Административный надзор: Учебное пособие
advertisement
С. М. Зырянов АДМИНИСТРАТИВНЫЙ НАДЗОР ПОЛИЦИИ Москва-2012 УДК ББК Рецензенты: доктор юридических наук, профессор А. П. Шергин; кандидат юридических наук, профессор С. Н. Бочаров Зырянов С. М. Административный надзор полиции: учебное пособие – М.: ЮНИТИ-ДАНА, Закон и право, 2012. – 132 с. Рассматриваются вопросы, связанные с понятием и общим порядком осуществления административного надзора сотрудниками подразделений полиции. Объектом исследования явились общественные отношения, возникающие в процессе планирования, подготовки к проведению и проведения мероприятий по надзору, оформления результатов. Рассмотрены особенности осуществления полицией административного надзора в области обеспечения безопасности дорожного движения, оборота гражданского и служебного оружия и частной детективной и охранной деятельности. Для практических работников органов внутренних дел, профессорско- преподавательского состава и курсантов и слушателей высших образовательных учреждений системы МВД России. ББК © ИЗДАТЕЛЬСТВО ЮНИТИ-ДАНА, 2012 2 Оглавление ВВЕДЕНИЕ..................................................................................................................................................................... 4 1. АДМИНИСТРАТИВНЫЙ НАДЗОР КАК ФУНКЦИЯ ПОЛИЦИИ ................................................................................... 6 § 1. Сущность административного надзора ........................................................................................................... 6 § 2. Нормативное правовое регулирование административного надзора .......................................................... 29 § 3. Административно-надзорное производство ................................................................................................... 49 2. ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ АДМИНИСТРАТИВНОГО НАДЗОРА ПОЛИЦИИ И ОСОБЕННОСТИ ЕГО ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ ...................................................................................................................................................... 76 2.1. Административный надзор полиции в области охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности ................................................................................................................................... 76 2.2. Административный надзор полиции в области обеспечения безопасности дорожного движения .......... 89 2.3. Административный надзор полиции в области оборота гражданского и служебного оружия............. 101 2.4. Административный надзор пол иции в области частной детективной и охранной деятельности ....... 114 БИБЛИОГРАФИЯ....................................................................................................................................................... 123 3 Введение Реформирование органов внутренних дел, преобразование милиции в полицию помимо формальных изменений повлекло ряд сущностных изменений компетенции органов внутренних дел, прежде всего, структурных подразделений, в задачи которых входит обеспечение соблюдения гражданами и организациями обязательных требований, установленных федеральными законами и другими нормативными правовыми актами, посредством реализации государственной функции, получившей в теории административного права название «административный надзор». Полиция сохранила свое ведущее положение в системе субъектов административного надзора, ее выделяет наиболее широкая предметная компетенция, возможность применять меры административного принуждения. В сферу ведения полиции входят: общественный порядок, дорожное движение, оборот гражданского и служебного оружия, негосударственная охранная и детективная деятельность. Нормальное развитие общественных отношений в названных сферах – залог общественной безопасности. Поэтому административно-надзорная деятельность полиции рассматривается как важнейший инструмент обеспечения безопасности. Пособие построено в соответствии с основными направлениями деятельности полиции. Первая глава соответствует Общей части института административного надзора. Вторая глава соответствует Особенной части и содержит параграфы, в которых рассматриваются отдельные наиболее значимые направления административного надзора полиции: охрана общественного порядка, обеспечение общественной безопасности, оборот гражданского и служебного оружия, частная детективная и охранная деятельность. В работе использовались труды Ф. С. Разаренова, М. С. Студеникиной, 4 М. И. Еропкина, Р. И. Денисова, И. И. Веремеенко, К. С. Бельского, А. В. Мартынова, О. И. Бекетова и др. При подготовке монографии были использованы нормативные правовые акты по состоянию на 5 марта 2012 г., представленные в Справочной Правовой Системе КонсультантПлюс. В связи с этим в тексте пособия указываются законодательные и иные нормативные правовые акты без указания на дату их последнего изменения. Сведения о редакциях, использованных в работе, представлены в библиографическом разделе пособия. 5 1. Административный надзор как функция полиции § 1. Сущность административного надзора Управление любыми общественными делами осуществляется всегда в определенной последовательности. Если, конечно, мы говорим об осмысленном разумном управлении, а не о спонтанных интуитивных решениях. В простейшем случае управления, который может рассматриваться как субъектно-объектная модель, в которой есть субъект управления – управляющий и объект управления – управляемый, первый дает второму управленческую команду, направленную на достижение какойто цели, на решение какой-то задачи. Плох тот управляющий, который отдает объекту управления команды, о которых сам забывает впоследствии. Конечно же, управляемый вскоре перестанет исполнять эти команды. Кроме того, в таком случае субъект управления утрачивает связь с объектом управления, не знает, к чему приводит исполнение (или неисполнение) его команд управляемым. Для эффективного управления между субъектом управления и объектом управления должна поддерживаться двухсторонняя связь. В прямом направлении (от управляющего к управляемому или от субъекта управления к объекту управления) идут управленческие команды. В обратном направлении должна идти информация о том, к чему привело исполнение отданной команды. Обратная связь позволяет оценить результат управленческого воздействия, а также качество исполнения команды. На этой основе появляется возможность вносить в управление необходимые коррективы с тем, чтобы повысить эффективность функционирования объекта управления, решения поставленной перед ним задачи. В результате управленческий процесс становится цикличным: 6 Анализ ситуации, Принятие планирование управленческог о решения Объект управления Контроль или оценка состояния прямая связь обратная связь Представленная схема предельно упрощена, в ней отмечены только основные управленческие функции. Обратная связь в управлении обеспечивается посредством контроля за исполнением управляющих команд. Как писал известный польский административист Ежи Старосьцяк, контроль призван давать оценку всего фактического положения дел в контролируемой ячейке, информировать о том, что выполнено правильно, что сделано или что может быть сделано неправильно. Хорошее выполнение задачи, протекавшее в соответствии с планом, не требует повторного анализа, поскольку анализ путей ее выполнения был уже сделан при подготовке к деятельности, а успешное выполнение, как правило, подтверждает правильность избранного пути. Иначе обстоит дело при неудачном исполнении, когда для изменения неблагоприятного положения требуется разработка новых руководящих указаний. Поэтому анализ неблагоприятного положения дел и причин такого положения должен занимать в деятельности 7 контрольных органов значительно больше места, чем анализ правильного исполнения1. Однако управленческие отношения могут быть весьма разнообразными в зависимости от того, между кем и кем они возникают, на достижение каких целей, на решение каких задач направлено управляющее воздействие, в каких отраслях осуществляется управление и т.д. Характер управленческого отношения неизбежно определяет и характер обратной связи, т.е. характер контрольного отношения, которое хотя и возникает между теми же субъектами (субъектом управления и объектом управления), но может существенно различаться по своему содержанию. Так, в служебном или трудовом коллективе, где субъект управления – руководитель, а объект – сам подчиненный ему коллектив, руководитель несет ответственность за результаты работы коллектива, он отдает управленческие команды и контролирует их исполнение, оценивает полученный результат и может оперативно принять новое, корректирующее решение, если обнаружит, что ранее данная команда ошибочна либо была исполнена нечетко. Для руководителя важно, чтобы в подчиненном коллективе соблюдалась служебная (или трудовая) дисциплина, чтобы его распоряжения исполнялись точно и в срок, чтобы действия подчиненных были не только законными, но и разумными, целесообразными. Если подчиненные не понимают смысл отданного распоряжения, руководитель может дать подчиненный соответствующие подлежит разъяснения. воспитательному Недисциплинированный воздействию или дисциплинарному взысканию вплоть до увольнения. Руководитель вправе заменить на особо ответственном участке работы менее опытного работника более опытным и т.д. С возрастанием уровня управленческого звена усложняется система управления, развивается контрольная функция, происходит специализация труда по управлению. Контрольные полномочия возлагаются на служащих, 1 См.: Старосьцяк Е. Элементы науки управления. - М.: «Прогресс», 1965. С. 103. 8 замещающих специально для этого учрежденные должности, на специальные контрольные подразделения. Контролер утрачивает право проводить кадровые перестановки, применять меры дисциплинарного принуждения, он докладывает руководителю о состоянии дел на объекте управления, может лишь рекомендовать совершить какие-либо управленческие действия. Но предмет контроля не изменяется: проверяется служебная дисциплина, качество и своевременность исполнения должностных обязанностей. При этом контролер может оценить работу всего коллектива и его непосредственного руководителя. Далее, по мере усложнения системы, происходит специализация контролеров. Кто-то контролирует производственную или служебную деятельность, кто-то – кадровую работу, работу с обращениями граждан, расходование средств и бухгалтерию. Появляются новые виды контроля: предварительный, текущий и последующий, комплексный, общий и специальный, непрерывный и периодический, ведомственный, надведомственный и т.д. Но суть и предназначение контроля остаются теми же. Совершенно рассматриваем иная картина управление предстает процессами, перед нами, протекающими когда вне мы системы управления – промышленностью, сельским хозяйством, здравоохранением, образованием, и другими отраслями, где функционируют частные субъекты: юридические лица и индивидуальные предприниматели. Государственное управление отношениями, возникающими в названных отраслях, осуществляется по иной, более сложной схеме. Управленческое воздействие не может оказываться по отношению к юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям непосредственно. Вместо этого субъект управления устанавливает определенный административно-правовой режим того или иного вида деятельности. Многие элементы такого режима вводятся федеральным законом и приобретают свойство стабильности, устойчивости – 9 это запреты, ограничения прав и свобод1. Универсальность режима позволяет обеспечивать действие «равной меры для разных субъектов». В отдельных случаях устанавливаются условия допуска лиц к осуществлению деятельности. Допуск может приобретать различные формы: от простого обязательного уведомления о начале деятельности до лицензии. Принятию решения о допуске предшествует проверка соответствия претендента установленным требованиям (наличие подготовленных специалистов, оборудованных помещений, технических средств, проведение мер по обеспечению безопасности и др.). В дальнейшем эти лица действуют по своему усмотрению. Задача же субъекта управления заключается в том, чтобы обеспечить действие установленного правового режима, следить за тем, чтобы действующие лица не выходили за рамки, очерченные этим режимом. Если кто-то нарушил режимные требования, он подлежит водворению в установленные рамки и наказанию. Возможно, будет обнаружено, что кто-то из участников регулируемых отношений вообще не в состоянии соответствовать режимным требованиям. Тогда он подлежит исключению из числа лиц, допущенных к осуществлению данного вида деятельности. Это возможно, конечно, только при условии, что закон устанавливает разрешительный порядок осуществления этого вида деятельности. Нельзя запретить ходить по улицам человеку, постоянно нарушающему правила дорожного движения для пешеходов, по той простой причине, что право ходить по улицам – безусловное право, естественное право человека. Субъект управления и в этих случаях должен получать информацию о состоянии объекта управления посредством обратной связи. Но эта обратная связь также существенно усложняется. Одновременно, способы получения информации становятся более разнообразными, расширяется и круг источников информации. Информация о состоянии объекта управления Часть 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации требует, чтобы права и свободы ограничивались федеральным законом. 10 1 анализируется, на основе анализа принимаются новые управленческие решения, которые реализуются в законодательстве, устанавливающем соответствующие правовые режимы. Такое усложнение механизма управления требует разделения труда по управлению. Происходит специализация функций и органов управления. Выделяются аналитические, нормотворческие, разрешительные, контрольные, юрисдикционные, хозяйственные функции, осуществляемые министерствами, службами и агентствами. В новом механизме управления существенные изменения претерпевает контрольная функция. Если внутри самого субъекта или системы субъектов управления продолжает осуществляться контроль по типу «начальник – подчиненный», то в отношении неподчиненных лиц, действующих в условиях законодательно управления уже не установленных правомочен правовых осуществлять режимов тотальный субъект контроль. Происходит сужение предмета контроля, его ограничение вопросами исключительно законности, соответствия поведения лица требованиям правового режима. В рамках режима субъект права действует свободно. Главное – чтобы он не выходил за установленные режимом границы. Такой ограниченный контроль принято называть административным надзором. Использование термина «надзор» призвано показать ограниченность предмета контроля законностью. Данный термин исторически связан с деятельностью органов прокуратуры, которые осуществляют надзор за законностью деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, организаций и граждан. При этом объекты надзора организационно не подчиняются прокурорам. Также и в административно-надзорных отношениях физические и юридические лица не подчиняются органам исполнительной власти (администрации), осуществляющим надзор за законностью их деятельности. Административный надзор как особый вид контроля появился в Российской Империи и какое-то время сохранялся после революции, пока 11 существовали негосударственные предприятия. В результате тотального огосударствления экономики во всех сферах общественной жизни за исключением частной жизни граждан воцарился государственный контроль. И лишь там, где административно-правовые режимы ограничивали права граждан, исполнительная власть осуществляла административный надзор за их поведением: в общественных местах, в области природопользования (любительская и спортивная охота, рыболовство), в области обеспечения пожарной безопасности, санитарно-эпидемиологической безопасности, дорожного движения и некоторых других областях. Очевидно, управления необходимость общественных совершенствования отношений в этих государственного областях, объективно обусловленное их бурным развитием, послужило причиной развития в теории административного права научных основ института административного надзора. Это произошло уже во второй половине прошлого века и совпало с расширением гражданских прав и свобод советских граждан, с ростом их социальной активности. Государственное управление в названных областях отличается от управления отношениями, складывающимися по типу «начальник – подчиненный», невозможностью применения методов «ручного управления», необходимостью безопасности, установления санитарии, специальных природопользования, правил охоты, (пожарной рыболовства, дорожного движения), запретов определенного поведения в общественных местах (мелкое хулиганство, распитие спиртных напитков и др.). Эти правила отличаются стабильностью и обязательностью для персонально неопределенного круга лиц, не связываются с должностным положением адресатов. Их строгое соблюдение обеспечивает правопорядок, установленный режим законности. Казалось бы, надзор за соблюдением режимных требований могли бы осуществлять органы прокуратуры. Однако предмет надзора непрерывно расширяется и усложняется, а в числе объектов надзора в рыночной экономике помимо граждан оказалось огромное число 12 разнообразных организаций. Все это требует перманентного увеличения численности субъектов надзора и их специализации. Кроме того, надзор должен осуществляться постоянно. Такой надзор может обеспечить только исполнительная власть. Также стало очевидно, что контроль, осуществляемый органами исполнительной власти, отличается от административного надзора, поскольку применять одни и те же методы в отношении подчиненных и не подчиненных объектов управления невозможно. Таким образом, в основе разграничения государственного контроля и административного надзора лежит характер отношений между субъектом и объектом. В контрольных отношениях присутствует подчиненность, тогда как надзор осуществляется по отношению к неподчиненным гражданам и организациям. Наличие либо отсутствие подчиненности определяет другие отличительные признаки контроля и надзора, которые будут рассмотрены ниже. К сожалению, в действующем законодательстве не проводится разграничение между терминами «контроль» и «административный надзор»1. В нормативных правовых актах распространены термины «контроль (надзор)», «контроль «государственный и надзор», «контрольно-надзорная надзор», «государственный «федеральный деятельность», государственный содержание контроль», надзор», которых не представляется возможным различить. Вместе с тем, инструментарий юридической науки в первую очередь – это термины и категории, понятия, к которым следует относиться весьма осторожно и бережно, ибо они в праве Мы можем привести лишь один пример четкой регламентации административного надзора, государственного контроля и производственного (корпоративного) контроля в федеральном законе – в ст. 8.1, 53 и 54 Градостроительного кодекса РФ от 29 декабря 2004 г. (ред. от 21.04.2011) № 190-ФЗ // СЗ РФ. 2005. № 1 (ч. 1). Ст. 16 13 1 приравниваются к математическим выкладкам1. Смешение терминов, обозначающих контрольную и надзорную функции органов исполнительной власти приводит к невозможности определить пределы полномочий контрольно-надзорных органов, создает трудности для правоприменителя, воздвигает административные барьеры для развития бизнеса и, в то же время, не обеспечивает должного уровня законности в государственном и муниципальном управлении. Необходимо также отметить, что термин «административный надзор» оказался задействован в законодательстве, регулирующем отношения уголовно-исполнительной природы. Речь идет о Федеральном законе от 6 апреля 2011 г. № 640-ФЗ "Об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы"2. Данную деятельность относил к уголовно-исполнительной более ста лет назад В. М. Гессен3, такого же мнения придерживаются сейчас А. В. Мартынов4 и автор данной работы. Приведем в качестве иллюстрации проблем, возникающих в связи с отсутствием в федеральных законах должного разграничения контроля и административного надзора, один пример. Федеральный закон от 27 декабря 2002 г. № 184-ФЗ «О техническом регулировании»5 предусматривает государственный контроль (надзор) за соблюдением требований технических регламентов. При этом в соответствии со статьями 32 – 35 данного Федерального закона государственный контроль за соблюдением требований технических регламентов осуществляется См.: Веремеенко И. И. Существующие трактовки финансово-правовых отношений и вопросы, которые они вызывают. // Актуальные проблемы административного и административно-процессуального права. Сборник тезисов статей. – М.: Изд-во Моск. ун-та МВД России, 2003. С. 16. 2 СЗ РФ. 2011. № 15. Ст. 2037. 3 См.: Гессен В. М. Лекции по полицейскому праву. – С.-Петербург, 1907 – 1908. С. 57. 4 См.: Мартынов А. В. Теоретико-правовой анализ исторического развития административного надзора в России: Монография. – Нижний Новгород – Саров, 2009. С 64. 5 В редакции от 28.09.2010. Первоначальная редакция см.: СЗ РФ. 2002. № 52 (ч. 1). Ст. 5140 14 1 специально уполномоченными органами и подведомственными им государственными учреждениями в порядке, установленном Федеральным законом от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»1. Иных вариантов не предусмотрено. Оба федеральных закона в совокупности выводят контроль за соблюдением установленных технических требований в сферу административного надзора. Вместе с тем, контроль за соблюдением требований технических регламентов также необходим, если рассматривать обращение продукции, на которую распространяются требования технических регламентов, в оперативно-служебной деятельности органов исполнительной власти и подведомственных им государственных учреждений. Такой контроль осуществляется, например, ведомственными инспекциями пожарного надзора, входящими в структуру органов внутренних дел. Буквальное толкование положений гл. 6 Федерального закона «О техническом регулировании» лишает контрольную деятельность правовой основы. Использование в гл. 6 данного Федерального закона и в Федеральном законе от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ более точного термина «административный надзор» позволило бы предусмотреть иной порядок осуществления регламентов контроля в органах за соблюдением исполнительной требований власти, технических государственных учреждениях, а также в иных организациях, в которых такой контроль (но уже не административный) регулируется нормами корпоративного права. Характер взаимоотношений между субъектом и объектом определяет широту предметной компетенции, которая, например, для руководителя в отношении подчиненных ограничена рамками служебной деятельности и не включает поведение подчиненных в быту. Однако в сферу служебной В редакции от 07.02.2011. Первоначальная редакция см.: СЗ РФ. 2008. № 52 (ч. 1). Ст. 6249. 15 1 деятельности в данном случае попадает не только служебная дисциплина, но и качество исполнения приказов и распоряжений, целесообразность принятия решений, эффективность работы, соблюдение требований нормативных правовых актов. Например, ч. 7 ст. 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" предусматривает возможность осуществления со стороны федерального органа исполнительной власти оценки достижения целевых прогнозных показателей и расходования субвенций из федерального бюджета органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, реализующих переданные полномочия1. Административный надзор, как пишет М. С. Студеникина, - это суженный контроль2. Его предмет ограничен соответствием поведения объекта управления устанавливаемым Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами и другими нормативными правовыми актами общеобязательных правилам поведения, т.е. проверкой законности в широком смысле этого слова. На это прямо указывается, например, в Указе Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти». В предмет административного надзора не включается эффективность, целесообразность, качество исполнения поручений, достижение прогнозных показателей. Иное противоречило бы принципу свободы предпринимательской деятельности. Вместе с тем, если требования, например, к эффективности имеют количественную форму, являются общеобязательными и установлены нормативным правовым актом3, то Федеральный закон в редакции от 21.04.2011 // СЗ РФ. 1999. № 42. Ст. 5005. См.: Студеникина М. С. Государственные инспекции в СССР. – М., 1987. С. 13. 3 Как, например, Федеральным законом от 23 ноября 2009 г. N 261-ФЗ (ред. от 27.07.2010) "Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" // СЗ РФ. 2009. № 48. Ст. 5711. 16 1 2 проверка их соблюдения вполне может и должна осуществляться в рамках административно-надзорной деятельности. С другой стороны, каждый объект управления индивидуален. Обязанности и полномочия конкретного должностного лица определяются должностным регламентом или должностной инструкцией, обязанности и полномочия органа, его территориального органа, учреждения – соответствующим положением, регламентом органа. Правовое положение должностных лиц, подразделении замещающих может одинаковые отличаться объемом должности и в одном характером задач, территориальной и предметной компетенцией. Распоряжения, исполнение которых также включает предмет контроля, носят индивидуальный характер. Неподчиненное положение объекта административного надзора не позволяет устанавливать индивидуальные особенности правового регулирования его деятельности. Он обязан исполнять общеобязательные требования, адресованные широкому кругу индивидуально неопределенных лиц. Как только субъект управления получает возможность устанавливать индивидуальное правовое положение пусть даже неподчиненного ему лица, например, давая ему обязательное для исполнения предписание с указанием сроков исполнения, возникают контрольные отношения. Ограниченность предмета административного надзора исключительно законностью в совокупности с направленностью его на поддержание соответствующих административно-правовых режимов позволяет определить цель данной деятельности. Известно, что административноправовые режимы устанавливаются в целях обеспечения безопасности (экологической, промышленной, ядерной, транспортной, дорожного движения, санитарно-эпидемиологической и др.). Соответственно, конечной целью административного надзора также является обеспечение безопасности 17 в конкретной отрасли, сфере деятельности1. Не случайно административный надзор устанавливается в тех сферах, где наличествуют угрозы безопасности и где, поэтому устанавливаются специальные режимные требования, направленные на обеспечение безопасности. Это характеризует административный надзор как правоохранительную функцию. Необходимо подчеркнуть, что именно о безопасности, а не о количестве выявленных правонарушений должна быть забота руководителей и должностных лиц надзорных органов. К сожалению, на практике сложность оценки состояния защищенности личности, общества и государства приводит к подмене, к искажению целей, к погоне за количественными показателями любыми средствами, в том числе и противоправными. Сначала инспектор дорожно-патрульной службы измеряет скорость движения транспортных средств из укрытия, потом противоправно устанавливает запрещающий знак, создавая тем самым условия для совершения правонарушений, а впоследствии начинает брать и даже вымогать взятки. Безопасность же на дорогах обеспечивается не столько внезапностью проверок, скрытостью наблюдения, сколько предупредительными мерами, оказанием помощи участникам дорожного движения. Казалось бы, какое отношение имеет надзорная деятельность Рособрнадзора к безопасности? Чему угрожает нарушение обязательных требований к осуществлению образовательной деятельности? Если понимать под безопасностью состояние защищенности личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз, то применительно к обществу следует рассматривать защищенность культурных и духовных ценностей, создаваемых, сохраняемых, воспитываемых в сфере образования. А. В. Мартынов предлагает рассматривать административный надзор как элемент системы управления рисками с целью предотвращения угроз безопасности. См.: Мартынов А. В. Философия и феноменология административного надзора: новые научные подходы к формированию концепции в условиях модернизации Российского государства и права // Административное право и процесс. 2010. № 5. С. 12. 18 1 Контроль также обеспечивает законность и, посредством этого, безопасность функционирования объекта управления. Но обеспечение безопасности – не главная, а скорее, опосредствованная цель контроля. На первые позиции выходят иные цели, вытекающие из положения контрольной деятельности в управленческом цикле. Сущность контроля, как ее характеризует, например, М. С. Студеникина, состоит в наблюдении за соответствием деятельности подконтрольного объекта тем предписаниям, которые он (объект) получил от управляющего звена (органа, должностного лица)1. Тем самым он обеспечивает обратную связь в управлении, обеспечивает эффективное функционирование системы управления2, позволяет осуществлять «настройку» объекта управления, оперативно воздействовать на него. С этим связаны особенности субъектного состава контрольных и административно-надзорных отношений. Правильное определение целей необходимо для формирования компетенции органа, наполнения ее конкретными полномочиями. Ю. А. Тихомиров справедливо отмечает очевидность зависимости качества работы органов управления и конечной результативности от обоснованности поставленных целей, от правильного соизмерения целей и средств их достижения. Ошибочно выдвинутые цели не дадут социально значимого эффекта3. Нацеленность на настройку объекта управления при наличии подчиненности требует присутствия в статусе субъекта контроля полномочий, позволяющих вносить изменения в организацию деятельности системы управления, принимать кадровые решения, например, усиливать соответствующее звено квалифицированными и опытными работниками, переводить на другие должности работников, не справляющихся со своими должностными обязанностями, применять меры дисциплинарного воздействия (поощрения и взыскания). Контроль является См.: Студеникина М. С. Государственный контроль в сфере управления. – М., 1974. С. 7. 2 См.: Афанасьев В. Г. Научное управление обществом. – М., 1968. С. 236. 3 См.: Тихомиров Ю. А. Теория компетенции. – М., 2004. С. 43. 19 1 необходимым каналом обратной связи, позволяющим субъекту управления постоянно держать под наблюдением объект управления. Именно такого рода полномочия присутствуют в компетенции федеральных министерств, осуществляющих координацию и контроль деятельности подведомственных им федеральных служб и федеральных агентств. Так, в соответствии с Положением о Министерстве транспорта Российской Федерации, в указанных целях министр: - утверждает ежегодный план работы и прогнозные показатели деятельности подведомственных Министерству федеральной службы и федеральных агентств, а также отчеты об их исполнении; - дает поручения подведомственным Министерству федеральной службе и федеральным агентствам и контролирует их исполнение; отменяет противоречащие федеральному законодательству решения подведомственных Министерству федеральной службы и федеральных агентств, если иной порядок отмены решений не установлен федеральным законом; - назначает представлению на должность руководителей и освобождает от подведомственных должности по Министерству федеральной службы и федеральных агентств заместителей руководителей федеральной службы и федеральных агентств1. В статусе субъекта административного надзора нет ничего подобного. Отсутствие подчиненности не позволяет вмешиваться в организацию деятельности поднадзорного объекта. Меры принуждения, которые вправе применять субъект административного надзора довольно полно определены федеральным законом и, кроме того, на законодательном уровне установлены основания и порядок применения данных мер. Вместе с тем, сами меры принуждения, применяемые субъектами административного Постановление Правительства РФ от 30 июля 2004 г. № 395 (ред. от 20.06.2011) "Об утверждении Положения о Министерстве транспорта Российской Федерации" // СЗ РФ. 2004. № 32. Ст. 3342. 20 1 надзора, гораздо более мощные. Например, подведомственная Минтрансу России Федеральная служба по надзору в сфере транспорта наделена правом: - проверять деятельность юридических и физических лиц; - организовывать проведение необходимых расследований, испытаний, экспертиз, анализов и оценок, а также научных исследований по вопросам осуществления контроля и надзора в установленной сфере деятельности; применять Федерации предусмотренные меры законодательством ограничительного, Российской предупредительного и профилактического характера, направленные на недопущение и (или) пресечение нарушений юридическими лицами и гражданами обязательных требований в установленной сфере деятельности, а также меры по ликвидации последствий указанных нарушений1. В определенных федеральным законом случаях при осуществлении административного надзора должностные лица вправе отстранять граждан от управления транспортными средствами, проводить досмотры, задерживать транспортные средства, изымать определенные предметы, задерживать граждан на срок до 48 часов, применять физическую силу, специальные средства и даже огнестрельное оружие. В то же время, субъект административного надзора не вправе оперативно изменять установленный федеральным законом режим функционирования поднадзорного объекта, и вообще, выходить за рамки установленных законодательством обязательных требований. Выявленные недостатки нормативного правового регулирования анализируются, изучаются причины и условия нарушений режимных требований. На этой основе готовятся предложения по внесению изменений в действующее законодательство, которые вносятся в установленном порядке Президенту РФ или в Правительство РФ. Внутренняя присущность контроля управлению обусловливает наличие Постановление Правительства РФ от 30 июля 2004 г. № 398 (ред. от 20.06.2011) "Об утверждении Положения о Федеральной службе по надзору в сфере транспорта" // СЗ РФ. 2004. № 32. Ст. 3345. 21 1 контрольных полномочий в компетенции всех государственных органов независимо от их основных задач и вида деятельности, которые они осуществляют1. При этом, по отношению к одному объекту управления контролеров может быть несколько. Так, применительно к наряду патрульнопостовой службы, состоящему из трех полицейских, постоянный контроль за несением службы осуществляет старший наряда. Периодические контрольные проверки проводят: командир взвода, руководители органа внутренних дел, возлагаться на действующие дежурная специально подразделения, часть. для Контрольные этих такие целей как полномочия созданные могут постоянно контрольно-ревизионные управления, отделы, службы собственной безопасности либо на образуемые для проведения разовых мероприятий проверочные комиссии. В любом случае контролер, даже если он занимает равное или низшее положение в иерархии органа по отношению к проверяемому, на время проверки наделяется властными полномочиями, позволяющими требовать от проверяемого необходимые документы и материалы, создания условий для работы. Контролер действует от имени руководителя органа, докладывает ему результаты проверочных мероприятий. Административный надзор, по общему правилу, вправе осуществлять ограниченный круг уполномоченных органов исполнительной власти и их должностных лиц, замещающих должности инспекторов. Недопустимость проведения несколькими органами административного надзора проверок исполнения одних и тех же обязательных требований в отношении одного объекта является одним из основных принципов административного На это обстоятельство неоднократно указывалось в литературе. См., напр.: Шорина Е. В. Функции и принципы контроля в Советском государстве. // Советское государство и право. 1969. № 11. С. 31; Основин В. С. Основы науки социального управления. – Воронеж. 1971. С. 52; Студеникина М. С. Указ. соч. С. 8 и др. 22 1 надзора1. Необходимо заметить, что установленная Указом Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» специализация федеральных министерств, федеральных служб и федеральных агентств соблюдается далеко не всегда. И предпосылки для этого заложены в самом Указе, предусматривающем, что в отдельных случаях решением Президента Российской Федерации или Правительства Российской Федерации функции по осуществлению государственного контроля (надзора) могут быть возложены на другие федеральные органы исполнительной власти2. Однако и в таких случаях контрольные и надзорные функции легко различить по их направленности. Например, МВД России или МЧС России осуществляют контрольные полномочия по отношению к подведомственным им Федеральной миграционной службе (МВД России), государственным учреждениям, территориальным органам. В то же время, функционирующие в их структурах государственные инспекции (ГИБДД, Госпожнадзор, ГИМС) осуществляют административный надзор по отношению к неподчиненным им гражданам и организациям. Соответственно, контрольные полномочия сопряжены с правом утверждать планы работы, давать поручения, отменять решения, назначать на должности и освобождать от должностей, применять меры поощрения и дисциплинарной ответственности. Надзорные полномочия, в свою очередь, обеспечиваются возможностью применения мер административного принуждения, включая административную ответственность. Непосредственно надзорные полномочия реализуют должностные лица См.: Ст. 3 Федерального закона от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» // СЗ РФ. 2008. № 52 (ч. 1). Ст. 6249. 2 Административно-надзорные полномочия присутствуют в компетенции министерств: МВД России, МЧС России и агентств: Росавиации, Росрыболовства, Росстандарт, ФМБА. 23 1 названных органов, замещающие, как правило, должности государственных инспекторов и обладающие специальным статусом с элементами, свойственными статусу государственного служащего правоохранительной службы. Причем для каждого органа, каждого инспектора федеральным законом определяется предметная и территориальная компетенция и устанавливается запрет выходить за ее пределы1. Должности государственных инспекторов и предметы их ведения устанавливаются федеральным законом. Контрольные полномочия в обязательном порядке присутствуют в компетенции всех должностных лиц, замещающих должности руководителей, либо имеющих в постоянно м или временном подчинении других работников. Отсюда следует еще одно отличие административного надзора от контроля – правовые основы данных видов деятельности. Поскольку административный надзор направлен на поддержание специальных правовых режимов, содержанием которых являются ограничения прав и свобод граждан и организаций, установление обязанностей, запретов, специальных порядков допуска и реализации прав и свобод, обязательным становится соблюдение требования, установленного ч. 3 ст. 55 Конституции РФ. И сами правовые режимы, и административный надзор вводятся федеральными законами. На законодательном уровне определяются также субъекты административного надзора и меры административного принуждения, которые могут ими применяться. Административный надзор, непосредственно затрагивающий права и свободы граждан и организаций, не подчиненных субъекту надзора, получает все более полную и детализированную процессуальную регламентацию на В соответствии с ч. 2 ст. 20 Федерального закона от 26 декабря 2004 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» выход за пределы полномочий субъекта административного надзора является грубым нарушением требований законодательства и влечет недействительность результатов проверки. 24 1 всех уровнях: в федеральных законах, нормативных правовых актах Правительства РФ, федеральных органов исполнительной власти, законах и других нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации. При этом основным видом нормативного правового акта становится административный регламент осуществления государственной функции. Контрольная функция регламентируется различными нормативными правовыми актами, чаще ведомственного характера. Так, контрольные полномочия руководителя федерального органа исполнительной власти устанавливаются утверждаемым Президентом РФ или Правительством РФ положением об органе, а контрольные полномочия нижестоящих руководителей – регламентом органа, положением о территориальном органе или структурном подразделении утверждаемыми приказами исполнительной власти, либо специальной руководителя территориального инструкцией, федерального органа, органа структурного подразделения. Процедуры контроля крайне редко получают должную правовую форму, а соответствующие нормативные правовые акты не опубликовываются1. Представляет интерес взаимосвязь контроля и административного надзора со смежными функциями, прежде всего, разрешительными и юрисдикционными, а также взаимодействие контроля и надзора. Контроль как функция управления находится во взаимосвязи с правонаделительной функцией, реализуемой в ходе организации управляемой системы: подбор кадров, назначение на должности и т.д. Контроль позволяет оценить правильность принятых управленческих решений. В юрисдикционной сфере контролю соответствует дисциплинарная См., напр.: Приказ Минобрнауки РФ от 14 сентября 2010 г. № 926 "Об организации работы в Министерстве образования и науки Российской Федерации по проведению в подведомственных Министерству образования и науки Российской Федерации организациях проверок финансово-хозяйственной деятельности и использования имущественного комплекса" // Документ опубликован не был. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс». 25 1 функция: поощрения и взыскания. Это обусловлено наличием подчиненности. Надо заметить, что в последнее время в законодательстве находит все большее распространение практика установления административной ответственности должностных лиц1. Соответствующие административные правонарушения могут быть выявлены в ходе контрольных проверок, равно как могут быть выявлены и признаки уголовно наказуемых деяний. В таких случаях субъекты контроля обязаны направлять сведения о выявленных (подследственности) правонарушениях для возбуждения по дела подведомственности об административном правонарушении или уголовного дела. Административный надзор также находится во взаимосвязи с правонаделительной и юрисдикционной функциям, однако представленными в иных формах. Административный надзор обеспечивает информацией, необходимой для государственную специального принятия регистрацию, права, Впоследствии решений, иные виды административный органы, осуществляющие лицензирование, предоставление административных надзор разрешений. обеспечивает субъектов разрешительной системы сведениями о соблюдении объектом управления условий осуществления разрешительной деятельности. В юридсикционной сфере административному надзору ответственность, хотя ничто уполномоченного руководителя не о соответствует административная препятствует информированию дисциплинарных проступках его подчиненных, выявленных в ходе административно-надзорной деятельности. Субъекты административного надзора, выявившие признаки преступления, также обязаны принимать соответствующие меры в пределах их компетенции. Учитывая, что административный надзор является функцией органов исполнительной власти, его осуществление подлежит контролю. Речь идет о 1 См., напр. Ст. 7.29 – 7.32, 13.27, 13.28, 19.6.1 и др. КоАП РФ. 26 контроле административно-надзорной деятельности со стороны уполномоченных должностных лиц, руководителей надзорных органов. Контроль позволяет повысить эффективность административного надзора, дисциплинированность государственных инспекторов, законность надзорной деятельности. Помимо прочего в системе государственного управления возникают порой весьма специфические ситуации, когда одно и то же лицо может одновременно выступать в роли объекта контроля и административного надзора. Проиллюстрируем сказанное на примере отношений ведомственного образовательного учреждения с учредителем и Федеральной службой по надзору в сфере образования и науки. Не возникает сомнений в том, что учредитель вправе требовать от образовательного учреждения решения поставленных последующего им задач трудоустройства образовательную образовательную в по подготовке специалистов его структуры и деятельность, деятельность расходование ресурсов. для контролировать выделяемых Предметная на компетенция учредителя как контролера охватывает практически всю деятельность образовательного деятельность учреждения. осуществляется С другой на стороны, основе образовательная лицензии, выдаваемой Рособрнадзором, который, в свою очередь, уполномочен обеспечивать соответствие деятельности лицензионным требованиям. Его предметная компетенция ограничена лицензионными требованиями, соответствующими законодательству об образовании в целом, без учета потребностей учредителя. Это позволяет квалифицировать деятельность учредителя как государственный контроль (поскольку учредитель – государственный орган), а деятельность Рособрнадзора – как административный надзор. Таким образом, органы исполнительной власти осуществляют контроль и административный надзор как две самостоятельные функции. Различия между ними обусловлены объективными законами исторического развития государственной власти и управления и заключаются в следующем. 27 1. Контроль свойственен управлению в целом и осуществляется всеми субъектами управления, но по отношению к постоянно или временно находящимся в подчинении у них объектам управления (органам, организациям, лицам), в том числе и в системе субъектов административного надзора. Административный надзор как самостоятельная правоохранительная функция осуществляется только специально уполномоченными органами исполнительной власти и их должностными лицами по отношению к индивидуально неопределенному кругу неподчиненных им граждан и организаций. 2. Предметом контроля является законность, целесообразность, эффективность деятельности объекта управления, достижение целевых прогнозных показателей, выполнение планов, поручений и распоряжений. Предметом административного надзора является исключительно законность (соответствие обязательным требованиям законодательных и иных нормативных правовых актов) поведения объекта управления. 3. Административный надзор осуществляется в целях поддержания установленных федеральными законами специальных правовых режимов, направленных на обеспечение отраслевой безопасности личности, общества и государства. Контроль осуществляется в целях, прежде всего, «настройки» функционирования объекта управления, корректировки управляющего воздействия и, посредством этого, в целях обеспечения законности и безопасности. 4. Система субъектов административного надзора, их компетенция, перечень мер административного принуждения, основания и порядок их применения устанавливаются федеральным законом, а система субъектов регионального административного надзора – законами субъектов Российской Федерации. нормативной Осуществление правовой административного регламентации 28 надзора принимаемыми подлежит на основе федеральных законов административными регламентами осуществления государственных функций. Контрольная функция обеспечена нормативной правовой регламентацией в значительно меньшей степени и, преимущественно, ведомственными нормативными правовыми актами, которые, не нуждаются в государственной регистрации и не публикуются. 5. В системе федеральных контрольные полномочия наиболее федеральных министерств (по органов ярко исполнительной представлены в власти статусах отношению к подведомственным им федеральным службам и федеральным агентствам) и федеральных агентств (по отношению к подведомственным им государственным учреждениям и предприятиям). Надзорные полномочия характерны федеральным службам, и реализуются в правоотношениях с участием неподчиненных им граждан и организаций. § 2. Нормативное правовое регулирование административного надзора Роль административного надзора в механизме государственного управления социальными процессами, место данной деятельности в системе способов деятельности исполнительной власти, ее правоохранительный потенциал – характеристики юридической деятельности, т.е. деятельности, осуществляемой на основе правовых норм лицами, наделенными соответствующими юридическими правами и обязанностями. Следовательно, должна существовать (и существует) соответствующая правовая материя, нуждающаяся в специальном исследовании, анализе, результаты которого, будучи синтезированными на основе других теоретических положений, полученных в настоящей работе, позволят выйти на новый уровень требований к ее структуре и содержанию, осуществить институционализацию ее и получить на выходе цельный административноправовой институт административного надзора. Кроме того, весьма значимой 29 представляется перспектива систематизации указанного института, особенно его процессуальной части. Правовая материя объективируется в источниках – нормативных правовых актах. С. Л. Зивс прямо указывает: «источник права есть внешняя форма объективизации правовой нормы»1. С. С. Алексеев полагает, что источники права – это «исходящие от государства или признаваемые им официально документальные способы выражения и закрепления норм права, придания им юридического, общеобязательного значения»2. Понимание источников права может разворачиваться в различных смыслах, аспектах: материальном, идеологическом, формально-юридическом и др.3. Нас интересуют источники права именно как формы права. Изучение форм права имеет чрезвычайно важное теоретическое и практическое значение не только потому, что организует и выражает вовне сущность и содержание права, но также и потому, что от их особенностей зависят многие факторы правовой жизни: общеобязательность, нормативность, степень юридической силы правовых актов, методы и способы правового регулирования общественных отношений и т.д. Многообразие форм права предполагает определение их общего понятия, на основе которого окажется возможным вскрыть особенности и назначение каждого из них4. Нормы, регламентирующие административный надзор, содержатся в нормативных правовых актах разной юридической силы, различных форм. В системе источников права принято называть Конституцию РФ, в которой содержатся нормы общего характера, закрепляющие права и свободы граждан, провозглашающие свободу предпринимательства. Эти нормы являются нормами прямого действия, кроме того, они подлежат См.: Зивс С. Л. Источники права. – М., 1981. С. 9. См.: Алексеев С. С. Право: азбука – теория – философия: Опыт комплексного исследования. – М., 1999. С. 76. 3 См.: Калинин А. Ю., Комаров С. А. Форма (источник) права как категория в теории государства и права // Правоведение. 2000. № 6. С. 3. 4 См.: Керимов А. Д. Методология права. Предмет, функции, проблемы философии права. – М., 2000. С. 113. 30 1 2 обязательному учету законодателем при подготовке и принятии федеральных законов. Нас эти конституционные нормы интересуют лишь как принципы, которые нельзя игнорировать. Это именно принципы, они не могут быть изменены, перемещены в тексте Конституции РФ или изъяты из нее. Поэтому необходимо сконцентрировать внимание на действующем законодательстве. Административный надзор характеризуется узкой специализацией. В связи с этим выделяются виды административного надзора, и каждому такому виду соответствует определенный набор нормативных правовых актов, образующих замкнутые системы. Как правило, возглавляет каждую такую систему федеральный закон, в некоторых случаях кодифицированный законодательный акт. К ним относятся, например, тематические федеральные законы от 24 июля 1998 г. № 127-ФЗ «О государственном контроле за осуществлением международных автомобильных перевозок и ответственности за нарушение порядка их выполнения», от 18 июля 1999 г. № 183-ФЗ «Об экспортном контроле», либо акты, регламентирующие более широкий круг вопросов (Градостроительный кодекс РФ от 29 декабря 2004 г. № 190-ФЗ, федеральные законы от 10 декабря 1995 г. № 196-ФЗ «О безопасности дорожного движения», от 21 декабря 1994 г. № 69-ФЗ «О пожарной безопасности», от 30 марта 1999 г. № 52-ФЗ «О санитарноэпидемиологическом благополучии населения» и т.д.). Законы первой контрольно-надзорную группы, как деятельность, правило, но и регулируют другие не только вопросы. Так, Федеральный закон «О государственном контроле за осуществлением международных автомобильных перевозок и ответственности за нарушение порядка их выполнения» устанавливает правила допуска перевозчиков к международным перевозкам, специального допуска к перевозке отдельных видов грузов, определяет обязанности перевозчиков и водителей, устанавливает некоторые требования к осуществлению перевозок (например, положение об использовании тахографов). 31 Собственно о надзоре (называемом контролем) речь идет в одной статье (ст. 11) названного Федерального закона. Необходимо отметить, что данная статья была приведена в соответствие общим требованиям, установленным Федеральным законом от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»1. В законах второй группы нормы, регулирующие административнонадзорную деятельность, объединяются, как правило, в главы2 или отдельные статьи3. Иногда отдельная глава о надзоре состоит из единственной статьи4. Существенно, что место такого нормативного правового акта может занимать источник другой отрасли российского права (например, Трудовой кодекс РФ от 30 декабря 2001 г. № 197-ФЗ5). Тематические статьи или главы федеральных законов представляют собой вершины неких «пирамид», объем которых заполняется другими нормативными правовыми актами. Для разных «пирамид» формы правовых актов, их заполняющих могут несколько различаться. Так, в области нормативного правового регулирования санитарно-эпидемиологического надзора второй уровень заполнен Положением об осуществлении государственного санитарно-эпидемиологического надзора в Российской Федерации6 и Положением о Федеральной службе по надзору в сфере См.: Федеральный закон от 18 июля 2011 г. № 242-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам осуществления государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" // СЗ РФ. 2011. № 30 (ч. 1). Ст. 4590. 2 См., напр.: гл. 6 Федерального закона «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» и др. 3 См., напр.: Ст. 54 Градостроительного кодекса РФ; ст. 6 Федерального закона «О пожарной безопасности» и др. 4 См., напр.: Гл. 5 Федерального закона «О безопасности дорожного движения» содержит одну статью 30. 5 См.: СЗ РФ. 2002. № 1 (Ч. 1). Ст. 3. 6 См.: Постановление Правительства РФ от 15 сентября 2005 г. № 3953 // СЗ РФ. 2005. № 39. Ст. 3953. 32 1 защиты прав потребителей и благополучия человека1. В данном случае на втором уровне фактически проявляется специализация нормативных правовых актов на статусные и процессуальные. В надзоре в области обеспечения безопасности дорожного движения выделяется Указ Президента РФ от 15 июня 1998 г. № 711 «О дополнительных мерах по обеспечению безопасности дорожного движения»2, которым утверждено Положение о ГИБДД МВД России. Здесь процессуальный акт на втором уровне отсутствует. Третий слой в пирамиде занимают акты федеральных органов исполнительной власти. Этими актами осуществляется конкретное распределение полномочий между должностными лицами структурных и территориальных подразделений федеральных органов (в рамках компетенции самих органов, разумеется), а также регламентируются процедуры. Традиционно правоотношения, возникающие в связи с осуществлением административного надзора должностными лицами федеральных органов исполнительной власти регламентировались положениями3 или инструкциями4. В отдельных случаях регулирование осуществлялось порядками, наставлениями, правилами. Многие из этих актов сохраняют действие; более того, федеральные органы исполнительной власти продолжают издавать такие акты. Все большее распространение получает См.: Постановление Правительства РФ от 30 июня 2004 г. № 322 // СЗ РФ. 2004. № 28. Ст. 2899. 2 См.: СЗ РФ. 1998. № 25. Ст. 2897. 3 См., напр.: Положение о надзорной и контрольной деятельности в системе Госгортехнадзора России РД 04-354-00, утвержденное Приказом Госгортехнадзора России от 26 апреля 2000 г. № 50. 4 См., напр.: Инструкция по осуществлению пробирного надзора утверждена приказом Минфина России от 11 января 2009 г. № 1н «Об утверждении Инструкции по осуществлению пробирного надзора» // БНА. 2009 г. № 12. 33 1 такая форма актов, как административный регламент1. Целесообразно ли такое разнообразие форм нормативных правовых актов, сходных по своему назначению, есть ли объективные причины для выбора той или иной формы акта или это зависит от желания автора? Представляется, что поиск ответов на эти вопросы представляет не только теоретическое интерес, но имеет и практическое значение для упорядочения системы административного права. Теоретически, все названные формы, в которые могут быть облечены источники права (ведомственного уровня), призваны обеспечить некую идентификацию нормативных правовых актов. Каждой форме должно соответствовать совершенно конкретное содержание. И это соответствие, в свою очередь, также нормативно закреплено. Так, Правила подготовки нормативных правовых актов в центральном аппарате МВД России утвержденные приказом МВД России от 27 июня 2003 г. № 4842, гласят: Приказ издается по наиболее важным вопросам функционирования органов внутренних дел Российской Федерации, внутренних войск МВД России, включая определение их задач и функций, правовое регулирование различных направлений оперативно-служебной и служебно-боевой деятельности, прохождения службы в органах внутренних дел и военной службы во внутренних войсках. Положение устанавливает статус, определяет задачи и функции, права, порядок деятельности органа внутренних дел или его структурного подразделения, органа управления, соединения и воинской части внутренних См., напр.: Административный регламент исполнения Федеральной службой по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека государственной функции по проведению проверок деятельности юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и граждан по выполнению требований санитарного законодательства, законодательства Российской Федерации в области защиты прав потребителей, правил продажи отдельных видов товаров, утвержденный Приказом Минздравсоцразвития России от РФ от 18 января 2011 г. № 1372н. Документ опубликован не был. СПС Консультант Плюс. 2 См.: Приказ МВД РФ от 27 июня 2003 г. № 484 «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов в центральном аппарате МВД России». Документ опубликован не был. СПС Консультант Плюс. 34 1 войск. Положение издается также в целях нормативного регулирования конкретных видов деятельности, осуществляемых органами внутренних дел и внутренними войсками. Устав определяет статус, цели, порядок и характер деятельности предприятия, учреждения и организации. Инструкции и оперативно-служебной правила регулируют деятельности и основные порядок ее виды (формы) осуществления конкретными категориями сотрудников. Инструкция содержит нормы, устанавливающие, кем, в каком порядке, какими способами и методами должен осуществляться тот или иной вид деятельности. Правила устанавливают порядок осуществления отдельного вида деятельности. В наставлении излагаются нормы о порядке действия конкретных подсистем (органов) в той или иной ситуации, а также определяется порядок реализации и исполнения соответствующих прав и обязанностей. В соответствии с данными Правилами, как и другими аналогичными актами, изданными на основании Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 г. № 10091, приказы являются актами одного порядка с положениями, наставлениями, инструкциями, регламентами и т.д. Однако в нормотворческой практике нормативные правовые приказы встречаются крайне редко, также как крайне редко встречаются нормативные правовые акты других видов, принятые как самостоятельные акты. Как правило, приказами утверждаются нормативные правовые акты в форме положений, наставлений, инструкций, регламентов и т.д. В таких случаях сам приказ содержит индивидуальные предписания об утверждении нормативных правовых актов. В свою очередь, за редким исключением, не существует 1 См.: СЗ РФ. 1997. № 33. Ст. 3895. 35 самостоятельных утверждаются инструкций, приказами наставлений, руководителей положений и т.д. федеральных Они органов исполнительной власти и оформляются в качестве приложений к таким приказам. Таким образом, приказ может иметь двоякое содержание: он может быть ненормативным правовым актом (о награждении, о привлечении к дисциплинарной ответственности, о назначении на должность и об отстранении от должности и т.д.) либо быть комплексным правовым актом с ненормативной частью в которой утверждается нормативный правовой акт, прилагающийся к приказу, где даются индивидуальные поручения, определяются сроки и особенности вступления в силу и применения нормативного правового акта, и нормативной частью – приложением к приказу в форме наставления, инструкции, положения и т.д. Таковы и постановления Правительства РФ. Кроме того, требования к содержанию положений, уставов, наставлений, инструкций и правил сформулированы таким образом, что позволяют любому акту произвольно присвоить одно из этих наименований. Достаточно сравнить Наставление по техническому надзору Государственной инспекции безопасности дорожного движения, Устав патрульно-постовой службы милиции общественной безопасности и Инструкцию по организации работы участкового уполномоченного милиции. На поверхностность и значительную пробельность правовой регламентации административных процедур нормативными правовыми актами неоднократно высказывались ученые-административисты1. Однако проблема сохраняет свою остроту. Новое направление в развитии ведомственного нормотворчества создало Постановление Правительства РФ от 11 ноября 2005 г. № 679 «О См., напр.: Сергеев С. А. Административно-правовой статус ГИБДД как субъекта контрольно-надзорных правоотношений: Дис. … канд. юрид. наук. – М., 2007. С. 81 – 84; Карагодин А. В. Применение органами внутренних дел мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях: Дис. … канд. юрид. наук. – М., 2006. С. 150 и др. 36 1 Порядке разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг»1. Постановление, помимо прочего, содержит рекомендацию по руководству утвержденным им Порядком, адресованную органам государственной власти субъектов Российской Федерации. Следовательно, презюмируется, что и на региональном уровне следует пользоваться этой формой нормативных правовых актов. Согласно п. 3 указанного Порядка административные регламенты исполнения государственных функций и административные регламенты предоставления государственных услуг определяют сроки и последовательность действий (административные процедуры) федерального органа исполнительной власти, порядок взаимодействия между его структурными подразделениями и должностными лицами, а также его взаимодействия с другими федеральными органами исполнительной власти и организациями при предоставлении исполнении государственных государственных услуг функций федеральными или органами исполнительной власти. Важно и то, что проекты административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов о предоставлении государственных услуг, включенные в перечень наиболее приоритетных регламентов (утвержденный Правительственной комиссией по проведению административной реформы2) согласовывались с Минэкономразвития России. Это условие в тот период создавало гарантию качества нормативного правового акта. Безусловным плюсом утвержденного Порядка разработки административных регламентов осуществления государственных функций, по нашему мнению, является требование гласности процедуры их См.: СЗ РФ. 2005. № 47. Ст. 4933. См.: Протокол заседания Правительственной комиссии по проведению административной реформы от 8 ноября 2005 г. № 45 // http://ar.eco№omy.gov.ru/ ru/regio№s/federal /№ews/i№dex.php?from4=3&id4=39. 37 1 2 разработки, что проявляется в обязательном опубликовании на официальном сайте федерального органа исполнительной власти информации о разработке административного регламента, текста проекта административного регламента. Кроме того, предусматривается возможность проведения независимой экспертизы опубликованного проекта саморегулируемыми или иными организациями, осуществляющими свою деятельность в соответствующей сфере регулирования. Впервые в практике регулирования нормотворческой деятельности федеральных органов исполнительной власти определены обязательные требования к содержанию административных регламентов по осуществлению государственных функций, в том числе таких важнейших разделов, как «Общие положения» и «Административные процедуры», причем, последний должен обязательно включать следующие обязательные элементы: юридические факты, являющиеся основанием для начала действия; должностное лицо, ответственное за выполнение действия; максимальный срок выполнения действия; права и обязанности должностного лица, в том числе решения, которые могут или должны быть приняты должностным лицом, а при возможности различных вариантов решения – критерии или процедуры выбора вариантов решения; формы и порядок контроля за совершением действий и принятием решений; способ фиксации результата выполнения действия, в том числе в электронной форме (если способ фиксации результата выполнения действия не указан, то действие считается выполненным в соответствии с правилами делопроизводства федерального органа исполнительной власти); результат действия и порядок передачи результата; порядок обжалования действия (бездействия) осуществляемых (принятых) в ходе выполнения регламента. 38 и решений, Н. А. Игнатюк права в том, что каждая административная процедура должна быть последовательно описана, поскольку, как правило, она имеет стадии, сроки исполнения, вариативность возможного решения, результат, может исполняться только лицом с определенным должностным положением. При этом описание, например, последовательности исполнения одних функций по содержанию будет отличаться от описания последовательности исполнения других функций 1. Если предположить, что все указанные моменты будут действительно нормированы в административном регламенте, этот документ станет основным регулятором осуществления административно-надзорной деятельности должностными лицами федеральных органов исполнительной власти и их территориальных органов. В действительности утверждаемые административные регламенты далеко не столь подробны. Например, Административный регламент исполнения Роспотребнадзором государственной функции по осуществлению по проведению проверок деятельности юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и граждан по выполнению требований санитарного законодательства, законодательства в области защиты прав потребителей, правил продажи отдельных видов товаров, утвержденный Приказом Минздравсоцразвития РФ от 18 ноября 2011 г. № 1372н, устанавливает подробные требования к информированию о порядке исполнения государственной функции по телефону, в рамках личного приема, посредством электронной почты, с использованием стендов, средств массовой информации, интернет-сайтов Роспотребнадзора и его территориальных органов. В остальном данный документ фактически повторяет положения Федерального закона от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля». Это касается оснований, См.: Игнатюк Н. А. Административные регламенты федеральных органов исполнительной власти: вопросы методологии // Журнал российского права. 2006. № 10. С. 30. 39 1 сроков и периодичности проведения плановых и внеплановых проверок. Уточнены основания исключительные продления случаи, сроков связанные с проведения проверок необходимостью - проведения санитарно-эпидемиологических экспертиз, обследований, исследований и (или) испытаний и иных видов оценок; экспертизы качества продукции; санитарно-эпидемиологических расследований. В то же время, п. 48 Административного регламента, определяющий содержание важнейшего административного действия по обследованию территорий, зданий, строений, сооружений, помещений, оборудования, подобных объектов, транспортных средств и перевозимых грузов, производимых и реализуемых товаров, результатов выполняемых работ, оказываемых услуг, на удивление немногословен. В нем утверждается, что при осуществлении указанного действия должностные лица Роспотребнадзора устанавливают соответствие обязательным требованиям содержащихся в документах лиц, подлежащих проверке, сведений, а также соответствие его работников, состояние территорий, зданий, строений, сооружений, помещений, оборудования, подобных объектов, транспортных средств, производимых и реализуемых им товаров, результатов выполняемых работ, оказываемых услуг и принимаемых им мер по исполнению обязательных требований. Кроме того, в данном пункте, видимо для увеличения его объема содержится правило, которым следует руководствоваться должностным лицам Роспотребнадзора при назначении выездной проверки. Несмотря регулирования на неполноту порядка и недостаточную осуществления последовательность административного надзора, административные регламенты – гигантский шаг в направлении обеспечения законности в этой сфере. Имеющиеся положения, инструкции и порядки осуществления административного надзора, проведения мероприятий по надзору не идут ни в какое сравнение по глубине и качеству правовой регламентации соответствующих административных процедур в административных регламентах. Остается надеяться, что в недалеком 40 будущем опыт нормативного правового регулирования осуществления административных процедур, в том числе процедур осуществления административного надзора, позволит разработать четкий и ясный федеральный закон об административных процедурах, о необходимости которого столько говорится в научных кругах. Законодательное закрепление основ реализации административных процедур, особенно процедур осуществления административного надзора, представляется необходимым. Н. А. Игнатюк предостерегает от наделения федеральных служб правом самостоятельного определения порядка проведения административного надзора ведомственными актами, напоминая, что в 90-х гг. прошлого века это привело к массовому нарушению прав граждан и субъектов предпринимательской деятельности, вследствие чего потребовалось немало усилий, чтобы изменить ситуацию1. Правовая организуется основа, в регламентирующая некоторое множество административный пирамидальных надзор, конструкций, существующих и действующих независимо одна от другой. При этом, полная независимость их невозможна по объективным причинам. Такими причинами являются совпадения субъекта надзора либо объекта надзора, а также родовая общность надзорной деятельности. Это обусловливает наличие регулятивных связей между отдельными «пирамидами». Такие связи образуют Федеральный закон «О полиции», положения о некоторых федеральных службах, осуществляющих надзор по нескольким направлениям, а также положения (регламенты) о взаимодействии органов, осуществляющих административный надзор в одной области. Особое место в системе связующих нормативных правовых актов занимает Федеральный закон от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении См.: Игнатюк Н. А. Влияние административной реформы на законодательство. // Административная реформа в России. Научно-практическое пособие / Под ред. С. Е. Нарышкина, Т. Я. Хабриевой. – М.: Юридическая фирма «КОНТАКТ»: ИНФРА-М, 2006. С. 56 – 57. 41 1 государственного контроля (надзора) и муниципального контроля». Этот Закон, значение которого для правовой регламентации административнонадзорных процедур принципиально важно, устанавливает процедурные требования к деятельности органов, осуществляющих административный надзор, обязанности должностных лиц – субъектов административного надзора, права (и некоторые обязанности) юридических лиц и индивидуальных предпринимателей – объектов административного надзора, общие требования к процессуальным документам административного надзора. Другими словами, данный Федеральный закон определяет юридические гарантии прав поднадзорных субъектов. К сожалению, названный Федеральный закон не проникает в нормативную ткань всех «пирамид». Согласно ч. 3 ст. 1 этого Закона его положения, устанавливающие порядок организации и проведения проверок, не применяются к действиям органов государственного контроля (надзора) по направлению запросов о предоставлении информации, необходимой при производстве по делам о нарушении антимонопольного законодательства Российской Федерации, при проведении контроля за осуществлением иностранных инвестиций, контроля за экономической концентрацией, анализа рынка, при определении состояния конкуренции. Также обстоит вопрос применительно к действиям государственных органов при проведении оперативно-розыскных мероприятий; производстве дознания; проведении предварительного следствия; осуществлении прокурорского надзора и правосудия, проведении административного расследования, финансового контроля и финансово-бюджетного надзора, налогового контроля, валютного контроля, контроля на финансовых рынках, банковского надзора, контроля за соблюдением требований законодательства Российской Федерации о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма; при расследовании природного и причин техногенного возникновения характера, 42 чрезвычайных инфекционных и ситуаций массовых неинфекционных заболеваний или отравлений, несчастных случаев на производстве; при осуществлении государственного контроля в пунктах пропуска через Государственную границу Российской Федерации. Наряду с отмеченным, нормативная правовая регламентация видов административного надзора, перечисленных в п. 3 ст. 1 названного Закона, определена другими нормативными правовыми актами, в общих чертах соответствующими требованиям, впервые в российском праве установленными Федеральным законом от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ. Так, Порядок осуществления государственного метрологического надзора за выпуском, состоянием и применением средств измерений, аттестованными методиками выполнения измерений, эталонами и соблюдением метрологических правил и норм1, предполагает проведение плановых проверок не реже одного раза в 3 года; составление и утверждение технического задания на проведении проверки; информирование (не менее чем за 5 дней до начала проверки) юридического лица о проведении проверки и т.д. Таким образом, нами выявлена некая самостоятельная правовая общность, система, состоящая из блоков элементов (описанных нами «пирамид»), объединяемых специфическими правовыми связями. Следующим шагом на пути исследования этой правовой материи, по нашему мнению, должно быть определение ее в более общей системе (системе высшего порядка) – в административном праве. В соответствии со сложившимся представлением о структуре отрасли административного права такая правовая общность может быть представлена выработано множество только как административно-правовой институт. Правовой определяющих 1 доктриной понятие «правовой институт». Это дефиниций, совокупность См.: Постановление Госстандарта РФ от 8 февраля 1994 г. № 8 // БНА. 1994. № 11. 43 регулирующих ту или иную область однородных общественных отношений1; совокупность регулирующих обособленные общественные отношения в пределах той группы общественных отношений, которые составляют предмет отрасли2; совокупность норм, очерчивающих определенные типизированные отношения3; представленная в специфической группе юридических норм, входящих в соответствующую отрасль права, общеобязательная воля определенного класса или всего общества4; элемент системы права, регулирующих совокупность представленный однородную правовых совокупностью группу норм, правовых общественных составляющих часть норм, отношений5; отрасли права, регулирующих вид или определенную сторону однородных общественных отношений6 и т.д. Несмотря на различие формулировок можно выделить следующие обязательные признаки института: однородность предназначен для фактического содержания регулирования – каждый самостоятельной, институт относительно обособленной группы отношений либо отдельных проступков, действий людей; юридическое единство правовых норм, т. е. нормы, входящие в правовой институт, образуют единый комплекс, выражаются в общих положениях, правовых принципах, специфических правовых понятиях, что создает особый, присущий для данного вида отношений правовой режим См.: Юридический словарь. – М., 1953. С. 238. См.: Теория государства и права / Под ред. А. И. Денисова. – М., 1967. С. 311 – 312. 3 См.: Дембо Л. И. О принципах построения системы права // Советское государство и право. 1956. № 8. С. 94. 4 См.: Коваленко А. И. Теория государства и права. Вопросы и ответы. – М., 1997. С. 125. 5 См.: Общая теория права и государства / Под ред. В. В. Лазарева. – М., 1997. С. 169. 6 См.: Лазарев В. В., Липень С. В. Теория государства и права. – М., 1998. С. 234. См., также: Матузов Н. И., Малько А. В. Теория государства и права. – М., 2001. С. 312; Общая теория советского права / Под ред. С. М. Братуся, И. С. Самощенко. – М., 1966. С. 317; Якушев В. С. О понятии правового института // Правоведение. 1970. № 6. С. 66; Алексеев С. С. Структура советского права. – М., 1975. С. 121 и др. 44 1 2 регулирования; нормативная обособленность, т. е. обособление образующих правовой институт норм в главах, разделах, частях, иных структурных частях закона либо иного нормативного правового акта; полнота регулируемых отношений. Институт права включает такой набор норм (дефинитивных, управомочивающих, запрещающих и др.), который призван обеспечить беспробельность регулируемых им отношений1. Несмотря на то, что реально правового института, в полной мере отвечающего этим требованиям, не существует, выделение правовых институтов как элементов отрасли права имеет, по нашему мнению, принципиальное значение. Позиционирование правовой общности в качестве института позволяет всесторонне охватить ее, выявить порочность (коллизионность, пробельность), систематизировать входящие в нее нормы, предложить пути ликвидации порочности. Применительно к нормативному правовому регулированию административного надзора объединяющим нормы в единую общность, в институт является предмет правового регулирования – общественные отношения, возникающие в связи с осуществлением административного надзора2. Основная масса отношений, возникающих по поводу осуществления административного надзора, – отношения с участием надзорного органа (субъекта надзора), с одной стороны, и поднадзорного субъекта (объекта надзора), с другой стороны. Эти отношения, по нашему мнению, можно было бы назвать непосредственно административно-надзорными. Кроме того, осуществление административного надзора не возможно без разнообразных См.: Корякин И. П. Отрасль права и институт права: Аксеология цивилитарного права / Вестник Карагандинского юридического института Министерства внутренних дел Республики Казахстан. 2004. Выпуск 2 (10). С. 152 – 156. 2 Институциализация норм осуществляется также и в соответствии с методом правового регулирования, который, в свою очередь, определяется предметом и целями правового регулирования. 45 1 обслуживающих отношений, возникающих в связи с организацией надзорной деятельности, в том числе, с внутренним контролем в системе надзорных органов. Актуальными возникающие в связи и с неисследованными истребованием являются материалов и отношения, документов, назначением экспертиз, обжалованием действий и решений надзорных органов и их должностных лиц и др. Таким образом, всю совокупность надзорных отношений, нуждающихся в нормативной правовой регламентации, можно разделить на следующие группы: 1) отношения между субъектом и объектом надзора; 2) отношения между субъектом надзора и третьими лицами (экспертами, специалистами и т.д.); 3) отношения между несколькими субъектами надзора; 4) внутренние отношения в субъекте надзора (в надзорном органе). Следовательно, необходимы нормы административного права, регламентирующие названные отношения, обеспечивающие облечение их в правовую оболочку. Известно, что любое правовое отношение представляет собой систему элементов: объект, субъекты, содержание правоотношения, а также юридический факт, служащий фактическим основанием возникновения правоотношения1. Таким образом, можно определить задачи нормативного правового регулирования административного надзора, исходя из предмета регулирования, опосредствующего потребности правовой регламентации. Во-первых, это закрепление юридических фактов, служащих основаниями возникновения, изменения и прекращения надзорных правоотношений. Вовторых, определение круга участников надзорных правоотношений. Втретьих, закрепление правового положения участников надзорных Некоторыми учеными юридический факт рассматривается как элемент правоотношения. См., напр.: Исаков Б. В. Юридические факты в советском праве. – М., 1984. Мы придерживаемся классической позиции, в соответствии с которой юридический факт находится вне правоотношения, при его наличии правоотношение возникает, а факт остается за его пределами даже во времени. 46 1 правоотношений. Итак, мы подошли к определению структуры института административного надзора. Заметим, что существует еще одна весьма значительная по объему группа юридических и технических норм, регламентирующих предмет административного надзора. В специальной литературе иногда высказываются предложения о причислении этих норм к нормативным предписаниям об административном надзоре1. В. М. Горшенев и И. Б. Шахов пишут, что контрольный орган или его должностное лицо, реализуя свою властную компетенцию, должны оперировать нормами, которые определяют сам характер разрешаемого юридического дела и одновременно оптимальный порядок достижения юридического результата. Этому служат три группы норм. Нормы первой группы закрепляют систему контрольных органов, принципы и порядок их организации и деятельности, компетенцию, основные задачи и направления деятельности, формы и методы проведения контроля, систему мер ответственности, создавая предпосылки эффективного осуществления контрольной деятельности. Нормы второй группы обеспечивают потребности самой контрольной деятельности и по своему характеру являются процессуальными. Эти нормы закрепляют организацию деятельности контрольных органов и их должностных лиц, порядок применения мер ответственности, систему организационно-правовых гарантий осуществления контрольной деятельности, порядок выполнения предписаний контрольных органов, а также стабилизируют порядок проведения контроля. Нормы третьей группы являются предметом контрольной деятельности, так как контрольные органы и их должностные лица в своей повседневной деятельности соизмеряют поведение подконтрольного объекта с предписаниями правовых норм, добиваются восстановления нарушений 1 См., напр.: Сергеев С. А. Указ. соч. (монография) С. 53 – 54. 47 нормы права организационными средствами, а в случае необходимости вводят в действие правоохранительные средства1. Мы полагаем, что нормы третьей группы не подлежат включению в институт административного надзора. Они остаются вне этого института. Это нормы других правовых институтов, зачастую даже других отраслей права (трудового, гражданского, конституционного, земельного и т.д.). Эти нормы действительно образуют предмет административного надзора, но они не регламентируют надзорную деятельность. Хотя в значительной мере определяют формы и методы осуществления административного надзора, периодичность проведения мероприятий по надзору либо обусловливают необходимость установления постоянного и непрерывного наблюдения за поднадзорным объектом. Вышеизложенное позволяет нам определить структуру института административного надзора. Его составляют нормы административного права: 1) определяющие круг субъектов административно-надзорных правоотношений; 2) устанавливающие правовое положение субъектов надзорных правоотношений; 3) закрепляющие юридические факты, служащие основаниями для возникновения, изменения и прекращения надзорных правоотношений; 4) определяющие методы и формы административного надзора; 5) регламентирующие надзорные процедуры; 6) определяющие порядок обжалования действий (бездействия) и решений субъектов административного надзора; 7) предусматривающие административную ответственность за нарушение требований норм вышеназванных групп. В 1 таком виде мы получаем действительную общность норм См.: Горшенев В. М., Шахов И. Б. Контроль как правовая форма деятельности. С. 48 – 49. 48 административного права, более или менее полно регламентирующих отношения, возникающие в связи с осуществлением административного надзора органами исполнительной власти и их должностными лицами. § 3. Административно-надзорное производство Конституционный принцип приоритета прав, свобод и законных интересов граждан перед интересами государства требует разумного ограничения свободы действий любых субъектов, наделенных публичной властью, в том числе, органов административного надзора и их должностных лиц, установления правовых ограничителей – своеобразных рамок, в пределах которых и могут действовать указанные органы и должностные лица. Их профессиональное правосознание, конечно, выше, чем обыденное правосознание усредненного гражданина («пассажира омнибуса»). Однако лишь в редких случаях его можно считать идеальным, если это возможно вообще. Свобода усмотрения позволяет им действовать, сообразуясь с индивидуальными представлениями о целесообразности, формируемыми отнюдь не только под воздействием права, что, в конечном счете, и приводит к незаконным ограничениям прав и свобод человека, посягательствам на охраняемые законом интересы граждан. Процессуальная форма создает необходимые гарантии того, что субъект административного надзора, свобода усмотрения которого ограничивается жесткими рамками административных процедур, не сможет употребить свои властные полномочия в противоправных целях. Вместе с тем, в среде ученых-административистов продолжается активная дискуссия по вопросу о сущности и содержании административного процесса, соотношении понятий «административное производство», «административная процедура». Данное обстоятельство требует от нас кратко обозначить свою позицию по данному вопросу, применительно к теме 49 исследования. Административный процесс остается одной из наиболее спорных категорий административного права. В специальной литературе представлен широчайший спектр научных позиций: от «административный процесс – юридическая форма разрешения споров независимым субъектом»1 до «административный процесс – форма реализации материальных норм административного права властными субъектами»2. Между этими крайними позициями – множество промежуточных мнений, обосновывающих существование наряду с административным процессом административных процедур3. Ограниченный объем статьи не позволяет нам углубляться в дискуссию по вопросу о пределах административного процесса. Наиболее последовательно отстаивают свою позицию сторонники юрисдикционного необходимо административного выделять процесса, по самостоятельную общность мнению которых административно- правовых норм, регламентирующих юрисдикционную деятельность, по аналогии с традиционными процессуальными отраслями российского права. Проблема в том, что представители этого направления никак не могут прийти к единому мнению о том, каковы же все-таки пределы административного процесса (как структурного раздела административного права) и где же границы административно-процессуальных правоотношений. Так, А. А. Демин полагает, что административно-процессуальные отношения – это отношения между двумя равноправными субъектами, над которыми стоит третий – независимый суд, разрешающий спор, но не назначающий См.: Демин А. А. Процессуальные правоотношения в административном праве // Административные правоотношения: вопросы теории и практики. Труды Института государства и права РАН. 2009. №. 1. С. 29 – 36 и др. 2 См., напр.: Панова И. В. Актуальные проблемы административного процесса в Российской Федерации: Автореф. дис. … д-ра юрид. наук. – Екатеринбург, 2000. С. 6. См. также работы В. Д. Сорокина и др. 3 См., напр.: Масленников М. Я. Российский административный процесс: вопросы теории и практики. – М., 2009 и др. 50 1 наказание1. Подобное, да и то не в полной мере, существует только при рассмотрении дел об административных правонарушениях судьями арбитражного суда в соответствии с АПК РФ и при рассмотрении в судах дел, возникающих из административных правоотношений. С этой точки зрения и уголовный процесс – далеко не всегда юридический процесс. Административист-процессуалист М. Я. Масленников более демократичен – он относит к административно-процессуальным правоотношениям отношения, возникающие в производстве по делам об административных правонарушениях и применению иных административных санкций2. В большинстве работ встречается указание на то, что административный процесс непосредственно связан с юрисдикцией – разрешением уполномоченными субъектами административного права индивидуальных дел, под которыми предлагается, почему-то, понимать дела об административных правонарушениях и жалобы. Разве лицензионные, регистрационные и др. административные дела – не индивидуальные? Разве проверочные мероприятия, проводимые надзорным органом в отношении конкретного предпринимателя, – не индивидуальное дело или не административное дело? Вне всякого сомнения – и индивидуальное, и административное. И решается это дело в определенной, установленной нормативными правовыми актами последовательности. И в ходе данной деятельности реализуются субъективные права и юридические обязанности обеих сторон правоотношения. М. Я. Масленников апеллирует к признаку публичности процесса. По его мнению, те производства, в которых нет открытости и доступности, не могут быть отнесены к административному процессу3. Эта точка зрения, безусловно, заслуживает внимания. См., напр.: Демин А. А. Процессуальные правоотношения в административном праве // Административные правоотношения: вопросы теории и практики. Труды Института государства и права РАН. 2009. №. 1. С. 29 – 36 и др. 2 См., напр.: Масленников М. Я. Российский административный процесс. Перспективы легитимации, централизации и систематизации – М., 2009 и др. его работы. 3 См.: Масленников М. Я. Указ. соч. С. 10 и далее. 51 1 Действительно, юридическому процессу должна быть присуща публичность. Вместе с тем, рассмотрение сквозь призму требования публичности деятельности исполнительной власти свидетельствует о том, что за рамки административного процесса необходимо вывести множество административных производств, например, производство по жалобам, осуществляемое в органах государственной власти в административном порядке. С другой стороны, дело за малым. Надо всего лишь предусмотреть процедуру публичных слушаний, обеспечить участие заявителя в рассмотрении его дела. И это действительно очень важно. В то же время, нельзя согласиться, что от этого производство по жалобам претерпит настолько принципиальные изменения, что станет административным процессом. Иначе придется признать, что сейчас производство по жалобам осуществляется во внепроцессуальной форме, а включение в логически связанную последовательность этапов и стадий дополнительного этапа придает ему процессуальную форму. Может быть, это означает, что процессуальная форма свойственна только этому одному элементу? Вряд ли можно с этим согласиться. Есть еще один аспект, обычно оставляемый без внимания участниками дискуссий о содержании термина «административный процесс». Понимая под процессом реализацию материальных норм права, обычно не задумываются о том, какие именно материальные нормы права реализуются в юридическом процессе. Сравним уголовное право и уголовный процесс. Материальная норма Особенной части уголовного закона посредством уголовного процесса обретает жизнь в форме приговора суда, лицо, совершившее преступление, несет уголовную ответственность. Однако субъекты уголовного судопроизводства (дознаватель, следователь, государственный обвинитель, суд) реализуют в уголовном процессе совершенно иные нормы права, наделяющие их соответствующими субъективными правами, налагающие на них соответствующие юридические обязанности. В конечном итоге вся их деятельность направлена на то, чтобы 52 дать жизнь материальной норме уголовного права и вынести правосудный приговор. Также и в гражданском процессе, конечная цель деятельности суда заключается в том, чтобы обеспечить реализацию гражданских прав, защитить их, но в этом процессе суд совершает множество процессуальных действий, имеющих цели низшего порядка. В этом отношении представляет интерес забытая, к сожалению, работа известного русского ученого В. А. Рязановского, который, обосновывая родовое единство гражданского, уголовного и административного процессов, напомнил о высказываниях Бауера (1827 г.), Иеринга (1877 г.), Жуссерандо (1878 г.) о том, что, например, уголовный процесс не является частью уголовного права, а является частью процессуального права1. В русской юриспруденции подобные мысли высказывались Н. Н. Розиным, И. В. Михайловским и И. Я. Фойницким. Так, И. Я. Фойницкий писал, что, примыкая к уголовному праву по содержанию и задачам, уголовное судопроизводство стоит в самой тесной связи с процессом гражданским по построению и по форме2. Тем самым ученые пытались показать, что содержание процесса не связано непосредственно с обслуживаемыми им материальными отраслями. Кстати сказать, содержание уголовного судопроизводства в значительной степени едино для разных уголовных дел, равно как и содержание гражданского процесса не сильно отличается в зависимости от того, какой гражданско-правовой спор в нем разрешается. Д. Н. Бахрах изложил квинтэссенцию юридического процесса3. Ученый довольно точно и исчерпывающе сформулировал все основные особенности юридического процесса, на которые указывали в свое время И. А. Галаган, В. См.: Рязановский В. А. Единство процесса: Учебное пособие. – М., 2005. С. 31. См.: Курс уголовного судопроизводства. 4-е изд., I. С. 4. Цит. по: Рязановский В. А. Указ. соч. С. 32. 3 См.: Бахрах Д. Н. Юридический процесс: понятие, особенности и виды // Государство и право. 2009. № 7. С. 82 – 86. 53 1 2 М. Горшенев, В. А. Лория, П. Е. Недбайло, В. Д. Сорокин и другие ученые1. В соответствии с современными представлениями юридический процесс – это сознательная, организованная, властная деятельность уполномоченных органов и должностных лиц, осуществляемая в процессуальной форме, жестко ее регламентирующей. Ценность юридического процесса заключается в том, что он выступает важнейшей гарантией прав и законных интересов невластных субъектов, благодаря жесткой регламентации административных процедур, действий и решений органов исполнительной власти и должностных лиц. В то же время, как совершенно справедливо замечает А. П. Шергин, многолетние дискуссии об административном процессе остались доктринальными суждениями и не вышли на социально значимый, а главное – нормативный результат. Причины этого уважаемый профессор видит в иллюзорных представлениях некоторых ученых о существовании административно-процессуальных норм вне административного права и в игнорировании нормативной природы самостоятельного вида юридического процесса2. С этим трудно не согласиться. Однако анализ содержания комплекса положений Федерального закона от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ свидетельствует о том, что предъявляемые А. П. Шергиным требования нормативности реализованы законодателем в отношении административного надзора, что позволяет утверждать о реальности административно- надзорного производства как самостоятельного вида административного процесса. См., напр.: Юридическая процессуальная форма: теория и практика – М.: Юрид. лит., 1976; Горшенев В. М., Шахов И. Б. Контроль как правовая форма деятельности. – М.: Юрид. лит., 1987; Сорокин В. Д. Административное процессуальное право. – М.: Юридическая литература, 1972; Его же: Проблемы административного процесса. – М.: Юридическая литература, 1968 и др. 2 См.: Шергин А. П. Концептуальные основы административно-юрисдикционного процесса // Актуальные проблемы административного и административно-процессуального права: материалы ежегодной всероссийской научно-практической конференции, посвященной памяти доктора юридических наук, профессора, заслуженного деятеля науки Российской Федерации В. Д. Сорокина (5 марта 2010 г.). В 2 ч.: Ч. 1. – СПб., 2010. С. 22. 54 1 Сторонники утверждают, «узкого» что административного иные, понимания кроме административного процесса административно-деликтных, материального права реализуются в нормы отдельных административных процедурах1. Это было бы так, если бы эти отдельные процедуры не были связаны воедино общими целями и задачами. Административный надзор, например, осуществляется посредством разнообразных административных процедур (планирования, согласования, анализа, учета, отчетности, наблюдения, экспертиз, применения мер административного пресечения и т.д.). Эти процедуры не изолированы друг от друга, они находятся во взаимосвязи, более того, они реализуются последовательно во времени, могут быть объединены в логические этапы и стадии, завершающиеся изданием промежуточных индивидуальных правовых актов. А вся совокупность (логическая последовательность) надзорных административных процедур завершается итоговым актом. Таким образом, можно утверждать о наличии предпосылок для теоретической разработки в качестве самостоятельной конструкции административнонадзорного производства. Необходимо заметить, что существование административно- надзорного производства признают многие современные ученые (Д. Н. Бахрах, П. И. Кононов, Н. В. Макарейко, А. В. Мартынов, Д. В. Осинцев, Ю. Н. Старилов и административных др.). Ведутся производств споры следует о том, относить к какому виду административно- надзорное – к административно-правонаделительному2, административноюрисдикционному3, административно-процедурному1, административно- См., напр. Масленников М. Я. Указ. соч. и др. работы. См., напр.: Бахрах Д. Н., Татарян В. Г. Административное право России: учебник – М., 2009. С. 312; Макарейко Н. В. Административно-процессуальное право: учебное пособие – М., 2008. С. 23 и др. 3 См., напр.: Россинский Б. В., Старилов Ю. Н. Административное право: учебник – М., 2009. С. 666; Мартынов А. В. Административно-надзорное производство: понятие, сущность и структура // Вестник Воронежского государственного университета. Серия: «Право». 2009. № 2. С. 145. 55 1 2 принудительному2 и даже правоприменительному производству по принятию правоудостоверительных актов3. При этом в структуре административнонадзорного производства традиционно выделяются стадии возбуждения дела (административно-надзорного производства), принятие решения, пересмотр решений4. Административно-надзорное производство в свете последних правовых новелл следует рассматривать широко, с позиций системного подхода, как совокупность процессуальных действий, совершаемых рядом уполномоченных субъектов в связи с осуществлением административного надзора. Нельзя ограничиваться правоотношением между инспектором и предпринимателем (водителем, охотником и т.д.). Административнонадзорное производство значительно более широкое явление, в котором участвуют не только органы исполнительной власти и частные лица, а также органы прокуратуры и суды. Надзорное производство неоднородно. Уже в первом приближении выделяются несколько видов: 1) ординарное надзорное производство с плановыми проверками; 2) экстраординарное надзорное производство с внеплановыми проверками; 3) особое надзорное производство, регламентируемое специальными нормативными правовыми актами. Соответственно, каждый вид административно-надзорных производств имеет свою специфику, проявляющуюся внешне в его структуре, что, по нашему мнению, является дополнительным свидетельством о наличии особой юридической процессуальной формы. Рассмотрим, из каких стадий складываются данные надзорные производства. Однако прежде необходимо См., напр.: Габричидзе Б. Н., Чернявский А. Г., Кузнецов С. М. Административное право России: учебник – М., 2009. С. 666. 2 См., напр.: Кононов П. И. Административный процесс в России: проблемы теории и законодательного регулирования – Киров, 2001 С. 246 – 249. 3 См., напр.: Осинцев Д. В. Лицензионно-разрешительная система в Российской Федерации: монография – Екатеринбург, 1999. С. 29 – 30. 4 См., напр.: Мартынов А. В. Указ. соч. С. 151 – 152. 56 1 сделать небольшое отступление. Дело в том, что для всех субъектов административного надзора обязательным первоначальным этапом их деятельности должно стать определение круга подведомственных объектов. В большинстве случаев субъекты решают эту задачу самостоятельно, обращаясь к имеющимся учетным формам (Единый государственный реестр юридических лиц, Единый государственный реестр индивидуальных предпринимателей, учеты, ведущиеся органами местного самоуправления и др.) либо самостоятельно выявляя и учитывая объекты надзора (например, в процессе обхода административного участка участковым уполномоченным полиции). Но для некоторых федеральных органов исполнительной власти новеллой Федерального закона от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» предусмотрено исключение. Согласно ст. 8 этого Закона юридические лица, индивидуальные предприниматели обязаны уведомить о начале осуществления отдельных видов предпринимательской деятельности1 уполномоченный Правительством РФ в соответствующей сфере федеральный орган исполнительной власти. Постановлением Правительства РФ от 16 июля 2009 г. № 584 «Об уведомительном порядке начала осуществления отдельных видов предпринимательской деятельности»2 определено, что такими федеральными органами являются Роспотребнадзор, Ространснадзор и ФМБА России. Названным Постановлением также утвержден Перечень работ и услуг в составе отдельных видов предпринимательской деятельности, о начале осуществления которых юридическим лицом или индивидуальным К таким видам деятельности отнесены, например, предоставление гостиничных услуг, а также услуг по временному размещению и обеспечению временного проживания; предоставление бытовых услуг; предоставление услуг общественного питания организациями общественного питания; розничная торговля (за исключением розничной торговли товарами, оборот которых ограничен в соответствии с федеральными законами) и др. 2 См.: СЗ РФ. 2009. №. 30. Ст. 3823. 57 1 предпринимателем представляется уведомление. Подведомственность трех названных федеральных органов исполнительной власти определена недостаточно четко, поэтому остается не ясным, кому конкретно должен направлять уведомление предприниматель, занимающийся, например, распиловкой и строганием древесины или дублением кожи – ФМБА России или Роспотребнадзору. Также недостаточно обоснованным представляется отнесение услуг по перевозке пассажиров и багажа к ведению Ространснадзора, ведь это оказание услуг населению – область ведения Роспотребнадзора. Реализация положений ст. 8 Федерального закона № 294-ФЗ также представляет собой процедуру (подготовительную по отношению к административно-надзорному участвуют заявитель производству), (юридическое в реализации лицо или которой индивидуальный предприниматель) и один из трех указанных выше федеральных органов исполнительной власти. Заявитель, предполагающий выполнение работ (оказание услуг), для которых установлен уведомительный порядок, составляет в двух экземплярах уведомление по установленной форме и представляет его непосредственно или направляет его заказным почтовым отправлением с описью вложения с уведомлением о вручении по месту предполагаемого фактического осуществления работ (оказания услуг) в соответствующий федеральный орган исполнительной власти (его территориальный орган) до начала фактического выполнения работ (оказания услуг). В случае представления уведомления непосредственно в уполномоченный орган днем его подачи считается день регистрации уведомления в уполномоченном органе. При направлении уведомления по почте днем его подачи считается день отправки почтового отправления. К уведомлению прилагаются: копия выписки из Единого государственного реестра юридических лиц (Единого государственного реестра индивидуальных предпринимателей) и копия свидетельства о 58 постановке юридического лица или индивидуального предпринимателя на учет в налоговых органах. Должностное лицо уполномоченного органа, ответственное за учет поступивших уведомлений, в день получения уведомления регистрирует его и проставляет на обоих экземплярах уведомления отметку с указанием даты его получения и регистрационного номера. Один экземпляр уведомления остается в уполномоченном органе, а второй вручается (направляется) в день регистрации заявителю. В тот же день названное должностное лицо вносит в реестр уведомлений, ведущийся уполномоченным органом в день получения уведомления определенные сведения об объекте надзора. Сведения, содержащиеся в реестре, являются открытыми и общедоступными. Реестр должен быть размещен на официальном сайте уполномоченного органа в сети Интернет, при этом изменения, вносимые в реестр, должны быть также внесены в его Интернет-версию в течение 10 дней со дня их внесения. По письменным запросам органов государственной власти и органов местного самоуправления сведения, содержащиеся в реестре, в виде выписок предоставляются уполномоченным органом бесплатно в день поступления соответствующего запроса. За регистрацию уведомлений, внесение записей в реестр и предоставление сведений, содержащихся в реестре, плата не взимается. Кроме того, предусматривается обязанность юридических лиц и индивидуальных предпринимателей сообщать в письменной форме с приложением копий соответствующих документов в уполномоченный орган в течение 10 дней сведения об изменении места нахождения юридического лица (места жительства индивидуального предпринимателя) и (или) места фактического осуществления деятельности либо о реорганизации юридического лица. Ответственное должностное лицо уполномоченного органа должно в течение 5 рабочих дней внести соответствующие изменения в реестр 59 уведомлений. Процедуры определения круга подведомственных объектов другими субъектами административного надзора регламентируются ведомственными нормативными правовыми актами, либо не регламентируются вовсе. Процедура учета объектов административного надзора не вписывается в административно-надзорное производство в качестве самостоятельного этапа, поскольку осуществляется с момента образования субъекта административного надзора и непрерывно в течение всего времени его действия. Вместе с тем, игнорировать ее было бы неверным. Данный вид административного надзора регламентирован Федеральным законом «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля». На первой стадии данного производства органы административного надзора осуществляют формирование планов проведения проверок на следующий год. Эта стадия должна начинаться в первой половине календарного года. В настоящее время начало ее не определено, но, представляется, это будет сделано в соответствующих административных регламентах. Правилами подготовки ежегодных планов проведения плановых административного надзора проверок до 1 установлено, сентября года, что субъекты предшествующего плановому, направляют в органы прокуратуры проекты планов для согласования. Органы прокуратуры рассматривают проекты планов и до 1 октября вносят руководителям надзорных органов свои предложения Органы государственного контроля (надзора), органы муниципального контроля рассматривают предложения органов прокуратуры и по итогам их рассмотрения направляют в органы прокуратуры в срок до 1 ноября года, предшествующего году проведения плановых проверок, ежегодные планы 60 проведения плановых проверок1. Затем органы прокуратуры – подразделения, осуществляющие надзор за соблюдением федерального законодательства (общий надзор), на основе полученных от субъектов административного надзора планов проведения проверок составляют сводные планы «мероприятий по контролю» на следующий календарный год. Районные прокуратуры представляют сводные планы в прокуратуры субъектов Российской Федерации, которые составляют региональные сводные планы, которые направляют в Генеральную прокуратуру РФ, где формируется единый сводный план. Данная стадия завершается 31 декабря текущего года размещением сводных планов на официальном сайте Генеральной прокуратуры РФ. Таким образом, в первой стадии выделяется четыре этапа. Вторая стадия наиболее объемная по содержанию. В ней также выделяется несколько этапов. На первом этапе проводится подготовка к плановому проверочному мероприятию. Учитывая, что при составлении сводного плана в целях реализации требования об ограничении интенсивности проверочных мероприятий (не чаще одного раза в три года) запланированные разными субъектами проверки одного объекта должны быть объединены, следует принять меры к согласованию комплексного проведения проверки в соответствии с Регламентом взаимодействия федеральных органов исполнительной власти2. Примеры подобных регламентов уже есть1. Кроме Правила подготовки органами государственного контроля (надзора) и органами муниципального контроля ежегодных планов проведения плановых проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей утверждены Постановлением Правительства РФ от 30 июня 2010 г. № 489 // СЗ РФ. 2010. 28. Ст. 3706. 2 См.: Постановление Правительства РФ от 19 января 2005 г. № 30 «О Типовом регламенте взаимодействия федеральных органов исполнительной власти» // СЗ РФ. 2005. № 4. Ст. 305. 61 1 того, руководители надзорных органов на данном этапе должны издать соответствующие приказы, в которых определить цели и задачи планового мероприятия, дату начала и срок проведения, назначить инспекторов и определить старшего. Копии приказов должны быть направлены собственнику (руководителю) проверяемого объекта. Здесь важно учитывать необходимость изменения методологии государственной службы, перехода от администрирования к партнерству2. По нашему мнению, партнерские отношения несовместимы с внезапным появлением инспектора, целеустремленно ищущего нарушения с целью привлечь проверяемого к ответственности. Поэтому предварительное уведомление в административном надзоре должно обязательно иметь место. Это должно повысить эффективность проверок, предоставить возможность и время на подготовку необходимых для проверки материалов и т.д. Тем самым создаются предпосылки достижения главной цели административного надзора – обеспечения безопасности (а не выявления правонарушений). Инспекторы, определенные назначенные действия, по приказом, подготовке также должны проверочного совершить мероприятия: обратиться к имеющейся информации об объекте административного надзора (акты предыдущих проверок, материалы дел о привлечении организации, ее работников к административной ответственности и т.п.), накапливаемую в наблюдательном деле; проанализировать эту информацию. См., напр.: Приказ ФМБА России № 533, Росздравнадзора № 9600-Пр/08 от 3 декабря 2008 г. «Об утверждении регламента взаимодействия Федерального медикобиологического агентства и Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения и социального развития и их территориальных органов по осуществлению мероприятий по контролю и надзору в сфере донорства крови и ее компонентов» // Документ опубликован не был. См.: СПС Консультант Плюс; Приказ МВД РФ № 879, Минздравсоцразвития РФ № 746 от 3 ноября 2006 г. «Об утверждении Регламента взаимодействия органов внутренних дел и территориальных органов Роспотребнадзора при выявлении и пресечении административных правонарушений на потребительском рынке Российской Федерации» // БНА. 2006. № 51 и др. 2 См.: Рюден Е. Ю. Административно-правовое обеспечение службы полиции (милиции) в федеративном демократическом государстве в условиях административной модернизации (сравнительно-правовая характеристика ФРГ и Российской Федерации): Автореф. дис. … канд. юрид. наук. – М., 2009. 62 1 Старший группы распределить инспекторов обязанности должен между составить членами план группы. проверки, Может быть, целесообразно организовать взаимодействие с инспекторами других органов, участвующих в комплексном мероприятии, с целью оптимизации совместной деятельности, исключения дублирования. Все эти требования к организации проверочных мероприятий в достаточной мере разработаны советской административно-правовой наукой1, что позволяет нам не останавливаться на данном вопросе. Второй этап составляет собственно проверочное мероприятие. Требования к нему сформулированы в Федеральном законе «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля». По завершении проверки представители каждого органа исполнительной власти составляют акты проверки, копии которых вручаются собственнику или руководителю проверяемого объекта под роспись. При выявлении нарушений общеобязательных требований, составляющих предмет надзора, возбуждаются дела об административных правонарушениях (если имеются признаки состава правонарушения, разумеется), а также вносятся предложения руководителям надзорных органов – главным государственным инспекторам – о даче обязательных к исполнению предписаний. В случае выявления признаков преступления соответствующая информация направляется в органы дознания или предварительного следствия в соответствии с УПК РФ. Этап завершается представлением руководителю надзорного органа отчета о проведенном мероприятии. Продолжительность проведения проверочных мероприятий ограничена по общему правилу двадцатидневным сроком. Специальные сроки предусмотрены для проверок малых предприятий – пятьдесят часов, для микропредприятий 1 – пятнадцать часов. См., напр.: работы Е. Старосьцяка и др. 63 Предусмотрена возможность продления срока проверки еще на двадцать дней, а для малых и микро предприятий – на пятнадцать часов. Полномочие надзорных органов (точнее, главных государственных инспекторов) давать по итогам проверок обязательные для исполнения предписания об устранении выявленных нарушений является основанием для выделения факультативного этапа третьей стадии, содержанием которого будет контроль за выполнением данного предписания. В то же время, данный факультативный этап преобразуется согласно п. 1 ч. 2 ст. 10 Федерального закона от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ в экстраординарное административнонадзорное производство. Логика процесса требует четвертой стадии, на которой надзорный орган должен представить отчет об исполнении своей части сводного плана и об исполнении собственного плана работы на год. Первый отчет, очевидно, должен быть направлен автору сводного плана – в орган прокуратуры. Второй отчет – в вышестоящий орган. Однако п. 5 ст. 7 рассматриваемого Закона предусматривается ежегодная подготовка докладов об осуществлении административного надзора. Уполномоченный Правительством РФ федеральный орган исполнительной власти – Минэкономразвития России – на основании представленных ему докладов должен представлять в Правительство РФ ежегодный сводный доклад о состоянии государственного контроля (надзора), муниципального контроля. Этим докладом, по смыслу Федерального закона, цикл административно-надзорного производства завершается. По нашему мнению, направление доклада еще не может рассматриваться как завершение цикла надзорного производства. Доклад должен быть утвержден, следовательно, необходим завершающий этап рассмотрения и утверждения доклада. Содержанием экстраординарного производства является проведение внеплановых проверок. Данный вид производства менее продолжителен во времени, его содержание образует иной набор стадий и этапов, что, прежде всего, обусловлено иными юридическими 64 фактами – основаниями возбуждения указанного производства. Экстраординарное административнонадзорное производство имеет и свою правовую основу, представленную в ст. 10 Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля». Анализ положений Федерального закона позволяет выделить следующие стадии данного вида административно-надзорного производства. Первая стадия – возбуждение экстраординарного административнонадзорного производства. Надо заметить, что Федеральный закон недостаточно четко регламентирует данный вид производства. Кроме того, по нашему мнению, здесь имеет место конкуренция норм названного Федерального закона и норм гл. 28 КоАП РФ. Представляется, что необходимо рассматривать их в совокупности. Очевидно частичное совпадение поводов к возбуждению дела об административном правонарушении, определенных в ч. 1 ст. 28.1 КоАП РФ и оснований для проведения внеплановой проверки, названных в ч. 2 ст. 10 Федерального закона. 65 Сравнительная таблица поводов к возбуждению дела об административном правонарушении оснований для назначения внеплановой проверки Пункт 2 части 2 ст. 10 Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» поступление в органы государственного контроля (надзора), органы муниципального контроля обращений и заявлений граждан, юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, информации от органов государственной власти, органов местного самоуправления, из средств массовой информации о следующих фактах: а) возникновение угрозы причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, безопасности государства, а также угрозы чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера; б) причинение вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, безопасности государства, а также возникновение чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера; в) нарушение прав потребителей (в случае обращения граждан, права которых нарушены). Пункты 2 и 3 части 1 ст. 28.1 КоАП РФ поступившие из правоохранительных органов, а также из других государственных органов, органов местного самоуправления, от общественных объединений материалы, содержащие данные, указывающие на наличие события административного правонарушения; сообщения и заявления физических и юридических лиц, а также сообщения в средствах массовой информации, содержащие данные, указывающие на наличие события административного правонарушения Сведения, поступившие от других органов исполнительной власти, органов местного самоуправления, обращения граждан, а также сообщения в средствах массовой информации, содержащие данные о возникновении угрозы причинения вреда, о причинении вреда, о нарушении прав потребителей, иначе говоря, указывающие на наличие события административного правонарушения, в соответствии с ч. 1 ст. 28.1 КоАП РФ являются поводами к возбуждению дела об административном правонарушении. Согласно ч. 2 ст. 28.1 КоАП РФ указанные материалы, сообщения, заявления подлежат рассмотрению 66 должностными лицами, уполномоченными составлять протоколы об административных правонарушениях. Возникает вопрос, в какой форме осуществляется это рассмотрение? По смыслу ч. 3 той же статьи в результате рассмотрения указанное должностное лицо выявляет достаточность данных, указывающих на наличие события административного правонарушения. В связи с этим необходимо заметить, что третий (особый) вид административно-надзорного производства, особенности которого будут рассмотрены ниже, по существу, заключается в непосредственном наблюдении инспектора за поведением поднадзорных объектов. В ходе такого наблюдения могут быть непосредственно обнаружены достаточные данные, указывающие на наличие события административного правонарушения. Это, в свою очередь, также является одним из поводов к возбуждению дела об административном правонарушении. Следовательно, являющееся поступление поводом к материалов, возбуждению дела сообщений, об заявлений, административном правонарушении, требует проведения внеплановой проверки. Таким образом, в подобных случаях внеплановая проверка становится этапом деятельности, регламентируемой КоАП РФ, оставаясь при этом, административнонадзорной деятельностью по своей юридической природе. Из этого следует интересующий нас ответ: материалы, сообщения и заявления, служащие основаниями для проведения внеплановой проверки, подлежат рассмотрению должностным лицом, уполномоченным составлять протоколы об административных правонарушениях. В большинстве случаев, как было установлено выше, такими лицами являются государственные инспекторы. Решение о проведении внеплановой проверки уполномочен принимать руководитель органа административного надзора – главный государственный инспектор или его заместитель с санкции прокурора (согласование), для чего в орган прокуратуры по месту функционирования поднадзорного объекта направляется заявление о согласовании проведения внеплановой выездной проверки. К заявлению прилагаются 67 материалы, обосновывающие необходимость проведения проверки. Субъектом согласования является прокурор или его заместитель. При наличии оснований, указанных в ч. 11 ст. 10 Федерального закона, орган прокуратуры отказывает в согласовании проведения внеплановой проверки. Надо сказать, административного что надзора в практической в связи с деятельности многочисленными субъектов отказами прокуроров в проведении внеплановых проверок вышеуказанная коллизия КоАП РФ и Федерального закона № 294-ФЗ все более активно используется. В частности, на многочисленные жалобы представителей малого бизнеса указал в выступлении, размещенном в сети Интернет, председатель организации предпринимателей ОПОРА РОССИИ. Возбуждение дела об административном правонарушении при наличии оснований для назначения внеплановой проверки позволяет: а) обойтись без получения согласия прокурора; б) назначить административное расследование; в) увеличить срок проведения внеплановой проверки в ряде случаев до 6 месяцев. Названные обстоятельства необходимости устранения однозначно данной коллизии. свидетельствуют Представляется, о что единственно верным способом будет согласование Федерального закона № 294-ФЗ и КоАП РФ, для чего имеются объективные предпосылки. Вопервых, объект внеплановой проверки по Федеральному закону № 294-ФЗ совпадает с субъектом административного правонарушения, для установления признаков которого возникает необходимость проведения процессуальных действий, назначения административного расследования, – это юридические осуществляющие лица или индивидуальные предпринимательскую предприниматели, деятельность. Во-вторых, совпадают цели внеплановой проверки и административного расследования – установление признаков нарушения общеобязательных правил, составляющего объективную сторону административного правонарушения. 68 В-третьих, логика последовательного проводится правоохранительной совершения проверка, в ходе деятельности процессуальных которой требует действий: вначале устанавливаются признаки правонарушения, затем на основании полученных данных осуществляется производство по делу об административном правонарушении. Таким образом, указанная коллизия расширяет дискреционные полномочия субъектов административного надзора. Возможность назначения административного расследования без необходимости получения санкции прокурора, без необходимости доказывать кому бы то ни было (в данном случае – прокурору) обоснованность вмешательства в предпринимательскую деятельность фактически сводят на нет усилия Правительства РФ по созданию условий для развития бизнеса, по снижению административных барьеров. Федеральный закон предусматривает также сокращенный вариант первой стадии экстраординарного административно-надзорного производства, реализуемый в случаях, когда основанием для проведения внеплановой проверки является причинение вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, безопасности государства, а также возникновение чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера. Сокращенный вариант используется также в случае непосредственного обнаружения оснований для проведения внеплановой проверки уполномоченным должностным лицом1. Этот порядок предусматривает получение санкции прокурора «задним числом». К сожалению, Федеральный закон не дает ответа на вопрос о том, какие последствия повлечет установление прокурором отсутствия законных Надо заметить, что, во-первых, непосредственное обнаружение указанных оснований предусмотрено в п. 1 ч. 1 ст. 28.1 КоАП РФ и, во многих случаях является достаточным основанием для вынесения постановления по делу или, по меньшей мере, составления протокола об административном правонарушении. Во-вторых, административно-надзорное производство в порядке, определенном рассматриваемым Федеральным законом, не предполагает обязательности непосредственного обнаружения фактов, являющихся основаниями к проведению внеплановых проверок. 69 1 оснований проведения внеплановой проверки в сокращенном варианте. На стадии подготовки к проведению внеплановой проверки также осуществляется уведомление юридического лица или индивидуального предпринимателя не менее чем за двадцать четыре часа до начала ее проведения1. При использовании сокращенного варианта уведомление не проводится. Второй производства стадией экстраординарного является собственно административно-надзорного осуществление проверочного мероприятия, не отличающегося по содержанию этапов от соответствующей стадии ординарного административно-надзорного производства. Экстраординарное административно-надзорное производство в отличие от ординарного состоит из двух стадий. И основные отличия заключаются в содержании первой стадии. Особое административно-надзорное производство, регламентируемое специальными нормативными правовыми актами, по сути, представляет собой совокупность различных подвидов, не связанных между собой ничем, кроме того, что эти производства не регламентируются Федеральным законом «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля». Речь идет о перечисленных в ч. 4 ст. 1 Федерального закона таможенном, антимонопольном, экспортном контроле, контроле и надзоре в сфере миграции, государственном контроле (надзоре) за деятельностью саморегулируемых организаций, лицензионном контроле, государственном контроле и надзоре в области обеспечения транспортной безопасности, государственном строительном надзоре, контроле и государственном надзоре в области связи, контроле в области обращения и защиты информации, контроле и надзоре за обеспечением защиты В случае проведения внеплановой выездной проверки члена саморегулируемой организации уведомление направляется также в саморегулируемую организацию в целях обеспечения возможности участия или присутствия ее представителя при проведении внеплановой выездной проверки. 70 1 государственной тайны, контроле за оборотом оружия, контроле за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, контроле и надзоре в сфере труда, государственном надзоре и контроле в области обеспечения безопасности дорожного, железнодорожного, воздушного движения, судоходства, государственном контроле и надзоре за промышленной безопасностью, надзоре по ядерной и радиационной безопасности. Вид, предмет, основания проверок, осуществляемых в рамках названных видов административного надзора, и сроки их проведения, могут устанавливаться другими федеральными законами. На самом деле это требование данных (относительно видов соблюдается установления административного далеко не особенностей надзора всегда. осуществления федеральными Федеральными законами) законами должно устанавливаться четыре характеристики: 1) вид проверок; 2) предмет проверок; 3) основания назначения проверок; 4) сроки проведения проверок. Надо заметить, что во многих случаях нормативными правовыми актами предусматривается осуществление административного надзора в форме наблюдения (визуального или с использованием специальных технических средств, работающих в автоматическом режиме). Понятно, что для данной формы нельзя установить сроки проверок и основания их назначения. Фиксация события, которое согласно ст. 28.1 КоАП РФ может быть поводом к возбуждению дела об административном правонарушении, требует незамедлительной проверки всех обстоятельств и принятия решения о возбуждении дела об административном правонарушении или нет. Такая форма административного надзора востребована в охране общественного порядка, обеспечении безопасности дорожного движения, обеспечении безопасности опасных производственных объектов. Близкая форма административного надзора реализуется таможенными органами в пунктах пропуска через Государственную границу Российской Федерации. Порядок осуществления административного 71 надзора в форме постоянного наблюдения закреплен ст. 13.1 Федерального закона1 и распространяется на деятельность юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, эксплуатирующих объекты повышенной опасности (отдельные объекты производственные использования объекты, атомной гидротехнические энергии, опасные сооружения и осуществляющих на этих объектах и сооружениях технологические процессы, представляющие собой опасность причинения вреда жизни, здоровью людей, вреда окружающей среде, безопасности государства, имуществу физических муниципальному и юридических имуществу, лиц, возникновения государственному чрезвычайных или ситуаций природного и техногенного характера). На таких объектах в соответствии с федеральным законом может быть установлен режим постоянного административного надзора, предусматривающий постоянное пребывание уполномоченных должностных лиц на объектах повышенной опасности и проведение указанными лицами мероприятий по надзору за состоянием безопасности и выполнением мероприятий по обеспечению безопасности на таких объектах. Режим постоянного административного надзора, перечень объектов повышенной опасности, в отношении которых вводится такой режим надзора, порядок проведения проверок, в том числе отдельных мероприятий, при его осуществлении устанавливаются Правительством РФ. Юридические лица, индивидуальные предприниматели, в отношении которых установлен режим постоянного административного надзора, обязаны предоставлять уполномоченным должностным лицам органов административного надзора беспрепятственный доступ к объектам повышенной опасности, документам и средствам обеспечения безопасности таких объектов. Статья введена Федеральным законом от 18 июля 2011 г. № 242-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам осуществления государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" // СЗ РФ. 2011. № 30 (ч. 1). Ст. 4590. 72 1 В приведенном в ч. 4 ст. 1 Федерального закона перечне 25 видов административного надзора. Из них в форме наблюдения осуществляются 4 вида. При анализе надо учитывать, что в перечне представлены виды административного надзора в области предпринимательской деятельности, поэтому в нем отсутствуют (точнее было бы сказать, не в полной мере присутствуют) виды общеобязательных административного правил иных, не надзора за соблюдением предпринимательских видов деятельности. Законодатель включил в данный перечень, например, оборот оружия, миграцию населения, безопасность дорожного движения – области, в которых возникают правоотношения с участием граждан, не связанные с предпринимательской деятельностью. Наиболее отчетливо позволяют представить особенности данного вида административно-надзорных производств такие виды надзора, как надзор в области дорожного движения или надзор в общественных местах. Их правовую основу образуют Федеральный закон «О полиции», Федеральный закон «О безопасности дорожного движения» и другие нормативные правовые акты. Причем непосредственно надзорное производство регламентировано ведомственными нормативными правовыми актами: Административным регламентом МВД России исполнения государственной функции по контролю и надзору за соблюдением участниками дорожного движения требований в области обеспечения безопасности дорожного движения1 и Уставом патрульно-постовой службы милиции общественной безопасности2. Рассматриваемые производства также состоят из определенного набора последовательных стадий. Первой стадией данного вида производств является подготовительная стадия, на которой осуществляются действия, направленные на разработку единой дислокации постов и маршрутов 1 См.: Приказ МВД РФ от 2 марта 2009 г. № 185» // Российская газета. 2009. № 122. 7 2 См.: Приказ МВД РФ от 29 января 2008 г. № 80 // БНА. 2008. №. 27. 73 июля. патрулирования. Совокупность данных действий, по нашему мнению, представляет первый подготовительный этап, располагающийся во времени задолго до других этапов и стадий. Вторым этапом подготовительной стадии является планирование – расчет сил и средств патрульно-постовой или дорожно-патрульной службы на сутки или на период выполнения оперативной задачи. На третьем этапе осуществляется развод нарядов. Второй стадией административно-надзорного производства данного вида является осуществление нарядами и постами визуального наблюдения за поведением поднадзорных объектов. На данной стадии реализуются разнообразные административные процедуры: остановки транспортных средств, проверки документов, применения мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях. Третья стадия имеет своим содержанием отчетность. Первый этап соответствует отчетности представляемой нарядами по окончании каждой смены. Второй этап, также как и второй этап первой стадии, представляет собой подготовку ежемесячных, квартальных и годовых отчетов. На завершающем этапе вносятся изменения в единую дислокацию постов и нарядов. Содержанием каждого вида административно-надзорных производств является набор административных процедур, совершаемых субъектами административного надзора. В определенной части, особенно на подготовительных и завершающих стадиях реализуются процедуры учета, отчетности, являющиеся. анализа, планирования, Собственно административно-надзорными административно-надзорные процедуры не в большинстве своем приходится рассматривать как процессуальные действия, определенные в КоАП РФ как меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях. Поэтому нельзя сводить надзор к административной процедуре хотя бы потому, что надзорная деятельность представляет собой набор административных процедур, причем, не простую их совокупность, а определенную 74 логическую последовательность, обладающую признаками системности. Поэтому, отказывая в существовании надзорного производства, мы должны будем признать, что система административно-надзорных процедур, связанная, прежде всего, общностью целей и задач, не существует как целостная система. 75 2. Основные направления административного надзора полиции и особенности его осуществления 2.1. Административный надзор полиции в области охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности В соответствии с Федеральным законом «О полиции» полиция предназначена для защиты жизни, здоровья, прав и свобод граждан Российской Федерации, иностранных граждан, лиц без гражданства, для противодействия преступности, охраны общественного порядка, собственности и для обеспечения общественной безопасности. Чтобы защищать указанные ценности и решать поставленные законом задачи, полиция должна осуществлять надзор поведением людей, своевременно обнаруживать угрозы жизни и здоровью граждан, общественному порядку и общественной безопасности. Но прежде чем перейти к рассмотрению деятельности полиции в данном направлении, мы должны дать определение объекту правоохраны – общественному порядку и общественной безопасности. Авторы Справочника участкового уполномоченного милиции под общественным порядком понимают обусловленную потребностями общества систему урегулированных нормами права и иными социальными нормами отношений, складывающихся в общественных местах в процессе общения людей, имеющую целью обеспечение обстановки спокойствия, личной безопасности граждан, на создание благоприятных условий для нормального функционирования государственных органов, организаций, учреждений и предприятий всех форм собственности1. По мнению Б. П. Кондрашова, общественный порядок в широком См.: Справочник участкового уполномоченного милиции / Под общ. ред. А. А. Чекалина. – М.: Объединенная редакция МВД России, 2003. С. 14. 76 1 смысле следует понимать как установившуюся в результате соблюдения социальных норм (норм права, морали, обычаев, традиций и т.п.) систему общественных отношений, неприкосновенность которой гарантируется всей политической системой государства. Под общественной безопасностью он понимает социально-правовую категорию, сформировавшуюся в результате соблюдения и исполнения правовых норм, систему общественных отношений, неприкосновенность которой гарантируется государством, обществом1. Позиции ученых относительно соотношения понятий «общественный порядок» и «общественная безопасность» расходятся. Одни считают общественную безопасность составной частью общественного порядка2. Другие, напротив, считают понятие общественной безопасности более емким, чем общественный порядок3. Сторонники третьей позиции рассматривают общественный порядок и общественную безопасность как самостоятельные, хотя и тесно связанные категории4. Не вызывает сомнений то, что общественный порядок и общественная См.: Кондрашов Б. П. Общественная безопасность и административно-правовые средства ее обеспечения: Дис. … д-ра юрид. наук. – М., 1998. С. 18. 2 См., напр.: Еропкин М. И., Попов Л. Л. Административно-правовая охрана общественного порядка. – Л., 1973. С. 18; Попов Л. Л., Туманов Г. А. Основные направления перестройки служб охраны общественного порядка и безопасности // Актуальные проблемы охраны общественного порядка и общественной безопасности в условиях перестройки. Труды Академии МВД СССР. – М., 1989. С. 5–11; Степанов Т. А. О соотношении общественной безопасности и общественного порядка // Совершенствование административно-правовой деятельности органов внутренних дел. Труды ВНИИ МВД СССР. – М., 1984. С. 33; Веремеенко И. И. Механизм административно-правового регулирования в сфере охраны общественного порядка. – М.: ВНИИ МВД СССР, 1981. Ч. 1. С. 16; 3 См., напр.: Гришанин П. Ф. Преступления против общественной безопасности, общественного порядка и здоровья населения: Уголовное право. Часть особенная. Учебник. – М., 1968. С. 465; Матышевский П. С. Ответственность за преступления против общественной безопасности, общественного порядка и здоровья населения. – М., 1964. С. 8–9. 4 См., напр.: Серегин А. В. Сущность общественного порядка и общественной безопасности как объектов административно-правовой охраны // Актуальные проблемы совершенствования охраны общественного порядка и общественной безопасности в условиях перестройки. Труды Академии МВД СССР. – М., 1989. С. 19 – 21; Колонтаевский Ф. Е. Организация и совершенствование деятельности милиции общественной безопасности: Учебное пособие. – М., 1995. С. 10 – 13. 77 1 безопасность общественного взаимосвязаны порядка и взаимообусловлены. способствует повышению Укрепление общественной безопасности. Соблюдение правил, норм и требований общественной безопасности служит условием поддержания надлежащего общественного порядка1. Х. А. Юсупов утверждает, что общественный порядок следует рассматривать в широком и в узком смысле2. В широком смысле это вся система общественных отношений, существующих в обществе. Общественный порядок является объектом охранительного воздействия всех социальных институтов государства3. В узком смысле общественный порядок включает определенные совокупности общественных отношений, складывающихся в различных областях социально-политической жизни и быта4. В то же время утвержденная Указом Президента РФ от 12 мая 2009 г. № 537 Стратегия национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года5 определяет безопасность как состояние защищенности личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз, которое позволяет обеспечить конституционные права, свободы, достойные качество и уровень жизни граждан, суверенитет, территориальную целостность и устойчивое развитие Российской Федерации, оборону и безопасность государства. Из этого определения следует, что безопасность может быть представлена тремя уровнями: 1) безопасность личности – состояние защищенности ее См.: Кондрашов Б. П. Указ. соч. С. 27 – 30. См.: Юсупов Х. А. Организационно-правовые вопросы охраны общественного порядка и безопасности в современных условиях: Дис. …канд. юрид. наук. – М., 1998. С. 11 – 13. 3 См., напр.: Организация охраны общественного порядка: Учебник / Под ред. Л. Л. Попова. – М., 1984. С. 27. 4 См.: Юсупов Х. А. Указ. соч. С. 11 – 13. См. также: Еропкин М. И. Управление в области охраны общественного порядка. – М., 1965. С. 11; Серегин А. В. Советский общественный порядок и административно-правовые средства его укрепления. – М., 1975. С. 19 –20; Веремеенко И. И. Указ. соч. С. 189. 5 См.: СЗ РФ. 2009. № 20. Ст. 2444. 78 1 2 конституционных прав и свобод, достойное качество и уровень жизни; 2) безопасность общества – его материальные и духовные ценности; 3) безопасность государства – его конституционный строй, суверенитет и территориальная целостность. Определяя объект правоохранительной административно-надзорной) деятельности (в том полиции, в числе и общественную безопасность надлежит включить безопасность личности и безопасность общества. Таким образом, общественная безопасность представляет собой состояние защищенности прав и свобод каждого человека, а также материальных и духовных ценностей всего общества. Ключевые слова здесь – состояние защищенности. Определяя общественный порядок, следует исходить из того, что ключевым словом является «порядок», т.е. режим. Следовательно, под общественным порядком следует понимать нормативно установленный режим (порядок) жизни общества, возникновения, существования, изменения и прекращения разнообразных общественных отношений. Такой режим может устанавливаться самыми разнообразными нормами: правовыми, моральными, религиозными и т.д. В связи с этим необходимо ответить на два вопроса: 1) в какой части общественный порядок может охраняться сотрудниками полиции? 2) где проходят территориальные границы, в пределах которых полицейский обязан охранять общественный порядок? Для ответа на первый вопрос обратимся к ст. 13 Федерального закона «О полиции», пункт 1 части 1 которой гласит: сотрудник полиции вправе «требовать от граждан и должностных лиц прекращения противоправных действий, а равно действий, препятствующих законной деятельности государственных и муниципальных органов, депутатов законодательных (представительных) представительных органов органов государственной муниципальных власти, образований, депутатов членов избирательных комиссий, комиссий референдума, а также деятельности 79 общественных объединений». Иначе говоря, полицейский вправе требовать прекращения действий, нарушающих требования исключительно правовых норм, но ни в коем случае не религиозных или моральных. Ответ на второй вопрос сложнее. Принято считать, что общественный порядок складывается в общественных местах. Но общественные места не имеют четких границ. К общественным местам принято относить места общения людей в целях удовлетворения различных жизненных потребностей. Общественное место связывается с пребыванием в нем людей. В законодательстве понятие «общественное место» не формулируется. В нем дается примерный перечень общественных мест: улицы, площади, парки, транспортные магистрали, вокзалы, пристани, аэропорты, стадионы и другие присутственные места. Поскольку общественное место связывается с пребыванием в нем людей, то нарушение правил поведения в местах общения одной личностью затрагивает интересы другой личности (личностей). Не может быть общественным местом жилище. С другой стороны, следует согласиться с Х. А. Юсуповым в том, что понятием общественного порядка охватываются и отношения, возникающие, развивающиеся вне общественных мест, но по своему характеру связанные с обеспечением личной безопасности граждан, общественного спокойствия, созданием нормальных условий для деятельности государственных и общественных организаций, для труда и отдыха граждан, охраны их чести и достоинства иначе говоря, связанные с обеспечением общественной безопасности. Правовой основой деятельности полиции по охране общественного порядка и обеспечению общественной безопасности помимо Федерального закона «О полиции» являются нормативные правовые акты МВД России, в числе которых, назовем следующие: Федеральный закон от 6 февраля 1997 г. № 27-ФЗ «О внутренних 1 См.: Юсупов Х. А. Указ. соч. С. 16. 80 войсках Министерства внутренних дел Российской Федерации»1; Указ Президента РФ от 1 марта 2011 г. № 248 «Вопросы Министерства внутренних дел Российской Федерации»2 Приказы МВД России: от 4 мая 2010 г. № 333 «Об утверждении Инструкции о порядке приема, регистрации и разрешения в органах внутренних дел Российской Федерации заявлений, сообщений и иной информации о происшествиях»3; от 15 августа 2011 г. № 942 «О порядке привлечения сотрудников органов внутренних дел Российской Федерации, не являющихся сотрудниками полиции, а также стажеров к выполнению обязанностей, возложенных на полицию»4; от 16 сентября 2002 г. № 900 «О мерах по совершенствованию деятельности участковых уполномоченных милиции»5; от 29 января 2008 г. № 80 «Вопросы организации деятельности строевых подразделений патрульно-постовой службы милиции общественной безопасности»6 и др. Основным субъектом охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности является патрульно-постовая служба полиции. Уставом патрульно-постовой службы должны руководствоваться все сотрудники органов внутренних дел, когда они участвуют в организации и несении патрульно-постовой службы или, находясь вне службы, принимают меры к пресечению преступлений и других правонарушений. Для несения патрульно-постовой службы используются следующие виды нарядов: патруль, патрульная группа, пост, а также наряд сопровождения, контрольно-пропускной пункт, контрольный пост полиции, См.: СЗ РФ. 1997. № 6. Ст. 711. См.: СЗ РФ. 2011. № 10. Ст. 1334. 3 См.: Российская газета. 2010. № 138. 25 июня. 4 См.: Российская газета. 2011. № 251. 9 ноября. 5 См.: БНА. 2003. № 1. 66 См.: БНА. 2008. № 27. 81 1 2 заслон, резерв и другие. Патруль – подвижной наряд, состоящий из одного или нескольких сотрудников полиции и выполняющий возложенные на него обязанности на маршруте патрулирования. Сотрудник полиции, входящий в состав патруля, называется патрульным. Патруль может нести службу на автомобиле (ПА), мотоцикле (ПМ), катере (ПКТ). Применяются также пешие (ПП), конные (ПК) и патрули со служебными собаками (ПС). Для обеспечения безопасности дорожного движения применяются патрули по надзору за движением (ПНД), вертолетные патрули (ВП). Патрулю для патрулирования, зависимости от несения границы службы которого конкретных устанавливается определяются условий и на маршрут местности оперативной в обстановки. Протяженность маршрута патруля, как правило, составляет: для патрулей на автомобиле – 6 – 8 км, на мотоцикле – 3 – 5 км, для пеших патрулей – 1 – 1,5 км. Протяженность маршрута для патрулей по надзору за дорожным движением либо иных специальных патрулей может быть увеличена или уменьшена. Патрульная группа (ПГ) – наряд полиции в составе двух и более патрулей, объединенных для несения службы под единым руководством. Патрульной группе для несения службы назначаются несколько маршрутов, участок территории города, поселок, другая местность, на которой проводится мероприятие с большим количеством людей, зона массового отдыха. Основу патрульной группы составляет патруль на автомобиле, оборудованном радиостанцией, проблесковым маяком, громкоговорящей установкой, сиреной и иными техническими средствами. В состав группы входят полицейские с носимыми радиостанциями для осуществления пешего патрулирования на установленном участке. Начальником (старшим) патрульной группы назначается командир отделения либо наиболее опытный сотрудник полиции, способный обеспечить руководство деятельностью 82 группы. Пост – место или участок местности, на котором сотрудники полиции (постовые) выполняют возложенные на них обязанности по охране общественного порядка. Посты выставляются там, где необходимо обеспечить постоянное присутствие полицейского. Для поста определяются его центр и границы. Центр поста определяется в таком месте, откуда наиболее удобно вести наблюдение и оперативно принимать меры к предупреждению и пресечению правонарушений. Удаление границ от центра поста не должно превышать 300 м. Наряд полиции для сопровождения поезда, судна, самолета (НС) – назначается в целях поддержания общественного порядка и обеспечения безопасности, предупреждения и пресечения правонарушений в пути следования этих транспортных средств. Контрольно-пропускной пункт (КПП) – наряд полиции выставляется для обеспечения пропускного режима или ограничения движения транспорта и пешеходов в определенном районе (местности) при проведении массовых мероприятий, возникновении стихийных бедствий, эпидемий, эпизоотий и других чрезвычайных ситуациях. Контрольный специальной эффективного пост полиции заградительной (КП) системы взаимодействия по – наряд межрегиональной выставляется для обеспечения выявлению и задержанию автомототранспорта, причастного к преступлениям, и лиц, их совершивших. Заслон (З) – наряд в составе группы (подразделения) сотрудников полиции, выполняющий задачу по контролю за определенным участком местности или перекрытию отдельных транспортных направлений. Резерв (Р) – наряд полиции, предназначенный для усиления задействованных сил и средств в случаях внезапно возникающих задач в связи с осложнением оперативной обстановки, а также для подмены патрульных и постовых. Состав резерва, размещение и порядок его использования в каждом отдельном случае определяются тем начальником, в 83 распоряжении которого он находится (выделяется). При несении патрульно-постовой службы используются следующие средства: - автотранспорт, специальные автомобили, бронемашины, вертолеты, мотоциклы, катера, другие транспортные средства; - средства радио- и проводной связи и специальной техники (в том числе системы телевизионного наблюдения, электромегафоны и т.д.); - табельное огнестрельное оружие, снаряжение и специальные средства; - осветительные приборы, специальная аппаратура и другие технические средства; - служебные животные (собаки, лошади). В чем же заключается деятельность полиции по охране общественного порядка и обеспечению общественной безопасности? Во-первых, это визуальное наблюдение патрульными нарядами и постовыми полицейскими за поведением граждан в общественных местах. Особое внимание должно уделяться местам вероятного совершения преступлений и административных правонарушений, массового скопления людей, санаторно-курортным учреждениям, пляжам, паркам, остановкам городского пассажирского транспорта, железнодорожным, речным и морским вокзалам, аэропортам, станциям, портам, посадочным платформам, отстойным паркам вагонов и другим объектам транспорта, предприятиям общественного питания, развлекательным учреждениям. Осуществляется сопровождение нарядами поездов, судов; патрулирование на катерах по рекам, водоемам, акваториям портов, проведение рейдов в прибрежной полосе моря. В обязанности патрульно-постовых нарядов входит также своевременное предостережение граждан от совершения противоправных действий, разъяснение им недопустимости антиобщественного поведения. В ходе наблюдения за поведением граждан полицейские также осуществляют поиск лиц, имущества и транспортных средств, объявленных в 84 розыск; особое внимание уделяют поведению лиц, освобожденных из мест лишения свободы, освобожденных, а также лиц, проживающих обстоятельства, в условно районе способствующие осужденных патрулирования, совершению и условно выявляют административных правонарушений и преступлений, а также на: граждан, часто появляющихся у объектов, где хранятся, находятся в обращении материальные ценности, банковских учреждений, торговых предприятий, складов, баз, проявляющих интерес к состоянию окон, дверей, запоров, ограждений, режиму работы и организации охраны; людей, которые проявляют подозрительную настороженность и беспокойство, одетых не по сезону или в одежду, не соответствующую росту и комплекции, а также имеющих повязки и травмы; группы граждан, особенно молодежи, собирающиеся в скверах, дворах, подъездах домов и других местах, не допуская при этом необоснованных действий, могущих привести к возникновению конфликтных ситуаций; граждан, допускающих нарушения правил дорожного движения, и детей, играющих в опасных местах; состояние дверей, витрин и окон магазинов и других учреждений, где хранятся ценности; подозрительные шумы, появление огня или дыма в зданиях и на объектах. Свои властные полномочия полицейские реализуют в случаях, когда возникает угроза общественной безопасности, происходит нарушение общественного порядка (административное правонарушение или преступление). Патрульные и постовые наряды обязаны предотвращать и пресекать преступления и административные правонарушения, принимать меры к устранению обстоятельств, способствующих их совершению. Обо всех случаях возникновения угрозы общественной безопасности, при получении информации о готовящемся преступлении, при необходимости привлечения технической помощи и аварийных служб наряды полиции 85 обязаны докладывать дежурному по органу внутренних дел, при необходимости принимать меры к недопущению граждан в опасную зону, удалению лиц, находящихся в опасной зоне за ее пределы. В целях предотвращения и пресечения хищений наряды полиции обязаны обращать внимание на транспорт, вывозящий из организаций и предприятий грузы, особенно в неурочное время, проверять при возникновении подозрений у водителей наличие и правильность заполнения путевых листов, товарных документов, сверить наличие грузов с документами и в случае отсутствия необходимых товарных документов, других нарушений доставлять водителей, транспорт для разбирательства в орган внутренних дел. Административный надзор на транспорте, кроме того, заключается в осуществлении следующих действий: установление лиц, пытающихся войти в доверие к пассажирам с целью совершения кражи вещей; - недопущение посадки и высадки пассажиров на ходу поезда, судна или с противоположной стороны от перрона, самовольного проезд в грузовых поездах, а также хождения граждан по железнодорожным путям в неустановленных местах; предупреждение и пресечение подкладывания посторонних предметов на рельсы, повреждение сигнализации и связи; недопущение хождения посторонних лиц по охраняемым территориям грузовых станций, контейнерных площадок, товарных парков, портов; предупреждение и пресечение порчи вагонного (судового) оборудования; выявление фактов злоупотреблений со стороны работников транспорта (провоз безбилетных пассажиров, запрещенного к перевозке груза и т.п.); осмотр вагонов поезда, судовых помещений после высадки пассажиров и выгрузки багажа. Большое значение при несении патрульно-постовой службы уделяется 86 поведению несовершеннолетних в целях предупреждения бродяжничества, попрошайничества, совершения правонарушений. В этом направлении наряды полиции обязаны: выявлять заблудившихся детей, подростков, находящихся в состоянии алкогольного или наркотического опьянения, доставлять таких несовершеннолетних к месту жительства и передавать родителям или лицам, их заменяющим, либо в подразделение по делам несовершеннолетних, а в необходимых случаях – в дежурную часть органа внутренних дел; принимать меры к выявлению антиобщественных групп несовершеннолетних, установлению мест их концентрации; осуществлять наблюдение за поведением несовершеннолетних, вернувшихся из воспитательно-трудовых колоний, осужденных к лишению свободы условно и с отсрочкой исполнения приговора; выявлять взрослых лиц, вовлекающих несовершеннолетних в азартные игры, употребление спиртных напитков, наркотиков, совершение правонарушений либо иных антиобщественных действий. Нарядам полиции предоставлены широкие права по применению мер административного принуждения, однако необходимо помнить, что во многих случаях эти права ограничены определенными условиями: требовать от граждан и должностных лиц прекращения преступления или административного правонарушения, а также действий, препятствующих осуществлению полномочий полиции, законной деятельности народных депутатов, кандидатов в народные депутаты, представителей государственных органов, учреждений и общественных объединений; проверять у граждан и должностных лиц документы, удостоверяющие личность, если имеются достаточные основания подозревать их в совершении преступления или административного правонарушения; доставлять в медицинские учреждения либо в дежурные части лиц, находящихся в общественных местах в состоянии опьянения и утративших способность самостоятельно передвигаться 87 или ориентироваться в окружающей обстановке либо могущих причинить вред окружающим или себе, а находящихся в жилище – по письменному заявлению проживающих там граждан, если есть основания полагать, что поведение указанных лиц представляет опасность для их здоровья, жизни и имущества; входить беспрепятственно в жилые и иные помещения граждан, на принадлежащие им земельные участки, на территорию и в помещения, занимаемые предприятиями, учреждениями, и осматривать их при преследовании лиц, подозреваемых в совершении преступлений, либо при наличии достаточных данных полагать, что там совершено или совершается преступление, произошел несчастный случай, а также для обеспечения личной безопасности граждан и общественной безопасности при стихийных бедствиях, катастрофах, авариях, эпидемиях, эпизоотиях и массовых беспорядках, о чем докладывает рапортом начальнику органа полиции; временно ограничивать или запрещать движение транспорта и пешеходов на улицах и дорогах, а также не допускать граждан на отдельные участки местности и объекты, обязывать их остаться там или покинуть эти участки и объекты в целях защиты здоровья, жизни и имущества граждан, а также для проведения следственных и розыскных действий; изымать у граждан и должностных лиц документы, имеющие признаки подделки, а также вещи, предметы и вещества, изъятые из гражданского оборота, находящиеся у граждан без специального разрешения. Кроме того, некоторые права реализуются в случае выявления административного правонарушения: доставление, личный досмотр, досмотр вещей, находящихся при физическом лице, досмотр транспортного средства, осмотр помещений и территорий, принадлежащих юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю. При реализации этих прав необходимо учитывать, что меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях применяются с целями, указанными в соответствующих статьях гл. 27 КоАП РФ. Так, доставление в полицию осуществляется в целях составления 88 протокола об административном правонарушении, если составление протокола является обязательным, а составить его на месте совершения правонарушения не представляется возможным. Случаи, когда составление протокола является обязательным, установлены в ст. 28.6 КоАП РФ. Наряды полиции вправе осуществлять доставление в помещение органа внутренних дел граждан, подозреваемых в совершении преступлений, при наличии одного из следующих оснований: а) когда это лицо застигнуто при совершении преступления или непосредственно после его совершения; б) когда очевидцы, в том числе и потерпевшие, прямо укажут на данное лицо, как на совершившее преступление; в) когда на подозреваемом или его одежде, при нем или в его жилище будут обнаружены явные следы преступления. При наличии иных данных, дающих основания подозревать лицо в совершении преступления, оно может быть доставлено в полицию лишь в том случае, если это лицо покушалось на побег или когда не установлена его личность. Доставлению подлежат также лица, предъявившие документы с явными признаками подделки или неправомерно владеющие ими. Таким образом, административный надзор в сфере охраны общественного порядка осуществляется силами патрульно-постовой службы в общественных местах путем осуществления наблюдения за поведением граждан и применения мер административного принуждения в случае выявления административных правонарушений и преступлений. 2.2. Административный надзор полиции в области обеспечения безопасности дорожного движения Обеспечение безопасности дорожного движения – деятельность, 89 направленная на предупреждение причин возникновения дорожно- транспортных происшествий, снижение тяжести их последствий. В соответствии со ст. 5 Федерального закона от 10 декабря 1995 г. № 196-ФЗ «О безопасности дорожного движения»1 обеспечение безопасности дорожного движения осуществляется посредством ряда мероприятий, в числе которых осуществление федерального государственного надзора за выполнением законодательства Российской Федерации, правил, стандартов, технических норм и других нормативных документов в области обеспечения безопасности дорожного движения. Объектом безопасности дорожного административного дорожного движения2, предпринимателей, движения надзора являются деятельность осуществляющих в области обеспечения поведение участников организаций и индивидуальных автомобильные перевозки, производство, ремонт и техническое обслуживание транспортных средств, запасных частей и комплектующих к ним, проводящих государственный технический осмотр транспортных средств и прицепов к ним, а также осуществляющих строительство, реконструкцию, ремонт и содержание дорог и дорожных сооружений. Возможна классификация объекта надзора на две группы: поведение участников дорожного движения и деятельность лиц, обеспечивающих его безопасность. Соответственно, предметом административного надзора для первого объекта являются Правила дорожного движения Российской Федерации, а для второго – законодательство Российской Федерации, правила, стандарты, технические нормы и другие нормативные документы в области обеспечения безопасности дорожного движения. Указом Президента Российской Федерации от 15 июня 1998 г. № 711 «О дополнительных мерах по обеспечению безопасности дорожного См.: СЗ РФ. 1995. № 50. Ст. 4873. Участником дорожного движения признается лицо, принимающее непосредственное участие в процессе дорожного движения в качестве водителя транспортного средства, пешехода, пассажира транспортного средства. 90 1 2 движения»1 установлено, что Государственная инспекция безопасности дорожного движения МВД России специальные контрольные, надзорные и разрешительные функции в области обеспечения безопасности дорожного движения. В системе ГИБДД образованы подразделения дорожно- патрульной службы (ДПС), службы дорожной инспекции и организации движения (ДИ и ОД) и службы технического надзора, реализующие административно-надзорные полномочия2. Административный надзор в области обеспечения безопасности дорожного движения осуществляют также участковые уполномоченные полиции3. Отдельные надзорные полномочия предусмотрены Уставом патрульно-постовой службы милиции общественной безопасности, однако Административный регламент МВД России исполнения государственной функции по контролю и надзору за соблюдением участниками дорожного движения требований в области обеспечения безопасности дорожного движения, утвержденный приказом МВД России от 2 марта 2009 г.4, устанавливает, что указанную функцию осуществляют только сотрудники Госавтоинспекции и участковые уполномоченные. Правовую основу данного направления административного надзора образуют: КоАП РФ, уже опоминавшиеся федеральный законы «О полиции», «О безопасности дорожного движения», «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)», «О техническом регулировании», Правила дорожного движения Российской Федерации, утвержденные Постановлением Правительства РФ от 23 октября 1993 г. № 1090 «О правилах дорожного См.: СЗ РФ. 1998. № 25. Ст. 2897. Помимо названных, в ГИБДД образуются иные службы, не имеющие надзорных полномочий: административной практики, пропаганды безопасности дорожного движения и т.д. 3 См.: Приказ МВД РФ от 1 июня 1998 г. № 329 «О реформировании деятельности Госавтоинспекции МВД России» // БНА. 1998. № 13. Данный приказ запрещает осуществлять надзор за дорожным движением сотрудникам иных служб и подразделений органов внутренних дел. 4 См.: Российская газета. 2009. № 122. 7 июля. 91 1 2 движения»1, Технический регламент о безопасности колесных транспортных средств, утвержденный Постановлением Правительства РФ от 10 сентября 2009 г. № 7202, Правила задержания транспортного средства, помещения его на стоянку, хранения, а также запрещения эксплуатации, утвержденные Постановлением Правительства РФ от 18 декабря 2003 г. № 7593, Правила перевозки опасных грузов автомобильным транспортом, утвержденные приказом Минтранса России от 8 августа 1995г. № 734, Инструкция по обеспечению безопасности перевозки тяжеловесных и крупногабаритных грузов автомобильным транспортом, утвержденная Минтрансом России 27 мая 1996 г.5, Положение об обеспечении безопасности перевозок пассажиров автобусами, утвержденное приказом Минтранса России от 8 января 1997 г. № 26, приказ Минздрава России от 14 июля 2003 г. № 308 «О медицинском освидетельствовании на состояние опьянения»7, а также утвержденные приказами МВД России от 7 декабря 2000 г. № 1240 Наставление по техническому надзору8; от 8 июня 1999 г. № 410 Наставление по службе дорожной инспекции и организации движения9 и вышеназванный Административный регламент. Названные нормативные правовые акты определяют задачи функции и полномочия должностных лиц Госавтоинспекции по осуществлению административного надзора. Если общая задача ГИБДД сформулирована в Положении о Госавтоинспекции: обеспечение соблюдения юридическими лицами независимо от формы собственности и иными организациями, должностными лицами и гражданами Российской Федерации, иностранными гражданами, лицами без гражданства законодательства См.: САПП РФ. 1993. № 47. Ст. 4531. См.: СЗ РФ. 2009. № 38. Ст. 4475. 3 См.: СЗ РФ. 2003. № 51. Ст. 4990. 4 См.: Российские вести. 1996. 25 января. 1 февраля. 5 См.: БНА. 1996. № 6. 6 См.: БНА. 1997. № 11. 7 См.: БНА. 2003. № 48. 8 См.: БНА. 2001. № 7 9 См.: БНА. 1999. № 39. 92 1 2 Российской Федерации, иных нормативных правовых актов, правил, стандартов и технических норм по вопросам обеспечения безопасности дорожного движения, проведение мероприятий по предупреждению дорожно- транспортных происшествий и снижению тяжести их последствий в целях охраны жизни, здоровья и имущества граждан, защиты их прав и законных интересов, а также интересов общества и государства. То задачи служб Госавтоинспекции выглядят следующим образом: Задачи службы ДИ и ОД – обеспечение соблюдения нормативных правовых актов в процессе проектирования, строительства и т.д. Задачи службы технического надзора – обеспечение соблюдения нормативных правовых актов, устанавливающих требования к конструкции и техническому состоянию транспортных средств при их производстве и эксплуатации. Задачи ДПС – обеспечение соблюдения нормативных правовых актов участниками дорожного движения. Функции службы технического надзора: 1) осуществление государственного контроля и надзора за соблюдением требований нормативных правовых актов, устанавливающих: а) требования к конструкции и техническому состоянию транспортных средств в части обеспечения безопасности дорожного движения при их производстве и эксплуатации; б) обязанности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, осуществляющих эксплуатацию транспортных средств, по обеспечению безопасности дорожного движения; 2) участие в осуществлении государственного контроля и надзора за проведением работ в системе сертификации механических транспортных средств. Функции службы ДИ и ОД: осуществление государственного контроля и надзора за соблюдением нормативных правовых актов, устанавливающих требования: 93 а) к проектированию, строительству, реконструкции дорог, дорожных сооружений, линий городского электрического транспорта; б) к эксплуатационному состоянию и ремонту автомобильных дорог, дорожных сооружений, железнодорожных переездов, а также к установке и эксплуатации технических средств организации дорожного движения; в) к перевозкам тяжеловесных, опасных и крупногабаритных грузов. Функция ДПС: осуществление административного надзора за соблюдением правил дорожного движения, за соблюдением требований безопасности дорожного движения при производстве работ на дорогах и улицах и в крайне ограниченном виде (исключительно визуально) за техническим состоянием транспортных средств, находящихся в Положением о эксплуатации. Обязанности и права ГИБДД установлены Госавтоинспекции. Обязанности: - осуществление государственного контроля и надзора за соблюдением законодательства Российской Федерации, правил, стандартов, технических норм и других нормативных документов в области обеспечения безопасности дорожного движения, которыми устанавливаются требования: к проектированию, строительству, реконструкции дорог, дорожных сооружений, железнодорожных переездов, линий городского электрического транспорта; к эксплуатационному состоянию и ремонту автомобильных дорог, дорожных сооружений, железнодорожных переездов, а также к установке и эксплуатации технических средств организации дорожного движения; к конструкции и техническому состоянию находящихся в эксплуатации автомототранспортных средств, прицепов к ним и предметов их дополнительного оборудования; к изменению конструкции зарегистрированных в Госавтоинспекции автомототранспортных средств и прицепов к ним; 94 к перевозкам в пределах компетенции Госавтоинспекции тяжеловесных, опасных и крупногабаритных грузов; - принятие квалификационных управления автомототранспортными экзаменов на получение права средствами, трамваями и троллейбусами, выдача водительских удостоверений, а также согласование программ подготовки водителей автомототранспортных средств; - регистрация и учет автомототранспортных средств и прицепов к ним, предназначенных для движения по автомобильным дорогам общего пользования, выдача регистрационных документов и государственных регистрационных знаков на зарегистрированные автомототранспортные средства и прицепы к ним; - организация и проведение государственного технического осмотра автомототранспортных средств и прицепов к ним; - регулирование дорожного движения, в том числе с использованием технических средств и автоматизированных систем, обеспечение организации движения транспортных средств и пешеходов в местах проведения аварийно-спасательных работ и массовых мероприятий; - организация и проведение работы по розыску угнанных и похищенных автомототранспортных средств, а также автомототранспортных средств участников дорожного движения, скрывшихся с мест дорожнотранспортных происшествий; - осуществление неотложных действий на месте дорожно- транспортного происшествия, в том числе принятие мер по эвакуации людей и оказанию им доврачебной медицинской помощи, а также содействие в транспортировке поврежденных транспортных средств и охране имущества, оставшегося без присмотра; - осуществление государственного учета показателей состояния безопасности дорожного движения; - ведение учета бланков водительских удостоверений, государственных регистрационных знаков на транспортные средства, справок-счетов и другой 95 специальной продукции, необходимой для допуска транспортных средств и их водителей к участию в дорожном движении; - изучение условий совершенствованию дорожного организации движения, движения принятие транспортных мер средств по и пешеходов, согласование в установленном порядке проектов организации дорожного движения в городах и на автомобильных дорогах, программ подготовки и переподготовки специалистов по безопасности дорожного движения; - участие в работе градостроительных и технических советов, комиссий по приемке в эксплуатацию дорог, дорожных сооружений, железнодорожных переездов, линий городского электрического транспорта, рассмотрение заявок и выдача соответствующих заключений на открытие маршрутов регулярного движения общественного транспорта; - выявление причин и условий, способствующих совершению дорожнотранспортных происшествий, нарушений правил дорожного движения, иных противоправных действий, влекущих угрозу безопасности дорожного движения, принятие мер по их устранению; - выдача разрешений на оборудование автотранспортных средств специальными световыми и звуковыми сигналами, условными опознавательными знаками. Права Госавтоинспекции: - запрашивать и получать в установленном порядке от организаций независимо от формы собственности и должностных лиц сведения о соблюдении ими нормативных правовых актов в области обеспечения безопасности дорожного движения, а также объяснения по фактам их нарушения; - давать должностным лицам обязательные для исполнения предписания об устранении нарушений нормативных правовых актов в области обеспечения безопасности дорожного движения, а в случае непринятия по таким предписаниям необходимых мер привлекать виновных 96 лиц к ответственности, предусмотренной законодательством Российской Федерации. Предписания даются главными государственными инспекторами безопасности дорожного движения в соответствии с их компетенцией в письменной форме с указанием сроков представления информации о принимаемых мерах; - участвовать в разработке проектов законодательных и иных нормативных правовых актов в области обеспечения безопасности дорожного движения, вносить в установленном порядке предложения по их совершенствованию; - предписывать или разрешать соответствующим организациям установку и снятие технических средств организации дорожного движения; - временно ограничивать или запрещать дорожное движение, изменять его организацию на отдельных участках дорог при проведении массовых мероприятий и в иных случаях в целях создания необходимых условий для безопасного движения транспортных средств и пешеходов либо если пользование транспортными средствами угрожает безопасности дорожного движения, а также на железнодорожных переездах, не отвечающих правилам их содержания в безопасном для дорожного движения состоянии, ограничивать или запрещать проведение на дорогах ремонтно-строительных и других работ, осуществляемых с нарушением требований нормативных правовых актов в области обеспечения безопасности дорожного движения; - запрещать при несоблюдении требований нормативных правовых актов в области обеспечения безопасности дорожного движения перевозку крупногабаритных, тяжеловесных или опасных грузов, а также движение общественного транспорта по установленным маршрутам; - запрещать эксплуатацию автомототранспортных средств и прицепов к ним, тракторов и других самоходных машин при наличии неисправностей и условий, перечень которых утверждается Правительством Российской Федерации, а эксплуатацию троллейбусов и трамваев - при наличии неисправностей, предусмотренных 97 соответствующими правилами технической эксплуатации, а также эксплуатацию транспортных средств, не прошедших государственного технического осмотра, с заведомо неисправными тормозной системой (за исключением стояночного тормоза), рулевым управлением или сцепным устройством (в составе поезда), транспортных средств, которые имеют скрытые, поддельные, измененные номера узлов и агрегатов либо государственные регистрационные знаки, а равно при несоответствии маркировки транспортных средств данным, указанным в регистрационных документах, в том числе в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации, - со снятием государственных регистрационных знаков до устранения причин, послуживших основанием для такого запрещения; - не допускать к участию в дорожном движении путем отказа в регистрации и выдаче соответствующих документов следующие автомототранспортные средства и прицепы к ним: изготовленные в Российской Федерации или ввозимые на ее территорию сроком более чем на шесть месяцев, или в конструкцию которых внесены изменения, - без документов, удостоверяющих их соответствие установленным требованиям безопасности дорожного движения; имеющие скрытые, поддельные, измененные номера узлов и агрегатов или государственные регистрационные знаки; - останавливать транспортные средства1 и проверять документы на Основанием для остановки транспортных средств сотрудниками полиции являются: - нарушение правил дорожного движения водителями или пассажирами; - наличие данных, свидетельствующих о причастности водителя, пассажиров к совершению дорожно-транспортного происшествия, административного правонарушения, преступления; - нахождение транспортного средства в розыске, а также наличие данных об использовании транспортного средства в противоправных целях; - необходимость опроса водителя или пассажиров об обстоятельствах совершения дорожно-транспортного происшествия, административного правонарушения, преступления, очевидцами которого они являются; - выполнение решений уполномоченных на то государственных органов или должностных лиц об ограничении или запрещении движения; 98 1 право пользования и управления ими, а также документы на транспортное средство и перевозимый груз, изымать эти документы в случаях, предусмотренных федеральным законом; - отстранять от управления транспортными средствами лиц, в отношении которых имеются достаточные основания полагать, что они находятся в состоянии опьянения, а равно лиц, не имеющих документов на право управления или пользования транспортными средствами; - проводить освидетельствование на состояние алкогольного опьянения либо направлять в пределах своей компетенции на медицинское освидетельствование на состояние опьянения управляющих транспортными средствами лиц, которые подозреваются в совершении административного правонарушения в области дорожного движения и в отношении которых имеются достаточные основания полагать, что они находятся в состоянии опьянения1; - использовать в установленном порядке специальные технические и транспортные средства для выявления и фиксации нарушений правил дорожного движения, контроля за техническим состоянием транспортных средств и дорог, принудительной остановки транспортных средств, дешифровки показаний тахографов; - необходимость привлечения водителя или транспортного средства для оказания помощи другим участникам дорожного движения или сотрудникам полиции; - проверка документов на право пользования и управления транспортными средствами, а также документов на транспортное средство и перевозимый груз - только на стационарных постах дорожно-патрульной службы Госавтоинспекции МВД России, контрольных постах полиции и контрольно-пропускных пунктах. 1 Основания полагать, что лицо, управляющее транспортным средством, находится в состоянии опьянения: 1. Запах алкоголя изо рта. 2. Неустойчивость позы. 3. Нарушение речи. 4. Выраженное дрожание пальцев рук. 5. Резкое изменение окраски кожных покровов лица. 6. Поведение, не соответствующее обстановке. 7. Наличие алкоголя в выдыхаемом воздухе, определяемое техническими средствами индикации, зарегистрированными и разрешенными для использования в медицинских целях и рекомендованными для проведения медицинского освидетельствования на состояние опьянения. 99 - осуществлять в установленном законодательством Российской Федерации порядке административное задержание и личный досмотр граждан, совершивших административное правонарушение, осмотр транспортных средств и грузов с участием водителей или граждан, сопровождающих грузы, производить досмотр транспортных средств при подозрении, что они используются в противоправных целях; - вызывать в Госавтоинспекцию граждан и должностных лиц по находящимся в производстве делам и материалам, получать от них необходимые объяснения, справки, документы (их копии); - составлять протоколы об административных правонарушениях, налагать в пределах своей компетенции административные взыскания на должностных лиц и граждан, совершивших административное правонарушение, применять иные меры, предусмотренные КоАП РФ; - осуществлять в соответствии с законодательством Российской Федерации об административных правонарушениях задержание транспортных средств с помещением их в специально отведенные места до устранения причин задержания; - осуществлять согласование установки рекламной конструкции при обращении за таким согласованием; - осуществлять в соответствии с законодательством Российской Федерации задержание транспортных средств, находящихся в розыске; - обращаться в суд с иском о признании недействительным разрешения на установку рекламной конструкции в случае несоответствия рекламной конструкции требованиям нормативных актов по безопасности движения транспорта. 100 2.3. Административный надзор полиции в области оборота гражданского и служебного оружия Федеральный закон от 13 декабря 1996 года № 150-ФЗ «Об оружии»1 дает легальное определение оружия – это устройства и предметы, конструктивно предназначенные для поражения живой или иной цели, подачи сигналов. законодательном используемому Другие дефиниции, акте, позволяют источнику энергии содержащиеся классифицировать на огнестрельное, в данном оружие по использующее мускульную силу – холодное и метательное, использующее механическую энергию (требующую предварительного использования мускульной энергии) – метательное оружие и пневматическое оружие. По цели или по назначению на: оружие, предназначенное для поражения цели (огнестрельное, холодное, метательное, пневматическое), оружие, предназначенное для временного поражения цели (газовое), оружие, предназначенное для подачи сигналов (сигнальное). При этом сигнальное и газовое оружие использует энергию пороховых газов. В зависимости от целей его использования соответствующими субъектами различается оружие: 1) гражданское; 2) служебное; 3) боевое ручное стрелковое и холодное. Гражданское оружие – это оружие, предназначенное для использования гражданами Российской Федерации в целях самообороны, для занятий спортом и охоты. Соответственно в категорию гражданского оружия включены: оружие самообороны, спортивное и охотничье оружие. К служебному оружию относится оружие, предназначенное для использования 1 должностными лицами См.: СЗ РФ. 1996. № 51. Ст. 5681. 101 государственных органов и работниками юридических лиц1, которым законодательством Российской Федерации разрешено ношение, хранение и применение указанного оружия, в целях самообороны или для исполнения возложенных на них федеральным законом обязанностей по защите жизни и здоровья граждан, собственности, по охране природы и природных ресурсов, ценных и опасных грузов, специальной корреспонденции. К служебному оружию относится огнестрельное гладкоствольное и нарезное короткоствольное оружие отечественного производства с дульной энергией не более 300 Дж, а также огнестрельное гладкоствольное длинноствольное оружие. Служебное оружие должно исключать ведение огня очередями, нарезное служебное оружие должно иметь отличия от боевого ручного стрелкового оружия по типам и размерам патрона, а от гражданского - по следообразованию на пуле и гильзе. Емкость магазина (барабана) служебного оружия должна быть не более 10 патронов. Пули патронов к огнестрельному гладкоствольному и нарезному короткоствольному оружию не могут иметь сердечников из твердых материалов. Патроны к служебному оружию должны соответствовать требованиям государственных стандартов Российской Федерации. Необходимо учитывать, что на территории Российской Федерации запрещаются: 1) оборот в качестве гражданского и служебного оружия: огнестрельного длинноствольного оружия с емкостью магазина (барабана) более 10 патронов, имеющего длину ствола или длину ствола со ствольной коробкой менее 500 мм и общую длину оружия менее 800 мм, а также имеющего конструкцию, которая позволяет сделать его длину менее 800 мм и при этом не теряется возможность производства выстрела; огнестрельного оружия, которое имеет форму, имитирующую другие Предприятия и организации, на которые законодательством Российской Федерации возложены функции, связанные с использованием и применением служебного оружия, являются юридическими лицами с особыми уставными задачами. 102 1 предметы; огнестрельного гладкоствольного оружия, изготовленного под патроны к огнестрельному оружию с нарезным стволом; кистеней, кастетов, сурикенов, бумерангов и других специально приспособленных для использования в качестве оружия предметов ударнодробящего и метательного действия, за исключением спортивных снарядов; патронов с пулями бронебойного, зажигательного, разрывного или трассирующего действия, а также патронов с дробовыми снарядами для газовых пистолетов и револьверов; оружия и иных предметов, поражающее действие которых основано на использовании радиоактивного излучения и биологических факторов; оружия и иных предметов, поражающее действие которых основано на использовании электромагнитного, светового, теплового, инфразвукового или ультразвукового излучения и которые имеют выходные параметры, превышающие величины, установленные государственными стандартами Российской Федерации и соответствующие нормам федерального органа исполнительной власти в области здравоохранения, а также указанных оружия и предметов, произведенных за пределами территории Российской Федерации; газового оружия, снаряженного нервно-паралитическими, отравляющими, а также другими веществами, не разрешенными к применению Министерством здравоохранения Российской Федерации, газового оружия, способного причинить средней тяжести вред здоровью человека, находящегося на расстоянии более одного метра; оружия и патронов к нему, имеющих технические характеристики, не соответствующие криминалистическим требованиям Министерства внутренних дел Российской Федерации, согласованным с Государственным комитетом Российской Федерации по стандартизации, метрологии и сертификации; огнестрельного бесствольного оружия самообороны, электрошоковых 103 устройств и искровых разрядников, имеющих выходные параметры, превышающие величины, установленные государственными стандартами Российской Федерации и соответствующие нормам Министерства здравоохранения Российской Федерации, а также указанных видов оружия, произведенных за пределами территории Российской Федерации; холодного клинкового оружия и ножей, клинки и лезвия которых либо автоматически извлекаются из рукоятки при нажатии на кнопку или рычаг и фиксируются ими, либо выдвигаются за счет силы тяжести или ускоренного движения и автоматически фиксируются, при длине клинка и лезвия более 90 мм; 2) хранение или использование вне спортивных объектов спортивного огнестрельного оружия с нарезным стволом либо спортивного пневматического оружия с дульной энергией свыше 7,5 Дж и калибра более 4,5 мм, а также спортивного холодного клинкового и метательного оружия, за исключением хранения и использования луков и арбалетов для проведения научно-исследовательских и профилактических работ, связанных с иммобилизацией и инъецированием объектов животного мира; 3) установка на гражданском и служебном оружии приспособлений для бесшумной стрельбы и прицелов (прицельных комплексов) ночного видения, за исключением прицелов для охоты, порядок использования которых устанавливается Правительством РФ, а также их продажа; 4) пересылка оружия; 5) ношение гражданами оружия при проведении митингов, уличных шествий, демонстраций, пикетирования и других массовых публичных мероприятий; 6) ношение гражданами в целях самообороны огнестрельного длинноствольного оружия и холодного оружия, за исключением случаев перевозки или транспортирования указанного оружия; 7) продажа, передача, приобретение оружия и патронов к нему, производимых только для экспорта в соответствии с техническими 104 условиями, отвечающими требованиям стран-импортеров. Объект административного надзора в области оборота гражданского и служебного оружия – граждане и организации (физические и юридические лица), участвующие в обороте гражданского и служебного оружия, в том числе работники организаций с особыми уставными задачами. Административный надзор полиции не распространяется на оборот боевого оружия. Правовую основу административного надзора в области оборота гражданского и служебного оружия помимо Федерального закона «Об оружии» составляют следующие законодательные и иные нормативные правовые акты: федеральные законы от 20 апреля 1995 г. № 45-ФЗ «О государственной защите судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов»1, от 8 августа 2001 г. № 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности»2, от 17 декабря 2002 г. № 184-ФЗ «О техническом регулировании»3; Указ Президента РФ от 22 февраля 1992 г. № 179 «О видах продукции (работ, услуг) и отходов производства, свободная реализация которых запрещена»4; постановления Правительства РФ от 17 июля 1996 г. № 831 «О Порядке выдачи оружия лицам, подлежащим государственной защите»5, от 22 апреля 1997 г. № 460 «О мерах по обеспечению юридических лиц с особыми уставными задачами боевым ручным стрелковым оружием»6, от 15 октября 1997 г. № 1314 «Об утверждении Правил оборота боевого ручного стрелкового и иного оружия, боеприпасов и патронов к нему, а также См.: СЗ РФ, 1995, № 17, ст. 1455. См.: СЗ РФ, 2001, N 33 (часть I), ст. 3430. 3 См.: СЗ РФ. 2002. № 52 (ч. I). Ст. 5140. 4 См.: ВСНД и ВС РФ. 1992. № 10. Ст. 492. 5 См.: СЗ РФ. 1996, N 31, ст. 3723. 6 См.: СЗ РФ. 1997, N 17, ст. 2010. 105 1 2 холодного оружия в государственных военизированных организациях»1; от 18 декабря 1997 г. № 1575 «О порядке выдачи органами внутренних дел Российской Федерации служебного оружия судьям»2; от 21 июля 1998 г. № 814 «О мерах по регулированию оборота гражданского и служебного оружия и патронов к нему на территории Российской Федерации»3; от 26 ноября 2008 г. № 890 «О лицензировании деятельности в области производства оружия и патронов»4; Инструкция по организации работы органов внутренних дел по контролю за оборотом гражданского и служебного оружия и патронов к нему на территории Российской Федерации, утв. приказом МВД России от 12 апреля 1999 г. № 2885; Инструкция по организации работы участковых уполномоченных милиции. Субъект административного надзора в области оборота гражданского и служебного оружия – органы внутренних дел. Непосредственно надзорные полномочия входят в компетенцию специально созданных подразделений лицензионно-разрешительной работы, участковых уполномоченных полиции и строевых подразделений патрульно-постовой службы полиции. Можно выделить несколько видов административного надзора по объекту: за деятельностью юридических лиц, осуществляющих торговлю оружием и патронами; за передачей оружия и патронов; за приобретением оружия и патронов; за коллекционированием и экспонированием оружия и патронов; за обеспечением сохранности и безопасности хранения оружия и патронов; за перевозкой и транспортированием оружия и патронов. См.: СЗ РФ. 1997. N 42, ст. 4790. См.: СЗ РФ, 1997, № 51, ст. 5818. 3 См.: СЗ РФ 1998, № 32, ст. 3878. 4 См.: СЗ РФ. 2008, № 49, ст. 5835. 5 См.: БНА РФ. 1999. № 32. 1 2 106 Административный надзор за оборотом оружия и патронов осуществляется органами внутренних дел на следующих стадиях оборота гражданского и служебного оружия: при оформлении, выдаче, продлении срока действия и переоформлении лицензий и разрешений; в ходе проверок обеспечения сохранности оружия гражданами и юридическими лицами, имеющими оружие; при рассмотрении заявлений, жалоб и сообщений граждан, обращений организаций и учреждений. Основными формами административного надзора являются: Наблюдение; ведение наблюдательных дел; проведение плановых проверок; проведение внеплановых проверок; проведение контрольных проверок. Плановые проверки проводятся в соответствии с планами работы, проведения профилактических и осуществляются по внеплановые иных специальных решению мероприятий, руководителей органов внутренних дел. Основанием для проведения проверки является письменное предписание, выданное начальником органа внутренних дел. Сотрудники органов внутренних дел при осуществлении административного надзора в сфере оборота оружия и патронов имеют право: - производить осмотр оружия в местах его производства, торговли и хранения (в том числе при экспонировании, транспортировании, перевозке и уничтожении); - безвозмездно изымать и уничтожать в установленном порядке оружие и патроны, запрещенные к обороту на территории Российской Федерации, за исключением оружия и патронов, приобретенных до вступления в силу Федерального закона «Об оружии», а также изымать оружие в случаях: 107 а) отсутствия лицензии на производство оружия или патронов, торговлю ими, их приобретение, коллекционирование или экспонирование, а также разрешения на хранение, хранение и использование либо разрешения на хранение и ношение оружия; б) аннулирования вышеуказанных лицензий и разрешений; в) нарушения юридическими лицами и гражданами установленных правил передачи, приобретения, коллекционирования, экспонирования, регистрации, учета, хранения, ношения, перевозки, транспортирования и применения оружия до принятия окончательного решения в порядке, установленном законодательством Российской Федерации; г) выявления самодельного или переделанного гражданского или служебного оружия и патронов к нему с измененными баллистическими и другими техническими характеристиками; д) смерти собственника гражданского оружия до решения вопроса о наследовании имущества, а также смерти гражданина, имевшего на законных основаниях боевое или служебное оружие; е) ликвидации юридического лица; - требовать для выполнения контрольных функций от юридических лиц и граждан представления устной или письменной информации, а также по письменному запросу документов или их копий; - при обязательные выявлении для нарушений исполнения установленных гражданами правил Российской давать Федерации, должностными лицами и работниками юридических лиц письменные предписания об устранении нарушений с указанием конкретного срока, правовых норм и правил, которые нарушены или не исполнены1; - в случаях выявления грубых нарушений правил хранения или торговли оружием и патронами, которые могут повлечь утрату, хищение либо неправомерное использование оружия, производить опечатывание Данные предписания излагаются в актах проверок юридических лиц либо рапортах о проверке условий хранения оружия, имеющегося у граждан. 108 1 помещений мест торговли оружием и патронами, их экспонирования (выставок-продаж и аукционов), временно ограничивать доступ работников к ним либо запрещать ведение торговой деятельности до устранения выявленных недостатков. При выявлении ситуаций, когда не обеспечивается сохранность оружия, изымать его и передавать на ответственное хранение в органы внутренних дел; - по фактам нарушений установленных правил оборота оружия лицами, ответственными за его сохранность и безопасность использования, либо гражданами выносить письменные предупреждения либо составлять протоколы об административных правонарушениях; - принимать иные меры, предусмотренные законодательством Российской Федерации. Плановые проверки объектов и мест хранения оружия и патронов проводятся сотрудниками полиции не реже одного раза в квартал с составлением акта, копия которого вручается руководителю юридического лица под роспись. Объекты, на которых осуществляется складская деятельность по хранению оружия и патронов, а также организации, осуществляющие торговлю ими, проверяются не реже одного раза в месяц. В их проведении непосредственное участие обязаны принимать руководители органов внутренних дел либо их заместители – начальники полиции. Проверки обеспечения сохранности и безопасности хранения, экспонирования или использования оружия также осуществляются в установленном порядке сотрудниками органов внутренних дел, на территории обслуживания которых находятся указанные объекты, с последующим направлением материалов проверок в органы внутренних дел по месту нахождения учетных (наблюдательных) дел. Проверки должностных лиц, получивших служебное оружие во временное пользование в соответствии со статьей 19 Федерального закона «Об оружии», проводятся сотрудниками органов внутренних дел (участковыми уполномоченными полиции, сотрудниками подразделений 109 лицензионно-разрешительной работы) по месту жительства указанных лиц не реже одного раза в полугодие, а граждан – владельцев оружия – не реже одного раза в год. При проверке условий хранения оружия и патронов, имеющихся у граждан Российской Федерации, сотрудниками органов внутренних дел выясняются: а) соответствие имеющегося оружия выданным лицензиям и разрешениям, а также хранящихся у граждан патронов видам и моделям зарегистрированного оружия; б) наличие запирающегося на замок сейфа, металлического шкафа, ящика из высокопрочных материалов либо деревянного ящика, обитого железом; в) условия, исключающие доступ посторонних лиц к оружию (хранение оружия в изолированной комнате, установка металлической либо обитой железом двери, оборудование дополнительными запирающими устройствами, средствами сигнализации, порядок хранения ключей от сейфа, шкафа или ящика). У граждан, получивших оружие и патроны во временное пользование, также проверяется количество патронов, указанных в разрешениях на хранение и ношение оружия. В ходе проверок организаций по торговле оружием и патронами устанавливаются: а) соответствие их деятельности требованиям законодательных и иных нормативных правовых актов, положениям учредительных и регистрационных документов, при этом выявляются факты продажи оружия, патронов и конструктивно сходных с ними изделий, запрещенных к реализации на территории Российской Федерации; б) наличие лицензий на торговлю оружием и патронами, разрешений на их хранение в местах, не указанных в лицензиях; в) обеспечение технической 110 укрепленности мест торговли, экспонирования и хранения оружия и патронов, их размещения на указанных объектах в соответствии с установленными требованиями; г) надежность сохранности оружия и патронов в торговых витринах, на прилавках, при их установке и размещении в сейфах, пирамидах, шкафах, ящиках и на стеллажах, а также соблюдение мер безопасности при обращении с ними; д) соблюдение установленных правил и порядка ведения торговли, законности продажи оружия, патронов и конструктивно сходных с ними изделий, а также замены либо возврата оружия и патронов; е) соответствие системы учета оружия и связанного с ним делопроизводства установленным требованиям; ж) наличие сертификатов на продаваемое оружие, патроны и конструктивно сходные с ними изделия, поступившие от юридических лиц – поставщиков или ввезенные на территорию Российской Федерации, а также наличие актов историко-культурных и искусствоведческих экспертиз (паспортов) на художественно оформленное оружие или оружие, исключенное из Музейного фонда Российской Федерации; з) наличие и правильность заполнения учетной документации, включая материалы инвентаризаций, дубликатов лицензий юридических лиц и граждан на проданное им оружие и патроны, сводных сведений о приобретенном, проданном и переданном органами внутренних дел для комиссионной реализации оружия и патронов; и) своевременность отправления (представления) в органы внутренних дел дубликатов лицензий на приобретение оружия и патронов, сводных сведений, в том числе на реализованные газовые револьверы и пистолеты, огнестрельное бесствольное оружие самообороны или сигнальное оружие, актов приема или замены оружия, а также материалов по фактам изъятия оружия и патронов уполномоченными на то органами; к) порядок внутреннего контроля за обращением оружия и патронов лицами, ответственными за их сохранность и ведение учета, продавцами, 111 материально ответственными лицами и работниками, допущенными к производству работ с оружием и патронами, их транспортированию и сопровождению при перевозке, а также наличие материалов проверок по фактам недостачи, порчи, утраты оружия и патронов; л) организация допуска работников юридического лица к оружию и патронам, в том числе для их транспортирования, при сопровождении во время перевозок и экспонировании; м) система документирования выдачи оружия и патронов продавцам, лицам, ответственным за проведение экспонирования, транспортировку, проведение работ с оружием и патронами, в том числе для их предпродажной подготовки и регулировки; н) своевременность и полнота устранения нарушений, выявленных при проверках сотрудниками органов внутренних дел, исполнение предписаний, вынесенных уполномоченными на то органами исполнительной власти. Проверки юридических коллекционированием или лиц и граждан, экспонированием оружия занимающихся и патронов, осуществляются сотрудниками органов внутренних дел совместно с представителями специально уполномоченных органов по сохранению культурных ценностей (Россвязьохранкультуры) с учетом соблюдения требований по обеспечению конфиденциальности сведений об оружии и их владельцах. Плановые проверки юридических лиц, имеющих коллекции или собрания оружия, проводятся не реже одного раза в квартал, а граждан Российской Федерации, имеющих собственные коллекции или собрания оружия, - не реже одного раза в год. Проверки организаций и физических лиц, занимающихся экспонированием оружия и патронов, осуществляются также перед началом проведения каждой организованной ими выставки и по ее завершении. В ходе плановых проверок деятельности юридических лиц, занимающихся коллекционированием или экспонированием оружия и 112 патронов, устанавливается: а) соответствие их деятельности требованиям законодательных и иных нормативных правовых актов, положениям учредительных и регистрационных документов, лицензиям на коллекционирование или экспонирование оружия и патронов, разрешениям на их хранение в местах, не указанных в лицензиях; б) наличие актов приема (передачи) оружия и договоров, заключенных с владельцами оружия и патронов, об участии в проведении экспонирования либо актов приема изъятого и конфискованного оружия и патронов, переданных музеям уполномоченными на то органами для ответственного хранения, а также актов историко-культурных и искусствоведческих экспертиз на коллекционируемое оружие и патроны и паспортов на коллекции, отдельные модели коллекционируемого оружия и патронов; в) обеспечение технической укрепленности мест экспонирования и хранения оружия и патронов, их размещение на указанных объектах в соответствии с установленными требованиями; г) соблюдение установленных правил и порядка коллекционирования, экспонирования, хранения оружия и патронов, обеспечение их сохранности в витринах и других местах размещения, а также мер безопасности при обращении с ними; д) соответствие системы учета оружия, учетной документации и делопроизводства установленным требованиям; е) представление в органы внутренних дел по месту нахождения актов приема (передачи) оружия для экспонирования, актов историко-культурных и искусствоведческих экспертиз оружия, имеющего культурную ценность, а также материалов изъятий оружия и патронов, произведенных уполномоченными на то органами; ж) порядок внутреннего контроля за обращением оружия и патронов, документирования выдачи оружия и патронов хранителям, специалистам и лицам, ответственным за проведение экспертиз, исследовательские работы, 113 экспонирование, транспортирование, другие разрешенные виды работ с оружием и патронами; з) система допуска работников юридического лица к оружию и патронам, в том числе для транспортирования, сопровождения при перевозках, экспонировании, а также организация доступа покупателей и посетителей в залы с экспозициями, специалистов других организаций в фондохранилища, обеспечение охранных мер; и) своевременность и полнота устранения нарушений, выявленных при предыдущих проверках сотрудниками органов внутренних дел, исполнение предписаний (предупреждений), вынесенных уполномоченными на то органами исполнительной власти. 2.4. Административный надзор полиции в области частной детективной и охранной деятельности Частная детективная и охранная деятельность рассматривается в российском законодательстве как оказание на возмездной договорной основе услуг физическим и юридическим лицам предприятиями, имеющими специальное разрешение (лицензию) органов внутренних дел, в целях защиты законных прав и интересов своих клиентов. Данные виды деятельности были узаконены в 1992 г.1, что позволяет утверждать об относительной новизне самого института правового регулирования частной детективной и охранной деятельности и его элементов: лицензирование и административный надзор. Частная детективная и охранная деятельность осуществляется для сыска и охраны. См.: Закон РФ от 11 марта 1992 г. № 2487-1 «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации» // Ведомости СНД РФ и ВС РФ. 1992. № 17. Ст. 888. 114 1 В целях сыска разрешается предоставление следующих видов услуг: 1) сбор сведений по гражданским делам на договорной основе с участниками процесса; 2) изучение рынка, сбор информации для деловых переговоров, выявление некредитоспособных или ненадежных деловых партнеров; 3) установление обстоятельств неправомерного использования в предпринимательской деятельности фирменных знаков и наименований, недобросовестной конкуренции, а также разглашения сведений, составляющих коммерческую тайну; 4) выяснение биографических и других характеризующих личность данных об отдельных гражданах (с их письменного согласия) при заключении ими трудовых и иных контрактов; 5) поиск без вести пропавших граждан; 6) поиск утраченного гражданами или предприятиями, учреждениями, организациями имущества; 7) сбор сведений по уголовным делам на договорной основе с участниками процесса. В течение суток с момента заключения контракта с клиентом на сбор таких сведений частный детектив обязан письменно уведомить об этом лицо, производящее дознание, следователя или суд, в чьем производстве находится уголовное дело. В целях охраны разрешается предоставление следующих видов услуг: 1) защита жизни и здоровья граждан; 2) охрана имущества (в том числе при его транспортировке), находящегося в собственности, во владении, в пользовании, хозяйственном ведении, оперативном управлении или доверительном управлении; 3) проектирование, монтаж и эксплуатационное обслуживание средств охранно-пожарной сигнализации; 4) консультирование и подготовка рекомендаций клиентам по вопросам правомерной защиты от противоправных посягательств; 5) обеспечение порядка в местах проведения массовых мероприятий. 115 Предприятиям, осуществляющим частную детективную и охранную деятельность, предоставляется право содействовать правоохранительным органам в обеспечении правопорядка, в том числе на договорной основе. Граждане, занимающиеся частной детективной деятельностью, не вправе осуществлять какие-либо оперативно-розыскные действия, отнесенные законом к исключительной компетенции органов дознания. Лицензирование частной детективной (сыскной) и охранной деятельности, а также осуществление административного надзора возложены на органы внутренних дел. Правовую основу надзорной деятельности образуют следующие законодательные и иные нормативные правовые акты: Федеральный закон «О полиции»; Закон РФ от 11 марта 1992 г. № 2487-1 «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации»1; КоАП РФ; постановления Правительства РФ от 23 июня 2011 г. № 498 «О некоторых вопросах осуществления частной детективной (сыскной) и частной охранной деятельности»2; от 19 мая 2007 г. № 300 «Об утверждении Перечня заболеваний, препятствующих исполнению обязанностей частного охранника»3; приказы МВД России от 12 апреля 1999 г. № 288 «О мерах по реализации Постановления Правительства Российской Федерации от 21 июля 1998 г. № 814»4, от 15 июля 2005 г. № 568 «О порядке проведения органами внутренних дел Российской Федерации периодических проверок частных охранников, частных детективов (сыщиков) и работников юридических лиц с особыми уставными задачами на пригодность к действиям в условиях, связанных с применением огнестрельного оружия и специальных средств»5; См.: Ведомости СНД РФ и ВС РФ. 1992. № 17. Ст. 888. См.: САПП РФ. 1992. № 8. Ст. 506. 3 См.: СЗ РФ. 2007. № 22. Ст. 2636. 4 См.: БНА РФ. 1999. № 32. 5 См.: БНА. 2005. № 34. 116 1 2 от 29 сентября 2011 г. № 1039 "Об утверждении административных регламентов Министерства внутренних дел Российской Федерации по предоставлению государственных услуг по выдаче лицензии на частную детективную (сыскную) деятельность, лицензии на частную охранную деятельность и удостоверения частного охранника"1. Положение, утвержденное Приказом МВД России от 15 июля 2005 г. № 568, предусматривает проведение плановых (периодических) и внеплановых проверок частных охранников и детективов (сыщиков). Органами внутренних дел проводятся следующие периодические проверки частных охранников, детективов (сыщиков) на пригодность к действиям в условиях, связанных с применением огнестрельного оружия и специальных средств: а) первичные, которые проводятся в отношении работников, впервые назначенных на должность, предусматривающую в соответствии с законодательством Российской Федерации применение огнестрельного оружия (перед выдачей разрешения на хранение и ношение) и (или) специальных средств, либо повторно принятых на работу в соответствующее юридическое лицо с особыми уставными задачами, если со дня их увольнения с определенной должности и прохождения периодической проверки прошло более 11 месяцев. Первичная проверка граждан, представивших документы на получение или продление срока действия лицензии на работу в качестве частного детектива (сыщика), проводится перед выдачей указанной лицензии. Для пригодность работников, к подлежащих действиям в периодическим условиях, связанных проверкам с на применением огнестрельного оружия и специальных средств, допускается совмещение данных проверок; б) плановые, которые в отношении работников, ранее прошедших 1 См.: // БНА. 2012. № 3. 117 первичную периодическую проверку, проводятся один раз в год в течение месяца, предшествующего дню и месяцу даты выдачи разрешения на хранение и ношение огнестрельного оружия, в том числе в порядке продления срока действия указанного разрешения либо даты издания приказа о назначении на должность, предусматривающую в соответствии с законодательством Российской Федерации применение специальных средств. Плановые проверки частных детективов (сыщиков) проводятся один раз в год в течение месяца, предшествующего дню и месяцу даты выдачи указанным лицам лицензий на право осуществления частной (негосударственной) сыскной деятельности. Плановые проверки также проводятся при выявлении нарушений установленных правил применения огнестрельного оружия и (или) специальных средств, допущенных указанными работниками (лицами). Такие плановые проверки назначаются уполномоченными должностными лицами органов внутренних дел; в) повторные - назначаемые уполномоченными должностными лицами в случаях непрохождения работниками организаций первичной или плановой проверок. Для подготовки и проведения периодических проверок в МВД, ГУВД, УВД по субъектам Российской Федерации, ОВДТ, ОВДРО образовываются комиссии, в состав которых включаются сотрудники подразделений лицензионно-разрешительной работы и других подразделений, на которые возложены функции по контролю за оборотом оружия, а для организационно-методического обеспечения и контроля за их проведением Центральная комиссия МВД России по периодическим проверкам частных охранников и работников юридических лиц с особыми уставными задачами на пригодность к действиям в условиях, связанных с применением огнестрельного оружия и специальных средств. Комиссии проводят периодические проверки в отношении работников организаций (их структурных, 118 обособленных подразделений), расположенных в пределах территории оперативного обслуживания органов внутренних дел, образовавших указанные комиссии. Указанные комиссии могут проводить плановые периодические проверки в отношении работников других организаций (структурных, обособленных обязанностей подразделений) на территории при выполнении оперативного ими служебных обслуживания органов внутренних дел, образовавших данные комиссии. В отношении работников, которым в соответствии с законодательством Российской Федерации разрешено использовать служебное оружие, допускается совмещение периодических проверок на пригодность к действиям в условиях, связанных с применением указанного оружия. Сроки и место проведения первичных, плановых и повторных периодических проверок определяются Комиссией с учетом даты и места, указанных в обращении руководителя (работника) и предварительно согласованных данным руководителем (работником) с администрацией учебных центров и образовательных учреждений, на базе стрелковых объектов которых Комиссией будут проводиться указанные проверки. Уведомление о сроках и месте прохождения проверок направляется органом внутренних дел, которым ведется личное дело на соответствующего работника, уведомления подлежащего проверке. (приглашения) для Допускается оформление одного нескольких работников одного юридического лица, подлежащих периодической проверке. Уведомления о прохождении плановых периодических проверок направляются (выдаются) соответствующим работникам, подлежащим проверкам, не позднее чем за 45 дней, повторных – за 14 дней, а первичных – за 7 дней до начала проверки. Указанные уведомления могут выдаться руководителям или уполномоченным должностным лицам организаций. К проверке допускаются работники при отсутствии у них оснований, препятствующих получению лицензии на приобретение гражданского 119 оружия, после получения уведомления о прохождении периодической проверки. Периодическая проверка на пригодность к действиям в условиях, связанных с применением огнестрельного оружия, включает в себя проверку теоретических знаний работников (за исключением частных детективов (сыщиков)) нормативных правовых актов Российской Федерации, регулирующих оборот оружия и устанавливающих особенности, запреты и ограничения его применения, а также выполнение ими упражнений практических стрельб из огнестрельного оружия. Использование оружия и патронов при выполнении указанных упражнений осуществляется в соответствии с нормами их положенности, предназначенными для проведения периодических проверок частных охранников и работников юридических лиц с особыми уставными задачами, за исключением частных детективов (сыщиков), на пригодность к действиям в условиях, связанных с применением огнестрельного оружия. Периодическая проверка на пригодность к действиям в условиях, связанных с применением специальных средств, включает в себя проверку теоретических знаний работников нормативных правовых актов Российской Федерации, регулирующих обращение указанных изделий и устанавливающих особенности, запреты и ограничения их применения, без выполнения ими упражнений практических стрельб из огнестрельного оружия. Частные детективы (сыщики) проходят периодическую проверку на пригодность к действиям в условиях, связанных с применением специальных средств. Проверка теоретических знаний осуществляется с использованием карточек опроса, каждая из которых должна иметь по 10 вопросов и не менее 2 вариантов ответов по ним с одним правильным. При наличии двух и более ошибочных ответов проверяемому выставляется неудовлетворительная оценка. 120 Для проверки теоретических знаний разрешается использование компьютерной техники или специальных автоматизированных средств. Образцы типовых карточек опроса теоретических знаний работников при проведении периодических проверок, содержание вопросов и ответов устанавливаются Центральной комиссией МВД России. В карточки опроса при сдаче совмещенной периодической проверки допускается одновременно включать вопросы по теоретическим знаниям оборота огнестрельного оружия всех разрешенных видов, а в случае одновременной проверки, связанной с пригодностью к применению огнестрельного оружия и специальных средств, - вопросы по теоретическим знаниям обращения указанных изделий. Практические стрельбы проводятся одним из членов Комиссии. К стрельбам не допускаются работники, получившие неудовлетворительную оценку по результатам проверки теоретических знаний или не прошедшие инструктажа по мерам безопасности. По завершении периодической проверки член Комиссии, проводивший указанное контрольное мероприятие, составляет акт проверки. Акты проверок рассматриваются Комиссией, которой на основании результатов периодических проверок принимаются решения о прохождении (непрохождении) работниками указанных проверок. Протоколы Комиссии заверяются подписями председателя и членов Комиссии. Выписки из протоколов заседаний комиссии хранятся в учетном (контрольно- наблюдательном) деле на соответствующую организацию, а также в личном деле работника указанной организации, ведущимся органом внутренних дел. Выписка с заключением комиссии о получении положительных оценок по результатам проверки практических стрельб теоретических подтверждает знаний и (или) прохождение выполнения работником соответствующей периодической проверки. При получении неудовлетворительной оценки по проверкам теоретических знаний либо результатам выполнения практических стрельб 121 Комиссией назначается двухнедельный срок повторная со дня проверка, принятия которая указанного проводится в решения. Копия уведомления направляется Комиссией в орган внутренних дел, ведущий личное дело на работника, не прошедшего периодическую проверку, для подготовки и вынесения ему в установленном порядке предупреждения о нарушении требований законодательства Российской Федерации. В случае непрохождения работником повторной проверки Комиссией руководителю соответствующей организации направляется предписание для проведения необходимой переподготовки указанного работника, а соответствующему подразделению лицензионно-разрешительной работы – выписка из протокольного решения Комиссии вместе с уведомлением для принятия органом внутренних дел в соответствии со статьей 26 Федерального закона «Об оружии» решения об аннулировании разрешения на хранение и ношение служебного оружия, оформленного данному работнику. К последующей проверке работник допускается после дополнительной переподготовки по соответствующей учебной программе. В отношении периодической работника, проверки и не не прибывшего предоставившего для в прохождения Комиссию до установленного срока проверки ходатайство о переносе сроков проверки, Комиссия принимает решение о непрохождении работником периодической проверки. Решение фиксируется в протоколе заседания Комиссии. По указанным обстоятельствам Комиссией принимается решение о переносе срока проведения периодической проверки в пределах разрешенных сроков ее проведения и направляется уведомление. 122 Библиография 1. Нормативные правовые акты 1.1. Конституция РФ. Принята на всенародном референдуме 12 декабря 1993 г. 1.2. Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ (ред. от 28.12.2010) «О Правительстве Российской Федерации» // СЗ РФ. 1997. № 51. Ст. 5712. 1.3. Указ Президиума Верховного Совета СССР от 26 июля 1966 г. № 5364-VI «Об административном надзоре органов внутренних дел за лицами, освобожденными из мест лишения свободы» // Свод законов СССР. Т. 10. С. 273. 1.4. Закон РФ от 18 апреля 1991 № 1026-1 «О милиции» // ВСНД и ВС РСФСР. 1991. № 16. Ст. 503. 1.5. Закон РФ от 11 марта 1992 г. № 2487-1 (ред. от 03.12.2011) «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации» // Ведомости СНД РФ и ВС РФ. 1992. № 17. Ст. 888. 1.6. Закон Российской Федерации от 14 мая 1993 г. № 4979-1 (ред. от 18.07.2011) «О ветеринарии» // ВСНД и ВС РФ. 1993. № 24. Ст. 857. 1.7. Федеральный закон от 21 декабря 1994 г. № 69-ФЗ (ред. от 30.11.2011) «О пожарной безопасности» // СЗ РФ. 1994. № 35. Ст. 3649. 1.8. Федеральный закон от 17 января 1995 г. (в ред. от 21.11.2011) № 22021 «О прокуратуре Российской Федерации» // СЗ РФ. 1995. № 47. Ст. 4472. 1.9. Федеральный закон от 13 декабря 1996 года № 150-ФЗ (ред. от 06.12.2011) «Об оружии» // СЗ РФ. 1996. № 51. Ст. 5681. 1.10. 08.12.2011) Федеральный закон от 20 апреля 1995 г. № 45-ФЗ (ред. от «О государственной защите судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов» // СЗ РФ, 1995, № 17, ст. 1455. 123 1.11. Федеральный закон от 10 декабря 1995 г. № 196-ФЗ (ред. от 19.07.2011) «О безопасности дорожного движения» // СЗ РФ. 1995. № 50. ст.4873. 1.12. Федеральный закон от 6 февраля 1997 г. № 27-ФЗ (ред. от «О 05.04.2011) внутренних войсках Министерства внутренних дел Российской Федерации» // СЗ РФ. 1997. № 6. Ст. 711. 1.13. Федеральный закон от 8 января 1998 г. (в ред. от 01.03.2011) № 3- ФЗ «О наркотических средствах и психотропных веществах» // СЗ РФ. 1009 № 2. Ст. 219. 1.14. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. № 196-ФЗ (ред. от 01.03.2011 г.) // СЗ РФ. 2002. № 1 (часть I). Ст. 1. 1.15. Федеральный закон от 25 апреля 2002 г. № 40-ФЗ (ред. от 30.11.2011) «Об обязательном страховании гражданской ответственности владельцев транспортных средств» // СЗ РФ. 2002. № 18. Ст. 1720. 1.16. Федеральный закон от 17 декабря 2002 г. № 184-ФЗ (ред. от 06.12.2011) «О техническом регулировании» // СЗ РФ. 2002. № 52 (ч. I). Ст. 5140. 1.17. Федеральный закон от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ (ред. от 27.07.2010 г.) «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» // СЗ РФ. 2006. № 19. Ст. 2060. 1.18. Водный кодекс РФ от 3 июня 2006 г. № 74-ФЗ (ред. от 06.12.2011) // СЗ РФ. 2006. № 23. Ст. 2381; 2007. № 26. Ст. 3075. 1.19. Указ Президента РФ от 22 февраля 1992 г. № 179 (ред. от 30.12.2000) «О видах продукции (работ, услуг) и отходов производства, свободная реализация которых запрещена» // ВСНД и ВС РФ. 1992. № 10. Ст. 492. 1.20. Указ Президента РФ от 15 июня 1998 г. № 711 (ред. от 27.10.2011) «О дополнительных мерах по обеспечению безопасности дорожного движения» // СЗ РФ. 1998. № 25.06. Ст. 2897. 124 1.21. Указ Президента РФ от 12 августа 2002 г. № 885 (ред. от 16.07.2009) «Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих» // СЗ РФ. 2002. № 33. Ст. 3196; 2007. 1.21.1. Указ Президента РФ от 9 марта 2004 г. (в ред. от 22.06.2010) № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» // СЗ РФ. 2004. № 11. Ст. 945. 1.22. Указ Президента РФ от 20 мая 2004 г. № 649 (ред. от 25.08.2010) «Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти» // СЗ РФ. 2004. № 21. Ст. 2023. 1.23. Указ Президента РФ от 19 июля 2004 г. № 928 (ред. от 03.12.2011) «Вопросы Федеральной миграционной службы». // СЗ РФ. 2004. № 30. Ст. 3150. 1.24. Указ Президента РФ от 19 мая 2008 г. № 815 (ред. от 28.02.2012) «О мерах по противодействию коррупции» // СЗ РФ. 2008. № 21. Ст. 2429. 1.25. Указ Президента РФ от 1 марта 2011 г. № 248 (ред. от 19.09.2011) «Вопросы Министерства внутренних дел Российской Федерации» // СЗ РФ. 2011. № 10. Ст. 1334. 1.26. Постановление Совета Министров-Правительства РФ от 23 октября 1993 г. № 1090 (ред. от 28.02.2006 г.) «О правилах дорожного движения» // САПП РФ. 1993. № 47. Ст. 4531. 1.27. Постановление Правительства РФ от 14 августа 1992 г. № 587 (ред. от 26.01.2012) «Вопросы частной детективной (сыскной) и охранной деятельности» // САПП РФ. 1992. № 8. Ст. 506. 1.28. Постановление Правительства РФ от 13 декабря 1993 г. № 1291 (ред. от 07.05.2003 г.) «О государственном надзоре за техническим состоянием самоходных машин и других видов техники в Российской Федерации» // САПП РФ. 1993. № 51. Ст. 4943. 1.28.1. Постановление Правительства РФ от 12 августа 1994 г. № 938 (ред. от 20.08.2009) «О государственной регистрации автомототранспортных средств и других видов самоходной техники на территории Российской 125 Федерации» // СЗ РФ. 1994. № 17. Ст. 1999. 1.29. от Постановление Правительства РФ от 17 июля 1996 г. № 831 (ред. 17.11.2004) «О Порядке выдачи оружия лицам, подлежащим государственной защите» // СЗ РФ. 1996, № 31, ст. 3723. 1.30. Постановление Правительства РФ от 22 апреля 1997 г. № 460 (ред. от 06.10.2011) «О мерах по обеспечению юридических лиц с особыми уставными задачами боевым ручным стрелковым оружием» // СЗ РФ. 1997, № 17, ст. 2010. 1.31. Постановление Правительства РФ от 15 октября 1997 г. № 1314 (ред. от 07.12.2011) «Об утверждении Правил оборота боевого ручного стрелкового и иного оружия, боеприпасов и патронов к нему, а также холодного оружия в государственных военизированных организациях» // СЗ РФ. 1997. № 42, ст. 4790. 1.32. Постановление Правительства РФ от 18 декабря 1997 г. № 1575 (ред. от 16.04.2011) «О порядке выдачи органами внутренних дел Российской Федерации служебного оружия судьям» // СЗ РФ, 1997, № 51, ст. 5818. 1.33. Постановление Правительства РФ от 21 июля 1998 г. № 814 (ред. от 23.12.2011) «О мерах по регулированию оборота гражданского и служебного оружия и патронов к нему на территории Российской Федерации» // СЗ РФ. 1998. № 32. Ст. 3878 1.34. Постановление Правительства РФ от 22 сентября 1999 г. № 1079 (ред. от 06.10.2011) «О мерах по упорядочению деятельности, связанной с осуществлением контроля транспортных средств на автомобильных дорогах» // СЗ РФ. 1999. № 39. Ст. 4646. 1.35. Постановление Правительства РФ от 18 декабря 2003 г. № 759 (ред. от 28.08.2009) «Об утверждении Правил задержания транспортного средства, помещения его на стоянку, хранения, а также запрещения эксплуатации» // СЗ РФ. 2003. № 51. Ст. 4990. 1.36. Постановление Правительства РФ от 17 июня 2004 г. № 300 (ред. от 05.09.2011) «Об утверждении Положения о Федеральной службе по 126 надзору в сфере образования и науки» // СЗ РФ. 2004. № 26. Ст. 2670. Постановление Правительства РФ от 11 ноября 2005 г. № 679 1.37. (ред. от 16.05.2011) «О Порядке разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг» // СЗ РФ. 2005. № 47. Ст. 4933. 1.38. Постановление Правительства РФ от 1 декабря 2006 г. № 737 (ред. от 07.12.2011) «О специальных световых и звуковых сигналах» // СЗ РФ. 2006. № 50. Ст. 5342. 1.39. Постановление Правительства РФ от 25 декабря 2006 г. № 801 (ред. от 04.03.2009) «Об утверждении Положения об осуществлении государственного контроля за использованием и охраной водных объектов» // СЗ РФ. 2007. № 1 (Ч. II). Ст. 259. 1.40. Постановление Правительства РФ от 19 мая 2007 г. № 300 «Об утверждении Перечня заболеваний, препятствующих исполнению обязанностей частного охранника» СЗ РФ. 2007. № 22. Ст. 2636. 1.41. Постановление Правительства РФ от 21 мая 2007 г. № 305 (ред. от 21.034.2011) «Об утверждении Положения о государственном надзоре в области гражданской обороны» // СЗ РФ. 2007. № 22. Ст. 2641. 1.42. Постановление Правительства РФ от 23 июня 2011 г. № 498 (ред. от 21.11.2011) "О некоторых вопросах осуществления частной детективной (сыскной) и частной охранной деятельности" // СЗ РФ. 2011. № 26. Ст. 3820. 1.43. Приказ Министерства транспорта РФ от 8 августа 1995г. № 73 «Об утверждении Правил перевозки опасных грузов автомобильным транспортом» // Российские вести. 1996. 25 января. 1 февраля. 1.44. Инструкция по обеспечению безопасности перевозки тяжеловесных и крупногабаритных грузов автомобильным транспортом, (утверждена Министерством транспорта РФ 27 мая 1996 г.) // БНА. 1996. № 6. 1.45. Приказ Министерства транспорта РФ от 8 января 1997 г. № 2 127 (ред. от 18.07.2000) «Об утверждении Положения об обеспечении безопасности перевозок пассажиров автобусами» // БНА. 1997. № 11. 1.46. Приказ МВД РФ от 1 июня 1998 г. № 329 (ред. от 10.08.2006) «О реформировании деятельности Госавтоинспекции МВД России» // Консультант Плюс. 1.47. 15.07.2005) Приказ МВД России от 12 апреля 1999 г. № 288 (ред. от «О мерах по реализации Постановления Правительства Российской Федерации от 21 июля 1998 г. № 814» // БНА РФ. 1999. № 32. 1.48. Приказ МВД РФ от 23 апреля 1999 г. № 309 «Об утверждении положения о ветеринарно-санитарном надзоре в системе МВД России» // БНА. 1999. № 24. 1.49. Приказ МВД РФ от 8 июня 1999 г. № 410 (ред. от 07.07.2003) «О совершенствовании нормативно-правового регулирования деятельности службы дорожной инспекции и организации движения Государственной инспекции безопасности дорожного движения Министерства внутренних дел Российской Федерации» // БНА. 1999. № 39. 1.50. «Об Приказ МВД РФ от 7 декабря 2000 г. № 1240 (ред. от 19.02.2007) утверждении нормативных правовых актов, регламентирующих деятельность государственной инспекции безопасности дорожного движения Министерства внутренних дел Российской Федерации по техническому надзору» // БНА. 2001. № 7. 1.51. Приказ МВД России от 26 мая 2000 г. № 569 (ред. от 06.04.2007) «Об утверждении Инструкции по организации работы подразделений по делам несовершеннолетних органов внутренних дел» // Консультант Плюс. 1.52. Приказ МВД России от 16 сентября 2002 г. № 900 (ред. от 12.04.2007) «О мерах по совершенствованию деятельности участковых уполномоченных милиции» // БНА. 2003. № 1. 1.53. Приказ Минздрава России от 14 июля 2003 г. № 308 (ред. от 25.08.2010) «О медицинском освидетельствовании на состояние опьянения» // БНА. 2003. № 48. 128 1.54. Приказ МВД РФ от 15 июля 2005 г. № 568 (ред. от 22.08.2011) «О порядке проведения органами внутренних дел Российской Федерации периодических проверок частных охранников, частных детективов (сыщиков) и работников юридических лиц с особыми уставными задачами на пригодность к действиям в условиях, связанных с применением огнестрельного оружия и специальных средств» // БНА. 2005. № 34. 1.55. Приказ Минюста России от 6 июня 2006 г. № 205 «Об утверждении Положения об организации государственного санитарноэпидемиологического надзора на объектах уголовно-исполнительной системы» // БНА. 2006. № 27. 1.56. Приказ Росздравнадзора № 1148-Пр/07 и ФМС РФ № 128 от 19 июня 2007 г. «Об утверждении Регламента взаимодействия Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения и социального развития и Федеральной миграционной службой и их территориальных органов по осуществлению мероприятий по контролю и надзору за соблюдением установленного порядка привлечения и использования иностранных работников и осуществления ими трудовой деятельности на территории Российской Федерации» // Российская газета. 2007. № 157. 21 июля. 1.57. Приказ МЧС России от 1 октября 2007 г. № 517 (ред. от 22.03.2010) "Об утверждении Административного регламента Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по исполнению государственной функции по надзору за выполнением федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, организациями, а также должностными лицами и гражданами обязательных требований пожарной безопасности" // БНА. 2007. № 52. 1.58. Приказ Минфина России от 11 января 2009 г. № 1н «Об утверждении Инструкции по осуществлению пробирного надзора» // БНА. 2009 г. № 12. 129 1.59. Приказ Минздравсоцразвития РФ от 18 ноября 2011 г. № 1372н "Об утверждении Административного регламента исполнения Федеральной службой по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека государственной функции по проведению проверок деятельности юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и граждан по выполнению требований санитарного законодательства, законодательства Российской Федерации в области защиты прав потребителей, правил продажи отдельных видов товаров". Документ опубликован не был. СПС Консультант Плюс. 1.60. Приказ МВД РФ от 29 сентября 2011 г. № 1039 "Об утверждении административных регламентов Министерства внутренних дел Российской Федерации по предоставлению государственных услуг по выдаче лицензии на частную детективную (сыскную) деятельность, лицензии на частную охранную деятельность и удостоверения частного охранника" // БНА. 2012. № 3. 1.61. Закон Московской области от 30 ноября 2004 г. № 161/2004-ОЗ (ред. от 29.09.2007) «О государственном административно-техническом надзоре и административной ответственности за правонарушения в сфере благоустройства, содержания объектов и производства работ на территории московской области» // Вестник Московской областной Думы. 2004, декабрь. 2. Правовые акты общего характера 2.1. Распоряжение Правительства РФ от 25 октября 2005 г. № 1789-р «О концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006 – 2008 годах» // СЗ РФ. 2005. № 46. Ст. 4720. 2.2. Протокол заседания Правительственной комиссии по проведению административной реформы от 8 ноября 2005 г. № 45 // http://ar.eco№omy.gov.ru/ru/regio№s/federal/№ews/i№dex.php?from4=3&id4=39 доступ 15 января 2008 г. 3. Литература 3.1. Административное право: Учебник / Под ред. Ю. М. Козлова, Л. Л. 130 Попова. – М., 1999. 3.2. Алехин А. П., Кармолицкий А. А. Административное право России. Основные понятия и институты: Учебник. – М., 2004. 3.3. Атаманчук Г. В. Государственное управление (организационнофункциональные вопросы). – М., 2000. 3.4. Атаманчук Г. В. Теория государственного управления. Курс лекций. – М., 1997. 3.5. Барцис И. Н. Реформа государственного управления в России: правовой аспект. – М.: «Формула права», 2008. 3.6. Бахрах Д. Н. Административное право России, Учебник для вузов. – М., 2000. 3.7. Бачило И. Л. Государственно-правовые институты в условиях информатизации общества // Институты административного права России. – М., 1999. 3.8. Бельский К. С. Полицейское право. Лекционный курс. – М., 2004. 3.9. Бельский К. С. О функциях исполнительной власти. // Государство и право. 1997. № 3. 3.10. Беляев В. П. Контроль и надзор как формы юридической деятельности: вопросы теории и практики: Дис. … д-ра юрид. наук. – Саратов, 2006. 3.11. Бровин Г. И. Прокурорский надзор – подотрасль государственного права // Правоведение. 1970. № 4. 3.12. Веремеенко И. И. Механизм административно-правового регулирования в сфере охраны общественного порядка. – М.: ВНИИ МВД СССР, 1981. 3.13. Галлиган Д., Полянский В. В., Старилов Ю. Н. Административное право: история развития и основные современные концепции. – М., 2002. 3.14. Горшенев В. М., Шахов И. Б. Контроль как правовая форма деятельности. – М., 1987. 131 Григорьева О. С. Административная деятельность органов 3.15. внутренних дел по контролю за оборотом гражданского огнестрельного оружия: Дис. … канд. юрид. наук. – Екатеринбург, 2001. Гришанин 3.16. П. Ф. Преступления против общественной безопасности, общественного порядка и здоровья населения: Уголовное право. Часть особенная. Учебник. – М., 1968. Гусейнов 3.17. дорожного С. надзора Совершенствование А. ГАИ Некоторые / вопросы Труды Академии административно-правовой совершенствования МВД России. деятельности органов внутренних дел. – М., 1994. 3.18. Денисов Р. И. Административный надзор в сфере дорожного движения. – М., 1981. 3.19. Денисов Р. И. Правовые и организационные проблемы административного надзора в области внутренних дел: Дис... д-ра юрид. наук. – М., 1983. 3.20. Дмитриев А. Т. Правовые и организационные проблемы административного надзора органов внутренних дел: Дис... канд. юрид. наук. – М., 1998. 3.21. Еропкин М. И. Управление в области охраны общественного порядка. – М., 1965. С. 11. 3.22. Еропкин М. И., Попов Л. Л. Административно-правовая охрана общественного порядка. – Л., 1973. 3.23. органов Игнатюк Н. А. Административные регламенты федеральных исполнительной власти: вопросы методологии // Журнал российского права. 2006. № 10. 3.24. Иссерс В. Б. Виды и содержание надзорных полномочий // Вопросы советского государствоведения. Труды Иркутского университета Т.71. Серия юридическая. Вып.10. – Иркутск, 1970. 3.25. Керимов Д. А. Основы философии права. – М., 1992. 3.26. Козлов Ю. М. Административное право: Учебник. – М., 2005. 132 3.27. Козлов Ю. М. Административные правоотношения. – М.: Юридическая литература, 1976. 3.28. Козлов Ю. М. Управление народным хозяйством СССР. Сущность, функции, методы. Ч. 1. – М., 1969. 3.29. Колонтаевский Ф. Е. Организация и совершенствование деятельности милиции общественной безопасности: Учебное пособие. – М., 1995. 3.30. Кондрашов Б. П. Общественная безопасность и административно-правовые средства ее обеспечения: Дис. … д-ра юрид. наук. – М., 1998. 3.31. Конин Н. М. Российское административное право. Общая часть: Курс лекций. – Саратов, 2001. 3.32. Коренев А. П. Административное право. Ч. 1. – М., 2001. 3.33. Лазарев Б. М. Компетенция органов управления. – М.: Юридическая литература, 1972. 3.34. Лунев А. Е. Обеспечение законности в советском государственном управлении. – М., 1963. 3.35. Лунев А. Е. Теоретические проблемы государственного управления. – М., 1974. 3.36. Манохин В. М., Адушкин Ю. С. Российское административное право: Учебник. 2-е изд., исп. и доп. – Саратов, 2003. 3.37. Марков К. В. Государственный контроль: опыт и проблемы. – М.: Известия, 2005. 3.38. Матышевский П. С. Ответственность за преступления против общественной безопасности, общественного порядка и здоровья населения. – М., 1964. 3.39. Новиков С. Т., Рагинский М. Ю. Прокуратура в системе советского государственного аппарата // Правоведение. 1974. № 3. 3.40. Организация охраны общественного порядка: Учебник / Под ред. Л. Л. Попова. – М., 1984. 133 3.41. Осинцев Д. В. Методы административно-правового воздействия. – СПб., 2005. 3.42. Петров Е. Е. Правовое регулирование надзорной деятельности органов исполнительной власти Российской Федерации: Дис. … канд. юрид. наук. – СПб., 2002. 3.43. Попов Л. Л., Туманов Г. А. Основные направления перестройки служб охраны общественного порядка и безопасности // Актуальные проблемы охраны общественного порядка и общественной безопасности в условиях перестройки. Труды Академии МВД СССР. – М., 1989. 3.44. Пузырев С. В. Административный надзор и контроль как формы исполнительной деятельности органов внутренних дел Российской Федерации: Дис. … канд. юрид. наук. – Саратов, 2006. 3.45. надзора Разаренов Ф. С. О сущности и значении административного в советском государственном управлении // Вопросы административного права на современном этапе. – М., 1963. 3.46. Россинский Б. В. Государственная система обеспечения безопасности дорожного движения (тенденции, проблемы, перспективы развития): Дис... д-ра юрид. наук. – М., 1993. 3.47. Рохлин В. И. Прокурорский надзор и государственный контроль. История, развитие, понятия, соотношение. – СПб., 2003. 3.48. Рябинин Л. И. Вопросы организации административного надзора за лицами, освобожденными из мест лишения свободы: Дис. … канд. юрид. наук. – Харьков, 1973. 3.49. Савенко О. Е. Контрольная функция государственных органов: Автореф. дисс... канд. юрид. наук. – Саратов, 2004. 3.50. Салищева Н. Г. Гражданин и административная юрисдикция в СССР. – М., 1970. 3.51. Серегин А. В. Советский общественный порядок и административно-правовые средства его укрепления. – М., 1975. 3.52. Серегин А. В. Сущность общественного порядка и общественной 134 безопасности как объектов административно-правовой охраны // Актуальные проблемы совершенствования охраны общественного порядка и общественной безопасности в условиях перестройки. Труды Академии МВД СССР. – М., 1989. 3.53. Словарь административного права. – М., 1999. Советское административное право – М., 1973. 3.54. Советское административное право. Методы и формы государственного управления. – М., 1977. 3.55. Спектор Е. И. Правовое регулирование режима лицензирования в Российской Федерации. Научно-практическое пособие. – М.: Юристъ, 2005. 3.56. Справочник участкового уполномоченного милиции / Под общ. ред. А. А. Чекалина. – М.: Объединенная редакция МВД России, 2003. 3.57. Старилов Ю. Н. Курс общего административного права. В 3 т. Т. I: История. Наука. Предмет. Нормы. Субъекты. – М., 2002. 3.58. Старилов Ю. Н. Курс общего административного права. В 3 т. Т. II: Государственная служба. Управленческие действия. Правовые акты управления. Административная юстиция. – М., 2002. 3.59. Степанов Т. А. О соотношении общественной безопасности и общественного порядка // Совершенствование административно-правовой деятельности органов внутренних дел. Труды ВНИИ МВД СССР. – М., 1984. 3.60. Студеникина М. С. Государственные инспекции в СССР. – М., 1987. 3.61. Студеникина М. С. Государственный контроль в сфере управления. – М., 1974. 3.62. Тихомиров Ю. А. Административное право и процесс: полный курс. – М., 2001. 3.63. Тубольцева А. В. Административно-правовые вопросы обеспечения общественной безопасности на водном транспорте: Дис. … канд. юрид. наук. – М., 2001. 3.64. Юсупов Х. А. Организационно-правовые вопросы охраны 135 общественного порядка и безопасности в современных условиях: Дис. …канд. юрид. наук. – М., 1998. 3.65. Ямпольская Ц. А. О новых методах исследования аппарата государственного управления. // Правовые проблемы науки управления. – М., 1966. 136 Подписано в печать. Формат 60х90 Объем 5 п.л. Тираж 200 экз. Заказ ______ УОНИиРИД Московского университета МВД России 137
