Судья Смоленского гарнизонного военного

К вопросу о создании военной полиции: военная полиция в зарубежных государствах и проблемы ее
создания в России
В.Г. Волчок, судья Смоленского гарнизонного военного суда, кандидат юридических наук, подполковник
юстиции
В связи с выявлением нескольких получивших общественный резонанс, случаев неуставных
взаимоотношений в Вооруженных Силах Российской Федерации в последнее время активно обсуждается
вопрос о создании военной полиции. Однако здесь «горячие головы» следует предостеречь, поскольку военная
полиция — это не панацея от «дедовщины» в армии.
Проблема создания специального органа для борьбы с преступностью в войсках — военной полиции
связана с финансированием проекта, как это обычно бывает. Сегодня материальные возможности нашего
государства позволяют создать такой орган. В первую очередь здесь проблемы касаются компетенции военной
полиции, ее подчиненности и подготовки кадров. Прав Главный военный прокурор А.Н. Савенков, который
утверждает, что проблему создания военной полиции можно обсуждать и здесь не нужна спешка, поскольку
нужно сначала заставить работать эффективнее уже существующие правоохранительные органы.
Для рассмотрения вопроса о создании военной полиции у нас обратимся к зарубежному опыту и
обсуждаемому несколько лет проекту федерального закона «О военной полиции Российской Федерации».
Так, впервые военная полиция была создана в ХVI в. в Англии. При Дж. Вашингтоне военная полиция
с 1778 г. выполняла задачи по розыску дезертиров и мародеров. В ХIХ в. военная полиция в США была
упразднена. В период Первой Мировой войны подразделения военной полиции стали создаваться в разных
странах мира.
Во время войны в Корее (1950—1953 гг.) военная полиция США участвовала в борьбе с хищениями
ГСМ, продовольствия, а также в боевых операциях. Положительно зарекомендовала себя эта структура и во
время войны во Вьетнаме. В 1988 г. подразделения военной полиции США участвовали в боевых действиях в
«маковых» районах.
Военная полиция и аналогичные ей формирования функционируют в настоящее время в более чем 40
странах мира, среди которых США, Великобритания, ФРГ, Франция, Канада, Италия, Бельгия, Турция,
Украина, Казахстан, Беларусь, Армения1 и другие страны. Военная полиция в США вообще является родом
войск с общей численностью около 80 000 человек. На Украине численность Военной службы правопорядка в
Вооруженных Силах составляет 5000 человек 2. Соотношение военнослужащих Вооруженных Сил и военной
полиции на Украине составляет 1,5 %, в Великобритании — 2 %, в США — 3—4 %, во Франции — 10 %. В
ФРГ военная полиция является самостоятельным родом войск Сухопутных сил с общей численностью около
5000 человек. В Великобритании существует военная полиция в Министерстве обороны и видах вооруженных
сил с общей численностью более 5 000 человек3. Во Франции функции военной полиции выполняет
национальная жандармерия.
Как правило, на военную полицию возлагают следующие задачи: выявление предпосылок
преступлений; розыск военнослужащих, самовольно оставивших воинские части, а также утраченного и
похищенного оружия, розыск и задержание военнослужащих, скрывшихся от органов следствия и суда;
предупреждение и пресечение преступлений и правонарушений; охрана военных объектов, участие в
антитеррористической деятельности; обеспечение общественного порядка и воинской дисциплины среди
военнослужащих; производство дознания и предварительного следствия; обеспечение безопасности дорожного
движения военного транспорта и осуществление надзора за безаварийным использованием техники; контроль
экорежима; исполнение дисциплинарных взысканий в виде ареста и уголовных наказаний в виде содержания в
дисциплинарной части. В отдельных случаях на военную полицию возлагается проведение оперативнорозыскных действий. Военная полиция является в зарубежных странах важным компонентом существующей
системы поддержания правопорядка в войсках и активным участником борьбы с преступностью
военнослужащих. Анализ результатов работы военной полиции в зарубежных странах показывает, что военная
полиция является эффективно действующей структурой.
Длительное время обсуждается вопрос о создании военной полиции и в России. Необходимость в таком
межведомственном государственном правоохранительном органе диктуется обстановкой в воинской среде.
Понятно, что государство не заинтересовано в появлении еще одного субъекта уголовного судопроизводства,
но необходимость в таком решении есть. К сожалению, положительный опыт деятельности военной полиции в
развитых зарубежных странах не послужил примером для принятия и в России аналогичного организационноуправленческого решения о создании похожей структуры.
В концепции военно-правовой реформы в Вооруженных Силах Российской Федерации и Федеральной
программе по усилению борьбы с преступностью (Указ Президента Российской Федерации от 24 мая 1994 г.)
предусматривалось создание военной полиции. Проект Федерального закона «О военной полиции Российской
Федерации», в котором определены понятие, задачи, принципы организации и деятельности, структура, права и
обязанности органов военной полиции в Российской Федерации, а также правовое положение ее сотрудников и
установлен механизм гражданского контроля за ее деятельностью, был представлен на рассмотрение
Государственной Думы еще в 2000 г. Планировалось создание в Министерстве обороны Российской Федерации
военной полиции указом Президента Российской Федерации «О воинской службе правопорядка»4, но и этот
документ не был издан.
Необходимость в создании военной полиции обусловлена, прежде всего, систематическим и
значительным за последние годы ухудшением состояния законности и правопорядка в Вооруженных Силах
Российской Федерации и других воинских формированиях, значительными масштабами травматизма и гибели
военнослужащих в мирное время, а также серьезными недостатками в организации деятельности по охране
правопорядка и защите законных прав и интересов граждан в войсках. Анализ статистических данных в
последние пять лет показывает, что позитивных тенденций в показателях преступности и травматизма среди
военнослужащих не просматривается.
В настоящее время правоохранительная деятельность в Вооруженных Силах Российской Федерации
осуществляется органами военной прокуратуры, органами безопасности в войсках и подчиненными
соответствующему военному командованию войсковыми структурами дознания.
Следует отметить, что военная прокуратура в своем составе не имеет отдельных подразделений,
ведущих оперативно-розыскную деятельность, поэтому представляется важным, чтобы такой аппарат,
компетентный в отношении военнослужащих, существовал и действовал не только в структуре органов
безопасности. Как показывает мировой опыт, благодаря оперативно-розыскной деятельности раскрывается
более 85 % преступлений. Сегодня, к сожалению, имеют место случаи, когда, например, после направления
отдельного поручения о розыске самовольно оставившего часть военнослужащего никто в течение нескольких
месяцев его розыском не занимается, в то время, когда все компетентные лица знают, где он проживает.
Командиры воинских частей, отвечающие в дисциплинарном порядке за состояние воинской
дисциплины, не заинтересованы в регистрации преступлений и происшествий, поэтому имеют место
укрывательства преступлений.
Реальное положение, подтверждаемое результатами практической деятельности правоохранительных
органов в Вооруженных Силах и других воинских формированиях, свидетельствует о том, что компетенция
действующих в войсках профессиональных квалифицированных органов ФСБ России охватывает лишь часть
достаточно широкой сферы охраняемых законом прав и интересов военнослужащих и воинских частей, органы
дознания Вооруженных Сил Российской Федерации неподготовлены, непрофессиональны и зависимы от
командования, не обладают полнотой процессуальных прав, необходимых для надлежащего выполнения
оперативно-розыскных и следственных мероприятий, а военная прокуратура в соответствии с закрепленными
Конституцией Российской Федерации полномочиями должна осуществлять лишь надзор за исполнением
законов в войсках и проведением предварительного следствия по уголовным делам о преступлениях,
совершенных в основной массе военнослужащими. На практике все сводится к возложению на военную
прокуратуру практически всей полноты следственно-оперативной нагрузки по выявлению и пресечению
преступлений, расследованию уголовных дел и предупреждению правонарушений. При этом следственный
аппарат военных прокуратур находится в служебном подчинении и прямой зависимости (как в служебной
деятельности, так и в социальной сфере) от соответствующих военных прокуроров.
Имеются и негативные результаты такого подхода к организации работы в войсках
правоохранительных органов.
Так, начиная с 1992 г. ежегодно в войсках Российской Федерации совершается в среднем свыше 28 000
преступлений, при этом количество тяжких преступлений к 2003 г. возросло по сравнению с 1992 г. более чем
втрое. Каждое шестое от числа правонарушений совершено группой лиц, почти в два раза возросло число
преступлений, совершенных в состоянии наркотического опьянения. В среднем ежегодно около 2 000
преступлений связано с неуставными взаимоотношениями. Каждый год похищаются сотни видов
огнестрельного оружия, сотни тысяч боеприпасов, тонны взрывчатых веществ. По сравнению с предыдущим
годом в войсках значительно возросло число как общеуголовных, так и воинских преступлений (в целом более
чем на четверть). Каждое седьмое преступление совершается офицерами. Сопоставление коэффициентов
преступности по Вооруженным Силам Российской Федерации и в целом по стране (использовалась
информация, полученная в Государственном комитете по статистике Российской Федерации и данные о
численности Вооруженных Сил Российской Федерации, опубликованные в средствах массовой информации)
показывает, что из расчета на 100 000 человек в целом по стране уровень преступности в Вооруженных Силах
Российской Федерации лишь примерно в полтора раза ниже, чем в целом по стране. При этом нельзя не учесть
и того обстоятельства, что для поддержания воинской дисциплины и правопорядка в Вооруженных Силах
Российской Федерации существуют значительный штат командиров и начальников, офицеров воспитательной
и других служб, военная комендатура, военная автомобильная и иные ведомственные инспекции, а также
другие вспомогательные подразделения.
В течение последних 10 лет военными прокурорами ежегодно выявляется в среднем 10—15 тыс.
нарушений законности в войсках, опротестовывается около 10 000 приказов командования.
Статистические данные о количестве погибших и тяжело травмированных в мирное время в период
военной службы лиц свидетельствуют о том, что современные Вооруженные Силы Российской Федерации
представляют собой небезопасное место для службы граждан.
Если к приведенным выше цифрам статистики добавить еще сведения о том, что ежегодно
командованием скрываются тысячи преступлений, военными судами оправдываются за непричастностью к
совершению преступлений в среднем 100 человек, по результатам рассмотрения уголовных дел в адрес
военных прокуроров выносятся сотни частных определений на нарушения законности при расследовании
уголовных дел, картина непрофессионального подхода к организации правоохранительной работы в войсках и
необходимость ее реформирования, причем в первую очередь в законодательном порядке, как можно более
точной и полной регламентацией в законах принципов, условий и механизма такой деятельности, становится
очевидной.
Сложившееся положение может негативным образом отразиться также на боеготовности,
боеспособности Вооруженных Сил Российской Федерации и в связи с этим в целом на безопасности
Российского государства, что говорит о необходимости принятия срочных, решительных мер по
восстановлению законности и правопорядка в войсках.
Представляется, что военная полиция благодаря придаваемым ей полномочиям может сыграть важную,
активную роль в борьбе с преступностью в войсках и внести серьезный вклад в ее предупреждение.
В современных условиях правоохранительная деятельность в Вооруженных Силах Российской
Федерации обеспечивается органами военной прокуратуры и военной контрразведки.
Первые обеспечивают проведение дознания и предварительного следствия согласно своей
подследственности.
Вторые ведут контрразведывательную работу, осуществляют оперативно-розыскную деятельность в
целях обеспечения безопасности РФ и ее Вооруженных Сил, проводят дознание и предварительное следствие
по делам о преступлениях, расследование которых отнесено к ведению федеральных органов безопасности.
Органы военной контрразведки — спецслужба, основное содержание деятельности которой составляет
разведывательная и контрразведывательная работа, борьба с диверсиями, террористическими актами, с
несанкционированными действиями с применением оружия массового поражения, обеспечение сохранности
государственных секретов в Вооруженных Силах Российской Федерации и лишь отчасти борьба с
преступностью. Речь идет о ее организованных формах и коррупции, наркобизнесе, иных преступлениях,
расследование которых отнесено к компетенции органов ФСБ России.
Ранее предполагалось, что создание военной полиции как новой правоохранительной структуры наряду
с реформированием деятельности ныне функционирующих в войсках правоохранительных органов (а проект
федерального закона «Об основах деятельности правоохранительных органов в Вооруженных Силах и других
привлекаемых для выполнения задач в области обороны страны войсках» вносился на рассмотрение депутатов
Государственной Думы одновременно с проектом федерального закона «О военной полиции» завершит
создание в Вооруженных Силах Российской Федерации и других войсках правоохранительной системы, а
входящие в нее органы будут решать четко разграниченные, согласованные друг с другом задачи и будут
обязаны взаимодействовать друг с другом, военным командованием и другими компетентными структурами и
координировать свои совместные усилия в предупреждении правонарушений.
Военной полиции отводится в данной системе место с учетом необходимости освобождения от
несвойственных функций органов военной прокуратуры и предоставления им более широких полномочий по
выполнению своих прямых надзорных обязанностей.
На военную полицию, в частности, в упомянутом законопроекте предполагалось возложить следующие
функции:
— проведение оперативно-розыскных (выявление, пресечение, предупреждение правонарушений, розыск
утраченного оружия), следственных (расследование уголовных дел о преступлениях, совершенных
военнослужащими, а также гражданским персоналом Вооруженных Сил Российской Федерации в рабочее
время или на территории воинских частей) мероприятий; ведение государственного учета преступлений в
Вооруженных Силах Российской Федерации и иных воинских формированиях;
— поддержание правопорядка (несение патрульно-постовой службы на территориях населенных пунктов
по местам дислокации воинских частей, в военных городках, обеспечение порядка во время заседаний военных
судов);
— несение конвойной (конвоирование подследственных и арестованных военными прокурорами лиц, а
также подсудимых в военные суды), охранной службы (сопровождение особо важных военных грузов, охрана
военных объектов государственного значения);
— выполнение контрольных функций (оперативный с участием специалистов контроль за исполнением
российского законодательства, нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти
военнослужащими и в воинских частях).
Таким образом, изложенные в проекте полномочия военной полиции таковы, что она способна
оказывать реальное воздействие на преступность в Вооруженных Силах Российской Федерации посредством
проведения мероприятий по розыску, задержанию и привлечению к ответственности правонарушителей,
недопущению преступных проявлений (в том числе путем проведения оперативно-розыскных мероприятий,
осуществления охраны военных объектов и военных грузов государственного значения, несения патрульнопостовой службы и др.), проведения воспитательной профилактической работы в войсках.
Органы военной полиции могут освободить от несвойственных им функций органы дознания
Вооруженных Сил Российской Федерации. Одновременно может быть реально ликвидирована ситуация, когда
при наличии огромного штата командиров и начальников, заместителей по воспитательной работе,
значительного числа ведомственных инспекций не могут быть предотвращены массовые нарушения
законности, неоправданные «государственными» интересами травматизм и гибель военнослужащих. Между
тем значительно меньшие по численности органы военной полиции способны, приняв на себя большой объем
выполняемых перечисленными структурами не свойственных им функций, изменить сложившееся положение и
внести серьезный вклад в предупреждение правонарушений в войсках.
Вместе с тем с учетом возможностей органов дознания по предоставлению оперативным и
следственным органам необходимой помощи, а также особенностей военной службы, действующего в войсках
принципа единоначалия впредь, до разработки и принятия федерального закона «Об органах дознания в
Вооруженных Силах», в указанном проекте предполагалось сохранить за органами дознания Вооруженных Сил
Российской Федерации отдельные процессуальные полномочия, связанные с выполнением поручений
следователей и прокуроров, а также с проведением дознания по уголовным делам, производство
предварительного следствия по которым не обязательно.
Изначально закладывался принцип самостоятельности и независимости органов военной полиции от
военного командования и федеральных структур исполнительной власти (она формируется непосредственно
при главе государства) и одновременно предполагалось осуществление постоянного всестороннего
гражданского контроля за ее деятельностью со стороны как органов государственной власти (систематическая
отчетность перед Президентом Российской Федерации и обеими палатами Федерального Собрания,
взаимодействие в работе с Уполномоченным по правам человека, участие в работе Коллегии Федеральной
службы военной полиции председателей Комитетов по обороне и по безопасности обеих палат Федерального
Собрания и руководителей всех фракций Государственной Думы, поднадзорность Генеральному прокурору
Российской Федерации), так и общественности (совместные посещения воинских частей, информирование
общественности и населения о результатах своей деятельности, состоянии преступности и законности в
войсках).
В целях предупреждения нарушений военнослужащими общественного порядка военной полиции в
проекте предоставлялось право применять в их отношении весь комплекс предусмотренных уголовнопроцессуальным законодательством, а также законодательством об административных правонарушениях и
Дисциплинарным уставом Вооруженных Сил Российской Федерации мер по пресечению противоправной
деятельности. Такие же права предоставляются военной полиции и при совершении правонарушений, в
частности в отношении военнослужащих, гражданскими лицами, что будет являться дополнительным
фактором, способствующим укреплению правопорядка также и в целом во всех регионах страны.
Значительное влияние на предупреждение правонарушений в войсках, оздоровление общей
криминогенной обстановки в стране смогут оказать и предоставляемые военной полиции функции по проверке,
с участием специалистов, санитарно-эпидемиологического и противопожарного состояния объектов
Вооруженных Сил Российской Федерации, состояния объектов, представляющих повышенную опасность для
окружающих (аэродромы, посты, склады с оружием и боеприпасами, стрельбища, военные базы и др.), а также
по беспрепятственному осмотру мест хранения и использования огнестрельного оружия, взрывчатых веществ и
боеприпасов, наделение их правами запрещать эксплуатацию используемых с нарушениями действующих
правил воздушных, морских (речных), автомобильных и других транспортных средств (в том числе боевых и
специальных), принадлежащих воинским частям и подразделениям Вооруженных Сил Российской Федерации,
а также другие полномочия. В качестве обязательных функций, в частности, предлагалось проведение военной
полицией в воинских частях и учреждениях проверок по вопросам предупреждения травматизма и несчастных
случаев с людьми, состояния боеготовности, а также обеспечения личного состава положенными видами
довольствия.
Впервые в законодательном порядке было предложено закрепить принцип личной ответственности
работников Федеральной службы военной полиции за состояние законности и правопорядка на закрепленном
участке, а также плановый подход к осуществлению контрольных мероприятий в зависимости от состояния
преступности и законности в данном регионе и на конкретном объекте.
В проекте федерального закона «О военной полиции» определяются структура и организация
деятельности органов военной полиции, механизм их финансирования и материально-технического
обеспечения, порядок прохождения военной службы сотрудниками Федеральной службы военной полиции,
условия и государственные гарантии их правовой и социальной защиты. Так, в соответствии со своими
функциями органы военной полиции не входят в состав Вооруженных Сил Российской Федерации и
финансируются по статьям расходов государственного бюджета на деятельность правоохранительных органов.
В целях повышения эффективности деятельности предлагалось устанавливать принципы кадровой политики,
среди них минимальные сроки прохождения службы в соответствующих должностях, обязательный
поступательный перечень вышестоящих служебных должностей, обязательная альтернативность выдвижения
кандидатур на вышестоящие должности. Для обеспечения независимого от военного командования
функционирования органов военной полиции предлагалась регионально-территориальная, а не гарнизонноокружная схема строения органов военной полиции, не допускавшая их формирование в структурах
федеральной исполнительной власти, видах и родах Вооруженных Сил Российской Федерации (исключение
было возможно только для Ракетных войск стратегического назначения), предлагалось установление отличной
от военнослужащих служебной формы одежды, а также установление иного порядка присвоения воинских
званий личному составу органов военной полиции, в соответствии с которым воинские звания рядового,
сержантского, а также младшего и старшего офицерского состава органов военной полиции присваиваются
директором Федеральной службы военной полиции.
Деятельность органов военной полиции в местностях, в которых введено чрезвычайное или военное
положение, в районах ведения боевых действий, в военное время, а также за пределами территории Российской
Федерации в соответствии с названным законопроектом должна регламентироваться указанным федеральным
законом, а также другими нормативными правовыми актами.
Анализ функций органов, осуществляющих правоохранительную деятельность в воинских структурах,
показывает, что замкнутой системы не получается и ощущается отсутствие независимого от командования
органа, который может выполнять указанные выше задачи по проведению дознания, оперативно-розыскной
деятельности, охраны и т. д.
Опрос прокурорско-следственных работников военных прокуратур показывает, что они «обеими
руками» за создание военной полиции. Последнее слово остается за законодателями и Президентом Российской
Федерации.
Изложенное свидетельствует в пользу создания военной полиции как автономного
правоохранительного органа, в работе которого основной акцент должен быть сделан на разрешении таких
проблем, как охрана общественного порядка и обеспечение общественной безопасности в связи с
функционированием Вооруженных Сил Российской Федерации, выявление, предупреждение и пресечение
преступлений среди военнослужащих, проведение с ними воспитательно-профилактической работы. В итоге
стратегической целью военной полиции должно быть укрепление законности и правопорядка в Вооруженных
Силах Российской Федерации.
Принципиально важно и то, чтобы задачи и направления деятельности, обязанности и адекватные им
полномочия военной полиции определял бы федеральный закон, учитывающий положительный опыт
законотворчества в сфере моделирования нормативно-правового статуса правоохранительных органов и
спецслужб Российской Федерации.
См. подробнее: Военная полиция предупреждает. 10 лет военной полиции Армении // Красная звезда. 2002. 10
сентября.
2
Погорецкий Н.А. Военная полиция Украины: проблемы компетенции // Закон и армия. 2003. № 4. С. 19.
3
Кулаков В., Ващинин Н., Черных А. Военная полиция в армиях зарубежных стран // Зарубежное военное
обозрение. 1997. № 9. С.10.
4
См.: Чего ждут от военной полиции // Красная звезда. 2002. 12 марта.
1