Роль прокурорского надзора в судебно

Роль прокурорского надзора в судебно-правовой реформе —
становлении ювенальной юстиции в России
Воронова Е. Л.,
начальник отдела по надзору
за исполнением законов о несовершеннолетних
Прокуратуры Ростовской области,
старший советник юстиции,
член Координационного совета по Проекту ПРООН.
Одним из направлений судебно-правовой реформы в России является создание
специализированной судебной системы по делам несовершеннолетних.
Это предусмотрено Концепцией судебной реформы, предложенной Президентом
Российской Федерации и утвержденной в 1991 году Верховным советом РФ.
В соответствии с указом Президента РФ № 942 от 14.09.95 г., утвердившим Основные
направления государственной социальной политики по улучшению положения детей
(«Национальный план действий в интересах детей»), в числе мер по укреплению правовой
защиты детства предусмотрено создание системы ювенальной юстиции, специальных
составов судов по делам семьи и несовершеннолетних (п. 3.1).
Необходимость создания в нашей стране ювенальной юстиции обусловлена
обязательствами, которые взяла на себя Российская Федерация по исполнению норм
международного права в соответствии с ч. 4 ст. 15 Конституции РФ.
Вступление России в Совет Европы, в свою очередь, требует постепенного приведения
российского законодательства и правоприменительной деятельности в соответствие с
законодательством и правоприменительной практикой Европейского Союза, в том числе и
в вопросах осуществления правосудия в отношении несовершеннолетних.
Минимальные стандартные правила ООН, касающиеся отправления правосудия в
отношении несовершеннолетних («Пекинские Правила» — 1985 г.), определяют
ювенальную юстицию как особую систему правосудия по делам несовершеннолетних,
при которой ее центральное звено — специализированный суд — тесно взаимодействует с
социальными службами, как до того, как подросток окажется «в орбите» суда, так и после
судебного решения, независимо от того, идет ли речь об осуждении подростка за
преступление либо о защите его прав.
В рамках Проекта ПРООН все мы, его участники, познакомились с системой ювенальной
юстиции Франции и Швейцарии, изучали опыт реализации аналогичных проектов в г. г.
Москве и Санкт-Петербурге.
Естественно, есть существенные отличия в этапах построения системы правосудия в
России и в других странах, поскольку каждая страна использует свой исторический опыт.
Как мы видим, во многих зарубежных странах на прокуратуру изначально возлагались, в
основном, функции поддержания государственного обвинения и уголовного
преследования.
В России прокуратура — это не только орган, обеспечивающий поддержание
государственного обвинения в суде и уголовное преследование.
Функции российской прокуратуры значительно шире: у нас прокуратура — это еще и
властный орган надзора за исполнением Конституции Российской Федерации и
действующих на ее территории законов.
Конституционно закреплен приоритет прав и свобод человека и гражданина. С принятием
Конституции РФ 1993 г. начался и новый этап в становлении России как
демократического правового государства. И деятельность прокуратуры должна
соответствовать институтам правового государства. Качественно изменяется российское
законодательство: оно приводится в соответствии с Конституцией РФ и международными
нормами.
Соответственно, качественным изменениям подвергается и организация деятельности
прокуратуры.
Не случайно федеральный закон «О прокуратуре РФ» закрепляет как основополагающий
принцип деятельности прокуратуры обеспечение соблюдения Конституции РФ и прав и
свобод человека и гражданина. С учетом этого приоритета строится сегодня и вся система
прокурорского надзора по его различным направлениям
Действующее законодательство наделило прокуратуру значительными властными
полномочиями.
Прокуратура в России, помимо участия в суде, уголовного преследования, осуществляет,
например, координацию деятельности правоохранительных органов по борьбе с
преступностью (в том числе с преступностью несовершеннолетних), надзор за
законностью в деятельности органов, осуществляющих предварительное расследование,
дознание и оперативно-розыскную деятельность, органов и учреждений, исполняющих
судебные решения; надзор за законностью правовых актов, которые принимаются
органами законодательной и исполнительной власти, их должностными лицами,
руководителями предприятий и учреждений, за тем, чтобы эти правовые акты полностью
соответствовали Конституции РФ.
Прокуратура осуществляет и пропаганду российского законодательства среди населения,
тесно сотрудничает в этом вопросе со средствами массовой информации.
Прокуратура Ростовской области в организации надзора за исполнением законов о
несовершеннолетних исходит из того, что общепризнанные принципы международного
права, международные договоры России о приоритете интересов и благополучия
несовершеннолетних (во всех сферах жизни гражданского общества и государства)
являются непосредственно действующими.
Именно на данном направлении прокурорского надзора наиболее полно раскрывается
деятельность прокуратуры как правозащитного органа.
Российская прокуратура стремится к реализации принципа единой российской
законности, противостоит «местничеству» и в этом своем качестве востребована всеми
тремя звеньями власти — законодательной, исполнительной и судебной.
В России имеется правовая база для создания правосудия в отношении
несовершеннолетних — ювенальной юстиции.
Это — Конституция РФ, Концепция судебной реформы, указы Президента РФ № 543 от
01.06.92 г. «О первоочередных мерах по реализации Всемирной декларации об
обеспечении выживания, защиты и развития детей в 90-е годы», № 942 от 14.09.95 г.
«Национальный план действий в интересах детей», № 1696 от 18.08.94 г. «О
Президентской программе «Дети России», федеральные программы профилактики
безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, новые федеральные законы: «Об
основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации» — 1998 г., «Об основах
системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» — 1999
г.; новый Уголовный кодекс РФ, изменения и дополнения в Уголовно-процессуальном
кодексе РСФСР, Семейный кодекс РФ и др.
В своей надзорной деятельности прокуратура добивается их надлежащего исполнения.
Как начальник отдела Прокуратуры Ростовской области по надзору за исполнением
законов о несовершеннолетних, я вплотную занимаюсь проблемами детей и молодежи с
1992 года.
Не понаслышке знаю о состоянии исполнения законодательства о защите материнства и
детства, о предупреждении детской безнадзорности и правонарушений, о соблюдении
конституционных прав несовершеннолетних на предварительном следствии, о
профилактической работе с несовершеннолетними, «прошедшими» через суд.
Главное, с чем приходится сталкиваться в ходе прокурорских проверок — это низкая
эффективность деятельности исполнительной власти, прежде всего государственных
органов и учреждений, работающих с несовершеннолетними и призванных обеспечивать
их права, в том числе — право на выживание и развитие.
Целям защиты прав несовершеннолетних подчинена и деятельность прокуратуры как
органа, координирующего работу всех правоохранительных органов по борьбе с
преступностью несовершеннолетних, поскольку составной частью этой борьбы с
преступностью является профилактика преступности.
Прокуратура Ростовской области начиная с 1995 года организует надзор за исполнением
законов о несовершеннолетних таким образом, чтобы перестроить работу всех органов и
учреждений по работе с детьми в соответствии с международными стандартами,
ориентируясь на создание системы ювенальной юстиции, при которой ее социальная
насыщенность могла быть достигнута судом с привлечением к участию в правосудии всех
социальных служб и общественности.
Именно органы и учреждения, входящие в государственную систему профилактики
безнадзорности правонарушений несовершеннолетних у нас в стране, могут и должны
выполнять функции «социальных служб» — специальных органов, обслуживающих
правосудие в отношении несовершеннолетних.
Строить региональную модель ювенальной юстиции мы начали с плавного
реформирования деятельности органов системы профилактики, создания необходимой
организационно-правовой базы в Ростовской области как в субъекте Федерации, ломки
узковедомственных перегородок и налаживания неформальной системы
межведомственного взаимодействия, способного как можно более оперативно решать
различные проблемы конкретного ребенка, оказавшегося в сложной жизненной ситуации
и остро нуждающегося в помощи государства.
В этой деятельности прокуратура использует различные формы и методы прокурорского
надзора.
Например, прокуратура регулярно проводит координационные совещания
правоохранительных органов, на которых определяется механизм межведомственного
взаимодействия различных органов и служб по работе с детьми.
По закону, поводом к прокурорской проверке являются любые сообщения о нарушении
прав детей. Это могут быть заявления и жалобы граждан, сообщения различных
организаций и учреждений организаций, сообщения в средствах массовой информации.
Например, поступает сообщение об отчислении ребенка из школы или профессиональнотехнического училища. Прокуратура проводит проверку и устанавливает, что ребенок
отчислен незаконно, что в данном образовательном учреждении имеют место незаконные
отчисления и других детей, что сложилась система нарушения прав детей. В данном
случае прокуратура принимает меры по защите прав конкретных детей в данном
образовательном учреждении. Если проверка проводилась районным (городским)
прокурором, он может проверить во всех образовательных учреждениях своей территории
исполнение законодательства об образовании, по результатам проверки внести
представление об устранении нарушений закона руководителям образовательных
учреждений, органа управления образованием данной территории, информировать об этих
нарушениях Министерство образования области, принести протесты на правовые акты
администрации образовательных учреждений об отчислении учащихся, информировать
главу администрации данной территории о выявленных нарушениях законности.
Если проверка по сообщению о нарушении прав детей проводилась прокуратурой
области, то, проверив данные конкретные сообщения и приняв меры по защите прав
детей, прокуратура области может поручить всем нижестоящим прокурорам городов и
районов области провести проверки исполнения законодательства об образовании на
своей территории и принять меры по устранению выявленных нарушений.
Или возьмем, к примеру, выявленные факты детской безнадзорности. Проводится
проверка причин такого явления, выясняются конкретные обстоятельства, по которым
ребенок ушел из семьи. Это может быть и жестокое обращение со стороны родителей
либо полное самоустранение родителей от исполнения своих обязанностей по воспитанию
и содержанию ребенка. Что в таких случаях делает прокуратура?
Сначала решаются проблемы конкретного ребенка. Прежде всего, он не должен
оставаться на улице. Такого ребенка временно помещают в социальный приют.
Следующий этап — работа с его семьей. Если установлено, что родители не исполняют
своих обязанностей, может быть предъявлен прокурором иск в суд о лишении их
родительских прав, взыскании алиментов на содержание ребенка, закреплении за
ребенком жилья.
Одновременно решаются вопросы устройства такого ребенка. В приюте он не может
находиться долго, это его временное пристанище.
По Семейному кодексу РФ органы опеки и попечительства обязаны обеспечить
устройство ребенка в семью — это приоритет. Это может быть приемная семья, передача
ребенка под опеку (попечительство), усыновление. Если не удалось обеспечить ребенку
семейную форму устройства, он может быть помещен в учреждение государственной
поддержки детства, например, в детский дом.
Прокуратура в ходе таких проверок устанавливает различные факты ненадлежащего
исполнения законодательства. Например, закон предусматривает временное помещение
безнадзорного ребенка в приют.
До внесения изменений в действующее законодательство все дети, безнадзорные и
правонарушители, помещались в приемники-распределители для несовершеннолетних
органов внутренних дел. В соответствии с новым законодательством, безнадзорные дети
должны помещаться только в приюты органов социальной защиты населения.
Прокуратура в ходе проверок сталкивалась со случаями незаконных помещений
безнадзорных детей в приемники-распределители органов внутренних дел (сейчас их
новое название — Центры временной изоляции несовершеннолетних-правонарушителей).
Разбираясь с причинами таких нарушений, органы прокуратуры установили, что на
территории области недостаточно развита сеть социальных приютов. Именно органы
прокуратуры стали инициировать перед органами исполнительной власти необходимость
расширения сети таких учреждений: вносились информации руководителям органов
местного самоуправления, прокуратурой области эта проблема ставилась и перед
губернатором области.
За последние 2 года сеть учреждений социальной защиты несовершеннолетних
увеличилась с 18 до 28, из них — 13 муниципальных учреждений и 15 — областных.
На сегодняшний день в Ростовской области сеть специализированных учреждений
социальной защиты населения включает в себя 17 социальных приютов, 10 Центров
помощи семье и детям, 3 социально-реабилитационных центра для несовершеннолетних и
Центр психолого-педагогической помощи. Этими учреждениями охватывается 75%
территории области.
Прокуратура выявила проблему устройства ребенка в семью под опеку. Согласно
действующему законодательству опекуну (попечителю) полагается выплата опекунского
пособия на ребенка. Размер такого пособия устанавливает местная администрация
самостоятельно и выплачивает его за счет своего бюджета. Оказалось, что в разных
районах и городах области был разным размер опекунского пособия, как правило, очень
низкий. По этой причине многие граждане отказывались от оформления опеки на детей.
Как отреагировала на это прокуратура?
Прежде всего, мы установили, что в данном случае не исполняется законодательство о
защите прав детей: во-первых, не обеспечивается право ребенка жить и воспитываться в
семье, во-вторых, не обеспечивается право на выживание, развитие и достойное
существование, в-третьих, органы исполнительной власти не исполняют надлежащим
образом законодательство о социальной поддержке детства.
По указанию Прокуратуры области всеми городскими и районными прокурорами были
приняты меры воздействия на руководителей местных администраций с тем, чтобы
установить надлежащий размер опекунского пособия.
Прокуроры принесли протесты на нормативные акты местных администраций,
установивших крайне низкий размер пособия. В тех случаях, когда руководители
местного самоуправления отказались отменить такие правовые акты, прокуроры
обращались с исками в суд о признании таких актов незаконными.
Прокуратура области неоднократно информировала главу Администрации (губернатора)
области о проблемах, сложившихся с выплатой опекунских пособий. Наконец, благодаря
настойчивости прокуратуры, действовавшей согласованно с органами управления
образованием, эта проблема была решена: постановлением губернатора области с января
т.г. установлен единый размер опекунского пособия— 1250 руб., который выплачивается
за счет средств областного бюджета. И сразу же в области была снята проблема
устройства детей под опеку.
Создавая региональную модель ювенальной юстиции, прокуратура области исходила из
того, что всем органам и учреждениям, работающим с детьми, необходимо знать свое
место как соучастников процесса правосудия, что правосудие в отношении
несовершеннолетних — это не только вопросы суда, что правосудие в отношении
несовершеннолетних невозможно осуществлять только суду без совместной деятельности
различных служб, учреждений.
Прокуратура постоянно разъясняла свою позицию: центральное звено — это суд,
вершащий правосудие в отношении несовершеннолетних. Но не менее важная
составляющая — это система специальных служб по работе с несовершеннолетними.
Каждая из специальных служб решает свои специфические задачи, но все эти службы
должны знать механизм своего взаимодействия с судом.
Именно органы и учреждения государственной системы профилактики безнадзорности и
правонарушений несовершеннолетних в России должны выполнять функции «социальных
служб» (как это закреплено в «Пекинских правилах»). Сам по себе суд, даже если он будет
специализированным, чисто «ювенальным», без взаимодействия с социальными службами
не сможет обеспечить надлежащее исполнение положений Конституции РФ и
международно-правовых актов о приоритете интересов детей, в том числе оказавшихся в
конфликте с законом, и тех детей, которые нуждаются в защите.
Повторюсь, что мы считаем, что социальная насыщенность ювенальной юстиции может
быть достигнута судом только с привлечением к правосудию специалистов других служб
и учреждений по работе с детьми. Значит, надо, чтобы в достаточном количестве были
такие службы и такие специалисты. И главное — подготовленность названных служб к
решению задач ювенальной юстиции.
Сегодня строить работу в соответствии с международно-правовыми стандартами в
области правосудия в отношении несовершеннолетних должны не только органы
прокуратуры, но и суды, и социальные службы, и правоохранительные органы.
Новый Уголовный кодекс РФ вобрал в себя многие положения международного права, в
частности, применение к несовершеннолетним, совершившим преступление,
преимущественно мер, альтернативных уголовной ответственности и наказанию,
воспитательных и реабилитационных, индивидуализировал подходы к уголовной
ответственности и наказанию, появились такие понятия, как «уровень психического
развития», «отставание в психическом развитии, не связанное с психическим
расстройством», «иные особенности личности
несовершеннолетнего» и др.
Например, ст. 90 УК РФ связывает возможность применения к несовершеннолетнему мер
воспитательного воздействия вместо уголовной ответственности и наказания не только с
учетом тяжести содеянного (совершение впервые преступления небольшой или средней
тяжести), но, «если будет признано, что его исправление может быть достигнуто путем
применения принудительных мер воспитательного воздействия».
Здесь сразу же возникает вопрос: какие критерии должны быть положены в обоснование
того, что несовершеннолетний может быть исправлен мерами воспитательного
воздействия? Ведь решение об их применении может принять уже следователь: в
соответствии со ст. 8 УПК РСФСР он может прекратить уголовное дело в отношении
несовершеннолетнего и через прокурора направить дело в суд, который единственный
вправе эти самые воспитательные меры назначить.
Такое решение может принять и прокурор. У нас уголовное дело подлежит направлению
прокурору с обвинительным заключением, поскольку только прокурор его утверждает и
направляет дело в суд. Или другая ситуация: прекращенное следователем дело по ст. 8
УПК РСФСР направляется также прокурору, который должен утвердить такое
постановление и также передать дело в суд. В конце концов, если дело не было
прекращено по этому основанию следователем или прокурором и поступило в суд для
рассмотрения с обвинительным заключением, суд сам вправе принять решение об
освобождении несовершеннолетнего от уголовной ответственности либо заменить
наказание применением мер воспитательного воздействия.
Таким образом, для правильного, законного решения о применении к
несовершеннолетнему мер воспитательного воздействия должны быть единые подходы,
единые критерии оценки такой возможности на всех этапах судопроизводства — на
предварительном следствии, на стадии утверждения решения прокурором, при
рассмотрении дела судом.
Представляется, что делать выводы о возможности применения к несовершеннолетнему
мер воспитательного воздействия можно не только после допросов его родственников,
одноклассников, но и получать соответствующее заключение специалиста-психолога.
Исследование личности несовершеннолетнего предполагает и установление его
вменяемости, наличия либо отсутствия у него отставания в психическом развитии,
психического расстройства и т.п.
Названные выше обстоятельства требуют привлечения к судопроизводству специалистов
— психологов, психиатров, совершенствования механизма назначения и проведения
судебных экспертиз. В данном случае также необходимы единые подходы при их
назначении как на стадии предварительного следствия, так и в суде.
Прокуратура области наладила тесное взаимодействие с экспертными службами, были
разработаны единые методические рекомендации по назначению судебных экспертиз
несовершеннолетним (психологических, психиатрических, психолого-психиатрических).
С экспертными службами поддерживается тесное взаимодействие и в рамках
реализуемого в г. Ростове-на-Дону Проекта ПРООН «Поддержка осуществления
правосудия по делам несовершеннолетних».
Принудительные меры воспитательного воздействия как альтернатива уголовной
ответственности и наказания несовершеннолетних (ст. ст. 90-92 УК РФ) назначаются
только судом.
Данные о состоянии преступности несовершеннолетних, конкретно — виды совершаемых
ими преступлений, свидетельствуют о том, что три четверти всех преступлений
несовершеннолетних — это преступления небольшой или средней тяжести.
Следовательно, применение мер, предусмотренных ст.ст. 90-92 УК РФ, может быть
достаточно широким. Однако на практике это не так. Почему так мало применяются такие
меры воспитательного воздействия?
Полагаю, что причин этому несколько. Во-первых, непонимание правоприменителем
сущности этого института уголовного права (если эти меры не уголовная ответственность
и не уголовное наказание, то что это такое?). Во-вторых, незнание механизма их
применения.
Например, такая мера, как передача несовершеннолетнего под надзор
«специализированного государственного органа» (п. «б» ч. 2 ст. 90, ч. 2 ст. 90 УК РФ).
Уголовный закон не содержит указания на то, что это за специализированный
государственный орган. Не дает ответа на этот вопрос и Федеральный закон «Об основах
системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних»,
вступивший в силу с 30.06.99 г.
В таком случае, как же исполнить эти нормы Уголовного кодекса РФ суду, какому органу
он может поручить надзор за несовершеннолетним и проведение с ним профилактической
работы?
В случае систематического неисполнения несовершеннолетним принудительной меры
воспитательного воздействия эта мера отменяется «по представлению
специализированного государственного органа», материалы направляются для
привлечения несовершеннолетнего к уголовной ответственности (ч. 4 ст. 90 УК РФ). И
здесь также возникает вопрос — что это за «специализированный государственный
орган», который вправе внести свое представление, и каковы критерии оценки, которые
должны быть положены в основу вывода о том, что имеет место «систематическое
неисполнение несовершеннолетним принудительной меры воспитательного
воздействия»? Эти вопросы стоят и перед следователем, и перед прокурором, и перед
судом.
Прокуратура области подготовила Методические рекомендации по применению ст.ст. 9092 УК РФ, Федеральных законов «Об основных гарантиях прав ребенка в РФ», «Об
основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних»,
которые сегодня
используются в работе прокурорско-следственных органов, социальных служб и суда.
Правосудие в отношении несовершеннолетних имеет несколько этапов. Начинается со
стадии рассмотрения заявления и сообщения о преступлении (правонарушении)
несовершеннолетнего, когда решается главный вопрос — имеется ли в деянии подростка
преступление. Одна из коллегий Прокуратуры области специально рассмотрела вопрос об
организации прокурорского надзора в части пресечения искусственной криминализации
несовершеннолетних. Особое внимание было обращено на проверку законности решений
органов следствия о возбуждении уголовных дел в отношении несовершеннолетних либо
о принятии решений об отказе в возбуждении уголовного дела по п. 5 ст. 5 УПК РСФСР.
Специально для наших зарубежных коллег поясню, что значит принятие решение об
отказе в возбуждении уголовного дела по п. 5 ст. 5 УПК РОФСР. Это значит, что в
действиях подростка установлено преступление, однако он не достиг возраста, с которого
за это преступление он может быть привлечен к уголовной ответственности и подвергнут
наказанию. Последствия признания в деянии подростка преступления таковы — такой
подросток в обязательном порядке ставится на профилактический учет в милиции и
комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав органа местного
самоуправления. И может быть поставлен вопрос о его помещении судом в учебновоспитательное учреждение закрытого типа. В такое учреждение могут помещаться дети
уже с 11-летнего возраста, сроком до 3-х лет.
Прокуратура установила, что не всегда решения об отказе в возбуждении уголовного дела
выносятся законно и обоснованно: зачастую в действиях ребенка нет уголовнонаказуемого деяния, а есть малозначительное деяние, признаки которого перечислены в ч.
2 ст. 14 УК РФ, и при совершении таких действий взрослым вообще не возник бы вопрос
об уголовной ответственности. Идея в том, чтобы не допустить так называемых
«статусных преступлений» (т.е. деяние подростка считают преступным, в отличие от
взрослого), избежать необоснованного «клеймения» детей как правонарушителей,
каковыми они, по справедливости, и не являются.
В соответствии с указаниями Прокуратуры области все городские и районные прокуроры,
осуществляя надзор за законностью на этой стадии правосудия, ориентированы на
принятие мер по защите прав детей — отменять незаконные постановления, снимать
детей с профилактического учета и т. д.
О недопустимости искусственной криминализации молодежи и нарушении прав детей
проинформированы руководители следственных органов, органов и учреждений
государственной системы профилактики правонарушений несовершеннолетних.
На следующей стадии правосудия — предварительном следствии — прокуратура
обеспечивает надзор за соблюдением конституционных прав несовершеннолетних.
Процессуальные полномочия прокурора очень широки — это и возможность отмены
любого незаконного процессуального решения в отношении несовершеннолетнего, вплоть
до прекращения уголовного дела.
Если предварительное расследование завершается составлением обвинительного
заключения и готово к передаче в суд, то и на этой стадии участвует прокурор: именно
прокурор наделен правом утверждения обвинительного заключения и направления дела в
суд.
На стадии суда прокурор обеспечивает поддержание государственного обвинения, может
ходатайствовать перед судом о применении к несовершеннолетнему не карательных мер,
а, например, мер воспитательного воздействия (ст.ст. 90-92 УК РФ).
После вынесения решения судом по делу несовершеннолетнего прокуратура
осуществляет надзор и за законностью действий в стадии исполнения решения суда.
Например, несовершеннолетний осужден к условной мере наказания. По закону контроль
за поведением подростка в период действия этой меры должны осуществлять различные
органы системы профилактики, в первую очередь уголовно-исполнительные инспекции
министерства юстиции. Эти инспекции должны работать во взаимодействии с другими
органами и социальными службами с тем, чтобы не допустить повторного совершения
преступления подростком: оказать помощь в продолжении обучения, трудоустройстве.
Если семейная обстановка неблагополучная — подключить к работе органы опеки и
попечительства для оказания помощи подростку. На данной стадии (после суда)
прокуратура по закону должна осуществлять надзор за законностью в деятельности
органов, обязанных исполнять законодательство о предупреждении правонарушений и
преступлений несовершеннолетних.
Прокуратура участвует и в правотворчестве. Например, в составе рабочих групп нашего
областного Законодательного собрания мы участвовали в разработке областных законов
«О социальных гарантиях приемной семье», «Об организации опеки и попечительства в
Ростовской области» и др. Сейчас участвуем в подготовке проекта областного закона «Об
основных гарантиях прав ребенка в Ростовской области».
Пленум Верховного суда РФ в постановлении от 14.02.2000 года «О судебной практике по
делам о преступлениях несовершеннолетних» указал, что практика непосредственного
применения норм международного права в судах фактически отсутствует. Постановление
рекомендует судам использовать в судебной практике международно-правовые
документы, непосредственно касающиеся положения несовершеннолетних, прежде всего,
Минимальных стандартных правил ООН, касающихся отправления правосудия в
отношении несовершеннолетних («Пекинских правил»), Конвенции ООН о правах
ребенка, Всемирной декларации об обеспечении выживания, защиты и развития детей в
90-е гг. и др.
В постановлении пленума Верховного суда РФ содержатся рекомендации о
необходимости специализации правосудия в отношении несовершеннолетних,
привлечения к участию в рассмотрении дел несовершеннолетних педагогов, медиков,
психологов и др. специалистов, более тесного сотрудничества суда и специализированных
социальных служб. Подчеркнуто, что специализация правосудия в отношении
несовершеннолетних служит решению задачи достижения социальной справедливости,
защиты несовершеннолетних и поддержания порядка в обществе.
К сожалению, данное постановление не было подкреплено организационными мерами.
Думаю, что все согласны с необходимостью специализации судей по рассмотрению
только дел несовершеннолетних, в том числе и сами судьи. Но никак не решена проблема
очень большой нагрузки на судью по рассмотрению дел, не созданы в структуре
исполнительных органов судебной власти какие-либо специальные службы в помощь
судье в решении им комплексно проблемы отправления правосудия в отношении
несовершеннолетних по международно-правовым стандартам.
На практике сразу же возникли вопросы: кто поможет судье исследовать все данные о
личности несовершеннолетнего, подготовит рекомендации по мерам воздействия к
несовершеннолетнему, и если назначать несовершеннолетнему реабилитационные меры,
то кто их будет исполнять, имеются ли в наличии для их исполнения какие-либо
социальные службы, их готовность к работе с подростком после судебного решения? И
главное — как осуществлять суду контроль за подростком, которому назначены
определенные меры судом?
Ответ на эти вопросы мы получили с началом реализации Проекта ПРООН после общения
с нашими коллегами из г. Санкт-Петербурга (где такой проект уже реализуется не один
год). Такую помощь судье окажет социальный работник.
Социальные работники уже приступили к работе с 1 января 2001 года в 6 районных судах
г. Ростова-на-Дону.
Социальный работник — это новый участник процесса правосудия, и, естественно, сразу
же возникли вопросы и у следователей, и у прокуроров — что это за процессуальная
фигура, каковы его полномочия, надо ли допускать социального работника на этапе
предварительного следствия.
Соответствующие разъяснения на этот счет дала прокуратура области, и сейчас уже нет
недопонимания в этом вопросе. Прокуратура области в середине февраля т. г. провела
оперативное совещание с участием судей, следственно-прокурорских работников, а также
работников органов и учреждений государственной системы профилактики,
представителей средств массовой информации, довела до сведения всех положения
международно-правовых актов по отправлению правосудия в отношении
несовершеннолетних, механизму реализации постановления пленума Верховного суда РФ
от 14.02.2000 года.
Полагаю, что социальные работники должны быть в структуре судебного департамента
как исполнительного органа судебной власти. Именно это их организационно-правовое
положение позволит обеспечивать конституционный принцип независимости суда.
Таким образом, в проводимой у нас в стране судебно-правовой реформе прокуратура
играет весьма активную положительную роль в становлении правосудия по делам
несовершеннолетних.