От кого не зависит прокурор

От кого не зависит прокурор
Пресечь телефонное право может институт независимого прокурора
"Российская газета" - Федеральный выпуск №5480 (104)
18.05.2011
Сегодня "Российская газета" публикует статью председателя Комитета Совета
Федерации по правовым и судебным вопросам Анатолия Лыскова по одной из самых
острых проблем правовой системы страны.
Как обеспечить конституционный принцип равенства граждан перед законом, независимо
от занимаемого положения в обществе и государственных постов? Как активизировать
динамичное развитие демократических институтов и формирование гражданского
общества? Как развенчать лозунг о "неприкасаемости элиты государственной власти"?
По мнению автора, сегодня у государства нет таких процедур и механизмов. Он
предлагает создать в России правовой институт независимого прокурора или коллегию
уполномоченных прокуроров. Такой орган сможет обеспечить объективное расследование
в отношении высших должностных лиц государственной власти, для чего, помимо
специальных знаний, требуются коллективный профессиональный опыт и навыки, чтобы
разобраться, где поступки, содержащие признаки преступлений, а где действия, влекущие
политическую ответственность. Он позволит главе государства устранять причины
межведомственных противоречий, призывать к ответу любого, кто противопоставляет
интересам государства личные или ведомственные амбиции.
инициатива
Анатолий Лысков, председатель Комитета Совета Федерации по правовым и судебным
вопросам, заслуженный юрист РФ
Выступление Генерального прокурора Юрия Чайки в Совете Федерации по очередному
ежегодному докладу о состоянии преступности и правопорядка в стране, который он в
соответствии с Конституцией представляет в Федеральное Собрание, побудило меня
выступить с этой статьей.
В частности, высказывание Юрия Чайки, что возникающие "шероховатости" между
прокуратурой и новым Следственным комитетом России в значительной степени
возникают потому, что между ними "отсутствует баланс полномочий". И, в свою очередь,
это отсутствие, судя по его словам, имеет место по нашей, законодателей, вине. Такое
утверждение кажется мне не вполне корректным.
Комитет Совета Федерации по правовым и судебным вопросам последовательно
поддерживает принцип соблюдения баланса полномочий прокурора с одной стороны и
следователя с его руководителем - с другой. Хотя, может быть, это кому-то не нравится,
но мы свою позицию не скрываем. Когда, например, в течение пяти лет существовала
ничем не оправданная монополия прокурора давать согласие на возбуждение уголовного
дела следователю и дознавателю, комитет делал все, чтобы этот процессуальный институт
был отменен. Он нанес непоправимый вред организации следственной работы, стал
препятствием в обучении следователей тому, как расследовать преступления "по горячим
следам". Рабочее время следователя непроизводительно расходовалось на получение
такого согласия, и этот процесс растягивался, случалось, на месяцы и даже годы.
Законодатели пытались изменить такой порядок, но все попытки наталкивались на
жесточайшее сопротивление. В конце концов политический разум все же возобладал вредный институт приказал долго жить.
Однако возникла другая крайность: прокурор теперь вообще лишен права возбуждать
уголовные дела, даже если он выявил состав преступлений. Как будто бы в знак отмщения
за былую монополию - мол, покрутись прокурор, как это делали следователи. При этом
парадоксальной выглядит ситуация, когда прокурор, являющийся государственным
обвинителем в уголовном судопроизводстве, возбудить уголовное дело не вправе, но
наделен правом отменить постановление о возбуждении дела. И это российское "ноу-хау"
происходит на фоне общеевропейского стандарта, где прокуроры возбуждают уголовное
преследование лиц, совершивших преступления.
Таким образом, налицо две равновеликие крайности, подтверждающие отсутствие баланса
полномочий по отрицательным последствиям для человека и гражданина, его
конституционных прав и свобод. Жаль, если понимание этого факта опять произойдет
через годы, поломанные судьбы сограждан, отрицательное восприятие государственных
правовых институтов избирателями, через неверие населения в справедливость и
эффективную защиту государством человека.
Попробуем разобраться, вызывается ли объективной необходимостью перевод отношений
между двумя важнейшими государственными институтами в публичную плоскость или за
этим стоит нечто другое. И какой государственной процедуры не хватает главе
государства для эффективной реализации стратегии модернизации?
И Генеральная прокуратура как государственный институт, предусмотренный
Конституцией , и Следственный комитет, созданный на основе конституционной
обязанности государства защищать каждого человека от преступных посягательств,
призваны быть инструментами государственной власти. Оба института одинаково важны,
но их статус различен в силу выполняемых задач. Полномочия прокуратуры значительно
шире полномочий следственных органов. Генеральный прокурор и подчиненные ему
прокуроры осуществляют надзор за законностью во всех сферах применения законов. К
тому же Генпрокуратура ответственна по закону и согласно поручениям президента за
координацию борьбы с преступностью. В этом смысле деятельность следственных
органов лишь небольшой сектор поднадзорных прокурору сфер. Однако в результате
принятых в последние три года изменений законодательства привычный российскому
человеку статус прокурора, к которому он вынужден был обращаться со всеми бедами в
случае нарушения его прав, существенно скорректирован. В итоге баланса полномочий
прокурора и следователя в сфере предварительного следствия нет.
С 15 января нынешнего года с заявлениями о возбуждении уголовного дела потерпевший
от преступного посягательства должен обращаться не к прокурору, а в органы нового
Следственного комитета и в следственные органы других ведомств - МВД, ФСБ,
наркоконтроля. На мой взгляд, это - несуразица, которая с учетом приобретенного
практического опыта со временем будет изменена.
Равные по важности государственные институты предстают перед обществом не
абстрактно, а в действиях конкретных исполнителей. Отсюда возникает великий соблазн
выяснить, кто главнее - прокурор или следователь со своим начальником.
Как юрист, я твердо убежден в том, что монополии в весьма чувствительной сфере
правоотношений в области защиты прав и свобод человека и гражданина не должно быть.
Что еще помимо изменения законодательным путем объема полномочий могло бы
уравновесить практику взаимодействия Генпрокуратуры и Следственного комитета?
Рискну реанимировать идею, предложенную мною более пяти лет назад в соавторстве с
другими коллегами-законодателями. Речь - о создании в России института независимого
прокурора (коллегии уполномоченных прокуроров), кто по заданию президента страны
или Федерального Собрания мог бы осуществить проверку и дать правовую оценку
действиям высших должностных лиц, включая Генпрокурора и главу Следственного
комитета. Такой институт стал бы хорошим средством повышения ответственности
высших должностных лиц, действенного парламентского контроля за их деятельностью.
В иерархии государственных институтов сейчас нет правовых процедур и механизмов,
способных обеспечить объективное расследование в отношении высших должностных
лиц, когда помимо специальных знаний требуются коллективный профессиональный
опыт и навыки, позволяющие квалифицированно отграничить деяния, содержащие
признаки преступлений, от действий, влекущих политическую ответственность.
Особенно важным представляется расширение возможностей главы государства по
устранению причин и условий межведомственных противоречий, террористических актов
с массовой гибелью людей и бездействия должностных лиц, не обеспечивших
безопасность граждан. Президент не должен заниматься примирением лидеров
важнейших правоохранительных структур, что называется, в ручном режиме. Под его
управлением должен быть своеобразный "дамоклов меч", висящий над головой любого,
кто вопреки интересам государства руководствуется личными или ведомственными
амбициями.
Как показывает опыт, расследования, которые проводились в отношении бывших
Генпрокурора и человека, исполнявшего эти обязанности, заведомо не могли обеспечить
объективность расследования, потому что их проводили ранее назначенные подчиненные
прокуроры и следователи. Достаточно напомнить, что согласно уголовнопроцессуальному закону, являясь потенциальными свидетелями, эти подчиненные
должны были выносить постановления о самоотводе. Более того, обстоятельства,
изложенные в средствах массовой информации, как, например, результаты журналистских
расследований относительно деятельности одного из бывших руководителей
правительства, не получили публичной правовой оценки в силу отсутствия независимого
уполномоченного государственного органа.
Предлагаемый проект федерального закона о независимом прокуроре позволит
обеспечить конституционный принцип равенства граждан перед законом независимо от
занимаемого положения в обществе и государстве, создать институт по предупреждению
предпосылок развития политического экстремизма, основанного на эксплуатации так
называемого лозунга о неприкасаемости элиты государственной власти.
Институт независимого прокурора (коллегия уполномоченных прокуроров) мог бы
состоять из 17 членов, назначаемых на 8 лет и имеющих статус заместителей
Генерального прокурора. Независимые прокуроры должны назначаться на должность и
освобождаться Советом Федерации, как органом, ответственным за формирование
института Генерального прокурора. При этом по 5 кандидатур могли бы представлять
соответственно президент страны, Совет Федерации и Государственная Дума. Еще две
кандидатуры мог бы иметь право выдвинуть Уполномоченный по правам человека в
Российской Федерации.
К полномочиям независимых прокуроров целесообразно отнести рассмотрение
сообщений о преступлениях и предварительное расследование обстоятельств о деяниях,
содержащих признаки преступлений, совершенных в период исполнения служебных
обязанностей отстраненными от должностей главы государства, председателей Совета
Федерации и Госдумы, главы правительства, председателей Конституционного,
Верховного и Высшего Арбитражного судов, Генпрокурора, председателей
Следственного комитета и Счетной палаты, Уполномоченного по правам человека,
председателей Центробанка и Центральной избирательной комиссии. В их компетенцию
войдут также рассмотрение по предложению Совета Федерации или Государственной
Думы материалов парламентских расследований и дача заключений на предмет наличия в
них сведений о деяниях, содержащих признаки преступлений, проведение по
предложению президента, Совета Федерации или Государственной Думы проверок на
соответствие действующему законодательству РФ деятельности Генпрокурора и
председателя Следственного комитета. В случае отсутствия в производстве уголовных дел
о преступлениях в отношении названных должностных лиц по предложению президента
осуществление предварительного расследования деяний, содержащих признаки
преступлений, в отношении руководителей министерств и ведомств, подчиненных главе
государства, также может осуществлять независимый прокурор. В период деятельности на
него должны распространяться установленные законом меры правовой и социальной
защиты.
Актуальность такого института велика, исходя из складывающейся в обществе ситуации.
Объединение людей в государство, по философскому определению русского мыслителя
И.А. Ильина, осуществлено с целью обеспечения их безопасности. Достаточно вчитаться
в статистические показатели о нарушениях законности, чтобы понять: в вопросах
обеспечения безопасности существуют реальные проблемы. Из зарегистрированных в
прошлом году более 2,6 миллиона преступлений 45 процентов остались нераскрытыми, а
в сфере досудебной стадии уголовного судопроизводства выявлено 3 миллиона 543
тысячи 669 нарушений. По требованию прокуроров отменено более 34 тысяч
постановлений об отказе в возбуждении уголовных дел следователями.
Убежден, что только конструктивный диалог законодателя и правоприменителя будет
способствовать созданию сбалансированных по статусу и полномочиям важнейших
органов государства, к каковым относятся и Генеральная прокуратура, и Следственный
комитет России. В этом, в свою очередь, залог надежности и эффективности защиты
наших граждан от преступности.