О проблемных вопросах обеспечения законности в сфере

О проблемных вопросах обеспечения законности в сфере
государственного оборонного заказа средствами прокурорского надзора
Харитонов С.С., кандидат юридических наук, доцент, vpravo@mail.ru
В статье рассмотрены отдельные вопросы современного состояния
нормативного регулирования в сфере государственного оборонного заказа и
направления деятельности органов военной прокуратуры по обеспечению
законности в указанной сфере.
Ключевые слова: государственный оборонный заказ, прокурорский
надзор.
On the problematic issues of the rule of law in the state defense order by
means of Public Prosecutions
Kharitonov, S., PhD, Associate Professor, vpravo@mail.ru
The article deals with some issues of the modern regulatory state in the state
defense order and direction of the military prosecution authorities to ensure
the rule of law in this area
Key words: state defense order, public prosecutor's supervision
Военная
национальной
безопасность
безопасности
России,
как
Российской
определено
Федерации
до
в
Стратегии
2020
года1,
обеспечивается путем развития и совершенствования военной организации
государства и оборонного потенциала, а также выделения на эти цели
достаточного объема финансовых, материальных и иных ресурсов. Решение
указанных задач в среднесрочной перспективе заключается, в числе прочего,
в завершении перехода на единую систему заказов федеральными органами
исполнительной власти вооружения, военной и специальной техники для
Вооруженных
Сил Российской
Федерации, других
войск,
воинских
формирований и органов, а также на унифицированную систему тылового и
технического обеспечения.
Вопросы формирования, размещения, финансирования и исполнения
государственного оборонного заказа регулируются нормативными актами,
направленными на регламентацию отношений по поставкам товаров для
Утверждена Указом Президента Российской Федерации от 12.05.2009 № 537 «О
Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года» // Российская
газета от 19.05.2009. № 88.
1
удовлетворения государственных потребностей2, а также специальным
нормативным правовым актом - Федеральным законом от 27.12.1995 г.
№ 213-ФЗ «О государственном оборонном заказе».
В соответствии со ст.1 указанного закона под государственным
оборонным заказом понимается правовой акт, предусматривающий поставку
продукции для федеральных государственных нужд в целях поддержания
необходимого уровня обороноспособности и безопасности Российской
Федерации: боевого оружия, боеприпасов, военной техники, другого
военного имущества, комплектующих изделий и материалов, выполнение
работ и предоставление услуг, а также экспортно-импортные поставки в
области военно-технического сотрудничества Российской Федерации с
иностранными государствами в соответствии с международными договорами
Российской Федерации.
Поставки продукции (работ, услуг) по оборонному заказу являются
одним из видов поставок продукции (работ, услуг) для федеральных
государственных нужд.
В состав оборонного заказа могут включаться:
научно-исследовательские
и
опытно-конструкторские
работы
по
созданию, модернизации, утилизации и уничтожению выводимых из
эксплуатации вооружения и военной техники;
научно-исследовательские
и
опытно-конструкторские
работы
по
развитию исследовательской, проектно-конструкторской и производственнотехнологической базы организаций в целях обеспечения выполнения
См., например: Бюджетный и Гражданский кодекс Российской Федерации,
федеральные законы от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров,
выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», от
13.12.1994 № 60-ФЗ «О поставках продукции для федеральных государственных нужд»,
от 02.12.1994 № 53-ФЗ «О закупках и поставках сельскохозяйственной продукции, сырья
и продовольствия для государственных нужд», от 29.12.1994 № 79-ФЗ «О
государственном материальном резерве» и др.
2
оборонного заказа, а также повышения мобилизационной подготовки
экономики Российской Федерации;
серийное производство и поставки вооружения и военной техники, а
также комплектующих изделий и материалов;
работы по ремонту и модернизации вооружения и военной техники,
гарантийному и авторскому надзору за их состоянием, а также по утилизации
и уничтожению выводимых из эксплуатации вооружения и военной техники;
работы в области военно-технического сотрудничества Российской
Федерации
с
иностранными
государствами
в
соответствии
с
международными договорами Российской Федерации;
работы
по
мобилизационной
подготовке
экономики
Российской
Федерации;
поставки продукции (работ, услуг) для нужд гражданской обороны;
поставки и (или) производство вещевого и военного имущества,
продовольственных и непродовольственных товаров;
строительство, реконструкция и техническое перевооружение объектов,
предназначенных для нужд обороны и безопасности Российской Федерации,
в том числе для утилизации и уничтожения выводимых из эксплуатации
вооружения и военной техники;
другие работы по обеспечению обороноспособности и безопасности
Российской Федерации.
Кроме
того,
финансирования
отдельным
и
вопросам
исполнения
формирования,
государственного
размещения,
оборонного
заказа
посвящен ряд других актов федерального законодательства – федеральных
законов3,
указов
Президента
Российской
Федерации4,
постановлений
Правительства Российской Федерации 5.
См., например: федеральные законы от 01.12.2007 № 317-ФЗ «О Государственной
корпорации по атомной энергии "Росатом», от 27.12.2002 № 184-ФЗ «О техническом
регулировании» и др.
4
См., например: указы Президента РФ от 06.11.1993 № 1850 «О стабилизации
экономического положения предприятий и организаций оборонной промышленности и
3
Конкретизация
алгоритмов
участия
федеральных
органов
исполнительной власти как государственных заказчиков при исполнении
государственного
оборонного
заказа
определена
ведомственными
нормативными актами их руководителей6.
Следует отметить, что расходы на гособоронзаказ в 2011 году
существенно увеличены и составят более 1,5 триллиона рублей 7. Это
является подтверждением позиции Президента Российской Федерации о
необходимости
решения
«фундаментальной
задачи
создания
новой
высокотехнологичной мобильной армии», для решения которой планируется
«потратить более 20 триллионов рублей»8.
мерах по обеспечению государственного оборонного заказа», от 21.01.2005 № 56с
«Вопросы Федеральной службы по оборонному заказу»
5
См., например: постановления Правительства Российской Федерации от
31.12.2010 № 1215 «О предоставлении в 2011 году государственных гарантий Российской
Федерации по кредитам, привлекаемым организациями оборонно-промышленного
комплекса для целей выполнения (реализации) государственного оборонного заказа», от
23.01.2004 № 41 «Об утверждении примерных государственных контрактов на
выполнение
научно-исследовательских
и
опытно-конструкторских
работ
по
государственному оборонному заказу», от 04.11.2006 № 656 «Об утверждении Правил
определения начальной цены государственного контракта при размещении
государственного оборонного заказа путем проведения торгов, а также цены
государственного контракта в случае размещения государственного оборонного заказа у
единственного поставщика (исполнителя, подрядчика)», от 05.12.2005 № 724 «О порядке
разработки проекта государственного оборонного заказа и его основных показателей», от
26.05.1997 № 628 «Об утверждении Порядка проведения торгов (конкурса) на размещение
государственного оборонного заказа на поставку продовольственных товаров для военных
и приравненных к ним спецпотребителей» и др.
6
См., например, приказы Министра обороны Российской Федерации от
11.10.2010 № 1375 «О Временном регламенте взаимодействия Министерства обороны
Российской Федерации и Федерального агентства по поставкам вооружения, военной,
специальной техники и материальных средств при осуществлении функций
государственного заказчика государственного оборонного заказа по размещению заказов,
заключению, оплате, контролю и учету выполнения государственных контрактов», от
16.06.2009 № 547 «Об утверждении Административного регламента исполнения
Федеральной службой по оборонному заказу государственной функции по анализу
рекламационных актов и претензий к качеству продукции (работ, услуг), поставленной по
государственному оборонному заказу» и др.
7
См.
Эл.
версия
«Российской
газеты»
от
26.10.2010
http://www.rg.ru/2010/10/26/oborona-anons.html.
8
См. Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию 30
ноября 2010 года, http://kremlin.ru/news/9637
В
связи
финансовых
со
значительным
средств
в
объемом
современных
выделяемых
условиях
государством
возрастает
значение
деятельности органов прокуратуры, которой «следует обеспечить законность
в сфере оборонно-промышленного комплекса, мерами прокурорского
реагирования пресекать факты преступных действий при расходовании
бюджетных средств, требовать качественного и своевременного исполнения
государственного оборонного заказа, добиваться привлечения виновных в
нарушении законодательства к ответственности, реального возмещения
причиненного их действиями (бездействием) ущерба»9. Правовой основой
для решения указанных задач и организации прокурорского надзора за
исполнением законодательства в указанной сфере является Федеральный
закон от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации», ряд
организационно-распорядительных документов
Генеральной прокуратуры
Российской Федерации10.
Практика деятельности органов прокуратуры в целом11, и органов
военной прокуратуры12, в частности, в рассматриваемой сфере показывает,
См. Информационное письмо Генеральной прокуратуры Российской Федерации
от 11.05.2011.
10
См., например, приказы Генерального прокурора Российской Федерации от
15.05.2010 № 209 «Об усилении прокурорского надзора в свете реализации Национальной
стратегии противодействия коррупции»,
от 07.05.2008 № 84 «О разграничении
компетенции прокуроров территориальных, военных и других специализированных
прокуратур», от 02.10.2007 № 155 «Об организации прокурорского надзора за
законностью нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов
Российской Федерации и местного самоуправления», от 13.12.2007 № 201 «Об
организации надзора за исполнением законов в оборонно-промышленном комплексе»,
указания Генеральной прокуратуры РФ от 10.11.2009 №355/7 «Об усилении
прокурорского надзора за исполнением законодательства в сфере размещения заказов»,
указание Главной военной прокуратуры и Федеральной службы по оборонному заказу от
15.06.2007 № 99/3039 «Об организации взаимодействия Главной военной прокуратуры и
Федеральной службы по оборонному заказу», информационное письмо Генеральной
прокуратуры РФ от 27.04.2010.
11
См. Информационное письмо Генеральной прокуратуры Российской
Федерации от 11.05.2011
12
См., например: Справка о работе органов военной прокуратуры в 2010 году по
надзору за исполнением законодательства в сфере размещения заказов.; «Оружие дает
"откаты". Интервью Главного военного прокурора С.Н. Фридинского // Российская газета.
24.05.2011. № 109.
9
что нарушения законов по обеспечению рационального и целевого
расходования бюджетных средств, выделенных на нужды обороны, попрежнему носят распространенный характер.
Поскольку официальные данные о работе органов военной прокуратуры
пока не опубликованы, следует обратиться к 2010 году. Так, в 2010 году
военные прокуроры выявили почти 3 тысячи правонарушений в сфере
гособоронзаказа. Привлечено к дисциплинарной ответственности свыше 500
должностных лиц. Около двух десятков из них освобождены от занимаемых
должностей. Государству возмещен ущерб на сумму более полумиллиарда
рублей. 60 руководителей, в том числе высокопоставленных чиновников,
пошли под суд.13
Наиболее характерными нарушениями закона в данной сфере являются:
нецелевое и неэффективное расходование бюджетных средств; халатность,
злоупотребления должностными полномочиями со стороны должностных
лиц в процессе подготовки, заключения и реализации государственных
контрактов; ненадлежащая организация экономической и контрольной
деятельности военных представительств; нарушения заказчиками требований
закона о взыскании с исполнителей неустоек (штрафов, пени) за
невыполнение обязательств по государственным контрактам.
По мнению прокуроров управления по надзору за исполнением
законодательства в сфере экономики Главного управления по надзору за
исполнением федерального законодательства Генеральной прокуратуры
Российской
Федерации14
государственных
нужд
в
по
настоящее
объективным
время
сфера
причинам
закупок
является
для
зоной
повышенных коррупционных рисков. Нарушения закона допускаются
«Оружие дает "откаты". Интервью Главного военного прокурора С.Н. Фридинского
// Российская газета. 24.05.2011. № 109.
14
См.: Данилов Д.Ю., Опёнышев О.С. Прокурорский надзор за исполнением
законодательства о размещении заказа // Журнал «Госзакупки.ру. Официальная
информация. Письма. Комментарии. Административная практика». Международный
центр финансово-экономического развития. 07.07.2011. http://www.epgz.ru/practice/48412/
Дата обращения 12.07.2011.
13
практически на всех стадиях закупочной деятельности, включая организацию
и проведение торгов, заключение контрактов и их исполнение. По-прежнему
широко распространена практика заключения контрактов без проведения
конкурсных процедур. Зачастую государственные заказчики различными
способами пытаются избежать проведения торгов, для чего дробят заказы и
безо всяких к тому оснований осуществляют закупки путем запроса
котировок.
С ростом прозрачности и доступности процедуры размещения заказов
стали проявляться факты картельных сговоров их участников. Нарушения
законодательства
о
защите
конкуренции
приводят
к
поддержанию
монопольно высоких цен на торгах.
Массовый
и
зачастую
криминальный
характер
приобрели
правонарушения при приемке товаров, работ и услуг, влекущие за собой
принятие результатов работ, выполненных ненадлежащим образом либо с
завышением стоимости. Зачастую в контракты не включаются обязательные
условия, в т. ч. о выплате исполнителем неустойки (штрафа, пеней) в случае
просрочки
исполнения
обязательства,
предусмотренного
контрактом.
Периодически прокуроры выявляют факты лоббирования госслужащими
контрактов с аффилированными коммерческими организациями. Особую
тревогу вызывает использование при осуществлении госзакупок фирмоднодневок, деятельность которых носит противоправный характер и
направлена на ограничение конкуренции путем вытеснения добросовестных
участников из процедур размещения заказа, хищение бюджетных средств,
направляемых на оплату обязательств по государственным контрактам, уход
от налогообложения и иные криминальные проявления теневого сектора
экономики.
Следует
согласиться
с
суждением
военных
прокуроров
о
необходимости устранения достаточно большого числа правовых пробелов и
коллизий в нормативных правовых актах, регламентирующих вопросы
ценообразования на продукцию военного назначения и поставки ее в войска,
которые
не
позволяют
обеспечить
привлечение
к
ответственности
должностных лиц, допускающих злоупотребления в указанной сфере15.
Так, в целях исключения вовлечения в сферу выполнения работ по
государственным
заказам
значительного
количества
посреднических
организаций (что влечет за собой увеличение цены и повышенные
коррупционные риски) представляется необходимым конкретизировать
предъявляемые к участникам размещения заказов требования, а именно о
возможности привлечения субподрядных организаций для выполнения
работ, стоимость которых не превышает определенный процент от цены
контракта (ч.1 ст.11 Федерального закона от 21.07.2005 №94-ФЗ).
Об обязательности законодательно закрепить требования, исключающие
участие в гособоронзаказе посредников, не имеющих мощностей и трудовых
ресурсов, ограничить привлечение соисполнителей, а также непременности
производства расчетов с единственными участниками торгов только по
фактически
понесенным
затратам,
с
фиксированным
размером
рентабельности, установленным Правительством Российской Федерации,
было особо отмечено и Главным военным прокурором16.
Серьезные коррупционные риски несет правовая неурегулированность в
определении
порядка
установления
начальной
(максимальной)
цены
государственного контракта. При осуществлении государственных закупок
начальная цена устанавливается не на основе изучения сложившегося рынка,
а,
как,
правило,
исходя
из
выделенных
лимитов
бюджетного
финансирования. Зачастую начальная цена устанавливается исходя из цены,
по которой товары (работы, услуги) закупались в предыдущем периоде, с
использованием
соответствующих
индексов
цен
(дефляторов17).
Это
См.: Справка о работе органов военной прокуратуры в 2010 году по надзору за
исполнением законодательства в сфере размещения заказов.
16
«Оружие дает "откаты". Интервью Главного военного прокурора С.Н. Фридинского
// Российская газета. 24.05.2011. № 109
17
См.: Порядок применения индексов цен и индексов-дефляторов по видам
экономической деятельности при прогнозировании цен на продукцию военного
назначения, поставляемую по государственному оборонному заказу. Утвержден приказом
Минэкономразвития России от 16.04.2008 №104
15
позволяет
недобросовестным
чиновникам,
вступая
в
сговор
с
представителями коммерческих структур, обосновывать начальные цены без
учета необходимости их снижения применительно к сложившейся на рынке
цены.
Достаточно серьезной предпосылкой возникновения коррупционных
отношений в сфере гособоронзаказа является и несовершенство нормативноправовой базы, регулирующей деятельность военных представительств18,
созданной более 15 лет назад, позволяющей допускать злоупотребления в
деятельности должностных лиц военных представительств при согласовании
ими затрат исполнителей на всех этапах разработки и производства
продукции военного назначения, а также при их приемке. В новом
нормативном
акте
необходимо
определить
обязанности
военных
представителей по проведению служебных разбирательств фактов приема не
отвечающей установленным требованиям продукции и, соответственно,
применения мер ответственности к виновным лицам19, а также уточнить
обязанности
военных
представителей
по
участию
в
договорно-
претензионной работе в связи с выявлением случаев поставок продукции
ненадлежащего качества.
Представляется, что основными направлениями совершенствования и
повышения эффективности деятельности органов военной прокуратуры в
рассматриваемой сфере могут стать:
-
активное
государственного
привлечение
оборонного
к
проверкам
заказа
законности
размещения
правоохранительных
и
контролирующих органов;
См.: постановление Правительства Российской Федерации от 11.08.1995 № 804
«О военных представительствах Министерства обороны Российской Федерации»
19
В настоящее время военные представительства несут ответственность только за
необоснованную задержку выдачи заключений по выполненным этапам аванпроектов,
научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ (п.10 Положения о военных
представительствах Министерства обороны Российской Федерации)
18
- повышенное внимание к исполнению законов заказчиками и
специализированными организациями при формировании документации об
аукционе и конкурсной документации, осуществлении процедур торгов и
запроса
котировок,
заключении
дополнительных
соглашений
ценообразования
в
к
процессе
государственных
ним,
законности
осуществления
и
контрактов
и
обоснованности
закупок,
внесения
в
документацию об аукционе и конкурсную документацию сведений и
условий, незаконно ограничивающих участие правомочных субъектов в
торгах,
- выявление фактов завышения цен в ходе осуществления закупок и
поставки некачественной продукции (товара, работ, услуг) и конечных
выгодополучателей
от
таких
нарушений,
выяснения
наличия
аффилированности между должностными лицами заказчика и участниками
размещения заказов, а также иной личной заинтересованности должностных
лиц заказчика;
- активное использование возможности обращения в арбитражный суд с
исками о признании недействительными сделок по государственному
оборонному заказу.
Применительно к полномочиям военных прокуроров, которые они
используют при осуществлении надзора за исполнением законодательства в
сфере размещения и исполнения государственного оборонного заказа,
следует отнести полномочия, применимые к прокурорскому реагированию на
нарушения законодательства о закупках товаров, выполнения работ, оказания
услуг для государственных и муниципальных нужд20:
- полномочия непосредственно по надзору за исполнением законов и
законностью правовых актов, а именно: полномочия по выявлению
нарушений закона, их причин и способствующих условий, полномочия по
Прокурорский надзор за исполнением законодательства в сфере экономики.
Сборник методических материалов. Под общей редакцией А.Э. Буксмана.
М.:
Генеральная прокуратура Российской Федерации, Академия Генеральной прокуратуры.
Мир энциклопедий Аванта +, Астрель, 2010. С.258
20
устранению нарушений закона, полномочия по предупреждению нарушений
закона. Мерами прокурорского реагирования на выявленные прокурором
нарушения
законодательства
представление,
постановление
являются
по
соответственно:
делам
об
протест,
административном
правонарушении, предостережение. Наиболее распространенной мерой
прокурорского реагирования органов военной прокуратуры продолжает
оставаться внесение командованию представлений21;
- полномочия, связанные с участием прокурора в гражданском
судопроизводстве – участие в рассмотрении дел судами общей юрисдикции в
порядке ст. 45 ГПК РФ и арбитражными судами в порядке ст.52 АПК РФ;
- уголовно-процессуальные полномочия прокурора – полномочия по
направлению материалов на основании пп. 2 ч. 2 ст. 37 УПК РФ в
следственные органы или органы дознания для решения вопроса об
уголовном преследовании по фактам выявленных прокурором нарушений
уголовного
законодательства
путем
вынесения
мотивированного
постановления.
Следует отметить, что органами военной прокуратуры накоплен богатый
опыт обеспечения исполнения законодательства в сфере размещения и
исполнения государственного оборонного заказа.22
При этом при проведении проверок военными прокурорами в
первоочередном порядке проверяются факты:
ограничения количества участников размещения заказа;
участия
в
государственных
поставках
нужд
(проведении
посреднических
работ,
оказании
структур
и,
как
услуг)
для
следствие,
удорожания поставляемой ими продукции;
21
См. Справку о работе органов военной прокуратуры в 2010 году.
См., например: Информационное письмо Главной военной прокуратуры от
17.08.2011 № кр-305/11 «О положительном опыте работы военной прокуратуры РВСН по
надзору за исполнением законодательства о противодействии коррупции при размещении
заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных
нужд.
22
аффилированности
организаций,
участвовавших
в
проведении
аукционных (конкурсных) процедур;
сокрытия участия должностных лиц заказчика и их родственников в
деятельности коммерческих организаций - исполнителей государственных
контрактов, а также других фактов, влекущих за собой конфликт интересов;
уклонения должностных лиц заказчика от разрешения конфликта
интересов в предусмотренном законодательством порядке;
использования при реализации государственных контрактов «фирмоднодневок» в целях обналичивания денежных средств и легализации
(отмывания) доходов, полученных преступным путем;
Таким образом, одну из важнейших задач органов военной прокуратуры
на современном этапе - обеспечение исполнения законодательства в сфере
размещения и исполнения государственного оборонного заказа в целях
создания условий для добросовестной конкуренции, эффективного и
целевого использование бюджетных средств, предотвращения коррупции,
необходимо
решать
регулирования,
так
как
путем
модернизации
и
совершенствованием
нормативно-правового
тактики
и
методики
прокурорского надзора в рассматриваемой сфере.
Библиографический список:
Данилов Д.Ю., Опёнышев О.С. Прокурорский надзор за исполнением
законодательства о размещении заказа // Журнал «Госзакупки.ру.
Официальная информация. Письма. Комментарии. Административная
практика». Международный центр финансово-экономического развития.
07.07.2011. http://www.epgz.ru/practice/48412/ Дата обращения 12.07.2011.
Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию
30 ноября 2010 года, http://kremlin.ru/news/9637
Прокурорский надзор за исполнением законодательства в сфере
экономики. Сборник методических материалов. Под общей редакцией А.Э.
Буксмана. М.: Генеральная прокуратура Российской Федерации, Академия
Генеральной прокуратуры. Мир энциклопедий Аванта +, Астрель, 2010.
Фридинский С.Н. «Оружие дает "откаты". Интервью Главного военного
прокурора С.Н. Фридинского // Российская газета. 24.05.2011. № 109.