципальным органом своих
функций, деятельностью коммерческой или некоммерческой организации, а
также сообщений средств массовой информации и других сведений,
свидетельствующих о несоблюдении законов, подзаконных нормативных
правовых актов, наличии конфликтных ситуаций, связанных с реализацией
ими своих полномочий.
Особое внимание при этом следует уделять органам, которые
Функционируют в наиболее социально значимых сферах (с учетом специфики
конкретного региона).
При подготовке к проверке следует тщательно изучить акты
федерального или иного законодательства, которые определяют характер
правоприменительной деятельности конкретного органа, правовые акты,
непосредственно определяющие его компетенцию.
Если специфика деятельности проверяемого органа требует наличия
глубоких знаний в определенной области, которыми прокурор не обладает
либо обладает в недостаточной степени, к проведению проверки или оценке ее
результатов целесообразно привлечь специалиста.
Для установления возможных коррупционных проявлений со стороны
служащих государственного органа, органа местного самоуправления,
руководителей
коммерческой
или
иной
организации
(субъектов
правоприменения) желательно получить и проанализировать следующие
материалы (документы), отражающие состояние законности:
обращения граждан и организаций, поступившие в органы прокуратуры,
иные правоохранительные или контролирующие органы;
материалы уголовных дел, постановления об отказе в возбуждении
уголовных дел, результаты оперативно-розыскных мероприятий;
сообщения средств массовой информации;
статистические данные.
Для получения более полной информации о проверяемом органе
целесообразно провести встречи с представителями бизнеса, общественных и
правозащитных организаций, знакомых с его деятельностью.
В территориальных органах Росрегистрации и ФНС России следует
запросить сведения об участии служащих проверяемого государственного или
муниципального органа в органах управления коммерческих организаций, о
наличии имущества, подлежащего регистрации, и доходах, полученных ими, а
также членами их семей в течение последних 2-3 лет.
Изучение материалов непосредственно в проверяемом органе
(организации) и определение дальнейших направлений проверки
В проверяемом органе государственной власти (муниципальном
органе) необходимо изучить следующие документы:
материалы служебных проверок по фактам коррупционных проявлений;
материалы работы комиссий по урегулированию конфликтов интересов;
материалы личных дел государственных гражданских служащих или
муниципальных служащих, принимая во внимание прежнее место работы
служащего и членов его семьи, а также информацию об учреждении ими
коммерческих и некоммерческих организаций и участии в управлении ими;
материалы, связанные с размещением заказов на поставки товаров,
выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных
нужд;
договоры
(соглашения
о
взаимодействии),
заключенные
с
коммерческими и общественными организациями, и договоры о передаче в
аренду (пользование) помещений, занимаемых проверяемыми органами;
документы бухгалтерского учета о передаче коммерческими и
некоммерческими организациями или отдельными гражданами в
безвозмездное пользование (дар) государственным (муниципальным)
служащим материальных ценностей;
материалы рабочих групп и комиссий, созданных в государственных и
муниципальных органах с участием представителей коммерческих и
некоммерческих организаций;
материалы об участии государственных или муниципальных служащих в
мероприятиях, организуемых коммерческими и иными организациями (в том
числе иностранными), включая их командирование в другие регионы страны
или за границу;
жалобы на действия (решения) субъектов правоприменения, в том числе
а судебном порядке, и материалы по результатам их рассмотрения.
В коммерческой или иной некоммерческой организации изучению
подлежат документы, акты применения норм права, которые непосредственно
связаны с материалами уголовных дел, дел об административных
правонарушениях, прокурорских проверок в органах государственной власти,
органах местного самоуправления, контролирующих и иных органах,
коммерческих и иных организациях, ранее проведенных органами
прокуратуры.
Прежде всего устанавливается соблюдение руководителями организации
требований федерального законодательства, в первую очередь гражданского
(сделки с недвижимым имуществом, аренда), трудового, об участии в
конкурсах, о противодействии легализации (отмыванию) денежных средств
или иного имущества, полученных преступным путем, о государственной
службе (о соблюдении ограничений государственными или муниципальными
служащими). В этой связи изучаются:
документы о предоставлении соответствующих прав (разрешения,
лицензии и т.п.), выданные государственными и муниципальными органами;
договоры с государственными органами по поводу имущественных
отношений;
документы бухгалтерского учета о передаче государственным,
муниципальным органам или их служащим в безвозмездное пользование
материальных ценностей в виде подарков, премий, вознаграждений, а также
«спонсорской помощи»;
материалы о привлечении государственных или муниципальных
служащих в качестве учредителей (участников), включении их в состав
коллегиального органа управления, попечительского совета;
материалы о мероприятиях, организуемых коммерческими и
некоммерческими организациями (в том числе с иностранным участием) с
привлечением государственных или муниципальных служащих и
организацией их командирования в другие регионы страны или за границу;
результаты рассмотрения жалоб граждан и организаций на действия
(решения) органа управления или руководителя, иных служащих организации
в связи с коррупционными проявлениями;
материалы тематических (плановых и внеплановых) проверок
деятельности организаций уполномоченными федеральными органами власти.
Изучение и сопоставление правовых актов, устанавливающих
процедуру рассмотрения документов и принятия решений
Особое внимание в ходе проверки следует уделить изучению
имеющегося в государственном или муниципальном органе, коммерческой
или иной организации порядка (регламента) рассмотрения вопросов,
относящихся к его компетенции, и принятия решений. Регламентные
положения могут быть определены как в нормативном правовом акте, так и в
локальном акте (в виде разъяснения, письменного указания служащим,
«памятки посетителям» и т.п.).
Необходимо также изучить и проанализировать приказы, инструкции и
распоряжения проверяемого органа (организации), которые в той или иной
мере регулируют порядок рассмотрения поступающих документов и принятия
решений субъектами правоприменения.
Непосредственное изучение и правовая оценка
правоприменительной деятельности проверяемого органа
Основным этапом проверки является непосредственное изучение
материалов о реализации государственным (муниципальным) органом,
коммерческой или иной организацией своих правомочий. Именно на этой
стадии могут быть установлены факты коррупционных проявлений.
В ходе проверки выясняются следующие обстоятельства:
соответствует ли правовому акту, устанавливающему полномочия
проверяемого органа (уставу, положению и т.п.), внутренним нормативным
правовым актам компетенция (права и обязанности) его руководителей и иных
субъектов правоприменения;
имело ли место в ходе правоприменительной деятельности по
выполнению функций органа (организации) превышение полномочий
субъектами правоприменения (принятие ими решений, относящихся к
компетенции иных органов, должностных лиц, руководителей коммерческой
или иной организации);
не передавались ли функции органа государственной власти (органа
местного самоуправления), коммерческим и иным организациям,
подведомственным учреждениям, а также не допускалось ли иное незаконное
взаимодействие государственных (муниципальных) служащих и
служащих коммерческой или иной организации при исполнении своих
обязанностей;
оказывалось ли предпочтение в отношении конкретных юридических
или физических лиц при принятии решений, в том числе выраженное в
применении необоснованно мягких административных мер (санкций) при
осуществлении контрольных функций (немотивированное освобождение от
ответственности или наложение минимальных наказаний, игнорирование
фактов грубых или систематических нарушений и т.п.);
не
допускалось
ли
безосновательное
изменение
позиции
уполномоченным субъектом правоприменения после отклонения, отказа от
рассмотрения, возврата документов заявителям при вторичном поступлении
документов в прежнем виде;
не выносились ли в отношении физических или юридических лиц
решения, которые явно противоречат сложившейся правоприменительной
практике, в том числе рекомендациям высших судебных инстанций,
вышестоящих и иных уполномоченных органов;
насколько глубоко проводились проверки заявлений граждан,
юридических лиц о коррупционных проявлениях и иных злоупотреблениях
субъектов правоприменения, а также насколько адекватными были меры,
принятые в отношении виновных.
Принятие мер прокурорского реагирования
по результатам проверки
При установлении коррупционных проявлений, предусмотренных
пп. «а»–«е» раздела Ш, принимаются следующие меры прокурорского
реагирования:
- по п. «а»: направление материалов в органы дознания или
предварительного следствия для проведения проверки в порядке,
установленном ст. 144, 145 Уголовно-процессуального кодекса Российской
Федерации;
- по п. «б»: возбуждение дела об административном правонарушении;
- по пп. «в», «г», «д»: направление соответствующей информации в
правоохранительные органы для проведения оперативно-розыскных
мероприятий; информирование вышестоящих должностных лиц; при наличии
оснований – направление предостережения (ст. 251 Федерального закона «О
прокуратуре Российской Федерации»; направление материалов в органы
дознания или предварительного следствия для проведения проверки в порядке,
установленном ст. 144, 145 Уголовно-процессуального кодекса Российской
Федерации;
- по п. «е»: внесение протеста, представления (ст. 23, 24 Федерального
закона «О прокуратуре Российской Федерации»); информирование
вышестоящих должностных лиц.