Бегзадян А. * Деятельность службы судебных

СУДЕБНАЯ ВЛАСТЬ И СУДОПРОИЗВОДСТВО
А. БЕГЗАДЯН,
кандидат юридических наук
ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ СЛУЖБЫ
СУДЕБНЫХ ПРИСТАВОВ-ИСПОЛНИТЕЛЕЙ
Одной из важнейших задач судебно-правовой реформы в Российской
Федерации является реформирование исполнительного производства и
создание эффективного механизма обеспечения установленного порядка
деятельности
судов
в
области
исполнения
решений
(определений),
постановлений на различных стадиях процесса.
В соответствии со ст. 6 Федерального конституционного закона «О
судебной системе Российской Федерации» вступившие в законную силу
постановления федеральных судов, мировых судей и судов субъектов РФ
подлежат неукоснительному исполнению на всей территории Российской
Федерации. Данное положение подтверждается
ст. 46 Конституции РФ,
гарантирующей каждому судебную защиту его прав и свобод, а также
нормами международного права.
В первый год своего принятия ФЗ-118 показал его оторванность от
реалий правоприменительной практики. Проект новой редакции Закона был
подготовлен в 2003 г., однако процесс его согласования затянулся на
несколько лет.
Новейшая история Федеральной службы судебных приставов в
Российской Федерации началась с принятием в 1997 г. федеральных законов
«Об исполнительном производстве» и «О судебных приставах», которые
создали
необходимые
правовые
предпосылки
для
самостоятельного
функционирования службы. В результате реорганизации Министерства
юстиции
РФ
образовался
ведомственный
федеральный
орган
исполнительной власти – Федеральная служба судебных приставов,
Положение о которой было утверждено Указом Президента РФ от 13 октября
2004 г. № 13161.
Это был первый и наиболее важный этап формирования органов
принудительного исполнения, связанный с постепенным реформированием
законодательства и наделением органов принудительного исполнения
новыми функциями. С 1 января 1998 г. были созданы подразделения
судебных приставов в составе старших судебных приставов и судебных
приставов-исполнителей. Впоследствии с увеличением штатной численности
службы судебных приставов подразделения стали функционировать в
полном
составе:
старший
судебный
пристав,
судебные
приставы-
исполнители и судебные приставы по обеспечению установленного порядка
деятельности судов2.
Одной из ключевых задач, отмеченных в Концепции судебной
реформы, в данном случае является формирование обратных связей,
постоянный контроль над процессами, происходящими в регионах, где
действует новое законодательство и активно проводится судебная реформа.
Критериями перехода ко второму этапу являются:
- получение информации, достаточной для того, чтобы оценить
основные ошибки и просчеты ранее принятых решений;
- готовность материально-технической базы юстиции к началу второго
этапа судебной реформы3.
ФССП России заняла место в системе правоохранительных органов,
выполняя
функции
принудительного
обращения
взыскания
на
задолженности организаций и физических лиц, а также другие функции.
Указ Президента РФ от 13 октября 2004 г. № 1316 (ред. от 27.07.2009) «Вопросы
Федеральной службы судебных приставов» // СЗ РФ. 2004. № 42. Ст. 4111.
2
Капорина Е.Е. О правовом статусе органов принудительного исполнения и
предпосылках его реформирования // Современное право. 2007. № 8. С. 56.
3
Постановление Верховного Совета РСФСР от 24 октября 1991 г. «О Концепции
судебной реформы в РСФСР» (утратил силу) // Ведомости Съезда народных депутатов
РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. № 44. Ст. 1435.
1
Территориальные подразделения судебных приставов превратились в часть
государственной
власти
в
городах
и
регионах
наряду
с
судами,
прокуратурой, органами внутренних дел, налоговыми органами.
Одним из ключевых принципов судебной реформы является Принцип
обеспечения
режима
законности,
связанный
с
необходимостью
неукоснительного соблюдения действующего законодательства и правовых
норм в исполнительном производстве. В государственном управлении
законность – это механизмы, средства, методы и приемы осуществления
закона в реальной деятельности. Если нет соблюдения законности, то закон
остается только на бумаге. В этом случае закон, совершенный или
несовершенный, существует сам по себе, а поведение и деятельность людей и
организации осуществляются иным образом, не так, как описано в законе. В
этом смысле законность принадлежит к сфере управления, поскольку
разработка и внедрение действенных механизмов и методов соблюдения
законов является основной задачей системы управления государственным
органом4.
По мнению А.О. Парфенчикова, за годы деятельности ФССП России в
подразделения судебных приставов обратился за помощью едва ли не
каждый россиянин. Выполнение возложенных на Федеральную службу
судебных приставов задач, а следовательно, и своевременное восстановление
нарушенных прав и законных интересов граждан, организаций и государства
обусловливают необходимость дальнейшей работы по организации и
координации
взаимодействия
с
судебными
и
правоохранительными
органами5.
Головин В.В. Принципы эффективного руководства в Федеральной службе судебных
приставов // Исполнительное право. 2006. № 3. С. 9.
5
Парфенчиков А.О. Исполнение судебных актов и актов других органов: проблемы и
перспективы // Практика исполнительного производства. 2007. № 4. С. 78.
4
При этом около 20% от общего количества исполнительных
производств исполняются должниками в добровольном порядке6. За весь
период существования службы судебных приставов основные изменения в
законодательстве происходили в процессе оценки, апробации и опыта
реализации функций ФССП.
Как отмечает
Л.А. Орел, в законодательстве об исполнительном
производстве отсутствуют какие-либо нормы, указания, ссылки, положения о
порядке розыска должников и их имущества в службе судебных приставов и
о
том,
какая
правовая
основа
предусмотрена
законодателем
для
должностного лица, занимающегося проведением розыскных мероприятий в
отношении должников и их имущества.
Отсутствие четкой и ясной законодательной регламентации прав и
обязанностей судебных приставов по производству розыскных мероприятий
отрицательно сказывается на исполнении решений суда7.
Отделы по розыску должников и их имущества в службе судебных
приставов субъектов Российской Федерации являются вспомогательными
подразделениями в исполнительном производстве, предназначенными для
своевременного и качественного исполнения исполнительных документов, а
также для проведения розыскных мероприятий в отношении руководителей
юридических лиц, которые скрываются или уклоняются от исполнения
судебных решений.
Однако на практике и судебные приставы-исполнители, которые
возбуждают и ведут исполнительное производство, и дознаватели службы
судебных
приставов,
и
сотрудники
специализированных
розыскных
подразделений, и судебные приставы-исполнители по розыску в районных
подразделениях занимаются тем, что наводят справки, получают объяснения,
Гражданское исполнительное право: Учебник / Под ред. А.А. Власова. М.: Изд-во
«Экзамен», 2004. С. 142.
7
Орел А.Л. К вопросу о розыске должников и их имущества при принудительном
исполнении исполнительных документов // Практика исполнительного производства.
2006. № 2. С. 23.
6
другую необходимую информацию, разыскивают, арестовывают, входят в
помещения и хранилища, занимаемые должниками, производят осмотры
указанных помещений и хранилищ и т.д., а между тем часть данных
процессуальных действий либо вообще не упоминается в законодательстве
об исполнительном производстве, либо, как в правовой регламентации
порядка розыска ст. 65 229-ФЗ, об этой процессуальной роли указанных
должностных лиц в Законе упоминается лишь в общих чертах, не раскрывая
сущности
мероприятий,
Напрашивается
вопрос:
проводимых
какие
службой
именно
судебных
розыскные
приставов.
действия
могут
осуществлять перечисленные выше должностные лица?
Законодательство РФ фактически не разграничивает исполнительные и
розыскные действия и никак не комментирует это. В результате на практике
процессуальные действия ограничиваются следующим: судебный пристависполнитель
проводит
исполнительные
действия
по
исполнению
исполнительного документа, не находит должника и объявляет его в розыск –
выносит об этом постановление, которое утверждает старший судебный
пристав; затем это постановление поступает другому судебному приставуисполнителю (по розыску) с такими же полномочиями, отмечает А.Л. Орел8.
В результате процесс исполнительного производства ограничивается
несовершенством законодательства, но и в отсутствии четко прописанных в
законодательстве РФ мер по розыску должников возникает фактическая
угроза нарушения прав должников, так как не установлено, какие именно
розыскные мероприятия имеет право производить судебный пристав при
поиске должника.
В статье 55 Конституции РФ сказано, что права и свободы человека и
гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере,
в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя,
нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц,
обеспечения обороны страны и безопасности государства.
8
Там же. С. 56.
Так как в процессе исполнительного производства права и свободы
человека и гражданина могут быть ограничены в целях защиты прав и
законных интересов других лиц, возникает прямая угроза нарушению
конституционных прав граждан, и должников, и кредиторов: в процессе
исполнения их права могут быть нарушены как бездействием службы
судебных приставов, так и нарушением прав должников при совершении
действий по поиску должника, так как данные действия не регламентированы
федеральным
законом.
А,
поскольку
при
проведении
розыскных
мероприятий нарушается право человека на частную жизнь, закрепленное в
ст. 23 Конституции, это входит в противоречие с 229-ФЗ, так как без
выделения отдельных полномочий приставам-исполнителям возникает
реальная угроза нарушения конституционных прав граждан – участников
исполнительного производства.
В Концепции административной реформы, одобренной распоряжением
Правительства РФ от 25 октября 2005 г. № 1789-р, сказано, что «оптимизация
взаимодействия
федеральных
органов
исполнительной
власти,
их
территориальных органов с органами исполнительной власти субъектов
Федерации, а также взаимодействие органов исполнительной власти с
гражданским обществом» рассматриваются как необходимые требования,
предъявляемые к разработке механизмов противодействия коррупции9.
Розыск должников (граждан, организаций) и их имущества – одно из
приоритетных направлений деятельности ФССП России.
Несмотря на
отсутствие регулирования на уровне федеральных законов, в Департаменте
судебных приставов России был создан отдел розыска должников,
имущества и взаимодействия с правоохранительными органами. В службах
судебных приставов территориальных органов Минюста России были
образованы подразделения, занимающиеся розыском должников и их
Распоряжение Правительства РФ от 25 октября 2005 г. № 1789-р (ред. от 10.03.2009) «О
Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006–2010 годах» //
СЗ РФ. 2005. № 46. Ст. 4720.
9
имущества.
Однако отсутствие законодательной базы для регулирования
деятельности приставов, говорит о необходимости совершенствования
материально-технической базы для реализации третьего этапа судебной
реформы.
Вторым
этапом
формирования
правового
статуса
органов
принудительного исполнения стало принятие в 2001 г. КоАП РФ и УПК РФ,
которые
наделили
судебных
приставов
функциями
в
сфере
административной юрисдикции и уголовного преследования.
Например, для оптимизации работы по постановлениям органов
Госавтоинспекции о взыскании административных штрафов по инициативе
ФССП России были внесены изменения в КоАП РФ в части возложения на
должностных
лиц,
административных
уполномоченных
осуществлять
правонарушениях,
контроля
производство
над
об
исполнением
постановлений о взыскании административных штрафов, уплачиваемых в
добровольном порядке; в императивной форме определено применение
должностным лицом ст. 20.25 КоАП РФ при неисполнении должником в
добровольном порядке требований исполнительного документа.
Особенностью третьего этапа судебной реформы является устойчивое
функционирование системы органов юстиции.
В настоящее время структура органа принудительного исполнения
состоит из Федеральной службы судебных приставов, возглавляемой
директором Федеральной службы судебных приставов – главным судебным
приставом Российской Федерации; территориальных органов Федеральной
службы
судебных
приставов,
возглавляемых
главными
судебными
приставами субъектов Федерации; структурных отделов судебных приставов,
возглавляемых начальниками отделов – старшими судебными приставами;
судебных приставов-исполнителей, входящих в указанные структурные
отделы. Таким образом, служба судебных приставов организована по
принципу вертикали власти10. Положение о Федеральной службе судебных
приставов, ее структура утверждены Указом Президента РФ от 13 октября
2004 г. № 1316 «Вопросы Федеральной службы судебных приставов».
Реформа органов принудительного исполнения в Российской Федерации
пошла по пути усиления публично-правовых начал в организации процесса
принудительного исполнения.
К сожалению, реформа органов принудительного исполнения оставила
неразрешенными
проблемы,
существенно
влияющие
на
повышение
эффективности исполнительного производства. Например, в соответствии со
ст. 52
229-ФЗ в случае выбытия одной из сторон исполнительного
производства (в том числе реорганизации организации) судебный пристависполнитель на основании судебного акта, акта другого органа или
должностного лица производит замену этой стороны исполнительного
производства ее правопреемником.
Вместе с тем в ст. 97 того же Закона говорится о том, что в случае
реорганизации
должника-организации
взыскание
по
исполнительным
документам обращается на денежные средства и иное имущество той
организации, на которую судебным актом возложена ответственность по
обязательствам должника-организации.
Замена
выбывшей
стороны
исполнительного
производства
ее
правопреемником – органом (должностным лицом), в том числе судом,
выдавшим исполнительный документ, а впоследствии (на основании
решения указанного органа, должностного лица) удебным приставомисполнителем, а не последним самостоятельно, давно признана в судебной
практике применительно к аналогичному положению, содержавшемуся ранее
в ст. 32 Закона об исполнительном производстве 1997 г.
Ярков В.В. Комментарий к Федеральному закону «Об исполнительном производстве» и
к Федеральному закону «О судебных приставах». М.: Юристъ, 2001. С. 370.
10
ВАС РФ и ВС РФ исходят из того, что исполнение судебного акта
(постановления) в правоприменительном аспекте – стадия арбитражного
(гражданского) судопроизводства11.
В практике исполнительного производства также возникает спорный
вопрос, когда граждане, организации и иные лица полагают, что действия
судебного пристава-исполнителя при исполнении любых исполнительных
документов, а не только исполнительных листов, выданных арбитражными
судами, не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и
нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и
иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо
обязанности,
создают
иные
препятствия
для
осуществления
предпринимательской и иной экономической деятельности в соответствии с
ч. 1 ст. 198 АПК РФ.
Высший Арбитражный Суд РФ, чтобы избежать столь широкого
толкования приведенных выше норм АПК РФ, в п. 20 Постановления
Пленума от 9 декабря 2002 г. № 11 «О некоторых вопросах, связанных с
введением в действие Арбитражного процессуального кодекса Российской
Федерации» разъяснил: «Часть 1 ст. 90 Федерального закона «Об
исполнительном производстве» после введения в действие Кодекса должна
применяться с учетом его положений, согласно которым арбитражным судам
подведомственны дела об оспаривании решений и действий (бездействия)
судебного
пристава-исполнителя
по
исполнению
судебных
актов
арбитражных судов, а также исполнительных документов иных органов, если
заявителем является организация или индивидуальный предприниматель,
кроме тех случаев, когда оспариваются решения и действия (бездействие)
Постановления Президиума ВАС РФ от 7 апреля 1998 г. № 4095/97; от 29 марта 2002 г.
№ 4439/01; от 1 июня 2004 г. № 14778/03; от 29 ноября 2005 г. № 8964/05;
информационное письмо Президиума ВАС РФ от 21 июня 2004 г. № 77 «Обзор практики
рассмотрения дел, связанных с исполнением судебными приставами-исполнителями
судебных актов арбитражных судов» (п. 4); Обзор судебной практики Верховного Суда
Российской Федерации за IV квартал 2005 г., утв. Постановлением Президиума ВС РФ от
1 марта 2006 г.
11
судебного пристава-исполнителя, связанные с исполнением исполнительного
документа, выданного судом общей юрисдикции…»12
Таким образом, законодатель поставил стороны исполнительного
производства и других заинтересованных лиц в весьма затруднительное
положение. Организация или индивидуальный предприниматель, например
оштрафованные актом контролирующего органа, могут оспорить действия
судебного пристава-исполнителя по принудительному исполнению этого
постановления в арбитражном суде. Однако с заявлением о приостановлении
или
прекращении
исполнительного
производства,
возбужденного
по
названному постановлению, а также об отложении исполнительных действий
по такому производству им придется обращаться в суд общей юрисдикции.
На данном этапе положения законодательства об исполнительном
производстве работают вместе с конституционным, административным,
арбитражным, гражданским законодательством.
Из сказанного можно сделать вывод, что на втором этапе судебной
реформы
была
достигнута
устойчивая
судебная
практика.
Нормы
законодательства об исполнительном производстве были приняты и успешно
применяются
в
различных
близких
отраслях
права,
с
которыми
взаимодействует исполнительное производство.
А
наличие
возможность
вопросов
оценить
и
разъяснений
судебной
работоспособность
практики
отечественной
дает
модели
исполнительного производства в части реализации положений Закона 229ФЗ. При этом правовой механизм состоит не только из норм закона, но
постоянно пополняется судебной практикой, а конституционные нормы о
соблюдении прав должника и кредитора, защите и прав и свобод являются
сферой регулирования конституционного права РФ.
Постановление Пленума ВАС РФ от 9 декабря 2002 г. № 11 «О некоторых вопросах,
связанных с введением в действие Арбитражного процессуального кодекса Российской
Федерации» // Специальное приложение к «Вестнику ВАС РФ». 2005. № 12.
12
Исполнительное производство, в отличие от судопроизводства, не
состязательно по своей природе, иной характер имеют и его принципы, права
и обязанности участников. Судебным либо иным актом установлены права и
обязанности сторон, и выбор вариантов поведения для должника, который
обязан исполнить соответствующее решение, ограничен. Исполнительное
производство в основном устанавливает правила специальной юридической
правореализационной деятельности для обязанных субъектов13.
Отметим диспозитивность характера действий взыскателя, которая
заключается в его праве возбуждать или не возбуждать исполнительное
производство, в возможности выбора правовых средств воздействия
(взыскание, арест имущества, приостановление и т.д.) на должника при
каких-либо сбоях процесса исполнения, в праве отказаться от взыскания,
заключить мировое соглашение.
Стадии исполнительного производства носят иной, нежели стадии
судопроизводства, характер. Возбуждение исполнительного производства
определяется
в
основном
волей
взыскателя.
Стадия
подготовки
к
совершению исполнительных действий не содержит того круга действий,
которые присущи судопроизводству. Стадия осуществления исполнительных
действий не связана с установлением большого количества юридических
фактов; доказывание в том виде, в каком оно происходит в судебном
процессе, отсутствует. Кроме того, в исполнительном производстве имеется
стадия окончания, отражающая завершение исполнительных действий14.
Из сказанного можно сделать вывод о том, что правовая природа
механизма организации службы судебных приставов заключается в
выполнении определенных законодательством действий по исполнению
решений. Задача судов – разрешение правового конфликта и вынесение
судебного акта, контроль над процессом исполнительного производства при
Ярков В.В. Значение Постановления Конституционного Суда РФ от 12.07.2007 № 10-П
для исполнительного производства // Практика исполнительного производства. 2007. № 5,
6.
14
Там же.
13
подаче жалоб одним из его участников. Отсюда вытекает характер
построения
и
организационного
взаимодействия
системы
органов
исполнения. Это также реализуется в недопустимости споров о месте
совершения исполнительных действий между территориальными органами
Федеральной службы судебных приставов п. 14 ст. 33 229-ФЗ. Более того,
возбужденные в отношении одного должника несколько исполнительных
производств имущественного характера, а также возбужденные в отношении
нескольких должников исполнительные производства по солидарному
взысканию
в
пользу
одного
взыскателя
объединяются
в
сводное
исполнительное производство в соответствии со ст. 34 229-ФЗ.
Правовой
механизм организации и деятельности службы судебных
приставов-исполнителей в период судебно-правовой реформы выражается в
исполнении задач определенных в Концепции судебной реформы и
Конституции РФ.
На первом этапе реализация состояла в формировании организации
ФССП, апробации законодательных актов по регулированию данной службы,
создании
судебной
практики
для
совершенствования
процесса
исполнительного производства.
Но втором этапе инкорпорация норм исполнительного производства в
законодательство РФ направлена на регулирование деятельности по
соблюдению прав и свобод граждан.
Переход к третьему этапу должен быть ознаменован рабочей моделью
института исполнительного производства и организации Федеральной
службы судебных приставов15.
Шумилов Ю.И. Исполнительное производство в период становления правового
государства в России: понятие, содержание, динамика развития: Дисс. … канд. юрид.
наук. М., 2007. С. 70.
15