Становление местного самоуправления в Украине. Особенное геополитическое положение Украины явилось причиной того, что государственно-образовательные процессы в Украине имели не только национальные истоки, но и познали влияние как западных, так и восточных культур. Это в значительной мере относится и к институту местного самоуправления [39]1. Первой большой научной работой, посвященной вопросам местного самоуправления в Украине, была магистерская диссертация М. ВладимирскогоБуданова [40]2. Позже исследование проблем местного самоуправления продолжили И. Каманин [41-43]3, Ф. Тарановский [44]4, Д. Багалий [45,46]5 и др. Среди исторических этапов развития украинского самоуправления менее изученным является период ХIХ столетия. Украинские земли находились тогда в составе двух империй – Австро-Венгерской и Российской, которые активно стимулировали процесс унификации общественной жизни и вводили на украинских государствах землях свои проходил системы и управления. развивался процесс Одновременно становления в этих местного самоуправления современного европейского типа, который на украинских землях имел свои особенности. Этот процесс имеет много сходных черт с процессами становления самоуправления в современной Украине, что придаёт ему научный и практический интерес [47]6. [39] Кравченко В. Мiсцеве самоврядування в iсторii Украiни в кн.: Мiсцеве та регiональне самоврядування Украiни. – К., 1922. – С. 22. 2 [40] Владимирский-Буданов М. Немецкое право в Польше и Литве. - СПб,1868. Далее исследование местного самоуправления продолжили И.Каманин, Ф. Тарановский, Д. Багалий. 3 [41-43] Каманин И. Последние годы самоуправления Киева по магдебурскому праву // Киевская старина. - К., 1868. - V,ХIII-IХ; Его же – Материалы по истории Киевской городской общины // Университетские известия. – К., 1892; Его же – Новые данные для истории Киевского городского самоуправления в ХVII в. в кн.: Сборник статей по истории права, посвящённый М.Ф. Владимирскому-Буданову. - К.,1904. 4 [44] Тарановский Ф. Обзоръ памятников Магдебургского права западнорусских городов литовской эпохи. Варшава, 1897. 5 [45,46] Багалий Д. Магдебургское право на Лiвобічнiй Украiнi у кн.: Розвiдки про мiста i мiщанство на Украiнi – Русi в ХV-ХVIIIвв. Ч.II. Львiв, 1904; Его же – Судьба магистратского самоуправления в малороссийских городах ХVII-ХVIII вв., в кн.: Сборник статей в честь М.К.Любавского. П2.,1917. 6 [47] Кiселичник В.П. Мiське самоврядування Львова: правовi основи, органiзацiйна структура i дiяльнiсть органiв (друга половина ХIХ- початку ХХ столiття): Дис…канд. юрид. наук: 12 00. 01.- Львiв., 1994.- С. 7. 1 Города юга Украины возникли во второй половине ХVIII века. Они не знали традиций местного самоуправления, сложившихся в магдебурском праве и получивших распространение в городах центральной и западной Украины. В южных городах с самого начала их возникновения применялось общероссийское местное управление [48]7. Институт местного самоуправления, как неотъемлемая часть национальной культуры, является ближайшим для граждан уровнем управления и поэтому пребывает в лучшем положении, как в плане привлечения их к принятию решений, которые относятся к условиям их жизни, так и к использованию их знаний и возможностей во имя прогресса [49]8. Самоуправление становится реальным лишь тогда, когда оно опирается на: 1) соответствующую материальную базу, которая в первую очередь формируется за счет владения определённым имуществом, собственным независимым бюджетом и источниками его возникновения; 2) возможность принятия самоуправляемыми органами нормативных актов, которые бы учитывали региональный уровень, были бы понятными рядовым гражданам, реальными формировать относительно условий соответствующие их выполнения; службы 3) возможностью самоуправляемых органов компетентными, высококвалифицированными специалистами [50]9. Понятие “местное самоуправление” относительно практики нашей страны появилось в юридической и политической литературе сравнительно недавно. Появление этого понятия связано с разработкой концепции Закона о местных Советах народних депутатов и местном самоуправлении в Украине в 1990 году. Тогда представлялось, что принятие такого Закона Украины придаст процессу становления местного самоуправления в нашей стране ускоренный и необратимый характер. Однако реформа системы локальной демократии попрежнему идет медленно. 7 8 [48] Марченко О.М. Мiське самоврядування на пiвднi Украiни у другiй половинi ХIХ ст.: Дис… канд. истор. наук: 07.00.01. – Одесса, 1997. – С. 27. [49] Всесвiтня декларацiя мiсцевого самоврядування // Мiсцеве та регiональне самоврядування Украiни. – Киiв, 1994. – Выпуск 1-2. Парадокс становления и развития местного самоуправления в нашей стране заключается в том что, не имея чёткой научно-теоретической основы, законодатель предложил официальное толкование местного самоуправления. В частности, в статье 1 Закона УССР “О местном самоуправлении” местное самоуправление в Украине определяется как “территориальная самоорганизация граждан для самостоятельного решения непосредственно или через органы, которые они избирают, всех вопросов местной жизни в пределах Конституции Украины, Законов Украины, а также собственной финансовоэкономической базы” [51]10. В какой степени это определение отражает реальное состояние дел? Работает ли определение “самоуправление”? и в частности его ключевой термин Для ответа на эти вопросы в целом логично применить сравнительно-правовой метод, обратиться к опыту стран парламентской демократии, где местное самоуправление сыграло важную роль в утверждении правовых органов в системе отношений между государством и его административно-территориальными единицами. Сегодня местное самоуправление в этих странах – хорошо отработанный механизм обеспечения местных (локальных) интересов вместе и наравне с государственными интересами [52]11 . Сущность местного самоуправления можно до конца понять, лишь разобравшись в дискуссиях, которые происходят вокруг вопроса об источниках и природе власти, какая осуществляется территориальными организациями граждан и органами, которые они избирают [53]12. В каждом государстве, в зависимости от особенностей его формы правления и государственного устройства, исторических, национальных, географических [50] Шиба О.М. Крайове самоврядування на Буковинi (1861-1914): Дис… канд. юрид. наук: 12.00.01.– К., 1995.– С.3 . 10 [51] Вiдомостi Верховноi Ради УРСР.- 1991.- №2.- Ст.5. 11 [52] Cтановлення i розвиток мiсцевого самоврядування в суверннiй Украiнськiй правовiй державi.- Тезисы доповiдей i повiдомлень Республiканськоi науково-практичноi конференцii. - Львiв 19-21 листопада 1991р – Львів,1992.- С.3. 12 [53] Корнiєнко М. Мiсцеве самоврядування в Украiнi: концептуальнi проблеми // Мiсцеве самоврядування в Украiнi. Історiя, проблеми, пропозицii.- Киев, 1994. - С.49-51. 9 и других особенностей, местное самоуправление имеет специфическую правовую форму [54]13. Наука о местном самоуправлении, как справедливо отмечается в научной литературе, началась с попытки дать ответы на вопросы: осуществляют ли территориальные сообщества и их органы отдельную, отличную от государственной власти, функцию контроля, или наоборот, последние встроены в государственный механизм и выполняют функции органов государства [55] 14. Объединение в лице выборных органов местного самоуправления, функций местного самоуправления с функциями государственного управления на местах, определяет их согласно теории так называемого местного дуализма, которая до сих пор распространена в научной литературе, как органы с “двойной” или “двуединой” политико-правовой природой [56,57]15. Указанная теория имела своих сторонников и в бывшем Советском Союзе [58]16, имеет их она и в современной Украине [59,60]17. Процесс становления системы местного самоуправления в нашей стране это, прежде всего, традиционный процесс борьбы с всевластием чиновничества, равнодушием бюрократизма, отсутствием должного внимания к людям, их делам и интересам, повседневным нуждам и проблемам. На протяжении последних лет шло постоянное приращение власти как центрального, так и “средних”, ”промежуточных” звеньев ”исполнительной вертикали”. Численность всевозможных ”управленцев” на самых разных уровнях заметно возросла, а эффективность их работы, практическая отдача существенно снизились. [54] Мармазов В.Е. Система мiсцевого управлiння у Великобританii (историко-теоретичне дослiдження): Дис… канд. юрид. наук: 12.00.01.- К., 1995.- С. 10. 14 [55] Панейко Ю. Теоретичнi основы самоврядування.- Мюнхен,1963. - С.67-148.; Проблемы реформування державноi влади: конституцшйнш та управлiнськi аспекти: Тези доповiдей i наукових повiдомлень науковопрактичноi конференцii. 10-11 березня 1995 року – Киiв, 1995. - С.96-117. 15 [56,57] Барабашев Г.В., Старовойтов Н.Г., Шеремет К.Ф. Советы народных депутатов на этапе совершенствования социализма. - М.: Юрид. лит-ра, 1987.; Васильев В. Советы и муниципалитеты // Народный депутат. - 1991.- №16.-С.49. 16 [58] Пахомов I. I громадське, i державне // Голос Украiни. – 1993. - 8 червня. 17 [59,60] Селиванов А.А. Территориальное и отраслевое управление народным хозяйством Киев, Лыбидь, 1985 – С.70; Селіванов А., Мармазов В. Экономiчна самостiйнiсть місцевих Рад народних депутатiв// Вiсник Киiвського Унiверситету.- Випуск 3 – Киiв, 1991 – С.54-59. 13 Угроза потерять привилегированное положение активизировало сопротивление чиновничества реализации закона, вводящего систему местного самоуправления, и, прежде всего, это было заметно при проведении муниципальных выборов. Торпедирование выборов местных самоуправленческих структур осуществляется под самыми различными предлогами и в разных формах. Затягивание выборов оправдывается ссылками на то, что избрание в органы местного самоуправления политических оппонентов руководству государственных органов власти Украины расшатает или разрушит ”управленческую вертикаль”. Находящиеся у власти лица утверждают, что на сегодняшний день только они имеют все необходимое для управления развитием страны и регионов. Некоторые руководители пытаются доказать, что если провести выборы органов местного самоуправления и дать им право самостоятельно распоряжаться бюджетом, собственностью, хозяйством, то воцарятся анархия и хаос. Невольно напрашивается вывод о стремлении сторонников такого подхода любой ценой сохранить у себя максимум из присвоенных полномочий, монополизировать власть в своих руках. Между тем, как уже отмечалось, создание ”бесконечного количества исполнительных вертикалей и различных ведомств в районах и городах не только не повышает эффективность работы властных органов, но и серьезно ухудшает ее по многим позициям и направлениям”. Учитывая зарубежный опыт функционирования органов местного самоуправления, нельзя прибегать к абсолютизации преимуществ, создания какой - бы то ни было вертикали, как по линии представительных органов, так и по линии исполнительных [61].18 Это открывает возможности для неоправданного вторжения центральных органов государственной власти в сферу деятельности местного самоуправления [62]19, а ведь суверенная правовая государственность Украины формируется в условиях демократизации общественной жизни, превалирования и доминирования тенденций к [61] Смола М.Г., Ветроумов Г.В. Местное самоуправление: некоторые проблемы организации и деятельности // Юридический вестник. – 1996. - №2 – С. 72-74. 19 [62] Борденюк В. Местное самоуправление и вертикаль // Голос Украины. – 1994. – 18 ноября. 18 регионализации страны и децентрализации управления [63]20. Поэтому, указанные действия вызывают перманентное противостояние между центральной властью и органами местного самоуправления. Думается, что дальнейшее ухудшение состояния власти в Украине можно предотвратить только путем вовлечения широких масс населения в управление государством, т.е. путем развития и совершенствования системы местного самоуправления. Общеизвестно, что становление местного самоуправления в Украине сталкивается не только со скрытым и явным сопротивлением различных властных структур, но и с другими проблемами субъективного характера. Самая серьезная из них - пассивность населения. Такое положение - результат не только наследия прошлого, но и негативные последствия достаточно вялого проведения нынешних реформ. Растерянность, ”шоковое” состояние, неприятие происходящего, в сочетании с отсутствием навыков общественно-политической самоорганизации и, как итог, социальная аппатия, вызывают у многих граждан не только непонимание сущности, но и возможностей местного самоуправления. Поэтому, в условиях такой социальной аппатии особое значение приобретает разносторонняя государственная поддержка становлению системы местного самоуправления. Отсюда представляется целесообразным и оправданным разработка и утверждение на правительственном уровне государственной программы поддержки местного самоуправления в Украине. Такая программа государственной должна поддержки предусматривать местного основные самоуправления направления в области: формирования правовой и финансово – экономической основы; оказания организационно–методической государственного контроля поддержки; над формирования деятельностью органов системы местного самоуправления; обеспечения информационной 20 [63] Орзих М.Ф. Рационализация территориального устройства Украины – основа оптимального управления территориями // Актуальнi проблеми управлiння територiями. – К., 1993. – С.5. поддержкой и самоуправления; информационного создания обеспечения системы муниципальных служащих и другие. деятельности подготовки и местного переподготовки