По судам

Концепция
проекта Конституционного закона Республики Казахстан
«О внесении дополнений и изменений в Конституционный закон
Республики Казахстан «О судебной системе и статусе судей
Республики Казахстан»
1. Название законопроекта
Конституционный закон Республики Казахстан «О внесении
дополнений и изменений в Конституционный закон Республики Казахстан
«О судебной системе и статусе судей Республики Казахстан» (далее –
законопроект).
2. Обоснование необходимости разработки законопроекта
За истекшие годы многое сделано в плане формирования в Казахстане
современной судебной системы, отвечающей высоким международным
стандартам.
Однако, несмотря на достигнутый значительный прогресс по
реформированию судебной системы, существует ряд проблем в сфере
судопроизводства,
организации
деятельности
судов,
социального
обеспечения судей.
Важнейшим показателем развития любого государства, стремящегося к
достижению
общепринятых
международных
стандартов,
является
независимость судей, основные принципы которой приняты седьмым
Конгрессом ООН по предупреждению преступности и обращению с
правонарушителями (Милан, 1985 год), и одобрены резолюциями
Генеральной Ассамблеи ООН 40/32 от 29 ноября 1985 года и 40/146 от 13
декабря 1985 года.
Качество отправления правосудия, в первую очередь, зависит от
профессионализма и грамотности того или иного судьи. В немалой степени
этому способствует проведение некачественной и необъективной процедуры
отбора кандидатов в судьи.
Повышение профессионализма, в том числе поддержание и увеличение
авторитета судейского корпуса, улучшение подбора и формирования кадров
судебной системы становится необходимым.
Вместе с тем, п.п. 5 пункта 2.7. Концепции правовой политики
Республики Казахстан на период с 2010 до 2020 года, в целях
совершенствования гражданского процессуального законодательства
предусмотрена оптимизация стадии подготовки дела к судебному
разбирательству в целях обеспечения быстрого рассмотрения и разрешения
гражданских дел.
В связи с этим, в целях совершенствования стадии подготовки дела к
судебному разбирательству, обеспечения быстрого рассмотрения и
разрешения дел, в том числе улучшения кадрового состава судей, путем
подготовки специалистов на должность судьи, законопроектом предлагается
введение должности референта судьи с наделением его процессуальными
правами.
Специалист в должности референта судьи будет обретать необходимые
навыки, знания и опыт, что в конечном итоге будет способствовать
повышению качества рассматриваемых дел.
В большинстве случаях, судья начинает изучать дело в процессе
рассмотрения дела, так как в связи с большой нагрузкой он практически не
успевает ознакомиться с делом до начала процесса. В результате неполного и
тщательного изучения дела, приводит к тому, что многие решения судей
отменяются в ходе рассмотрения дела в апелляционной инстанции. А это в
свою очередь приводит к недоверию населения в правосудие.
На референта судьи предлагается возложить функции по организации
проведению судебного разбирательства с надлежащим извещением сторон,
изготовление процессуальных документов в части досудебной подготовки,
сбор доказательственной базы, занимающие огромную часть времени в
процессе судопроизводства, подготовка сопроводительных писем о
направлении копий судебных актов и других документов участникам по
делу, вручение судебных актов, контроль за поступившими документами, и
др.
Кроме этого, на референта считаем возможным возложить следующие
не процессуальные действия: подготовка данных и материалов, сбор
необходимых документов для проведения анализа по отдельным вопросам
отправления правосудия, рассмотрение и разрешение обращений, подготовка
на них ответов от имени судьи, ведение учета и контроля по соблюдению
процессуальных сроков рассмотрения дел, в том числе по отложенным и
приостановленным делам, проверка правильности и своевременности
обращения к исполнению судебного акта, проверка правильности подготовки
дела для сдачи в архив.
Необходимость
введения
института
судебных
референтов
основывается и на рекомендациях Комиссии по правам человека при
Президенте Республики Казахстан, отраженных в Национальном плане
действий в области прав человека в Республике Казахстан на 2009-2012
годы.
В соответствии с пунктом 5 статьи 56 Конституционного закона
Республики Казахстан «О судебной системе и статусе судей Республики
Казахстан» (далее – Конституционный закон), в судах образуется канцелярия
суда, обеспечивающая работу судей по осуществлению правосудия,
обобщению судебной практики, а также по выполнению других функций
суда.
Однако канцелярия суда не входит в состав ни самого суда, ни
администратора судов. Более того, законом не оговаривается механизм
образования канцелярии суда. Таким образом, организационная форма
канцелярии суда законодательно не определена.
2
Вместе с тем, в данное время существует дублирование некоторых
функций администратора судов и канцелярии областного суда. К примеру,
организационно-аналитическая группа канцелярии областного суда
практически дублирует функции отдела по организации деятельности судов
администратора судов. Было бы целесообразнее указанные функции
полностью передать канцеляриям областных судов.
В настоящее время по согласованию с Администрацией Президента и
Верховным Судом проводится оптимизация территориальных органов
Комитета по судебному администрированию при Верховном Суде
Республики Казахстан. На первом этапе оптимизации часть функций
администраторов судов переданы канцеляриям областных (приравненных)
судов. На втором этапе, на базе канцелярий областных судов планируется
создать аппараты суда в форме государственного учреждения со статусом
юридического лица, в связи с чем, в законопроект вносятся соответствующие
дополнения и изменения. Подобная структура существует в Верховном Суде,
где работу суда обеспечивает аппарат, а не канцелярия.
Полагаем, что это позволит улучшить деятельность местных судов и
администраторов судов, окончательно разграничит функции, повысит
качество и эффективность их взаимодействия, своевременность и
ответственность исполнения контрольных и других документов.
В соответствии с Конституционным законом социальное обеспечение
судей производится в размерах, достаточных для полного и независимого
осуществления правосудия. Одной из гарантий независимости судей
является предоставление им за счет государства социального обеспечения,
соответствующего их статусу, а также запрет на его ухудшение.
Необходимо отметить, что создание необходимых социальных
гарантий судьям, обозначены как стратегические государственные цели в
Концепции правовой политики, Послании Главы государства народу
Казахстана от 18 февраля 2005 г., а также в его выступлении на
открытии 2 сессии Парламента страны 1 сентября 2005 г.
Тем не менее, из-за ненадлежащего обеспечения социальных
гарантий судей, число уходящих судей на другую, на более
высокооплачиваемую работу ежегодно увеличивается.
Так, согласно проведенному анализу за 9 месяцев 2009 года от
занимаемых должностей были освобождены 66 судей местных судов, из них
36 судей с переходом на другую работу, 24 судей по собственному желанию,
4 судьи по решению дисциплинарно-квалификационной комиссии, 1 судья
по состоянию здоровья, 1 судья в связи с изменением гражданства.
В целях изучения состояния имиджа судебной власти, исследования
восприятия и отношения населения к судебной системе и принципам ее
функционирования в современном Казахстане, оценки уровня защиты прав и
свобод граждан, обеспечиваемый судебной защитой, представлений и
установок в отношении реформирования судебной системы в сентябре 2008
года Комитетом по судебному администрированию при Верховном Суде
3
Республики Казахстан был проведен опрос среди населения республики,
работников правоохранительных и правозащитных органов.
Предложения граждан по совершенствованию деятельности судебных
органов касаются самых разных аспектов работы. По мнению респондентов
на эффективность отправления правосудия положительно повлияет гласность
(27 %), улучшение качественного состава судей (22 %), улучшение
технического оснащения (21 %), увеличение заработной платы судебным
работникам (20 %), иное (10 %).
Одним важным аспектом, закрепленным законодательством является
пенсионное обеспечение судей, как одно из гарантий независимости,
соответствующие их статусу и достаточное для полного и независимого
отправления правосудия.
Вместе с тем, пенсионное законодательство предусматривает выплату
пенсий судьям на общих основаниях.
Только с 1 января 2007 года для судей дополнительно были
установлены обязательные пенсионные взносы в накопительные пенсионные
фонды в размере 10 % от ежемесячного дохода судьи за счет средств
республиканского бюджета.
Несмотря на принятые меры, размер пенсий судей остается низким.
Анализ пенсионного законодательства показал, что такие категории
лиц как военнослужащие, сотрудники органов внутренних дел, финансовой
полиции, уголовно-исполнительной системы имеют преимущества в сфере
пенсионного обеспечения. Так, для них установлены максимальные
месячные пенсионные выплаты, размер которых составляет 50 % от
денежного содержания. В эти выплаты включаются должностной оклад и
доплата по воинскому (специальному) званию.
Изложенное свидетельствует о том, что механизм исчисления пенсий
судьям, обладающим особым статусом и имеющим конституционную
гарантию полного социального обеспечения, является несовершенным, а
законодательно установленный предельный максимальный порог размера
пенсионных выплат препятствует в получении ими соразмерной их
нелегкому труду пенсии.
Если обратиться к международной практике, то согласно Европейской
хартии «О законе о статусе судей», принятой 10 июля 1998 года в г.
Лиссабоне (Португалия), судьи, достигшие установленного законом возраста
для выхода в отставку с судейской должности и исполнявшие судейские
обязанности в течение определенного срока, должны получать пенсию,
уровень которой должен быть, как можно ближе к уровню их последней
заработной платы в качестве судьи.
В связи с этим, законопроектом предлагается ввести институт
пожизненного содержания судей, ушедших в отставку в связи с достижением
пенсионного возраста в размере 70 % заработной платы по последней
должности.
4
Необходимо отметить, что подобные выплаты ранее производились.
Так, Указом Президента РК, имеющим силу Конституционного закона
Республики Казахстан «О дополнительных мерах по повышению уровня
материального и социального обеспечения судей судов РК» от 18 апреля
1994 года № 1670 предусматривалось пожизненное содержание судей в
размере 60-70%. Данные нормы утратили силу, хотя Конституционный
закон «О судебной системе и статусе судей Республики Казахстан»
устанавливает запрет на ухудшение материального и социального
обеспечения судей.
Кроме того, большинство стран постсоветского пространства,
имеющие экономику на менее развитом уровне, осуществляют данные
выплаты, в объеме соответствующем международным требованиям.
Наиболее высокие выплаты судьям, достигших пенсионного возраста, среди
стран ближнего зарубежья наблюдаются в Украине - до 90% от заработной
платы, Российской Федерации - до 85% от заработной платы,
Азербайджанской Республике - до 80% от должностного оклада, Республике
Таджикистан до - 80% от заработной платы и Армения - 75 % от заработной
платы.
Не находят своего должного исполнения нормы статьи 53
Конституционного закона об обеспечении судей и совместно проживающих с
ними членов их семей медицинским обслуживанием в соответствующих
государственных учреждениях здравоохранения.
В связи с этим, законопроектом предусматривается судьям и совместно
проживающим с ними членам семьи, судьям в отставке, судьям, вышедшим
на пенсию, бывшим судьям, находящиеся на государственной
административной службе в судебной системе установить бесплатное
медицинское обслуживание в ведомственных государственных учреждениях
здравоохранения, в том числе посредством медицинского страхования.
Порядок и условия медицинского обслуживания судей определены
постановлением Правительства РК «Об утверждении Положения о порядке и
условиях обязательного государственного страхования судей и их
имущества, медицинского обслуживания и санаторно-курортного лечения»
от 19 марта 1997 года № 365, которым предусмотрено медицинское
обслуживание судей и членов их семей на общих основаниях, без каких либо
привилегий, соответствующих их статусу.
Для сравнения судьи, судьи в отставке, судьи находящиеся на пенсии и
члены их семей в Российской Федерации имеют право на медицинское
обслуживание, включая обеспечение лекарственными средствами и
санаторно-курортное лечение за счет средств федерального бюджета.
Вместе с тем, благодаря медицинскому страхованию судьи и члены их
семей смогут получить квалифицированную медицинскую помощь в
амбулаторно-поликлинических, стационарных и санаторно-курортных
условиях, скорую и неотложную помощь, лабораторно-инструментальные
методы исследования, лекарственное обеспечение, стоматологические
5
услуги,
дорогостоящие
операции,
круглосуточное
медицинское
обслуживание во всех регионах страны, профилактические мероприятия,
позволяющие снизить риск возникновения заболеваний.
В настоящее время в Медицинском центре Управления делами
Президента Республики Казахстан получают медицинскую помощь судьи
Верховного Суда и местных судов Астаны, Алматы. Остальные судьи
пользуются медицинскими услугами в обычных поликлиниках и больницах.
Таким образом, на сегодняшний день, вопрос медицинского
обслуживания судей местных судов остается не решенным.
Кроме этого, законопроектом предлагается предоставление судьям
ежегодного отпуска продолжительностью сорок пять календарных дней с
выплатой пособия для оздоровления в размере двух должностных окладов с
возмещением расходов стоимости проезда судьи и членов его семьи к месту
санаторно-курортного лечения и обратно в пределах Республики Казахстан.
Также для укрепления независимости судей и стимулирования их
материального положения законопроектом предлагается судьям в
зависимости от должностного оклада выплачивать доплату за
квалификационные классы: пятый – 10%; четвертый – 20%; третий – 30%;
второй – 40%; первый – 50%; высший – 60%.
Полагаем необходимым порядок выплаты доплат за квалификационные
классы определить указом Президента Республики Казахстан.
В соответствии со статьей 54 Конституционного закона, выплата
компенсации при получении увечья или гибели судьи предусмотрена
исключительно в период исполнения им служебных обязанностей.
В то же время законодательством не определяется промежуток
времени, при котором судья находится при исполнении служебных
обязанностей.
Как известно в настоящее время санкционирование ареста
осуществляется судами Республики Казахстан. Процедура разрешения
данного вопроса кардинально отличается от прежнего порядка, так как
процессуальный срок принятия соответствующего решения по применению
ареста не превышают восьми часов с момента поступления дела в суд.
В силу специфики деятельности органов уголовного преследования, в
целях оперативного рассмотрения ходатайств о применении меры
пресечения в виде ареста, судами организованы круглосуточные дежурства,
что привело проведению судебных заседаний во внерабочее время, и даже в
ночное время. Таким образом, полагаем, что судья находится при
исполнении служебных обязанностей до и после рабочего времени.
Не исключается, что судья в любое время может оказаться объектом
нападения со стороны лиц, неудовлетворенных тем или иным судебным
актом.
В связи с этим, законопроектом предлагается в статье 54
Конституционного закона слова «при исполнении служебных обязанностей»
заменить словами «в период нахождения в должности судьи».
6
Анализ показывает, что единовременная компенсация в случае гибели
судьи является несоизмеримым их статусу и по размерам даже меньше
единовременной компенсации в случае гибели должностного лица органов
налоговой службы или судебных приставов.
Учитывая особый статус судьи, законопроектом предлагается
увеличить единовременную компенсацию в случае его гибели до
десятикратного годового оклада по последней занимаемой должности.
Из-за отсутствия порядка предоставления и приватизации жилья
судьями вызывает определенные трудности на практике применение статьи
51 Конституционного закона.
Порядок и условия выплат социальных гарантий предусмотренных
статьями 53, 54, 55 Конституционного закона определяется Правительством
Республики Казахстан, а в статье 51 соответствующая ссылка отсутствует.
Принимая во внимание, что жилищное обеспечение является видом
социального обеспечения, полагаем необходимым порядок предоставления и
выкупа служебного жилья судьями также определить постановлением
Правительства Республики Казахстан.
В соответствии с пунктом 2 данной статьи Конституционного закона
служебное жилое помещение, занимаемое для постоянного проживания
судьей, работающим на должности более десяти лет, может быть по его
желанию выкуплено им по остаточной стоимости.
Вместе с тем, в случае назначения судьи в другой регион страны,
законодательствами не запрещаются судье приватизировать служебное
жилое помещение во второй раз.
В настоящее время имеются 267 заявлений от судей на предоставление
жилья. Только за 6 месяцев 2009 года из одного региона в другой были
переназначены 168 судей. При этом судей назначенных на их места также
необходимо обеспечить жильем, так как, служебное жилье предоставленное
переназначенным судьям не освобождается ими без предоставления другого
жилого помещения согласно пункту 3 статьи 51 Конституционного закона.
В этой связи, законопроектом закреплена норма о том, что служебное
жилье может быть выкуплено судьей по остаточной стоимости только один
раз.
3. Цель принятия законопроекта
Целью
принятия
законопроекта
является
дальнейшее
совершенствование судебной системы, укрепление социальных и
материальных гарантий независимости судей, кадровое обеспечение местных
судов.
4. Предмет регулирования законопроекта
Предметом регулирования законопроекта являются правовые нормы,
регулирующие материальное и социальное обеспечение судей, а также
организацию деятельности судов и судей.
7
5. Структура законопроекта
Статья 1 предусматривает внесение дополнений и изменений в
Конституционный закон Республики Казахстан «О судебной системе и
статусе судей Республики Казахстан».
Статья 2 предусматривает порядок введения в действие нормативного
правового акта.
6. Предполагаемые правовые и социально-экономические
последствия в случае принятия законопроекта
Принятие законопроекта не предполагает негативные и иные
нежелательные социально-экономические и правовые последствия.
Вместе с тем, законопроект предполагает повышение социальной
защищенности судей, их материального обеспечения и дальнейшее
совершенствование судебной системы.
7. Необходимость одновременного (последующего) приведения
других законодательных актов в соответствие с разрабатываемым
законопроектом
Законопроект предполагает внесение дополнений в Гражданскопроцессуальный кодекс Республики Казахстан, Указ Президента Республики
Казахстан от 28 декабря 2007 года № 501 «О мерах по оптимизации
должностей государственных служащих», Указ Президента Республики
Казахстан от 12 октября 2000 года № 471 «О мерах по обеспечению
функционирования новой системы судебного администрирования», Указ
Президента Республики Казахстан от 26 июня 2001 года № 643 «Об
утверждении положений, предусмотренных Конституционным законом
Республики Казахстан «О судебной системе и статусе судей Республики
Казахстан», постановление Правительства Республики Казахстан «Об
утверждении Положения о порядке и условиях обязательного
государственного страхования судей и их имущества, медицинского
обслуживания и санаторно-курортного лечения» от 19 марта 1997 г. № 365,
постановление Правительства Республики Казахстан «Об утверждении
Правил выплаты единовременной компенсации при получении увечья
(травмы, ранения, контузии, профессионального заболевания) или гибели
(смерти) судьи в связи с исполнением служебных обязанностей» от 27 апреля
2007 года № 336.
8.
Регламентированность предмета законопроекта иными
нормативными правовыми актами
Предмет законопроекта регламентируется Указом Президента
Республики Казахстан «Об утверждении положений, предусмотренных
Конституционным законом Республики Казахстан «О судебной системе и
статусе судей Республики Казахстан» от 26 июня 2001 года № 643,
постановлением Правительства Республики Казахстан «Об утверждении
8
Положения о порядке и условиях обязательного государственного
страхования судей и их имущества, медицинского обслуживания и
санаторно-курортного лечения» от 19 марта 1997 г. № 365, постановлением
Правительства Республики Казахстан «Об утверждении Правил выплаты
единовременной компенсации при получении увечья (травмы, ранения,
контузии, профессионального заболевания) или гибели (смерти) судьи в
связи с исполнением служебных обязанностей» от 27 апреля 2007 года №
336.
9. Наличие по рассматриваемому вопросу зарубежного опыта
По пожизненному содержанию судьи.
Согласно закону Российской Федерации от 26 июня 1992 г. № 3132-I
«О статусе судей в Российской Федерации», пребывающему в отставке судье
выплачивается пенсия на общих основаниях. Пребывающему в отставке
судье, имеющему стаж работы в должности судьи не менее 20 лет,
выплачивается по его выбору пенсия на общих основаниях или не
облагаемое налогом ежемесячное пожизненное содержание в размере
восьмидесяти
процентов
заработной
платы
работающего
по
соответствующей должности судьи. Пребывающему в отставке судье,
имеющему стаж работы в должности судьи менее 20 лет и достигшему
возраста 55 (для женщин - 50) лет, размер ежемесячного пожизненного
содержания исчисляется пропорционально количеству полных лет,
отработанных в должности судьи.
Пребывающему в отставке судье, имеющему стаж работы в этой
должности более 20 лет, ежемесячное пожизненное содержание
увеличивается из расчета: за каждый год стажа работы свыше 20 лет - один
процент указанного содержания, но всего не более 85 процентов заработной
платы занимающего соответствующую должность судьи.
Судья, достигший возраста 60 лет (женщины - 55 лет), при стаже
работы по юридической профессии не менее 25 лет, в том числе не менее 10
лет работы судьей, вправе, уйдя в отставку, получать ежемесячное
пожизненное содержание в полном размере. В стаж работы, учитываемый
при исчислении размера ежемесячного пожизненного содержания,
включается время работы как на должности судьи.
По медицинскому обслуживанию.
В соответствии с пункта 5 статьи 14 закона Российской Федерации от
26 июня 1992 г. № 3132-I «О статусе судей в Российской Федерации», судья
и члены его семьи имеют право на медицинское обслуживание, включая
обеспечение лекарственными средствами, которое оплачивается за счет
средств федерального бюджета. Они также имеют право на санаторнокурортное лечение, которое судье, его супруге (супругу) и
несовершеннолетним детям оплачивается за счет средств федерального
бюджета. Эти права сохраняются за судьей и после ухода (удаления) его в
отставку или на пенсию. При этом медицинское обслуживание находящегося
9
в отставке или на пенсии судьи и членов его семьи производится за счет
средств федерального бюджета в тех же лечебных учреждениях, в которых
они состояли на учете.
Вместе с тем, в соответствии с данным законом жизнь, здоровье и
имущество судьи подлежат обязательному государственному страхованию за
счет средств федерального бюджета. При этом жизнь и здоровье судьи
подлежат страхованию на сумму его пятнадцатилетней заработной платы.
По референту судьи.
Во французской системе правосудия, с 1965 года функционирует
институт «судьи по движению дела», наблюдающего за правильностью и
своевременностью процессуальных действий на подготовительной стадии
разбирательства. Он вправе устанавливать сторонам сроки, предписывать
осуществление определенных мер (при необходимости, в принудительном
порядке) и проводить следственные действия (допрос свидетелей,
экспертиза, выезд на место, личная явка сторон), требовать представления
документов, в том числе третьими лицами, настаивать на соблюдении
принципа состязательности, примирять стороны.
В Соединенных Штатах Америки имеется должность «судьямагистрат», обозначающее нижестоящее должностное лицо суда, которое
работает под руководством судьи. Кандидаты в федеральные судьимагистраты подбираются сугубо на основе профессиональной квалификации
комиссией, состоящей из списка, представленного этой комиссией. Судьимагистраты состоят в должности восемь лет. Если они хорошо работают, им
обычно предлагается возможность работать еще восемь лет.
Ограниченные обязанности судей-магистратов проистекают из их
ограниченного срока полномочий. В статье III Конституции содержится
требование, чтобы «судебная власть в Соединенных Штатах»
осуществлялась федеральными судьями, назначенными пожизненно. Теория,
согласно которой судьям-магистратам разрешено выполнять судебные
функции, состоит в том, что они являются «адъюнктами» окружного «судьи
по статье III Конституции» - помощниками, которые ассистируют окружному
судье, принимая доказательства, заслушивая показания и давая свои
рекомендации.
10. Предполагаемые финансовые затраты, связанные с
реализацией законопроекта
Принятие законопроекта потребует выделения бюджетных средств в
размере 2 млрд. 550 млн. тенге.
10