СОТРУДНИК ГЕНЕРАЛЬНОЙ ПРОКУРАТУРЫ РОССИЙСКОЙ

Источник публикации: Красинский В.В. Проблемы борьбы с криминалитетом в ходе
избирательных кампаний // Юридический мир. М.: Юридический мир ВК, 2003. № 9. С. 4-8;
www.krasinskiy.ru
КРАСИНСКИЙ ВЛАДИСЛАВ ВЯЧЕСЛАВОВИЧ
ПРОБЛЕМЫ БОРЬБЫ С КРИМИНАЛИТЕТОМ В ХОДЕ ИЗБИРАТЕЛЬНЫХ
КАМПАНИЙ
Одну из главных угроз для безопасности России в настоящее время представляет
сращивание криминальных структур с органами государственной власти РФ, их притязания
на участие в политике и получение доступа к управлению государством и регионами. Как
отмечают отечественные исследователи, «непосредственное воздействие преступных
сообществ на политико–правовые процессы в российском обществе свидетельствует в
пользу их признания в качестве самостоятельного компонента политической системы РФ»1.
В современных условиях организованная преступность стремится расширять сферы своего
влияния и для этого пытается широко использовать процесс организации и проведения
выборов. Поэтому в ходе реализации гражданами Российской Федерации
избирательных
прав актуальной проблемой
своих
становится борьба с проникновением
криминалитета в органы государственной власти и местного самоуправления.
Кандидаты, имена которых общественное мнение связывало с принадлежностью к
организованной преступности, а также лица, ранее осужденные за умышленные
преступления, участвовали в выборах депутатов Государственной Думы Федерального
Собрания Российской Федерации и законодательных органов государственной власти
субъектов Федерации. Такие факты отмечались в Кабардино-Балкарской Республике,
Республике Тыва, Алтайском, Краснодарском, Приморском и Хабаровском краях,
Архангельской, Камчатской, Магаданской, Московской, Мурманской, Новосибирской,
Омской, Оренбургской, Пензенской, Пермской, Ростовской, Рязанской, Самарской,
Сырых В.М. Теория государства и права: Учебник. – М.: Юридический Дом
«Юстицинформ», 2001. С.430.
1
2
Саратовской, Свердловской, Тамбовской, Томской, Челябинской областях, городах Москве и
Санкт-Петербурге и др2.
Не менее актуальной была эта проблема и на выборах в органы местного
самоуправления. В частности, широкую огласку приобрело избрание на пост мэра
г.Ленинска-Кузнецкого Кемеровской области Коняхина Г.В., ранее трижды судимого.
В настоящее время для предотвращения проникновения криминалитета в органы
власти используются следующие меры.
В целях недопущения выдвижения в качестве кандидатов на выборные должности
лиц, находящихся в уголовном розыске, п.5 ст.33 Федерального закона «Об основных
гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской
Федерации», п.10 ст.34 Федерального закона «О выборах Президента Российской
Федерации», п.9 ст.38 Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы
Федерального Собрания Российской Федерации» предписывают кандидата лично подавать
документы при его регистрации соответствующей избирательной комиссией.
Согласно п.4. ст.61, п.7 ст.63, п.9 ст.37 Федерального закона «Об основных гарантиях
избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»,
сведения о неснятой и непогашенной судимости кандидата должны указываться в подписном
листе, на информационных стендах и в избирательных бюллетенях. Пп. «г» п.5 ст.76
указывает, что регистрация кандидата может быть отменена в случае установления факта
сокрытия кандидатом сведений о своей неснятой (непогашенной) судимости.
П.6 ст.3 Федерального закона «О выборах Президента Российской Федерации» и п.7
ст.4 Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального
Собрания Российской Федерации» устанавливают запрет на регистрацию в качестве
Справка Генеральной прокуратуры Российской Федерации к координационному
совещанию руководителей правоохранительных органов Российской Федерации от 28 июля
1999 года "О механизме информационного обеспечения режима законности в период
предвыборных кампаний". С.2.
2
3
кандидатов граждан Российской Федерации, в отношении которых вступил в силу приговор
суда о лишении права занимать государственные должности в течение определенного срока,
если голосование на выборах состоится до истечения установленного судом срока.
Несмотря на указанные ограничения, сегодня могут на законных основаниях
выдвигаться в качестве кандидатов лица со снятыми и погашенными судимостями,
рецидивисты, а также находящиеся под следствием3.
Проблему борьбы с криминалитетом в процессе организации и проведения выборов
представляется целесообразным рассматривать, исходя из анализа составляющих ее частных
вопросов. Одним из них является вопрос о возможных направлениях (уровнях)
проникновения криминалитета в органы власти.
В современных условиях можно выделить два уровня проникновения криминалитета
в органы власти:
Первый уровень – проникновение в органы государственной власти.
Для представителей организованной преступности наиболее предпочтительным
является избрание в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации
или на пост высшего должностного лица субъекта Федерации4. Менее значимой задачей
может служить замещение мандатов в
законодательном органе государственной власти
субъекта и вхождение в состав регионального депутатского корпуса.
В целях реализации решения совещания членов Совета Безопасности Российской
Федерации от 6 января 2000 года «О состоянии борьбы с преступностью и мерах по
укреплению правопорядка и законности в Российской Федерации», п. 2 Перечня поручений
Президента Российской Федерации от 7 июня 2000 года № Пр-1173 по результатам его
встречи с председателями избирательных комиссий субъектов Российской Федерации, ЦИК
России совместно с МВД России, Минюстом России и ФСБ России подготовила
предложения по внесению изменений и дополнений в федеральное законодательство в части
введения дополнительных ограничений на участие в выборах криминальных и
экстремистских элементов. Однако по ряду причин многие из предложенных поправок не
были востребованы.
4
Данных, свидетельствующих об устремлениях представителей криминалитета быть
избранными на пост Президента Российской Федерации, до настоящего момента получено
не было. В связи с этим автор не рассматривает анализируемую проблему в подобном
ракурсе.
3
4
Второй уровень – проникновение в выборные органы местного самоуправления
(замещение должностей глав муниципальных образований и избрание в представительные
органы местного самоуправления). Указанный путь является наиболее целесообразным для
реального осуществления на практике, поскольку требует меньших финансовых затрат и не
встречает, как правило, серьезного противодействия со стороны правоохранительных
органов.
Для этого используются два основных способа – непосредственное проникновение и
проникновение в составе списка кандидатов.
Как свидетельствует анализ материалов избирательных кампаний, непосредственное
проникновение обычно используется лидерами организованных преступных групп.
Для представителей среднего звена криминалитета более характерно проникновение в
составе списков кандидатов. Это связано с тем, что в действующем законодательстве о
выборах отсутствуют механизмы ответственности политических партий за кандидатов,
баллотирующихся по спискам. Подобное положение дел создает реальную возможность
представителям криминалитета практически бесконтрольно занимать выборные должности в
органах государственной власти и местного самоуправления.
В рамках организации противодействия проникновению криминалитета в органы
власти необходимо обращать внимание на выборы высшего должностного лица субъекта
Федерации и выборы законодательных органов государственной власти.
В ходе осуществления борьбы с криминалитетом в процессе организации и
проведения выборов высшего должностного лица субъекта Федерации правоохранительным
органам следует учитывать ряд важных моментов.
Во–первых, нельзя сбрасывать со счетов организационную, финансовую, социально–
правовую зависимость должностных лиц правоохранительных органов от действующих
руководителей субъектов Российской Федерации и их ближайшего окружения. В случаях,
когда избранный руководитель субъекта связан с криминалитетом, эта крайне опасная
5
зависимость
может
приобретать
характер
практически
легального
сращивания
организованной преступности с правоохранительной системой, порождать коррупцию.
Во–вторых, с позиций главы субъекта Федерации гораздо легче лоббировать свои
интересы в Центре. Можно представить общественно–политическую и криминогенную
ситуацию в субъекте в выгодном для себя свете, выступить с критикой необоснованных
нападок спецслужб, заручиться поддержкой в борьбе с «оппозиционной» политической
деятельностью. В противоположность этому, у должностных лиц правоохранительных
органов возможности значительно ограничены и влияние меньше (наиболее вероятным
представляется
влияние
руководителя
территориального
подразделения
правоохранительного органа в рамках соответствующего министерства или ведомства).
В–третьих, выборное должностное лицо, как правило, приводит с собой активных
сторонников, формирует из них аппарат управления, назначает на наиболее ответственные
должности в сфере производства (как правило, в бюджетообразующих предприятиях,
естественных монополиях), кредитных организациях. Для того, чтобы
эффективно
противостоять криминалитету, нужно последовательно избавляться и от окружения высшего
должностного лица субъекта, в отношении которого у правоохранительных органов имеются
соответствующие материалы. Данное обстоятельство также существенно затрудняет работу
правоохранительных органов.
Наконец, проводимая в отношении высшего должностного лица субъекта Федерации,
на которого у правоохранительных органов есть данные, свидетельствующие о причастности
к
преступной
деятельности,
оперативно–розыскная
или
уголовно–процессуальная
деятельность может стать ему известна, вызовет давление на руководство и конкретных
сотрудников (оперативный состав и следователей). При этом глава субъекта может
прибегнуть к использованию в качестве инструментов защиты органов прокуратуры и судов.
Следует прогнозировать как попытки привлечения к уголовной ответственности, так и
угрозы судебного преследования.
6
В связи с изложенным, правоприменительная деятельность правоохранительных
органов требует разрешения следующих острых вопросов.
Что
необходимо
предпринять
для
недопущения
избрания
представителя
криминалитета высшим должностным лицом субъекта Федерации? Даже если имеющиеся у
правоохранительных
органов
данные
достаточны
для
привлечения
к
уголовной
ответственности, как на практике реализовать их (иммунитет выборного должностного
лица)?
В ходе избирательной кампании высшего должностного лица субъекта Федерации
требуется тщательным образом скоординированная деятельность сотрудников всех
правоохранительных органов. Такой уровень работы, очевидно, должен в обязательном
порядке замыкаться на Президента и Председателя Правительства Российской Федерации.
В этом плане серьезную помощь могут оказать органы прокуратуры. Их ключевое
положение обусловлено координирующей ролью в деятельности правоохранительных
органов по борьбе с преступностью, спецификой сферы правового регулирования
прокурорского
установленными
надзора
за
исполнением
законодательством
законодательства
полномочиями
о
прокурора
выборах,
по
а
также
осуществлению
надзорной деятельности.
Органы прокуратуры сообщают избирательным комиссиям (соответственно
уровню
проводимых
выборов)
о
даче
согласия
на
привлечение
к
уголовной
ответственности или арест зарегистрированных кандидатов на выборную должность. По
поручению прокуратуры в период организации и проведения выборов может быть
организована проверка законности прекращения производства и отказа в возбуждении
7
уголовных дел в отношении претендующих на власть представителей организованных
преступных сообществ и групп5.
Должностным лицам правоохранительных органов следует учитывать реальную
возможность как обещания материальных и иных благ, так и давление, вплоть до угроз
физического уничтожения со стороны отдельных кандидатов. Усилия необходимо
сосредоточить на обеспечении безопасности близких и членов семьи сотрудников, используя
комплекс мер безопасности, предусмотренный Федеральным законом от 20 апреля 1995 года
№ 45–ФЗ (с изм. и доп. от 18 июня 2001 года) «О государственной защите судей,
должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов».
Важное значение в борьбе с криминалитетом в процессе организации и проведения
выборов
имеют
контрольно–ревизионные
службы
избирательных
комиссий.
Откомандированные в них сотрудники правоохранительных органов оказывают содействие
избирательным комиссиям в установленных законодательством формах (контроль за
целевым расходованием денежных средств, выделенных комиссиям на проведение выборов;
контроль за источниками поступления, правильным учетом и использованием денежных
средств избирательных фондов; проверка финансовых отчетов
кандидатов, избирательных
объединений (блоков); проверка достоверности представленных кандидатами сведений;
пресечение противоправной агитационной деятельности; контроль за возвратом бюджетных
средств,
выделенных
избирательных
в
избирательные
объединений).
фонды
зарегистрированных
Контрольно–ревизионные
службы
кандидатов,
рассматривают
представления избирательных комиссий о нарушениях законодательства, проверяют наличие у
кандидатов неснятых (непогашенных) судимостей, запрашивают материалы
оперативно–
справочных учетов Главного информационного центра МВД России, информационных центров
Данная практика была успешно использована правоохранительными органами
Новосибирской области в период выборов депутатов Государственной Думы Российской
Федерации в 1999 году.
5
8
МВД, ГУВД, УВД субъектов РФ в отношении обвиняемых в совершении преступлений,
осужденных, разыскиваемых.
Обязателен тесный контакт со СМИ, предоставление журналистам имеющейся
информации о наличии у кандидатов криминального прошлого или тесных связей с
организованной преступностью, широкое освещение доказанных фактов противоправной
деятельности (желателен выход на Центральное Телевидение, в Интернет)6. В то же время
нельзя допускать ведения «войны компроматов», использования в период выборов
«грязных» избирательных технологий.
Для отрешения от должности высшего должностного лица субъекта РФ нужно
проанализировать существующую в федеральном законодательстве и законодательстве
субъекта Федерации возможность инициирования института отзыва выборных должностных
лиц7. В частности, ст. 9 и 19 Федерального Закона от 22 сентября 1999 года в редакции от 29
июля 2000 года № 106-ФЗ
«Об
общих принципах организации законодательных
(представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской
Федерации» закрепляет
порядок
и
основания досрочного прекращения полномочий
законодательного органа государственной власти и высшего должностного лица субъекта РФ.
Кодексы о выборах и отзыве выборных лиц приняты в Свердловской области и КомиПермяцком автономном округе. В Воронежской, Тверской областях институт отзыва
регулируется Кодексом о выборах, референдумах и отзыве выборных лиц.
При решении вопроса о конституционности применения Президентом РФ в
отношении высшего должностного лица субъекта РФ такой меры, как временное
отстранение от исполнения обязанностей, необходимо также учитывать ранее высказанную
Эффективным примером взаимодействия правоохранительных органов со СМИ является
публикация 17, 18 и 19 сентября 1997 года в газете «Известия» статьи «Время Быков», в
которой приводились факты участия мэра г. Ленинска–Кузнецкого Кемеровской области
Коняхина Г.В. и членов его организованной преступной группы в убийствах и других
криминальных эпизодах.
7
Попытки привлечь к уголовной ответственности ряда действующих высших должностных
лиц субъектов РФ по рассмотренным автором причинам не имели должного успеха.
6
9
правовую позицию Конституционного Суда Российской Федерации в Постановлении по
делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного Закона) Алтайского
края от 18 января 1996 года, когда были признаны соответствующими Конституции России
нормы Устава Алтайского края, предусматривающие временное освобождение главы
администрации края от должности до вынесения приговора по обвинению в совершении
преступления. Примером использования Президентом РФ рассматриваемой меры может
служить временное отстранение в марте 1996 года главы администрации Саратовской
области за «нецелевое использование финансовых средств» и последующее назначение
главой Д.Аяцкова.
Актуальной
проблемой
является
также
противодействие
проникновению
криминалитета в законодательные органы государственной власти Российской Федерации.
Иллюстрацией сказанного является встреча 21 декабря 1999 года Президента РФ Б.Ельцина с
министром внутренних дел В.Рушайло и председателем ЦИК РФ А.Вешняковым, где на
высшем уровне правоохранительным органам была поставлена задача недопущения
криминалитета в Государственную Думу Федерального Собрания РФ.
В ситуации выдвижения представителей криминалитета
кандидатами в депутаты
законодательного органа государственной власти правоохранительные органы должны
учитывать ряд обстоятельств.
Как
правило,
государственной
лица,
власти,
баллотирующиеся
являясь
лидерами
в
или
состав
законодательных
представителями
органов
организованных
преступных групп, не имеют формально юридически никаких препятствий для выдвижения
и регистрации в качестве кандидатов (отсутствие судимостей, конкретной доказательной
базы). Поэтому правоохранительным органам следует еще на этапе выдвижения
регистрации
лиц,
причастных
к
преступной
деятельности,
широко
и
использовать
информирование об этом руководства избирательных комиссий субъектов Федерации, ЦИК
России, полномочных представителей Президента Российской Федерации.
10
После избрания указанной категории лиц, статус депутата используется ими для
получения широкого круга сведений, в том числе закрытого характера, беспрепятственного
посещения
органов
государственной
власти,
участия
в
заседаниях
коллегий
правоохранительных органов, направления запросов. Представители низового звена
организованных преступных групп для официального прикрытия своей деятельности
нередко задействуют возможности института помощников депутатов.
Необходимо подчеркнуть, что на практике значительные трудности возникают в
процессе осуществления оперативно-розыскной и уголовно–процессуальной деятельности в
отношении депутатского корпуса. Не секрет, что многие кандидаты, баллотирующиеся в
состав
законодательных
органов
власти
(представительных
органов
местного
самоуправления), стремятся получить депутатскую неприкосновенность.
Проведенный правовой анализ свидетельствует, что при прочих равных условиях
наиболее эффективно можно противодействовать проникновению криминалитета на
муниципальном уровне. Для этого необходимо руководствоваться описанными выше
рекомендациями применительно к конкретной обстановке.
Думается, что существующий арсенал ограничений на проникновение криминалитета
в органы государственной власти и местного самоуправления Российской Федерации не
является исчерпывающим.
Для более результативной борьбы с криминалитетом можно использовать ротацию
кадров правоохранительных и судебных органов. Многолетнее прохождение службы на
одном и том же месте способствует формированию «круговой поруки», вседозволенности,
сращиванию
руководящего
состава
правоохранительных
органов
с
региональной
номенклатурой, провоцирует коррупцию. Автор разделяет точку зрения С.А.Денисова,
который указывает на то, что сегодня «правоохранительные органы организационно и
11
материально зависимы от государственной и муниципальной власти и обычно не желают
портить отношения с их руководством»8.
В
этой
связи,
в
целях
обеспечения
независимости
прокуратуры
от
глав
исполнительной власти субъектов необходимо отказаться от процедуры согласования
кандидатур прокуроров субъектов с регионами, так как это существенно затрудняет
осуществление ими своих обязанностей. Положительный пример дает Федеральный закон от
4 августа 2001 года № 108–ФЗ «О внесении изменений в статью 7 и статью 9 Закона
Российской Федерации «О милиции». В частности, данным Федеральным законом Министру
внутренних дел России предоставлено право назначать на должность министра внутренних
дел, начальника управления (главного управления) в субъектах РФ самостоятельно, без
согласования с органами государственной власти субъектов.
Представляется целесообразным внести изменения в законодательство о выборах в
части ограничения права избираться на выборные должности лицам, имевшим судимости за
совершение тяжких и особо тяжких преступлений, а также находящимся под следствием и
лицам, дела которых переданы на рассмотрение в суд. Альтернативным вариантом является
включение в УК РФ в качестве одного из видов наказаний лишения на определенное время
пассивного избирательного права за совершение тяжких и особо тяжких преступлений
преступлений. Данные ограничения соответствуют п.3 ст.55 Конституции России и не
противоречат общепринятым принципам и нормам международного права9.
Было бы логичным возложить на органы федеральной службы безопасности
обязанность проводить проверку наличия возможного уголовного прошлого и связей с
организованной преступностью у лиц, выдвигающихся на выборные должности в органы
Денисов С.А. Правовая характеристика борьбы правящих групп за сохранение власти на
выборах// Избирательное право и избирательный процесс в субъектах РФ: состояние,
проблемы, перспективы. Изд-во Алтайского гос. ун–та. Барнаул. 2000. С. 119.
9
Согласно Пакту о гражданских и политических правах 1966 года пассивное избирательное
права и право равного доступа к государственной службе не относится к числу так
называемых «абсолютных прав», которые не подлежат ограничению ни при каких
обстоятельствах.
8
12
государственной власти и местного самоуправления с применением соответствующих
ведомственных учетов и информационных баз данных.
Работа по противодействию нелегальному финансированию избирательных кампаний
кандидатов, избирательных объединений, попыткам легализации преступных доходов
должна осуществляться на основе постоянного взаимодействия налоговых органов, органов
федеральной
службы
безопасности,
Счетной
Палаты,
Комитета
по
финансовому
мониторингу при Министерстве Финансов Российской Федерации, банков и иных кредитных
организаций.
Научный сотрудник НИИ по проблемам
изучения законности и правопорядка при
Генеральной Прокуратуре Российской Федерации
Красинский Владислав Вячеславович
Источник публикации: Красинский В.В. Проблемы борьбы с криминалитетом в ходе
избирательных кампаний // Юридический мир. М.: Юридический мир ВК, 2003. № 9. С. 4-8