Справку к обсуждению на заседании коллегии Минюста

Справка
к обсуждению на заседании коллегии Минюста России вопроса «Об
осуществлении органами юстиции полномочий в области обеспечения
судебной деятельности»
В соответствии с Положением о Министерстве юстиции Российской
Федерации, утвержденным Указом Презид ента Российской Федерации
от 13.10.2004 № 1313, Министерство юстиции Российской Федерации
осуществляет функции по выработке и реализации государственной политики и
нормативно-правовому регулированию в сфере обеспечения установленного
порядка деятельности судов и исполнения судебных актов, в сфере адвокатуры и
нотариата, а также правоприменительные функции и функции по контролю и
надзору в сфере адвокатуры и нотариата. К полномочиям Минюста России в
соответствии с данным Положением относится также обобщение практики
деятельности подведомственных федеральных служб и принятие мер,
направленных на ее совершенствование, осуществление организационного и
методического руководства деятельностью судебно-экспертных учреждений
Минюста России.
1. Деятельность Федеральной службы судебных приставов в
обеспечении судопроизводства. Задачи и пути решения.
Одной из основных задач Федеральной службы судебных приставов
является принудительное исполнение судебных актов, а также актов иных
органов, в целях обеспечения безусловного восстановления нарушенных прав
взыскателей.
Количество исполнительных документов, находящихся на исполнении
в ФССП России, ежегодно возрастает. Так, с 2003 по 2008 годы оно увеличилось
с 17 до 36 млн. (более чем в 2 раза). Соответственно, возрастает служебная
нагрузка судебных приставов-исполнителей, значительно превышая
установленные нормативы. В 2008 году, в среднем, у одного судебного приставаисполнителя находилось на исполнении 1439 исполнительных производств
(2007 год - 1 386).
Количество исполнительных документов, выданных судами в 2008 году,
составило около 17,7 млн. (49,2 % от их общего количества), из них более 16,5
млн. - акты судов общей юрисдикции.
Доля исполнительных документов, выданных, арбитражными судами в
2008 году, составила всего 3,1 % от общего количества исполнительных
документов, находящихся на исполнении в территориальных органах ФССП
России (далее - территориальные органы). В то же время, сумма, подлежащая
взысканию по исполнительным документам указанной категории, составила
почти 556,5 млрд. рублей или 33,3 % от общей суммы, подлежащей взысканию в
2008 году по всем исполнительным документам (1 668,9 млрд. рублей). По
исполнительным документам, выданным судами общей юрисдикции, взысканию
подлежало более 439,5 млрд. рублей или 26,3 % от общей суммы.
Позиция Европейского Суда по правам человека заключается в том, что
исполнение судебного решения, принятого любым судом, должно
рассматриваться как составляющая судебного разбирательства.
Задачи по исполнению судебных актов определены Федеральной целевой
программой «Развитие судебной системы России» на 2007-2011 годы.
Ожидаемый результат реализации этой программы, в части повышения
эффективности деятельности судебных приставов - поэтапное увеличение доли
исполненных судебных актов до 80 % в 2011 году (63 % - в 2008 году, 72 % - в
2009 году). С 2007 года ФССП России осуществляет мониторинг выполнения
данного показателя территориальными органами.
В 2008 году фактическим исполнением окончено около 7,6 млн.
исполнительных производств, возбужденных на основании выданных судами
исполнительных документов, или 63,9 % от общего количества оконченных и
прекращенных исполнительных производств данной категории (2007 год - 5,9
млн. или 37 %). Взысканная сумма составила 130,3 млрд. руб. или 31 % от
общей суммы, фактически подлежащей взысканию по судебным решениям
(2007 год - 102 млрд. или 22 %).
Основным способом исполнения требований об уплате периодических
платежей (алименты и др.) является направление копий исполнительных
документов в организации (на предприятия) для удержания из заработка
должника. По данному основанию в 2008 году окончено около 978,4 тыс.
исполнительных производств или 8,2 % от общего количества оконченных и
прекращенных исполнительных производств, возбужденных на основании
судебных актов. Возвращено взыскателям в связи с невозможностью
исполнения около 1,6 млн. исполнительных документов, выданных судами
(13,9 % от общего количества оконченных и прекращенных исполнительных
производств данной категории).
Достигнутые показатели явились следствием принятия мер
организационного характера и обновления нормативной правовой базы,
регламентирующей деятельность судебных приставов-исполнителей с учетом
сложившейся за 10 лет практики, в том числе судебной, произошедших
изменений в национальном законодательстве, а также с учетом требований
международных договоров.
В 2009 году продолжена оптимизация деятельности судебных приставовисполнителей. В результате комплексного подхода (в том числе увеличение
штатной численности, решение вопросов технического оснащения,
информатизации и т.д.) по итогам 1 квартала 2009 года фактически исполнено
69,7 % судебных решений (за аналогичный период прошлого года -- 57,3 %).
Фактическое исполнение требований исполнительных документов, выданных
судами общей юрисдикции, составило 70,1 %, арбитражными судами - 63,1 % .
Вместе с тем, дальнейшее повышение эффективности исполнения
требований судебных решений затруднено рядом объективных причин как
общего характера, так и вызванных особенностями исполнения некоторых
категорий исполнительных документов.
Значительное влияние на возможность исполнения оказывает вынесение
судебных решений в отношении организаций, фактически не осуществляющих
хозяйственную деятельность, прекращение организациями деятельности без
предусмотренной законодательством процедуры ликвидации, банкротство
должников, низкий уровень, либо отсутствие доходов у некоторых категорий
граждан, выплата коммерческими организациями основной части заработной
платы денежными средствами, не учтенными в финансовых документах,
отсутствие работы в сельских районах и др.
Принудительное взыскание денежных средств с должниковсельхозпроизводителей практически невозможно из-за установленных
Федеральным законом «О сельскохозяйственной кооперации», имущественных
иммунитетов.
Проблемой является и взыскание денежных средств с предприятий
жилищно-коммунального хозяйства. Имущество, как правило, специфично:
системы водопровода, отопления, канализации и др. и зачастую является
собственностью муниципальных образований.
Частично данная проблема решается путем проведения территориальными
органами ФССП России рабочих встреч с руководителями администраций
муниципальных образований, которые могут оказать должникам финансовую
помощь.
Основной проблемой исполнения требований исполнительных документов
имущественного характера в отношении бюджетополучателей является наличие
законодательных ограничений в применении мер принудительного исполнения к
таким должникам и установление особого механизма исполнения судебных
решений данной категории.
В редких случаях судебными приставами-исполнителями выявляются
денежные средства бюджетополучателей, полученные в результате коммерческой
деятельности, на которые возможно обратить взыскание. Денежные средства
должников получателей бюджетных средств аккумулируются на лицевых
счетах бюджетных учреждений в Федеральном казначействе и финансовых
органах местного самоуправления, поскольку, в соответствии со статьей 161
Бюджетного кодекса Российской Федерации, предусмотрено, использование
учреждением бюджетных средств исключительно через лицевые счета.
Другая проблема заключается в том, что часть должников, финансируемых
из средств бюджетной системы Российской Федерации, а это в основном
федеральные государственные унитарные или муниципальные предприятия,
имеют на своем балансе имущество, реализовать которое невозможно.
Имущество данных предприятий состоит из просроченной дебиторской
задолженности, устаревшей оргтехники, выработавшего ресурс автотранспорта, а
предприятия, работающие на оборонную промышленность, располагают только
имуществом, относящимся к мобилизационному резерву.
По мнению ФССП России, создание специального фонда, на счетах
которого будут аккумулированы денежные средства для бесспорного
удовлетворения требований исполнительного документа, в случае неисполнения
судебного акта Минфином России, финансовым органом субъекта Российской
Федерации, финансовым органом муниципального образования по искам к
Российской Федерации, субъектам Российской Федерации, муниципальным
образованиям о возмещении вреда, причиненного г ражданину или
юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия)
государственных органов, органов местного самоуправления либо должностных
лиц указанных органов, а также по искам к бюджетным учреждениям, позволит
воплотить принцип ответственности1 государства, повысить результативность
исполнения требований судебных актов о взыскании за счет средств бюджетов
бюджетной системы Российской Федерации.
По инициативе ФССП России в Положение о Федеральной службе
судебных приставов внесены изменения (Указ Президента Российской
Федерации от 21.04.2008 № 539). Федеральная служба судебных приставов
наделена дополнительными функциями по контролю и надзору в установленной
сфере деятельности и по осуществлению межведомственной координации
деятельности органов и организаций, исполняющих в случаях, предусмотренных
законодательством Российской Федерации, требования судебных актов, актов
других органов и должностных лиц. Указанные полномочия направлены на
обеспечение скоординированных действий различных органов и организаций по
исполнению требований исполнительных документов.
Вместе с тем, эффективное решение стоящих перед ФССП России задач
невозможно без дальнейшего совершенствования законодательства.
Заслуживает внимания опыт зарубежных стран по применению к должникам
таких мер, как приостановление действия зарубежного паспорта должника,
приостановление действия (отзыв) водительских прав, приостановление
действия профессиональных лицензий, отказ в получении специальных
разрешений на охоту, рыбалку, занятие различными видами водного спорта.
Должнику может быть отказано в выдаче кредита, ссуд на развитие бизнеса.
Целесообразность применения подобных мер принудительного
исполнения в отношении лиц, уклоняющихся от исполнения требований
исполнительных документов и скрывающих свое имущество и доходы, показала
практика установления временных ограничений на выезд должников за пределы
Российской Федерации.
В 2008 году вынесено более 82,6 тыс. постановлений об ограничении
права выезда должников за пределы Российской Федерации (за 2007 год - более
22 тыс.), в том числе по исполнительным производствам о взыскании
алиментных платежей - около 15,5 тыс. (2007 год - 5 тыс.). В результате
применения данной меры должниками погашена задолженность в сумме около
797,5 млн. руб., в том числе 51,4 млн. руб. - задолженность по алиментам (2007
год - 429 млн. руб., в том числе 15,7 млн. руб. - по алиментам).
Кроме того, применение данной меры принудительного исполнения носит
и профилактический характер. Значительное количество граждан, желающих
выехать из Российской Федерации, обращается в ФССП России для уточнения
наличия у них задолженностей по исполнительным документам.
■
Федеральной службой судебных приставов подготовлены предложения
по внесению изменений в Федеральный закон «Об исполните льном
производстве», в части включения в перечень ограничений в отношении
должников временного ограничения, выдачи и изъятия водительского
удостоверения.
Необходимо также законодательно закрепить порядок обращения
взыскания на имущество и имущественные права должника, фактически
являющиеся собственностью должника, но оформленные на других лиц.
Своевременное и правильное исполнение исполнительных документов
о предоставлении жилья, является одной из гарантий реализации задач
государственной жилищной политики, соблюдения конституционных прав и
свобод граждан Российской Федерации,
Абсолютное большинство подобных исполнительных документов
содержат требования в пользу граждан, имеющих право на льготное получение
жилья (дети-сироты, ветераны, участники ликвидации аварии на Чернобыльской
АЭС, военнослужащие и др.), т.е. обязанность по предоставлению жилья
фактически возложена на государство.
При этом практически невозможно применять меры принудительного
исполнения по актам судебных органов о предоставлении жилых помещений.
Должниками по этой категории исполнительных документов являются, в
основном, муниципальные образования. Данные исполнительные производства,
как правило, находятся на исполнении длительное время, так как строительство
муниципального жилья осуществляется в недостаточном количестве. Резервный
фонд жилья отсутствует, средства на приобретение жилья в бюджеты не
закладываются. Фактически единственным источником пополнения и
формирования фонда муниципального жилья является освобождение жилых
неприватизированных помещений по причине смерти нанимателей.
Не всегда удается решить указанную проблему путем изменения способа и
порядка исполнения решения суда о предоставлении жилья на взыскание
стоимости жилого помещения в денежном эквиваленте. Отсутствие у
муниципальных образований необходимых денежных средств приводит к
окончанию исполнительных производств с актами о невозможности взыскания.
Дальнейшее исполнение производится органами Федерального казначейства.
Взыскать штрафные санкции, наложенные на муниципальные
образования, в связи с неисполнением требований о предоставлении жилья,
практически невозможно, поскольку, в соответствии со статьями 242.3, 242.4,
242.5 Бюджетного кодекса Российской Федерации, постановление судебного
пристава-исполнителя не относится к исполнительным документам,
принимаемым к исполнению органами Федерального казначейства.
Серьезной проблемой является исполнение судебных решений о
предоставлении жилья военнослужащим. Порядок предоставления жилых
помещений военнослужащим регламентирован Инструкцией о порядке
обеспечения жилыми помещениями в Вооруженных Силах Российской
Федерации, утвержденной приказом Министра обороны Российской Федерации
от 15.02.2000 № 80. Контроль за выполнением данного приказа возложен на
начальника службы расквартирования и обустройства Министерства обороны
Российской Федерации. Войсковые части, довольствующиеся жилыми
помещениями из фонда Главного квартирно-эксплуатационного управления
Минобороны России, не являются распорядителями денежных средств на
приобретение жилья и жилого фонда. Поэтому реализация прав на получение
жилья военнослужащих, уволенных в запас, осуществляется должниками
посредством ходатайств в вышестоящий орган.
Постановления о наложении штрафа на командиров воинских частей
неоднократно отменялись судами на том основании, что указанными
должностными лицами направлялись рапорты вышестоящему командованию с
просьбой ускорить исполнение судебного решения.
Со вступлением в силу Федерального закона от 02.10.2007 № 229-ФЗ
«Об исполнительном производстве», привлечение к ответственности за
нарушение законодательства об исполнительном производстве возможно только в
порядке, установленном Кодексом Российской Федерации об административных
правонарушениях (далее - КоАП).
Вместе с тем, ни КоАП, ни Дисциплинарный Устав Вооруженных Сил
Российской Федерации не содержат положений об административной
ответственности военнослужащих за неисполнение требований исполнительного
документа.
Военная прокуратура отказывает в возбуждении уголовных дел в связи с
отсутствием состава преступления в действиях должников, аргументируя это тем,
что судебные решения не исполняются по независящим от должников
обстоятельствам.
Очевидно, что многоступенчатый механизм, при котором судебный
пристав-исполнитель вынужден обязывать должностных лиц, не правомочных
предоставлять квартиры, исполнить решение суда о предоставлении жилья
военнослужащему, значительно снижает эффективность мер принудительного
воздействия.
Одной из проблем является принудительное исполнение судебных
решений и постановлений уполномоченных органов в отношении предприятий и
акционерных обществ, включенных в перечень стратегических предприятий и
стратегических акционерных обществ, утвержденный Указом Президента
Российской Федерации от 04.08.2004 № 1009, и имеющих стратегическое
значение для обеспечения обороноспособности и безопасности государства.
В рамках исполнительных производств в отношении унитарных
предприятий должником, фактически, является его собственник -- Российская
Федерация, и само государство в лице уполномоченных органов, должно
определиться, насколько значимо для него сохранение функционирования
конкретных стратегических предприятий. Однако руководители предприятий
нередко не предпринимают мер к погашению задолженности, возникшей в
результате хозяйственной деятельности предприятия, а профильные ведомства
не всегда осуществляют действия по обжалованию обращения взыскания на
имущество, принадлежащее Российской Федерации, результатов его оценки и
передачи на реализацию.
Заинтересованные федеральные органы исполнительной власти, зачастую
заблаговременно не рассматривают возможность реструктуризации
задолженности предприятий и не предпринимают иных мер, направленных на
сохранение имущественного комплекса предприятий, в том числе
задействованного в выполнении государственного оборонного заказа.
Очевидно, что при обращении взыскания на имущество стратегических
предприятий и акционерных обществ, должны быть соблюдены
государственные интересы с учетом того, что реализация соответствующего
имущества, в том числе отнесенного к мобилизационным мощностям, может
приводить к банкротству предприятий, имеющих стратегическое значение для
обеспечения обороноспособности и безопасности государства, ущемлению
интересов сторон исполнительного производства.
Сложившаяся ситуация требует выраб отки комплекса мер,
способствующего обеспечению реализации государственной политики в сфере
экономики, в которой осуществляют свою деятельность стратегические
предприятия оборонно-промышленного комплекса.
ФССП России и иными органами государственной власти Российской
Федерации в последнее время активно принимаются меры по
совершенствованию правовых и организационных механизмов в сфере
принудительного взыскания алиментных платежей.
Проблемы исполнения требований исполнительных документов данной
категории неоднократно рассматривались на совместных заседаниях различного
уровня, с участием представителей Совета Федерации и Государственной Думы
Федерального Собрания Российской Федерации, Общественной палаты
Российской Федерации, Генеральной прокуратуры Российской Федерации и
иных органов государственной власти.
В целях обеспечения надлежащего уровня защиты прав
несовершеннолетних при взыскании алиментных платежей на их содержание,
разрабатываются проекты внесения изменений в законодательные акты.
Так, в целях защиты от инфляции лиц, получающих алименты на
содержание несовершеннолетних детей, а также обеспечения согласованности
законодательных актов Российской Федерации, необходимо внести изменения в
Федеральный закон «О минимальном размере оплаты труда», в части
определения размера алиментов в твердой денежной сумме.
Санкции к должникам, обязанным выплачивать алименты,
предусмотренные статьей 157 Уголовного кодекса Российской Федерации (далее
УК РФ), в большинстве случаев не являются фактором, побуждающим
злостных неплательщиков алиментов к погашению задолженности.
Так как подавляющее большинство осужденных за совершение
преступлений, предусмотренных частями 1 и 2 данной статьи, не имеют
основного места работы, суды назначают им в качестве наказания
исправительные работы.
-
Представляется, что в данном случае применение исправительных работ в
качестве наказания за уклонение от выплаты алиментов концептуально неверно,
поскольку возлагает на осужденного дополнительную материальную
ответственность перед государством, что ухудшает положение ребенка.
Целесообразно внести изменения в статью 157 УК РФ в части уточнения
условий наступления уголовной ответственности и повышения меры
ответственности должников за уклонение от уплаты алиментов (лишение
свободы на срок до одного года).
При этом, по мнению ФССП России, правильным будет применение в
отношении указанной категории осужденных наказания в виде лишения
свободы с установлением испытательного срока и обязанности по возмещению
причиненного потерпевшему ущерба в пределах указанного срока. В этих целях
полагаем, что соответствующие изменения требуется внести в статью 73 УК РФ.
Эта норма должна также распространяться и на других осужденных лиц,
являющихся должниками,
Одной из основных задач правосудия является не только назначение
справедливого наказания виновному, но и возмещение вреда потерпевшему.
Однако на сегодняшний день возмещение вреда не является безусловной
обязанностью виновного лица. Вместе с тем, эта обязанность должна
возлагаться на осужденного, в первую очередь в случае назначения наказания,
не связанного с лишением свободы, когда осужденный имеет возможность
осуществлять трудовую деятельность без ограничений.
Наряду с этим, на практике при обеспечении прав потерпевших возникают
проблемы, связанные с выплатой или принудительным взысканием денежных
средств, присужденных в возмещение вреда.
Так, когда виновному назначено наказание в виде лишения свободы, у
него зачастую либо отсутствует возможность работать в исправительном
учреждении, либо в силу незначительности его заработка, возмещение вреда
потерпевшему производится минимальными суммами в течение длительного
периода времени.
В соответствии со статьей 175 Уголовно-исполнительного кодекса
Российской Федерации (далее - УИК), частичное или полное возмещение
ущерба является одним из оснований для удовлетворения судом ходатайства об
условно-досрочном освобождении осужденного от отбывания наказания.
В этой связи, ФССП России считает целесообразным рассмотреть вопрос о
внесении изменений в статью 175 УИК в части принятия во внимание факта
возмещения осужденным причиненного потерпевшему вреда при принятии
решения о замене неотбытой части наказания более мягким видом наказания
или условно-досрочным освобождением.
Внесение в действующее законодательство перечисленных изменений
обеспечит дополнительные гарантии прав потерпевших на возмещение
материального и морального ущерба.
Результативность принудительного исполнения судебных актов во многом
зависит от наличия у судебного пристава-исполнителя информации о
должниках, включая сведения об их местонахождении, работе, имущественном
положении и т.п. Порядок обмена информацией определен соглашениями
ФССП России с Федеральным агентством кадастра объектов недвижимости,
Федеральной таможенной службой, Федеральной службой по надзору в сфере
защиты прав потребителей и благополучия человека, Федеральной налоговой
службой, Федеральной службой по труду и занятости, Федеральной службой
финансово-бюджетного надзора и Федеральной службой по финансовым
рынкам.
Вместе с тем, Федеральный закон от 26.07.2006 № 152-ФЗ «О
персональных данных» допускает неоднозначное толкование возможности и
порядка обмена информацией между различными органами власти. В связи с
этим ФССП России подготовлен проект федерального закона о внесении
соответствующих изменений в законодательные акты.
За последнее время арбитражными судами принят целый ряд важных для
ФССП России решений, в том числе Высшим Арбитражным Судом определено,
что постановление судебного пристава-исполнителя, вынесенное в рамках
исполнительного производства, является актом государственного органа;
разъяснена позиция по вопросу взыскания исполнительского сбора в размере
7 % от стоимости имущества по исполнительным производствам об обязании
должника передать это имущество взыскателю и др.
Вместе с тем, на сегодняшний день существует целый ряд вопросов, по
которым отсутствует единая практика арбитражных судов.
Это, прежде всего, касается рассмотрения судами вопросов снижения
исполнительского сбора, уплаты госпошлины при рассмотрении указанных
заявлений, порядка применения судебными приставами-исполнителями
штрафных санкций, наделения судебного пристава-исполнителя правом
проводить проверку деятельности арбитражных управляющих по исполнению
переданных исполнительных документов, а также наделения судебного
пристава-исполнителя правами участников арбитражного процесса, исполнения
исполнительных документов в отношении должников-банкротов на стадии
конкурсного производства, включения исполнительского сбора, расходов по
совершению исполнительных действий и штрафов, наложенных судебным
приставом-исполнителем, в реестр требований кредиторов, а также целый ряд
других.
На сегодняшний день наиболее проблемными являются вопросы.
связанные с исполнением на стадии конкурсного производства исполнительных
документов о взыскании задолженности по текущим платежам.
Коллизия норм Федерального закона «О несостоятельности (банкротстве)»
и Федерального закона «Об исполнительном производстве» в определении
полномочий судебных приставов-исполнителей, приводит к следующей
ситуации: исполнительные документы о взыскании текущих платежей на стадии
конкурсного производства исполняются судебными приставами-исполнителями.
Вместе с тем, судебный пристав-исполнитель не может в полной мере
применять предусмотренные законодательством меры принудительного
исполнения, в частности, исходя из положений статьи 126 Федерального закона
«О несостоятельности (банкротстве)», он не может налагать аресты на
имущество должника.
Арбитражными судами по этому вопросу принимаются диаметрально
противоположные решения.
Для решения проблем, связанных с переоформлением должниками прав
на принадлежащее им имущество на других лиц (путем совершения мнимых
сделок), в ФССП России прорабатывается механизм обращения взыскания на
имущество, номинально оформленное на третьих лиц.
Уже сейчас имеется судебная практика по признанию законными действий
судебных приставов-исполнителей по обращению взыскания на имущество,
права на которое оформлены мнимой или притворной сделкой.
Притворность сделки также не расценивается судами как утрата права
должника на это имущество и обращение взыскания на него является законным,
что подтверждается в информационном письме Президиума Высшего
Арбитражного Суда Российской Федерации от 25.11.2008 № 127.
В настоящее время в ряде случаев судебные приставы-исполнители
сталкиваются с отказом судов в рассмотрении заявлений судебных приставовисполнителей о разъяснении судебного решения, способа и порядка его
исполнения.
Обращение в суд с заявлением о разъяснении порядка и способа
исполнения является крайней и вынужденной мерой, к которой судебный
пристав-исполнитель прибегает лишь в случае, когда неясность судебного
решения препятствует его дальнейшему исполнению, а исполнение решения без
получения соответствующих разъяснений суда может повлечь совершение
исполнительных действий, выходящих за предмет принудительного исполнения
и нарушение прав сторон исполнительного производства.
Учитывая постоянный рост количества поступающих на исполнение
исполнительных документов и невозможность постоянного увеличения штатной
численности судебных приставов-исполнителей, ФССП России полагает
необходимым принятие мер по оптимизации нагрузки путем уменьшения
количества направляемых на принудительное исполнение актов несудебных
органов.
Так, в 2008 году исполнительные производства о взыскании штрафов,
наложенных за административные правонарушения, составили 41,5 % от общего
количества находившихся на исполнении,
По итогам за 1 квартал 2009 года отмечено, что общее количество
находившихся на исполнении исполнительных производств о взыскании
штрафов, наложенных за административные правонарушения, возросло на
22,4 %.
При этом подлежало исполнению свыше 3,5 миллионов штрафов,
наложенных органами Госавтоинспекции, на сумму свыше 873 миллионов
рублей. Средняя сумма штрафа данной категории составляет 246 рублей, а
минимальная сумма затрат на ведение исполнительных производств и
осуществление исполнительных действий достигает 300 рублей.
Судебными приставами-исполнителями фактически взыскано 92 %
штрафов, наложенных органами Госавтоинспекции (по всем исполнительным
производствам этот показатель по итогам 1 квартала 2009 года составил 78,6 %).
Вместе с тем, около 17 % поступающих к судебным приставамисполнителям постановлений органов Госавтоинспекции фактически уже
оплачены должниками. Кроме того, зачастую должники «не находят времени»
на своевременную оплату и дожидаются прихода к ним судебных приставовисполнителей.
Таким образом, принудительное исполнение судебными приставамиисполнителями данной категории исполнительных документов негативно
сказывается на их служебной нагрузке и является экономически невыгодным
для государства.
Оптимизацию деятельности по исполнению административных штрафов, с
учетом принципа бюджетного законодательства о результативности и
эффективности использования бюджетных средств, целесообразно проводить
одновременно по следующим направлениям:
- самостоятельное направление, в соответствии со ст. 9 Федерального
закона от 02.10.2007 № 229-ФЗ «Об исполнительном производстве», органами и
должностными
лицами,
вынесшими
постановления
о
взыскании
административного штрафа, в организацию или иному лицу, выплачивающим
должникам заработную плату, пенсию, стипендию и иные периодические
платежи;
- предъявление постановлений о наложении административного штрафа на
принудительное исполнение после принятия мер по привлечению должников к
административной ответственности в соответствии со статьей 20.25 КоАП за
неуплату в срок, установленный законодательством (один месяц);
- предъявление постановлений о наложении административного штрафа в
отношении одного должника на принудительное исполнение при накоплении
суммарной задолженности, превышающей 500 рублей;
- организация систем оплаты штрафов (через платежные терминалы,
интернет-сайты, оплата на месте совершения правонарушения) и учета
оплаченных
штрафов
в
органах,
уполномоченных
накладывать
административные штрафы;
- систематизация порядка назначения административных наказаний в виде
предупреждений и штрафов (наложение штрафов на более крупные суммы
после нескольких предупреждений).
Значительная часть штрафов накладывается должностными лицами
органов Госавтоинспекции за превышение установленной скорости движения
транспортного средства на величину от 10 до 20 километров в час, В
соответствии с частью 1 статьи 12.КоАП, данное правонарушение влечет
предупреждение или наложение административного штрафа в размере 100
рублей. Та же ответственность (предупреждение или штраф в размере 100
рублей) предусмотрена за совершение значительной части административных
правонарушений в области дорожного движения. При этом, только три состава
правонарушений
в
этой
сфере
влекут
ответственность
в виде штрафа в размере 100 рублей.
Предупреждение в большей мере носит воспитательно-превентивный
характер, является преимущественно профилактической мерой.
Вместе с тем, цель любого административного наказания
предупреждение совершения новых правонарушений самим нарушителем и
другими лицами (часть 1 статьи 3.1 КоАП).
Предупреждение по своим юридическим последствиям ничем не
отличается от других видов административных наказаний. С момента вынесения
предупреждения наступает срок, в течение которого лицо считается
подвергнутым административному наказанию (один год, статья 4.6 КоАП).
Повторное совершение однородного правонарушения в этот период является
обстоятельством, отягчающим административную ответственность (пункт 2
части 1 статьи 4.3 КоАП).
Штраф является материальным воздействием на нарушителя, но как
и предупреждение, служит цели профилактического воздействия на поведение
правонарушителя.
В практике судебных приставов-исполнителей нередки случаи, когда одни
и те же должники являются постоянными плательщиками штрафов в размере
100 рублей.
Таким образом, наложение штрафа в размере 100 рублей в большинстве
случаев по причине незначительности данной суммы не стимулирует виновных
лиц к недопущению в будущем противоправного поведения.
Для реализации принципа административного законодательства о
неотвратимости наказания и снижения количества совершаемых
противоправных деяний, целесообразно определить законодательно следующую
систему назначения наказаний.
Первоначально применять административное наказание в виде
предупреждения. В случаях, если предупреждение как менее строгий вид
наказания не смогло обеспечить достижение цели наказания, учитывая это как
отягчающее обстоятельство, налагать штраф в размере 500 рублей.
Указом Президента Российской Федерации от 13.10.2004 № 1316
«Вопросы Федеральной службы судебных приставов» на ФССП России
возложены полномочия по организации принудительной реализации
арестованного имущества.
Вместе с тем, монополия на осуществление функции по реализации
арестованного имущества ранее принадлежала специализированному
государственному учреждению при Правительстве Российской Федерации
«Российский фонд федерального имущества» (далее - Фонд), а в настоящее
время в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 12.05.2008
№ 724 «Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной
власти» - Росимуществу.
Это не позволяет Федеральной службе судебных приставов в полной мере
реализовать предоставленные ей полномочия, а также повлиять на организацию
процесса и конечный результат реализации арестованного имущества
исполнение судебных актов и актов других органов.
Как показала практика, на протяжении последних лет во взаимодействии
ФССП России с Фондом отсутствовала положительная динамика в устранении
Фондом нарушений норм законодательства, выявленных в его деятельности.
При этом недостатки в деятельности Фонда носили системный характер.
Однако, сравнивая эффективность работы Фонда и Росимущества,
приходится констатировать еще меньшую заинтересованность Росимущества в
выполнении функции по реализации имущества должников.
В результате незаинтересованности Росимущества, его территориальных
органов, во втором полугодии 2008 года стоимость реализованного имущества
по сравнению с первым полугодием 2008 года снизилась на 30 %. От реализации
арестованного имущества, переданного судебными приставами-исполнителями
в Росимущество на сумму 20 млрд. рублей, получено всего 5,3 млрд. рублей.
Более 70 % арестованного имущества не реализовано. Это также обусловлено
затянувшимися организационными мероприятиями, проводимыми
Росимуществом в связи с передачей ему функций Фонда.
Процесс реализации имущества должников в указанный период был
практически остановлен. Территориальные органы Росимущества отказывались
принимать имущество на реализацию, ссылаясь н а недостаточное
финансирование или его отсутствие, неукомплектованность штатов
территориальных органов Росимущества, отсутствие торговых площадок для
реализации арестованного имущества и складских помещений для его хранения.
Происходящая в настоящее время очередная реорганизация Федерального
агентства по управлению государственным имуществом, суть которой
заключается в преобразовании территориальных управлений Росимущества по
субъектам Российской Федерации в территориальные управления Росимущества
в субъектах Российской Федерации, также не способствует выполнению
территориальными органами Росимущества возложенной на них функции по
реализации арестованного имущества в полном объеме.
По итогам работы за первый квартал 2009 года Росимуществом, его
территориальными органами, реализовано всего 5 % имущества, находящегося
на реализации за указанный период. От реализации арестованного имущества,
переданного в Росимущество на сумму 8 млрд. рублей, получено менее 419 млн.
рублей.
Таким образом, Росимущество по-прежнему подтверждает неспособность
в полном объеме реализовывать возложенные на него Указом Президента
Российской Федерации от 12.05.2008 № 724 функции по реализации
арестованного имущества должников.
Президент Российской Федерации на VII Всероссийском съезде судей
подчеркнул необходимость внесения конкретных предложений по улучшению
исполнительного производства. В соответствии с поставленной задачей,
существенным резервом повышения эффективности исполнения судебных
решений, актов иных органов, является создание эффективного механизма
принудительной реализации арестованного имущества.
Выход из создавшегося положения видится в передаче в полном объеме
функции по организации реализации арестованного имущества от Росимущества
к ФССП России, путем привлечения ФССП России организаций - реализаторов
для продажи данного имущества.
ФССП России разработаны проекты соответствующих нормативных
правовых актов, которые в настоящее время проходят согласование в
установленном порядке. Их принятие позволит Федеральной службе судебных
приставов самостоятельно выбирать торгующие организации и контролировать
их деятельность.
Таким образом, в результате передачи ФССП России полномочий
Росимущества по организации реализации арестованного имущества, будет
обеспечен максимально прозрачный и действенный механизм реализации,
использование которого позволит повысить эффективность исполнения
судебных актов, а также актов других органов, в целом.
В соответствии со статьей 65 Федерального закона от 02.10.2007 № 229ФЗ «Об исполнительном производстве», розыск граждан, являющихся
должниками по отдельным категориям исполнительных документов, возложен
на органы внутренних дел.
Однако в 2008 году сложилась практика массового отказа органов
внутренних дел принимать к исполнению постановления судебных приставовисполнителей о розыске граждан, со ссылкой на письмо Министра внутренних
дел Российской Федерации Р.Г. Нургалиева от 20.12.2007 № 1/0051, в
соответствии с которым розыск должника-гражданина и розыск ребенка
временно возлагается на территориальные органы ФМС России, которые, в свою
очередь, с конца 2007 года возвращают постановления судебных приставовисполнителей о розыске должников-граждан без исполнения, мотивируя свои
действия отсутствием соответствующих полномочий.
Ситуацию удалось стабилизировать лишь с помощью региональных
органов прокуратуры, которыми были внесены соответствующие представления.
С целью устранения нарушений, органами внутренних дел большинства
субъектов Российской Федерации принято решение о возложении полномочий
по розыску должников-граждан на участковых уполномоченных милиции.
Однако практика показала, что розыскные мероприятия по постановлениям
судебных приставов-исполнителей указанными должностными лицами,
осуществляются формально.
Выход из сложившейся ситуации видится в возложении функции по
розыску должников-граждан на Федеральную службу судебных приставов.
ФССП России сможет осуществлять процессуальное оформление розыска, его
организацию и взаимодействовать с другими правоохранительными органами, в
частности, с МВД России и ФМС России.
Таким образом, сосредоточение в одном органе исполнительной власти
полномочий и ответственности за проведенные действия, безусловно, будет
способствовать повышению эффективности принудительного исполнения
судебных актов, актов иных органов и должностных лиц.
Кроме того, Федеральная служба судебных приставов, следуя проводимой
в Российской Федерации административной реформе, в установленном порядке
разрабатывает и предлагает новые механизмы, направленные на повышение
эффективности работы государственного органа, оптимизацию его основных
функций, повышению доверия к государству. С этой целью в 2008 году ФССП
России проведена рабочая встреча с ДОБДД МВД России, в ходе которой
принято решение о подготовке совместного письма об органи зации
взаимодействия подразделений Госавтоинспекции и структурных
подразделений территориальных органов ФССП России при осуществлении
полномочий по розыску и задержанию автотранспортных средств должников.
Федеральной службой судебных приставов подготовлен проект
совместного письма, которым предусмотрено задержание автотранспортных
средств должников сотрудниками Госавтоинспекции, который 06.11.2008
направлен в ДОБДД МВД России на согласование. Однако 19.03.2009 в ФССП
России поступил ответ главного государственного инспектора безопасности
дорожного движения Российской Федерации Кирьянова В.Н. о невозможности
согласования представленного проекта совместного указания в связи с тем, что
задержание автотранспортных средств должников по исполнительным
документам выходит за рамки полномочий органов внутренних дел.
В связи с изложенным, Министру внутренних дел Российской Федерации
Р.Г. Нургалиеву 30.04.2009 направлено письмо с просьбой об оказании
содействия в урегулировании вопроса задержания автотранспортных средств
граждан и организаций, объявленных в розыск судебными приставамиисполнителями.
Проблемы обеспечения установленного порядка деятельности судов
(далее - ОУПДС) по исполнению судебных решений о принудительном
приводе, выявления и пресечения преступлений, предусмотренных ст. 297
Уголовного кодекса Российской Федерации, привития гражданам уважения к
суду, выполнения судебными приставами должностных обязанностей по
обеспечению безопасности судейского корпуса и правопорядка в судебных
заседаниях.
Одной из законодательно определенных задач Федеральной службы
судебных приставов является обеспечение установленного порядка
деятельности судов. Реализация указанной задачи направлена на повышение
эффективности правосудия и позволяет непосредственно обеспечивать
конституционное право граждан на судебную защиту.
В настоящее время, силами судебных приставов по обеспечению
установленного порядка деятельности судов (далее ■• судебные приставы по
ОУПДС) охраняются в рабочее время все здания арбитражных судов (129) и
судов общей юрисдикции (2 856, в том числе 132 здания военных судов).
Обеспеченность охраной участков мировых судей в 2008 году составила 97%
(6 905 из 7 119 участков), с 2006 года дополнительно взято под охрану 940
участков. В первом квартале текущего года обеспеченность охраной участков
мировых судей составляет 96,9 %.
Заявки на обеспечение безопасности судебных заседаний, доставку
вещественных доказательств и материалов дела выполняются судебными
приставами по ОУПДС в полном объеме: в 2008 году их количество составило 9
млн., в первом квартале 2009 года - 1,6 млн. Всего с 2006 по 2008 год исполнено
более 19,5 млн. заявок.
На основании постановлений (определений) судов (судей) судебные
приставы по ОУПДС осуществляют принудительный привод в суды (к судьям)
лиц, уклоняющихся от добровольной явки. Их количество в 2006-2008 годах
составило около 2,4 млн. человек, в том числе только в 2008 году судебными
приставами в суды (к судьям) доставлено около 781,9 тыс. человек, из них 140,5
тыс. человек доставлено из других субъектов Российской Федерации.
При выполнении служебных обязанностей, возложенных на судебных
приставов по ОУПДС, возникают проблемы, снижающие качество и
эффективность их работы.
При обеспечении безопасности судей и участников судебного процесса
серьезные препятствия создает низкий уровень оснащения техническими
средствами охраны зданий судов.
В 2008 году обеспеченность арбитражных судов стационарными
металлодетекторами составила 76%, кнопками экстренного вызова судебных
приставов - 66%, камерами видеонаблюдения - 82%. Суды общей юрисдикции
обеспечены стационарными металлодетекторами на 90%, кнопками экстренного
вызова судебных приставов - на 71%), камерами видеонаблюдения -- на 32%>.
Менее всего оснащены техническими средствами охраны участки мировых
судей: стационарными металлодетекторами -- на 3,4%, кнопками экстренного
вызова судебных приставов - на 10%, камерами видеонаблюдения - на 3%.
Отсутствие технических средств охраны и систем защиты в зданиях и
помещениях судов, а также участков мировых судей требует выставления в них
дополнительных постов, что в силу ограниченной штатной численности
судебных приставов является крайне затруднительным. Оборудование залов
судебных заседаний камерами видеонаблюдения с выводом на мониторы,
установленные в помещениях для судебных приставов, способствовало бы
своевременному реагированию на противоправные посягательства на
участников судебного процесса.
Кроме того, не оборудованы местами для несения службы судебными
приставами по ОУПДС 6% зданий арбитражных судов, 31% зданий судов общей
юрисдикции и 46%) зданий участков мировых судей, что затрудняет выполнение
судебными приставами своих обязанностей.
Указанные проблемные вопросы обсуждаются на ежеквартальных
заседаниях межведомственной рабочей группы, в которую входят представители
ФССП России, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации и
Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации.
Анализ информации, представляемой территориальными органами ФССП
России, свидетельствует, что судьями выносятся постановления о приводе,
исполнение которых затруднено по объективным обстоятельствам. В 2008 году
на исполнение судебным приставам по ОУПДС поступило более 56 тыс. таких
постановлений, наибольшее количество вынесено судьями Сибирского (19,5
тыс. постановлений) и Приволжского (11,8 тыс. постановлений) федеральных
округов. Исполнение данных постановлений требует привлечения
дополнительных сил судебных приставов по ОУПДС, а также взаимодействия с
органами внутренних дел, адресными бюро, дознавателями и следователями,
проводившими предварительное расследование.
В число постановлений о приводе, исполнение которых затруднено по
объективным обстоятельствам, входят следующие: постановления о приводе в
суды в один и тот же день и в одно и тоже время трех и более лиц;
постановления о приводе лиц, участвующих в судебном процессе, которые не
были в установленном порядке извещены о времени и месте проведения
судебного заседания; постановления, в которых не учтены удаленность места
проживания лица и время, необходимое для осуществления привода;
постановления о приводе, в которых отсутствуют адреса доставляемых лиц;
постановления о приводе лиц, находящихся в следственных изоляторах или
местах лишения свободы.
Кроме того, исполнение ряда постановлений затруднено по иным
объективным обстоятельствам. В данную категорию в основном входят
постановления о приводе умерших и тяжело больных людей,
несовершеннолетних детей, одиноких матерей с новорожденными детьми, а
также лиц, убывших за пределы Российской Федерации или в другой регион
Российской Федерации на постоянное место жительства.
Информация по данному вопросу в 2008 году направлялась ФССП России
Председателю Верховного Суда Российской Федерации, однако в настоящее
время судьи продолжают выносить подобного рода постановления.
В целях повышения качества работы по обеспечению установленного
порядка деятельности судов, Федеральная служба судебных приставов ежегодно
проводит анкетный опрос председателей арбитражных судов, судов общей
юрисдикции и мировых судей.
ФССП России поддерживает законодательную инициативу Верховного
Суда Российской Федерации о внесении в Государственную Думу Федерального
Собрания Российской Федерации проекта закона № 122417-5 «О внесении
изменений и дополнений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской
Федерации» (о допросе свидетеля в судебном заседании, путем использования
систем видеоконференцсвязи). Реализация положений законопроекта будет
способствовать наиболее полному и своевременному рассмотрению уголовных
дел в судах в интересах участников судебного процесса, а также позволит
снизить расходы федерального бюджета, выделяемые на осуществление
межрегиональных приводов.
Меры, вырабатываемые ФССП России совместно с судейским
сообществом, позволят решить имеющиеся проблемы при обеспечении
установленного порядка деятельности судов, что в свою очередь, повысит
эффективность отправления правосудия и обеспечит на высоком уровне
безопасность судей и участников судебного процесса.
Федеральной службой судебных приставов в соответствии с действующем
законодательством осуществляется расследование уголовных дел.
возбужденных по признакам преступления, предусмотренного статьей 297
Уголовного кодекса Российской Федерации (неуважение к суду). Работа по
выявлению и пресечению указанного вида преступления должна проводится
более жестко в рамках правового поля, целенаправленно и бескомпромиссно.
Безапелляционная реализация требований закона в комплексе с
соответствующей пропагандой неотвратимости наказания в аспекте
изложенного, глубокое вскрытие в процессе расследования данной категории
уголовных дел обстоятельств, способствующих совершению преступлений в
совокупности с надлежащим обеспечением безопасности судейского корпуса и
правопорядка в судебных заседаниях, качественного выполнения судебными
приставами должностных обязанностей будут способствовать привитию
гражданам уважения к суду. Только такой подход к проблеме бесспорно
поднимет и авторитет ФССП России, и органов правосудия, а главное
государственной власти в целом.
2. Деятельность Федеральной службы исполнения наказаний в
обеспечении судопроизводства. Задачи и пути решения.
Федеральной службой исполнения наказаний принимаются меры
направленные на обеспечение установленного порядка деятельности судов и
исполнения судебных актов.
В настоящее время в 38 из 78 территориальных органов ФСИН России,
имеющих в своем составе следственные изоляторы, созданы и функционируют
современные системы видеоконференцсвязи.
При этом следственные изоляторы, дислоцирующиеся в областных и
краевых центрах, обеспечены видеоконференцсвязью с Верховным Судом
Российской Федерации, следственные изоляторы, расположенные в
республиканских центрах - с Верховными Судами соответствующих республик.
Остальные СИЗО оборудованы системами видеоконференцсвязи с областными
(краевыми) судами.
В следственных изоляторах УИС постоянно содержатся от 22 до 25 тысяч
человек, числящихся за судами второй инстанции. Их дистанционное, без
вывоза в суд, участие в кассационных судебных заседаниях позволяет сократить
сроки рассмотрения дел, обеспечить соблюдение законных прав и интересов
личности, разгрузить следственные изоляторы и сэкономить только на
перевозках более 600 млн. рублей в год.
Имеющиеся в СИЗО системы видеоконференцсвязи, при условии внесения
изменений в действующее законодательство, могут быть использованы и для
проведения заседаний судов первой инстанции. Для этого потребуется
значительно расширить сеть следственных изоляторов, располагающих
системами видеоконференцсвязи. В первую очередь, необходимо будет
обеспечить системами все СИЗО, дислоцирующиеся в областных, краевых и
республиканских центрах. Затем, по мере развития материальной базы, системы
видеоконференцсвязи должны быть установлены во всех следственных
изоляторах с лимитом наполнения 500 человек и более (это 70% всех
действующих СИЗО).
При этом в качестве свидетелей и потерпевших могут выступать только
лица уже содержащиеся в СИЗО. Их число постоянно составляет от 5,5 до 7
тыс. человек. Обеспечение их безопасности, изоляция, этапирование (при
необходимости) осуществляется силами УИС.
Организация судебных процессов на территории следственных изоляторов
не требует дополнительного правового регулирования. Достаточно решения
конкретного суда. В ФСИН России накоплен достаточный опыт проведения
таких заседаний, в первую очередь, по уголовным делам в отношении
участников незаконных вооруженных формирований (например, в СИЗО-1 г.
Нальчика). Обеспечение безопасности участников судебного процесса на
территории СИЗО осуществляется силами УИС.
Вместе с тем, судебные заседания на территории СИЗО должны
проводиться по уголовным делам ограниченного состава преступлений (в
первую очередь тяжких и особо тяжких).
В настоящее время количество осужденных в местах лишения свободы,
которым в порядке гражданского судопроизводства предъявлены иски о
взыскании алиментов и возмещении причиненного преступлением вреда,
составляет 320,9 тыс. человек или 44,6% от среднесписочной численности.
Из них 157,5 тыс. человек (49,1%) нетрудоспособны (ограниченнотрудоспособны) по возрасту, в связи с наличием социально значимых
заболеваний (инвалидность, туберкулез, ВИЧ,, психические заболевания,
наркомания, алкоголизм, гепатит) и отсутствие специальности (квалификации).
Из 163,6 тыс. осужденных, подлежащих обязательному привлечению к
труду, погашают иски 74,6 тыс. человек (45,6%). В связи с кризисными
явлениями в финансовой сфере и экономике страны, разрывом большинства
хозяйственных связей численность осужденных, погашающих иски, по
сравнению с аналогичным периодом прошлого года снизилась на 14,7 тыс.
человек или на 16,5 %.
Вместе с тем, с ростом заработной платы удержания с осужденных на
выплату алиментов и возмещение ущерба гражданам увеличились на 27%.
Приведенные цифры свидетельствуют о том, что ФСИН России и ее
территориальными органами принимаются все меры по максимальному
трудоустройству на оплачиваемых работах осужденных, имеющих
исполнительные листы по выплате алиментов и погашению исков. При среднем
выводе осужденных на оплачиваемые работы по уголовно-исполнительной
системе 24,5%, доля трудоустроенных осужденных, обязанных выплачивать
алименты и иски, составляет 45,6 %.
Завершается реформирование производственного сектора уголовноисполнительной системы, направленное, в первую очередь, на решение
социальных задач
восстановление и закрепление у осужденных
профессиональных и трудовых навыков, необходимых для их последующей
скорейшей адаптации в обществе. В первом полугодии 2009 года на базе
реорганизованных предприятий дополнительно созданы 2 центра трудовой
адаптации осужденных и 5 производственных мастерских. Всего в уголовноисполнительной системе в настоящее время действует 497 центров трудовой
адаптации осужденных и 76 производственных мастерских. В трудовую
деятельность вовлечено 194,6 тыс. осужденных, на 34,3% выросла их
среднедневная зарплата.
Объем промышленной продукции для государственных нужд к
соответствующему периоду прошлого года увеличился на 22%.
Распоряжением Правительства Российской Федерации от 24.02.2009
№ 220-р созданы 4 новых профессиональных училища в исправительных
учреждениях УФСИН России по Республике Карелия, Чеченской Республике и
Ямало-Ненецкому автономному округу.
Всего в 334 профессиональных училищах и 154 их филиалах обучается
более чем по 200 специальностям и профессиям 64,4 тыс. осужденных. За I
полугодие 2009 года численность обучающихся возросла на 2,2 тыс. человек или
3,5%.
При рассмотрении проблемы погашения осужденными ущерба,
причиненного совершенными ими преступлениями государству и гражданам,
необходимо учитывать и следующие обстоятельства.
Согласно статье 107 Уголовно-исполнительного кодекса Российской
Федерации из заработной платы, пенсий или иных доходов осужденного
вначале удерживаются подоходный налог и отчисления в Пенсионный фонд
Российской Федерации, алименты на содержание детей и удержания в доход
федерального бюджета в качестве компенсации расходов на его содержание.
Погашение исков по исполнительным листам происходит в последнюю очередь,
по «остаточному принципу». При этом уголовно -исполнительное
законодательство гарантирует осужденному зачисление на его лицевой счет не
менее 25% от начисленной ему заработной платы.
Проект федерального закона «О внесении изменений в статью 107
Уголовно-исполнительного
кодекса
Российской
Федерации»,
предусматривающий первоочередное возмещение из заработной платы
осужденных материального и морального ущерба, нанесенного совершенными
ими преступлениями государству и гражданам, был отклонен Минфином России.
В целях обеспечения (реализации) прав граждан, являющихся жертвами
преступлений, УИИ проводится работа по возмещению причиненного
преступлением ущерба условно осужденными, имеющими соответствующую
обязанность. Необходимо отметить, что возмещение причиненного вреда в
качестве обязанности на условно осужденных судами возлагается крайне редко,
а вопросы возмещения причиненного преступлением ущерба решаются в
порядке исполнительного производства и относятся к исключительной
компетенции Федеральной службы судебных приставов (далее - ФССП). Анализ
судебной практики показывает, что около 30% условно осужденных имеют
задолженность по исковым требованиям, связанным с возмещением
причиненного преступлением ущерба, и лишь менее 3% из них имеют такую
обязанность, возложенную судом на основании ч. 5 ст. 73 УК РФ. Действующее
законодательство в данном случае лишает УИИ возможности принимать к
осужденным, уклоняющимся от возмещения причиненного преступлением
вреда, меры, предусмотренные ч. 2 и ч. 3 ст. 74 УК РФ.
Среди осужденных к исправительным работам более 30% составляют
осужденные по ч. 1 ст. 157 УК РФ за злостное уклонение от уплаты средств на
содержание детей, которые имеют задолженность по погашению алиментов.
УИИ во взаимодействии с органами местного самоуправления проводит
мероприятия по трудоустройству осужденных данной категории, осуществляет
контроль за соблюдением ими трудовой дисциплины. Вместе с тем, в связи с
переходом к рыночной экономике увеличилась доля предприятий
негосударственных форм собственности, которые не испытывают недостатка в
рабочей силе и не заинтересованы в трудоустройстве осужденных, в
большинстве случаев не имеющих соответствующих навыков и негативно
относящихся к работе. До вынесения приговора 50% осужденных к
исправительным работам более года не работали и утратили трудовые навыки,
10% не имели документов, удостоверяющих личность, а также постоянного
места жительства. В результате ежегодно в отношении каждого четвертого
осужденного к исправительным работам приговор не исполняется и наказание
судами по представлениям УИИ заменяется лишением свободы, 7 %
осужденных (около 2,5 тыс. человек) привлекаются к отбыванию
исправительных работ с нарушением сроков, предусмотренных статьей 39
Уголовно-исполнительного кодекса Российской Федерации.
В ряде регионов РФ (Архангельская, Тамбовская обл. и др.) действуют
соглашения о взаимодействии УИИ с подразделениями ФССП по обмену
информацией об осужденных, имеющих задолженность по исковым
требованиям. УИИ регулярно информируют подразделения ФССП о месте
работы данной категории осужденных для направления исполнительных
документов.
8 мая 2009 г. состоялось оперативное совещание Совета Безопасности
Российской Федерации по вопросу о повышении эффективности защиты прав и
законных интересов граждан, пострадавших от преступных посягательств. По
итогам этого совещания Президентом Российской Федерации даны поручения
федеральным органам государственной власти (№ Пр-1286 от 19.05.2009).
В частности, Правительству Российской Федерации поручено подготовить
предложения по внесению в Уголовный, Уголовно-процессуальный, Уголовноисполнительный
кодексы Российской
Федерации
изменений,
предусматривающих:
- установление нового вида уголовного наказания - возложения
обязанности возмещения (заглаживания) причиненного вреда;
- учет полноты возмещения вреда потерпевшему при применении к
осужденному условно-досрочного освобождения от отбывания наказания и
замены неотбытой части наказания более мягким видом наказания, а также при
решении вопроса о досрочном снятии судимости;
- взыскание в приоритетном порядке по исполнительным документам,
связанным с возмещением вреда потерпевшему, из заработной платы, пенсии
или иного дохода лица, отбывающего наказание.
Во исполнение указанных поручений и в целях реализации положений
статьи 52 Конституции Российской Федерации Федеральной служ бой
исполнения наказаний разработан проект федерального закона «О внесении
изменений в Уголовный кодекс Российской Федерации и статьи 107 и 175
Уголовно- исполнительного кодекса Российской Федерации»
Предлагается внести в уголовное и уголовно-исполнительное
законодательство положения, предусматривающие учет полноты возмещения
вреда потерпевшему при применении к осужденному условно-досрочного
освобождения от отбывания наказания и замены неотбытой части наказания
более мягким видом наказания, а также при решении вопроса о досрочном
снятии судимости.
Эти положения будут способствовать совершенствованию механизмов
реализации указанных институтов, снижению коррупционных проявлений при
их применении, стимулированию осужденных к участию в общественно
полезном труде и возмещению потерпевшим вреда, причиненного их
преступлениями.
В соответствии с Конституцией Российской Федерации Федеральным
законом от 2 октября 2007 года № 229-ФЗ «Об исполнительном производстве»
установлено, что удовлетворение требований по взысканию алиментов,
возмещению вреда, причиненного здоровью, возмещению вреда в связи со
смертью кормильца, а также требований о компенсации морального вреда
производится в первую очередь.
В то же время согласно части второй статьи 107 Уголовно исполнительного кодекса Российской Федерации удержания по исполнительным
листам или другим исполнительным документам производятся из оставшейся
суммы после удержания подоходного налога, отчислений в Пенсионный фонд
Российской Федерации и иных обязательных отчислений, а также возмещения
осужденными к лишению свободы расходов по их содержанию. То есть
компенсация ущерба потерпевшим осуществляется по остаточному принципу.
Это приводит к тому, что после всех отчислений и возмещения расходов
на содержание у осужденного денежных средств на погашение ущерба
потерпевшему, как правило, не остается, о чем свидетельствуют
многочисленные жалобы граждан и их исковые заявления в суд.
Ранее в государственную Думу неоднократно вносились законопроекты, в
том числе законодательными органами власти субъектов Российской
Федерации, предлагающие изменить очередность удержаний из заработной
платы, пенсии или иного дохода осужденных к лишению свободы в целях
обеспечения прав потерпевших от преступных посягательств. Однако все они
были отклонены в связи с отрицательным заключением Минфина России,
поскольку изменение очередности удержаний повлечет уменьшение
поступлений в доход федерального бюджета.
В связи с этим названным законопроектам предлагается установить
первоочередной порядок удержаний только по исполнительным документам,
связанным с возмещением вреда потерпевшему, а порядок удержаний по другим
исполнительным документам оставить прежним.
В настоящее время Федеральной службой исполнения наказаний
осуществляется работа по подготовке предложений по установлению нового
вида уголовного наказания - возложения обязанности возмещения
(заглаживания) причиненного вреда.
В частности, изучается вопрос о возможности применения такого вида
уголовного наказания в качестве дополнительного при условном осуждении, что
позволит существенно повысить эффективность защиты прав и законных
интересов граждан, пострадавших от преступных посягательств.
3. Деятельность в сфере оказания квалифицированной юридической
помощи. Задачи в сфере адвокатской деятельности по обеспечению
судопроизводства и пути их решения
В целях повышения качества и экономичности осуществления правосудия
не менее важно решить проблему упорядочения оказания квалифицированной
юридической помощи.
В Российской Федерации сложилась такая система оказания юридической
помощи гражданам и организациям, в условиях которой все ее виды, включая
судебное представительство, наряду с адвокатами, оказывают иные юристы, не
входящие в адвокатское сообщество.
В настоящее время юридическая общественность обсуждает
необходимость упорядочения сферы оказания квалифицированной юридической
помощи.
Так, проектом федерального закона «Об оказании квалифицированной
юридической помощи в Российской Федерации», разработанным
представителями адвокатуры, предусматривается возможность допуска в
уголовное и гражданское судопроизводство в качестве защитников и
представителей, действующих на профессиональной основе, исключительно
адвокатов.
Кроме того, законопроектом предусматривается необходимость
приобретения в упрощенном порядке, без сдачи квалификационного экзамена
статуса адвоката юристами, желающими оказывать юридические услуги.
Таким образом, в отличие от адвокатов, получающих допуск к профессии
после успешной сдачи квалификационного экзамена, к осуществлению
адвокатской деятельности, в том числе защиты в уголовном судопроизводстве,
предлагается допустить лиц, чья квалификация и профессиональные навыки не
прошли проверку в установленном законодательством порядке.
Данные предложения представляются неприемлемыми и противоречат
позиции Конституционного Суда Российской Федерации указавшего, что,
гарантируя право на получение именно квалифицированной юридической
помощи, государство должно, во-первых, обеспечить условия, способствующие
подготовке квалифицированных юристов для оказания гражданам различных
видов юридической помощи, и, во-вторых, установить с этой целью
определенные профессиональные и иные квалификационные требования и
критерии. Конституция Российской Федерации не содержит указания на
критерии, соблюдение которых свидетельствует о должном уровне
квалификации лиц, оказывающих гражданам юридическую помощь;
определение таких критериев относится к компетенции законодателя, который
при этом должен исходить из необходимости обеспечения задач правосудия,
имеющих публично-правовой характер, конституционного принципа
состязательности и равноправия сторон и обязанности государства обеспечить
каждому квалифицированную юридическую помощь. (Постановление от 28
января 1997 г. № 2-П, Определение от 8 ноября 2005 г. № 439-0).
Рынок юридических услуг должен быть достаточно насыщен для того,
чтобы граждане и хозяйствующие субъекты имели возможность выбора
судебного представителя из числа квалифицированных юристов, что, в свою
очередь, способствует совершенствованию качества и сокращению сроков
рассмотрения дел в судах.
Таким образом, представляется целесообразным начать проработку
предложений, направленных на определение перечня квалификационных
требований к юристам, оказывающим гражданам юридическую помощь, а также
процедуру допуска таких лиц к профессиональной деятельности, в том числе с
помощью прохождения ими квалификационных испытаний (экзамена).
Квалификационные требования, а также условия прохождения
квалификационных экзаменов как для юристов, желающих оказывать
юридическую помощь, так и для адвокатов следует приблизить к единым
стандартам.
Необходимо также проработать вопросы повышения квалификации
действующих адвокатов и юристов. Целесообразно изучить возможность
установления критериев, определяющих уровень их профессиональной
квалификации и специализации по конкретным отраслям права и видам
судопроизводства.
Обеспечить эффективное судопроизводство невозможно без соблюдения
всеми участниками судебного процесса порядка, установленного
процессуальным законодательством, и правил профессиональной этики.
Адвокаты являются участниками судопроизводства, в связи с чем к ним
обоснованно предъявляются квалификационные и морально-этические
требования.
Вместе с тем в постановлении VII Всероссийского съезда судей отмечено,
что одной из основных причин нарушения сроков рассмотрения дел является, в
том числе, неявка в судебные заседания без уважительных причин адвокатов,
назначенных в соответствии с частью 3 статьи 51 Уголовно-процессуального
кодекса Российской Федерации.
По информации Верховного суда Российской Федерации в практике
деятельности судов нередки случаи, когда адвокаты, надлежащим образом
извещенные о времени и месте судебного заседания, имеющие соглашение на
представление интересов подсудимого (осужденного, обвиняемого) в судебных
инстанциях, в судебное заседание не являются, не извещая в установленном
порядке суд об отложении дела. В этом случае судьи вынуждены откладывать
рассмотрение дела.
Так, в Брянской области почти в 40 % случаев судебные заседания
откладываются вследствие неявки без уважительной причины адвоката. В судах
Воронежской области в 2008 году из-за неявки адвокатов в судебное заседание
по неуважительной причине отложено слушание по 185 делам и ввиду занятости
адвоката в другом процессе слушание отложено по 157 делам.
Верховным судом Российской Федерации также отмечено, что
рассмотрение дел затягивается ввиду недобросовестного, неэтичного поведения
адвокатов в судебном заседании.
При рассмотрении судами гражданских дел судами отмечаются случаи,
когда недостаточно профессионально составленные адвокатами исковые
заявления приводят к необходимости направления судами многочисленных
запросов, направленных на уточнение исковых требований, и как следствие
этого, - к затягиванию судебного процесса. Иногда явившийся в судебное
заседание адвокат не готов к рассмотрению дела, так как не ознакомился с его
материалами, что также приводит к неоправданному увеличению сроков
рассмотрения дел.
В Мин юс т Рос сии та кже пос туп а ют сообще ния с удов,
правоохранительных органов, обращения граждан, касающиеся нарушения
адвокатами, участвующими в судопроизводстве, законодательства Российской
Федерации и правил профессиональной этики.
Так, в 2008 году в Минюст России поступило 7 подобных обращений
судов, в территориальные органы - более 200.
По результатам рассмотрения обращений судов территориальные органы
Минюста России вправе в соответствии с пунктом 6 статьи 17 Закона об
адвокатуре направить представление о прекращении статуса адвоката, в случае
если имеются сведения об обстоятельствах, которые могут служить
основаниями для применения к адвокату данной крайней меры дисциплинарной
ответственности.
Правоприменительная практика показывает, что реализация
территориальными органами Минюста России полномочия по направлению в
адвокатскую палату представления о прекращении статуса адвоката в
настоящий момент низкорезультативна.
По статистическим сведениям за 2008 год на рассмотрении в органах
адвокатских палат находилось 129 представлений о прекращении статуса
адвоката, из которых по результатам рассмотрения 11 представлений статус
адвоката был прекращен. Предупреждение адвокатам было вынесено в 19
случаях, и 12 адвокатам объявлено замечание. Практически по 50 %
представлений (по 64 представлениям из 129) дисциплинарное производство
было прекращено и 23 дисциплинарных дела находятся в процессе
рассмотрения.
Не всегда территориальные органы Минюста России реагируют на
сообщения судов в отношении адвокатов путем направления в адвокатские
палаты представлений о прекращении их статуса. Нередки случаи
перенаправления территориальными органами Минюста России сообщений
судов для непосредственного их рассмотрения в адвокатские палаты.
Направляемые территориальными органами Минюста России представления о
прекращении статуса адвоката недостаточно мотивируются.
Имеются также проблемы несовершенства нормативно-правового
регулирования в сфере адвокатуры, связанные с отсутствием в Законе об
адвокатуре норм, устанавливающих конкретные контрольные и надзорные
функции Минюста России и его территориальных органов.
Законом об адвокатуре не установлены полномочия территориального
органа Минюста России по проверке сведений, которые служат основаниями
для направления в адвокатскую палату субъекта Российской Федерации
представления о прекращении статуса адвоката, и истребованию в различных
государственных и муниципальных органах материалов, связанных с участием
адвоката в защите (представительстве) интересов доверителя, а также получать
соответствующие объяснения адвоката. По этой причине зачастую,
территориальный орган, направляя представление в адвокатскую палату, не
всегда может документально подтвердить сведения, послужившие причиной для
реализации данного полномочия.
Кроме того, в случае отказа в удовлетворении представления,
территориальный орган Минюста России не наделен полномочием на
дальнейшее обращение в суд.
Таким образом, правоприменительная практика показывает, что
законодательство об адвокатуре требует совершенствования.
Минюстом России разработан проект федерального закона «О внесении
изменений в Федеральный закон «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в
Российской Федерации», который внесен Президентом Российской Федерации в
Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации,
направленный на устранение данных недостатков нормативно-правового
регулирования.
4. Деятельность в сфере нотариата по превентивному обеспечению
судопроизводства. Задачи и пути их решения
Нотариат в Российской Федерации призван обеспечивать в соответствии с
Конституцией Российской Федерации, конституциями (уставами) субъектов
Российской Федерации, указанными Основами защиту прав и законных
интересов граждан и юридических лиц путем совершения нотариусами
предусмотренных законодательными актами нотариальных действий от имени
Российской Федерации.
Нотариус обязан оказывать физическим и юридическим лицам содействие
в осуществлении их прав и защите законных интересов, разъяснять им права и
обязанности, предупреждать о последствиях совершаемых нотариальных
действий, с тем, чтобы юридическая неосведомленность не могла быть
использована им во вред.
Поскольку нотариат реализует публичные функции, законодательством
Российской Федерации предъявляются особые требования к лицам, желающим
приобрести статус нотариуса. Так, на должность нотариуса в Российской
Федерации на конкурсной основе назначается гражданин Российской
Федерации, имеющий высшее юридическое образование, прошедший
стажировку сроком не менее одного года в государственной нотариальной
конторе или у нотариуса, занимающегося частной практикой, сдавший
квалификационный экзамен, имеющий лицензию на право нотариальной
деятельности.
Вместе с тем говорить о том, что нотариат в полной мере выполняет
возложенную на него публичную функцию, преждевременно. Связано это,
прежде всего, с недостаточностью правового регулирования в данной сфере. В
совершенствовании нуждаются такие важные вопросы организации
нотариальной деятельности, как: статус лиц, осуществляющих такую
деятельность; основания приобретения, приостановления и прекращения статуса
нотариуса; процедура допуска к нотариальной деятельности, обеспечение ее
объективности и прозрачности; обеспечение нотариальной помощью населения,
проживающего в труднодоступных и малонаселенных районах; хранение
нотариальных архивов.
Необходимо подробно регламентировать правила совершения
нотариальных действий, правила страхования нотариальной деятельности;
установить критерии определения численности нотариусов, требования к
помещениям нотариальных контор и режиму их работы; определить основания и
виды ответственности нотариусов и нотариальных палат, усилить контроль за их
деятельностью, в том числе со стороны органов государственной власти:
определить экономически обоснованные размеры нотариальных тарифов и
единый порядок их исчисления и взыскания.
В целях совершенствования законодательства Российской Федерации о
нотариате Министерством юстиции Российской Федерации совместно с
Федеральной нотариальной палатой разработан проект концепции федерального
закона «О нотариате и нотариальной деятельности в Российской Федерации».
Основная идея разработки проекта федерального закона «О нотариате и
нотариальной деятельности в Российской Федерации» заключается в
необходимости реформирования и совершенствования института нотариата как
одного из инструментов защиты прав и законных интересов граждан.
Проект концепции, прежде всего, направлен на реализацию защиты прав и
законных интересов граждан и организаций, осуществляемой путем совершения
нотариусами нотариальных действий от имени Российской Федерации.
Нотариат - особый публично-правовой, правоприменительный и
правозащитный институт, призванный обеспечить исполнение гарантированного
Конституцией Российской Федерации права на получение квалифицированной
юридической помощи.
Проектом концепции предлагается в интересах граждан и иных
участников гражданского оборота использовать потенциал института нотариата
в полном объеме, в связи с чем предусмотреть:
введение ряда новых нотариальных действий, а также возложение на
нотариуса обязанности по комплексному оказанию юридической помощи
(консультированию, сбору необходимых документов, передаче документов на
регистрацию прав и юридических лиц, медиации, присутствию на заседаниях
органов управления юридических лиц по вопросам избрания (назначения)
органов управления, распоряжения имуществом, более широко му
использованию депозитов нотариусов и т.д.);
признание исполнительной силы нотариального акта, расширение перечня
нотариальных актов, имеющих такую силу, и отнесение к ним, в частности,
исполнительных надписей в сфере договорных гражданско-правовых
обязательств, нотариально удостоверенных соглашений об уплате алиментов, об
обращении взыскания на заложенное имущество, нотариально удостоверенных
вексельных протестов, а также иных нотариальных актов в случаях,
установленных федеральным законом;
законодательное закрепление доказательственной силы и публичного
признания нотариально оформленных документов в виде нормы об
освобождении от доказывания обстоятельств, содержащихся в нотариально
удостоверенном документе, если эти обстоятельства и (или) данное
нотариальное действие нотариуса не подлежат оспариванию или обжалованию
при рассмотрении другого гражданского дела.
Одной из основных задач законопроекта является обеспечение
доступности нотариальной помощи для граждан и организаций, В связи с этим
законопроектом предлагается при сохранении установленных Федеральным
законом от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации
законодательных (представительных) и исполнительных органов
государственной власти субъектов Российской Федерации» полномочий органов
государственной власти субъектов Российской Федерации по определению
количества должностей нотариусов в каждом конкретном нотариальном округе
и границ нотариальных округов предусмотреть, что это количество
устанавливается на основании представления территориального органа
Минюста России в субъекте Российской Федерации и нотариальной палаты, а
также установить критерии определения количества должностей нотариусов. К
указанным критериям должны быть отнесены такие, как: наличие в
нотариальном округе не менее одной должности нотариуса для обеспечения
нотариальным обслуживанием граждан и организаций; соблюдение
экономических оснований независимости и беспристрастности нотариусов и
возможности самофинансирования ими своей деятельности и деятельности
нотариальных палат; численность населения в нотариальном округе; наличие
незаполненных вакантных должностей нотариусов; количество и виды
совершаемых нотариусами нотариальных действий и другие показатели,
которые могут оказать влияние на оперативность и эффективность нотариальной
деятельности.
Также предлагается вопросы обеспечения нотариальной помощью
населения труднодоступных, малонаселенных и иных экономически
нерентабельных районов решать посредством:
открытия государственных нотариальных контор;
установления обязанности нотариальных палат в субъектах Российской
Федерации и Федеральной нотариальной палаты по оказанию помощи в
обеспечении нотариальной деятельности нотариусов, работающих в указанных
районах (приобретение, аренда помещений для размещения нотариальной
конторы, предоставление нотариусу оргтехники, реестров, журналов, средств
связи, финансовое дотирование);
установления преимущественного права нотариусов, отработавших не
менее трех лет в указанных районах, на замещение вакантной должности
нотариуса в экономически развитых районах этого субъекта Российской
Федерации;
расширения территории деятельности нотариусов;
установления в законе обязанности нотариусов в субъекте Российской
Федерации выезжать периодически в отдаленные районы их нотариального
округа и обязанности органов местного самоуправления в этих случаях по
бесплатному предоставлению в пользование помещений для совершения
нотариальных действий;
предоставления права совершения отдельных нотариальных действий
должностным лицам местного самоуправления.
С учетом обязанностей по обеспечению доступности нотариальной
помощи, возлагаемых на нотариальные палаты в субъектах Российской
Федерации и Федеральную нотариальную палату, необходимо предусмотреть в
законодательстве Российской Федерации меры поддержки указанных
организаций и нотариусов со стороны государства.
Публично-правовой характер нотариальной деятельности обуславливает
необходимость законодательного закрепления особого порядка приобретения и
прекращения статуса нотариуса. Законопроект сохраняет существующий
порядок допуска к профессии нотариуса. При этом предлагается ввести
возрастной ценз (не менее 25 лет и не более 70 лет); установить дополнительные
требования к лицам, претендующим на должность нотариуса (дееспособность;
отсутствие непогашенной или неснятой судимости; отсутствие заболевания,
препятствующего исполнению профессиональных обязанностей нотариуса;
отсутствие гражданства другого государства) и изменить порядок формирования
состава конкурсной комиссии путем обязательного включения в нее
представителей науки, общественных организаций, занимающихся
обеспечением защиты прав граждан, и, по согласованию, представителей
судейского сообщества.
Кроме того, предлагается предоставить право территориальным органам
Министерства юстиции Российской Федерации проводить проверку
достоверности документов и сведений, представленных претендентом для
участия в экзамене на стажировку у нотариуса, в квалификационном экзамене, в
конкурсе на замещение вакантной должности нотариуса.
Проектом концепции предусматривается необходимость обязательного
периодического подтверждения нотариусом квалификации.
Детально регламентируются основания и процедура прекращения статуса
нотариуса, в том числе устанавливаются случаи прекращения полномочий
нотариуса территориальным органом Минюста России в субъекте Российской
Федерации в случае достижения нотариусом возраста 70 лет, смерти нотариуса
или объявления его умершим, прекращения нотариусом нотариальной
деятельности по собственному волеизъявлению, наличия медицинского
заключения о невозможности нотариусом исполнять профессиональные
обязанности по состоянию здоровья, представления подложных документов или
заведомо ложных сведений при приобретении статуса нотариуса.
Устанавливается, что в случае неоднократного или грубого нарушения
нотариусом законодательства территориальный орган Минюста России в
субъекте Российской Федерации и/или нотариальная палата обращаются в суд с
заявлением о прекращении статуса нотариуса.
В целях защиты интересов граждан законопроектом предусматриваются
положения о порядке работы нотариусов и приема ими населения, а также об
увеличении суммы обязательного страхования риска профессиональной
деятельности нотариусов с ее дифференциацией в зависимости от места
осуществления нотариальной деятельности (в городе, в сельской местности);
введение наряду с индивидуальным страхованием каждым нотариусом риска
своей профессиональной деятельности коллективного страхования риска
профессиональной деятельности нотариусов нотариальными палатами в
субъектах Российской Федерации и Федеральной нотариальной палатой на
принципах накопительного страхования и обязательного перестрахования.
Проект концепции направлен на детальную регламентацию процедуры
(правил) совершения всех нотариальных действий с предоставлением права
Министерству юстиции Российской Федерации в случае введения нового
нотариального действия устанавливать впредь до внесения дополнений в
федеральный закон временный порядок совершения такого нотариального
действия. Также предлагается предусмотреть юридические последствия
нарушения (несоблюдения) нотариусом правил совершения нотариальных
действий.
В законопроекте будут предусмотрены экономически обоснованные
размеры нотариальных тарифов и их индексации исходя из уровня инфляции в
стране. При установлении размеров нотариальных тарифов предполагается
учитывать необходимость оплаты интеллектуальной деятельности нотариуса
при совершении нотариального действия, оплаты технической работы и оплаты
составления проекта документа.
При осуществлении контроля в сфере нотариата проектом концепции
предлагается сохранить судебный порядок обжалования совершенных
нотариальных действий и отказов в совершении нотариальных действий,
уточнив, что имущественная ответственность нотариуса возникает только при
наличии его вины.
В то же время предлагается наделить правом по осуществлению контроля
за деятельностью нотариусов территориальные органы Минюста России в
субъекте Российской Федерации и нотариальные палаты в субъектах Российской
Федерации, детально регламентировав их полномочия при осуществлении
контроля. В том числе предлагается наделить территориальные органы Минюста
России в субъекте Российской Федерации и нотариальные палаты в субъектах
Российской Федерации полномочиями по проведению совместных или
самостоятельных проверок деятельности нотариусов, вынесению представлений
(предупреждений) нотариусу о необходимости устранения нарушений,
обращению в суд с заявлением о прекращении статуса нотариуса.
Проектом концепции предлагается подробно урегулировать процедуру
дисциплинарного производства, осуществляемого нотариальной палатой по
собственной инициативе или инициативе территориального органа Минюста
России в субъекте Российской Федерации, а также предусмотреть меры
дисциплинарной ответственности нотариусов.
Также предусматриваются полномочия территориальных органов
Минюста России в субъекте Российской Федерации и Федеральной
нотариальной палаты по осуществлению контроля за деятельностью
нотариальных палат в субъектах Российской Федерации, а также полномочия
Министерства юстиции Российской Федерации по осуществлению контроля за
деятельностью Федеральной нотариальной палаты.
Полагаем, что реализация федерального закона будет способствовать;
наиболее полному обеспечению реализации гражданами и
организациями своих имущественных и иных законных прав и интересов;
приданию
гражданско-правовым
отношениям
стабильного,
бесконфликтного и законного характера, ускорению гражданского оборота
имущества;
- усилению роли нотариата как института превентивного правосудия,
снижению нагрузки на суды;
- обеспечению доступности нотариальной помощи, беспрепятственному
доступу граждан к правовым инструментам защиты;
- усилению ответственности нотариусов и нотариальных палат за
неисполнение или ненадлежащее исполнение своих обязанностей.
повышению общего уровня правовой культуры и правовой
защищенности граждан;
- повышению уровня доверия к государству.
5. Деятельность государственных судебно-экспертных учреждений
Министерства юстиции Российской Федерации по
обеспечению судопроизводства. Задачи и пути их решения
Со вступлением в силу Федерального закона Российской Федерации от
28.06.2009 № 124-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные
акты Российской Федерации», инициированного Президентом Российской
Федерации, решение задачи по содействию интенсификации судопроизводства в
части минимизации сроков производства судебных экспертиз государственными
судебно-экспертными учреждениями Минюста России, стала особенно
актуальной.
Названный Федеральный закон внес в процессуальное законодательство
Российской Федерации и законодательство, регулирующее судебно-экспертную
деятельность, правовые нормы, закрепляющие за судом право установления
срока, в течение которого должна быть проведена экспертиза и представлено в
суд заключение, а также определяющие ответственность экспертного
учреждения (эксперта) за нарушение установленных судом сроков.
Учитывая необходимость скорейшего решения проблемы минимизации
сроков производства экспертиз, нужно отметить, что при реализации данного
Федерального закона и суды и судебно-экспертное сообщество вынуждены
будут столкнуться с рядом проблем.
Практика деятельности судебно-экспертных учреждений Минюста России
показывает, что в настоящее время суды не располагают объективной
информацией об объемах экспертиз и экспертных исследований, выполняемых в
конкретном государственном судебно-экспертном учреждении Минюста России
(далее - СЭУ) или в системе СЭУ в целом,
Проблема сокращения сроков производства судебных экспертиз,
безусловно, должна решаться, но с учетом мнения государственных судебноэкспертных учреждений, в том числе Минюста России, так как установление
сроков производства судебных экспертиз напрямую связано со специальными
знаниями, которыми обладают эксперты, но не судьи.
Таким образом, на сроки производства судебных экспертиз влияет ряд
факторов, зависящих как от руководителя и экспертов СЭУ, так от судов.
К таким факторам необходимо отнести, прежде всего, установленную
Правительством Российской Федерации штатную численность судебноэкспертных учреждений Минюста России, недостаточную для удовлетворения
экспертных потребностей правоохранительных органов и судов. Нагрузки на
одного эксперта превышают в настоящее время установленную норму более чем
в 2 раза.
Кроме того, необходимо учитывать увеличение количества назначений
уполномоченными органами судебно-экспертным учреждениям Минюста
России сложных и многообъектных экспертиз (более 50% от всех назначенных
экспертиз), производство которых может составлять более шести месяцев, а
также судебных экспертиз, выполняемых с применением сложных методов и
методик, требующих длительных временных затрат.
В 50% случаев имеет место неудовлетворительная, несвоевременная
подготовка материалов для проведения судебных экспертиз лицами (органами),
их назначившими (некорректная постановка вопросов на разрешение эксперта,
несвоевременное представление объектов исследования, длительное
неудовлетворение ходатайств о предоставлении дополнительных материалов),
что также является причиной нарушения сроков производства судебных
экспертиз.
В настоящее время в систему СЭУ входят 50 судебно-экспертных
учреждений, созданных на основании постановлений Правительства Российской
Федерации, в том числе Российский федеральный центр судебной экспертизы
при Минюсте России как головное научно-методическое учреждение, 8
региональных центров судебной экспертизы (Северо-Западный, Воронежский,
Южный, Средне-Волжский, Приволжский, Уральский, Сибирский,
Дальневосточный) и 41 лаборатория судебной экспертизы.
По состоянию на май 2009 года штатная численность судебно-экспертных
учреждений составляла 2250 единиц, из которых 1400 (62,3%) - экспертные
ставки, около 220 (9,7%) -- административно-управленческий персонал и 630
(28%) - обеспечивающие специалисты, большинство из которых обучаются для
последующей сдачи экзамена на право самостоятельного производства
экспертиз. Необходимо учитывать, что подбор и подготовка эксперта, его
допуск на право самостоятельного производства судебных экспертиз занимает
от года до двух лет.
В 2008 году экспертами выполнено 85 556 судебных экспертиз:
- по уголовным делам - 47 511;
- по гражданским делам - 28 400;
- по арбитражным делам - 3 470;
- по делам об административных правонарушениях -6 153.
По заданиям судов выполнено, 35 070 экспертиз, для органов прокуратуры
13 607 экспертиз, по заданиям органов МВД России - 34 264 экспертизы. Объем
экспертиз, выполненных для органов ФСБ России, ФТС России, ФССП России,
ФСКН России, нотариата и иных органов составляет не более 2,4% от общего
объема.
Несмотря на уменьшение на 7,2 % общего объема назначений
уполномоченными органами судебных экспертиз в 2008 году по сравнению с
2007 годом (98 642 и 91 510 соответственно), очередность их производства, а,
следовательно, и сроки исполнения, существенно не уменьшились.
Свыше 30 дневного срока, установленного Методическими
рекомендациями по производству судебных экспертиз в государственных
судебно-экспертных учреждениях Минюста России, утвержденными приказом
Минюста России от 20.12,2002 № 346, в 2008 году выполнено 9 656 судебных
экспертиз (11,3 %):
- по причине сложности и многообъектности исследований - 2 607 (3,0 %);
- по причине загруженности экспертов - 6 174 (7,2 %);
- по иным причинам - 875 (1,1%).
В основном с превышением сроков выполнялись сложные, многообъектные
исследования, такие, как строительно-технические, автотехнические,
почерковедческие экспертизы, технические экспертизы документов,
криминалистические экспертизы материалов, веществ и изделий.
В результате проведенной Минюстом России работы по решению вопроса
сокращения сроков производства судебных экспертиз в целях удовлетворения
потребностей судов и правоохранительных органов в их производстве,
обоснованность необходимости выделения дополнительных кадров была учтена
и распоряжением Правительства Российской Федерации от23.05.2009 № 702-р
штатная численность судебно-экспертных учреждений увеличена на 100
единиц.
Учитывая, что Минюстом России в соответствии с Перечнем поручений
Президента Российской Федерации № Пр-2190 от 16.12.2006 по вопросам
противодействия экстремистской деятельности, реализуется программа по
повышению эффективности деятельности учреждений, осуществляющих
проведение экспертиз, по делам связанным с проявлением экстремизма,
выделенные 100 единиц будут направлены на укрепление экспертного состава
именно в этом направлении.
В этой связи вопрос увеличения штатной численности государственных
судебно-экспертных учреждений Минюста России, как основного условия для
сокращения сроков производства судебных экспертиз, остается открытым.
Обеспечение эффективной реализации Федерального закона Российской
Федерации от 28.06.2009 № 124-ФЗ в части реального сокращения сроков
производства судебных экспертиз представляется целесообразным путем
инициирования у высших судебных органов соответствующих объективных
разъяснений.
Так, практика установления сроков производства судебных экспертиз в
арбитражном процессе разъяснена постановлением Пленума Высшего
Арбитражного суда Российской Федерации от 20.12.2006 № 66.
Арбитражные суды проводят мониторинг информации о сроках
производства судебных экспертиз одновременно как в негосударственных, так и
в государственных экспертных учреждениях, в том числе Минюста России, на
основании которого принимают окончательное решение о выборе судебноэкспертного учреждения или конкретного эксперта.
Ими широко используется практика привлечения негосударственных
экспертных организаций, частнопрактикующих экспертов к производству
судебных экспертиз, тем более такая возможность предусмотрена
процессуальным законодательством Российской Федерации.
Данную практику в области судебной экспертизы целесообразно
распространить и на другие суды, входящие в судебную систему Российской
Федерации, в том числе путем официального взаимодействия с Верховным
судом Российской Федерации, учитывая, что последние разъяснения им были
даны 16.03.1971 и только по судебной экспертизе по уголовным делам.
Принимая во внимание, что существующая штатная численность СЭУ не
может удовлетворить потребности судов и правоохранительных органов в
производстве судебных экспертиз, но минимизация сроков их производства
является одной из приоритетных задач, предлагается:
1. Для выработки согласованных мер по повышению эффективности
взаимодействия судебного аппарата с судебно-экспертными учреждениями
вынести данный вопрос на обсуждение Федерального межведомственного
координационно-методического совета по судебной экспертизе и экспертным
исследованиям для последующего внесения в Пленум Верховного Суда
Российской Федерации представления о даче разъяснений по вопросам
применения законодательства Российской Федерации в сфере судебной
экспертизы, а именно:
- по повышению качества материалов, представляемых для производства
судебных экспертиз, а именно исключить случаи постановки перед экспертами
вопросов, выходящих за пределы специальных знаний, правовых вопросов, а
также случаи необходимости направления ходатайств о предоставлении
дополнительных материалов и необоснованных вызовов экспертов в суд;
- по вопросам - судебной практики в области судебно-экспертной
деятельности, в том числе в части исчерпывающего определения понятия
«мотивированного сообщения эксперта или судебно-экспертного учреждения о
невозможности своевременного проведения экспертизы».
2.
Продолжить работу по обоснованию необходимости увеличения
штатной численности СЭУ в 2010 году с учетом потребностей
правоохранительных органов и судов, а также по обеспечению социальной
защищенности и материального стимулирования работников СЭУ.
3. Внести в Минфин России предложение о целесообразности
предоставления государственным судебно-экспертным учреждениям Минюста
России права использовать денежные средства, полученные ими сверх
установленных плановых заданий от производства платных экспертиз,
экспертных исследований, за выполнение научно-исследовательских и других
видов работ, на содержание и ремонт помещений, приобретение приборной
базы, обучение и материальное стимулирование работников
4. В целях обеспечения судов предварительными данными СЭУ
(специализации экспертов, категорий экспертиз, их стоимости) для принятия
решения о назначении экспертизы
организовать
на базе Российской
федерального центра судебной экспертизы при Минюсте России ведение
информационного банка данных.
5. Продолжить работу по научно-методическому обеспечению СЭУ в части
усовершенствования методик и методов производства экспертиз, а также по
международному сотрудничеству в области судебной экспертизы, по
аккредитации Российского федерального центра судебной экспертизы при
Минюсте России по международному стандарту, что позволит российским
экспертным заключениям соответствовать требованиями современного мирового
судопроизводства, в том числе при представлении их за рубежом.
6. В целях усиления контроля за соблюдением сроков производства экспертиз в
СЭУ подготовить проект приказа Минюста России о внесении изменений в приказ
Минюста России от 05.06.2007 № 115 «Об утверждении Инструкции по
делопроизводству в государственных судебно-экспертных учреждениях
Министерства юстиции Российской Федерации» в части введения журналов учета
рабочего времени.