Пояснительная записка к анализу судебной и правоприменительной практики

Пояснительная записка
к анализу судебной и правоприменительной практики
в сфере государственного и муниципального контроля в
вопросах взаимодействия субъектов предпринимательской
деятельности с правоохранительными органами
В начале исследования был определен перечень правоохранительных органов,
установлены нормативные правовые акты, регулирующие исследуемые правоотношения,
определены направления анализа судебной и правоприменительной практики.
1. Определение перечня правоохранительных органов.
Одной из важнейших функций государства является его правоохранительная
деятельность. Законодатель определяет государственную правоохранительную службу
следующим образом: "Правоохранительная служба - вид федеральной государственной
службы, представляющей собой профессиональную служебную деятельность граждан на
должностях правоохранительной службы в государственных органах, службах и
учреждениях, осуществляющих функции по обеспечению безопасности, законности и
правопорядка, по борьбе с преступностью, по защите прав и свобод человека и
гражданина (ст.7 Федерального закона от 27.05.2003г. N 58-ФЗ "О системе
государственной службы Российской Федерации").
Следует заметить, что формулировка понятия правоохранительной службы,
закрепленная в Законе, не позволяет четко очертить круг правоохранительных органов,
поскольку обеспечивать защиту прав и свобод человека и гражданина призвана вся
система государственных органов и в этом смысле все они могут считаться
правоохранительными.
Кроме того, согласно абзацу 2 п. 1 ст. 19 ФЗ "О системе государственной службы
Российской
Федерации",
указанное
выше
законодательное
определение
правоохранительной службы как вида федеральной государственной службы применяется
со дня вступления в силу Федерального закона о правоохранительной службе. Между тем
таковой закон в настоящее время не принят.
Исследуя действующие нормативные правовые акты, выясняется следующее.
Так, в Конституции Российской Федерации (п."л" ч.1 ст.72) указано: "Кадры
судебных и правоохранительных органов, адвокатура, нотариат", что свидетельствует о
том, что к правоохранительным органам не относятся судебная система, адвокатура,
нотариат.
Вместе с тем при анализе статей 1 и 2 Федерального закона от 20.04.1995 г. N 45-ФЗ
"О государственной защите судей, должностных лиц правоохранительных и
контролирующих органов" можно привести следующий перечень органов, которые
законодатель относит к правоохранительным: прокуратура, органы внутренних дел,
органы ФСБ России, Федеральная служба судебных приставов, Федеральная служба
охраны России, таможенные органы, налоговая служба, органы оперативно-розыскной
деятельности.
Более определенно законодатель в этом аспекте подошел при изложении нормы
Федерального закона от 17.01.1992 N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации",
регламентирующей координационную деятельность прокуратуры. Так, п.1 ст.8 названного
Закона в уточняющем виде закрепляет, что Генеральный прокурор Российской Федерации
и подчиненные ему прокуроры координируют деятельность по борьбе с преступностью
органов внутренних дел, органов Федеральной службы безопасности, органов по
контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, органов
таможенной службы и других правоохранительных органов.
В аналогичном ракурсе данный подход определен и в ст.1 раздела I Положения о
координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью,
утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 18.04.1996 г. N 56.
2
В связи с ограниченным объемом исследований и необходимостью выявления в
исследуемых актах судебной и правоприменительной практики основных нарушений
правоохранительными органами законодательства и законных прав и интересов
предпринимателей для целей подготовки заключений с рекомендациями и
предложениями, было определено, что анализу подлежат вопросы взаимодействия
субъектов предпринимательской деятельности с правоохранительными органами, в
основном органами внутренних дел, затем прокуратурами и другими.
2. Установление нормативных правовых актов, регулирующих исследуемые
правоотношения.
Указом Президента РФ от 15.05.2008 г. N 797 "О неотложных мерах по ликвидации
административных ограничений при осуществлении предпринимательской деятельности".
Правительству РФ было поручено в 2-месячный срок разработать и внести в
Государственную Думу проекты федеральных законов, предусматривающих в том числе:
- усиление гарантий защиты прав юридических лиц и индивидуальных
предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора);
- проведение планового мероприятия по контролю (в том числе по отдельным видам
лицензионного контроля) в отношении одного юридического лица или индивидуального
предпринимателя каждым органом государственного контроля (надзора) не более чем
один раз в три года (кроме налогового контроля);
- проведение внеплановых мероприятий по контролю в отношении субъектов малого
и среднего предпринимательства только в целях выявления нарушений, представляющих
непосредственную угрозу жизни или здоровью людей, по согласованию с прокурором
субъекта РФ;
- преимущественно уведомительный порядок начала предпринимательской
деятельности, сокращение количества разрешительных документов, необходимых для ее
осуществления, замену (в основном) обязательной сертификации декларированием
производителем качества выпускаемой продукции;
- замену лицензирования отдельных видов деятельности обязательным страхованием
ответственности или предоставлением финансовых гарантий;
- исключение внепроцессуальных прав органов внутренних дел России, касающихся
проверок деятельности субъектов малого и среднего предпринимательства, а также
возможности составления должностными лицами этих органов протоколов об
административных правонарушениях в области предпринимательской деятельности;
Во исполнение названного Указа Президента РФ достаточно оперативно был принят
новый Федеральный закон от 26.12.2008 г. N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и
индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля
(надзора) и муниципального контроля", который был разработан в целях правового
регулирования ряда проблем, выявленных по итогам правоприменительной практики
аналогичного Федерального закона от 08.08.2001 г. N 134-ФЗ.
Новый Федеральный закон от 26.12.2008 г. N 294-ФЗ устанавливает:
- порядок организации и проведения проверок юридических лиц, индивидуальных
предпринимателей органами, уполномоченными на осуществление государственного
контроля (надзора), муниципального контроля;
- порядок взаимодействия органов, уполномоченных на осуществление
государственного контроля (надзора), муниципального контроля, при организации и
проведении проверок;
- права и обязанности органов, уполномоченных на осуществление государственного
контроля (надзора), муниципального контроля, их должностных лиц при проведении
проверок;
- права и обязанности юридических лиц, индивидуальных предпринимателей при
осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля, меры по
защите их прав и законных интересов.
3
Проверки подразделяются на плановые и внеплановые, документарные и выездные.
Плановые проверки, как правило, должны проводиться не чаще чем раз в три года (за
исключением организаций, осуществляющих деятельность в сфере образования,
здравоохранения и социальной сфере). Ежегодный сводный план проверок составляется
Генеральной прокуратурой Российской Федерации и размещается на официальном сайте
Генеральной прокуратуры.
Внеплановые проверки теперь возможны только в определенных случаях: если есть
угроза причинения вреда жизни и здоровью граждан, либо причинения вреда животным,
растениям, окружающей среде, безопасности государства, а также в случае угрозы
чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера. Также внеплановые
проверки возможны по жалобам потребителей о нарушении их прав.
Основными принципами защиты прав юридических лиц, индивидуальных
предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора),
муниципального контроля являются:
- преимущественно уведомительный порядок начала осуществления отдельных
видов предпринимательской деятельности;
- презумпция
добросовестности
юридических
лиц,
индивидуальных
предпринимателей;
- открытость
и
доступность
для
юридических
лиц,
индивидуальных
предпринимателей нормативных правовых актов Российской Федерации, муниципальных
правовых актов, соблюдение которых проверяется при осуществлении государственного
контроля (надзора), муниципального контроля, а также информации об организации и
осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля, о правах
и об обязанностях органов государственного контроля (надзора), органов муниципального
контроля, их должностных лиц, за исключением информации, свободное распространение
которой запрещено или ограничено в соответствии с законодательством Российской
Федерации;
- проведение проверок в соответствии с полномочиями органа государственного
контроля (надзора), органа муниципального контроля, их должностных лиц;
- недопустимость проводимых в отношении одного юридического лица или одного
индивидуального предпринимателя несколькими органами государственного контроля
(надзора), органами муниципального контроля проверок исполнения одних и тех же
обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми
актами;
- недопустимость требования о получении юридическими лицами, индивидуальными
предпринимателями разрешений, заключений и иных документов, выдаваемых органами
государственной власти, органами местного самоуправления, для начала осуществления
установленных Федеральным законом от 26.12.2008 г. N 294-ФЗ отдельных видов работ,
услуг в случае представления указанными лицами уведомлений о начале осуществления
предпринимательской деятельности;
- ответственность органов государственного контроля (надзора), органов
муниципального контроля, их должностных лиц за нарушение законодательства
Российской Федерации при осуществлении государственного контроля (надзора),
муниципального контроля;
- недопустимость взимания органами государственного контроля (надзора),
органами муниципального контроля с юридических лиц, индивидуальных
предпринимателей платы за проведение мероприятий по контролю;
- финансирование за счет средств соответствующих бюджетов проводимых органами
государственного контроля (надзора), органами муниципального контроля проверок, в
том числе мероприятий по контролю;
- разграничение полномочий федеральных органов исполнительной власти в
соответствующих сферах деятельности, уполномоченных на осуществление федерального
государственного контроля (надзора), органов государственной власти субъектов
4
Российской Федерации в соответствующих сферах деятельности, уполномоченных на
осуществление регионального государственного контроля (надзора), на основании
федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации.
Постановлением Правительства РФ от 28 октября 2009 г. N 847 "Об утверждении
Положения о направлении органами государственного контроля (надзора) и
муниципального контроля в органы прокуратуры проектов ежегодных планов проведения
плановых проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, а также
формы и содержания сводного плана проведения плановых проверок юридических лиц,
индивидуальных предпринимателей" определен порядок направления органами
государственного контроля (надзора) и муниципального контроля в срок до 1 ноября года,
предшествующего году проведения плановых проверок, в соответствующие органы
прокуратуры проектов ежегодных планов проведения плановых проверок юридических
лиц, индивидуальных предпринимателей.
30.04.2009 г. Генеральный прокурор России подписал приказ о новых правилах
согласования внеплановых проверок. Генеральная прокуратура создала новое
подразделение - отдел по надзору за исполнением законодательства о государственном
контроле.
Аналогичные меры по сокращению и упрощению проверки малого бизнеса приняло
и Министерство внутренних дел РФ. Предусмотрено, что составлять протоколы об
административных правонарушениях будут только сотрудники подразделений милиции,
специализирующихся на борьбе с преступлениями в сфере экономики. Все
административные процедуры теперь строго регламентированы и упрощены.
Это сделает проверки малого бизнеса более цивилизованными. Взят курс на тесное
взаимодействие правоохранительных и контрольно-надзорных органов. Теперь
сотрудники милиции включаются в проверки только в необходимых случаях, по
ходатайству руководства контрольно-надзорных органов.
На основании Указа Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 "О системе и структуре
федеральных органов исполнительной власти" под функциями по контролю и надзору
понимаются:
- выдача органами государственной власти, органами местного самоуправления, их
должностными лицами разрешений (лицензий) на осуществление определенного вида
деятельности и (или) конкретных действий юридическим лицам и гражданам;
- осуществление действий по контролю и надзору за исполнением органами
государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами,
юридическими лицами и гражданами установленных Конституцией РФ, федеральными
конституционными законами, федеральными законами и другими нормативными
правовыми актами общеобязательных правил поведения;
- регистрация актов, документов, прав, объектов, а также издание индивидуальных
правовых актов.
3. Определение направлений анализа
судебной и правоприменительной практики
В соответствии с Федеральным законом от 07.02.2011 г. N 3-ФЗ "О полиции"
полиция предназначена для защиты жизни, здоровья, прав и свобод граждан РФ,
иностранных граждан, лиц без гражданства (далее также - граждане; лица), для
противодействия преступности, охраны общественного порядка, собственности и для
обеспечения общественной безопасности. Полиция является составной частью
Министерства внутренних дел РФ. В состав полиции могут входить подразделения,
организации и службы, создаваемые для выполнения возложенных на полицию
обязанностей.
Деятельность полиции осуществляется по следующим основным направлениям:
5
1) защита личности, общества, государства от противоправных посягательств;
2) предупреждение
и
пресечение
преступлений
и
административных
правонарушений;
3) выявление и раскрытие преступлений, производство дознания по уголовным
делам;
4) розыск лиц;
5) производство по делам об административных правонарушениях, исполнение
административных наказаний;
6) обеспечение правопорядка в общественных местах;
7) обеспечение безопасности дорожного движения;
8) контроль за соблюдением законодательства РФ в области оборота оружия;
9) контроль за соблюдением законодательства РФ в области частной детективной
(сыскной) и охранной деятельности;
10) охрана имущества и объектов, в том числе на договорной основе;
11) государственная защита потерпевших, свидетелей и иных участников уголовного
судопроизводства,
судей,
прокуроров,
следователей,
должностных
лиц
правоохранительных и контролирующих органов, а также других защищаемых лиц;
12) осуществление экспертно-криминалистической деятельности.
Права и обязанности полиции довольно подробно изложены в ст. ст. 12 - 13
Федерального закона от 07.02.2011 г. N 3-ФЗ "О полиции". Следует подчеркнуть, что
перечень обязанностей полиции устанавливается только Федеральным законом "О
полиции" и возложение на полицию иных обязанностей может быть осуществлено только
путем внесения в него изменений.
У полиции имеются конкретные обязанности по государственному контролю.
В частности п.19 ст.12 Федерального закона от 07.02.2011 г. N 3-ФЗ "О полиции"
предписывает полиции обязанности осуществлять государственный контроль (надзор)
за соблюдением правил, стандартов, технических норм и иных требований нормативных
документов в области обеспечения безопасности дорожного движения.
Пунктом 24 ст.12 Федерального закона от 07.02.2011 г. N 3-ФЗ "О полиции" полиция
обязана осуществлять контроль за деятельностью частных детективов и частных
охранных организаций, а также участвовать в контроле за деятельностью
образовательных учреждений, осуществляющих профессиональную подготовку и
повышение квалификации частных детективов и работников частных охранных
организаций, по соблюдению ими требований и условий, установленных
законодательством Российской Федерации;
Пунктом 33 ст.12 Федерального закона от 07.02.2011 г. N 3-ФЗ "О полиции" полиция
обязана в порядке, определяемом федеральным органом исполнительной власти в сфере
внутренних дел и федеральным органом исполнительной власти, реализующим
государственную политику в сфере миграции и осуществляющим правоприменительные
функции, функции по контролю, надзору и оказанию государственных услуг в сфере
миграции, участвовать в осуществлении контроля за соблюдением гражданами
Российской Федерации и должностными лицами порядка регистрации и снятия граждан
Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту
жительства в пределах Российской Федерации, а также за соблюдением иностранными
гражданами и лицами без гражданства порядка временного или постоянного проживания,
временного пребывания в Российской Федерации, въезда в Российскую Федерацию,
выезда из Российской Федерации и транзитного проезда через территорию Российской
Федерации;
Вместе с тем имеются и другие полномочия
в силу которых полиция
взаимодействует с субъектами предпринимательской деятельности и оказывает помощь
другим контролирующим органам.
6
Пунктом 2 ст.12 Федерального закона от 07.02.2011 г. N 3-ФЗ "О полиции" полиция
обязана
прибывать
незамедлительно
на
место
совершения
преступления,
административного правонарушения, место происшествия, пресекать противоправные
деяния, устранять угрозы безопасности граждан и общественной безопасности,
документировать обстоятельства совершения преступления, административного
правонарушения, обстоятельства происшествия, обеспечивать сохранность следов
преступления, административного правонарушения, происшествия;
Пунктом 10 ст.12 Федерального закона от 07.02.2011 г. N 3-ФЗ "О полиции" полиция
обязана осуществлять оперативно-розыскную деятельность в целях выявления,
предупреждения, пресечения и раскрытия преступлений, обеспечения собственной
безопасности, а также в иных целях, предусмотренных федеральным законом;
Пунктом 11 ст.12 Федерального закона от 07.02.2011 г. N 3-ФЗ "О полиции" полиция
обязана пресекать административные правонарушения и осуществлять производство по
делам об административных правонарушениях, отнесенных законодательством об
административных правонарушениях к подведомственности полиции;
Пунктами 28, 34 ст.13 Федерального закона от 07.02.2011 г. N 3-ФЗ "О полиции"
полиция управомочена участвовать в налоговых проверках по запросам налоговых
органов РФ и направлять материалы в налоговый орган для принятия по ним решения
при выявлении обстоятельств, требующих совершения действий, отнесенных Налоговым
кодексом РФ к полномочиям налоговых органов РФ.
В рамках осуществления вышеуказанных полномочий органы внутренних дел
(полиция) взаимодействуют с субъектами предпринимательской деятельности в том
числе при розничной торговле и охране авторских и смежных прав.
В связи с ограниченным объемом исследований были определены следующие
направления анализа судебной и правоприменительной практики:
1. в области обеспечения безопасности дорожного движения;
2. при осуществлении контроля за деятельностью частных охранных организаций;
3. в сфере миграции;
4. в сфере потребительского рынка;
5. в сфере охраны объектов интеллектуальной собственности