становления механизма финансирования управления отходами

становления механизма финансирования управления отходами в Украине
Г.В.Будник
СОПС Украины НАН Украины, Академия государственной налоговой службы Украины,
г. Киев- г. Ирпень
При разработке эффективных подходов к контролю и управлению отходами одной из
важнейших задач является создание механизмов финансирования соответствующих
мероприятий как на общегосударственном, так и на региональном уровне.
Организационно-правовая система финансирования природоохранной деятельности в
Украине в её существующих рамках не предоставляет возможностей для реализации
сколько-нибудь масштабных проектов, направленных на предотвращение или сокращение
и переработку отходов. В связи с этим украинскими специалистами и учеными с
привлечением консультантов из наиболее известных западных консалтинговых фирм (в
рамках работ по программе ТАСIS) ведется активный поиск путей совершенствования
экономических инструментов обращения с отходами [3]. В рамках обобщения
соответствующих наработок формируется следующая комбинация таких инструментов:
▪ сборы за размещение отходов;
▪ сборы за образование опасных отходов;
▪ платежи за транспортировку отходов;
▪ платежи за использование сырья и материалов;
▪ штрафы за нарушение законодательства;
▪ экологические облигации;
▪ налоговые льготы;
▪ системы депозитного рефинансирования.
При этом, исходя из анализа экономических инструментов, используемых в странах ЕС и
оценки сложившейся в Украине ситуации предлагается прежде всего существенно
повысить существующий размер платежа за размещение отходов. Для укрепления
национального экофонда предлагается использовать и другие экономические
инструменты, в частности платеж "за производство отходов". Именно последнему
отводится роль стимулирующего средства в реализации мероприятий по сокращению и
предотвращению производства отходов. Одновременно с повышением платежей за
размещение и введением платы рекомендуется снижение платежей "за использование
сырья и материалов" (или, наоборот, их повышение при отсутствии платежей "за
производство отходов"), а также введение налоговых и кредитных льгот для предприятий,
начинающих реализацию программ чистого производства.
Таким образом, предлагается внешне сбалансированный экономический механизм,
включающий как усовершенствование действующих рычагов, так и включение новых.
Однако встает вопрос – насколько жизнеспособен подобный механизм в конкретных
условиях Украины? Каковы возможности его реализации? Тем более, что он не лишен
слабых звеньев и недостаточно корректен относительно существующих нормативов.
Нельзя не согласиться, что существующие уровни платежей за размещение отходов и
штрафов за нарушение соответствующего порядка недостаточны как для стимулирования
более эффективного управления отходами, так и для создания денежного фонда по
решению таких вопросов.
Этот вывод остается в силе, несмотря на пересмотр соответствующих нормативов,
осуществленный в соответствии с постановлением Кабинета Министров Украины [2].
Повышения уровня платежей при этом неадекватно даже индексу инфляции и индексу
цен производителей промішленной продукции.
Демонстрацией сказанного является уровень затрат по разделу "Отходы" осуществляемых
из Фонда охраны окружающей природной среды. В последние несколько лет в целом по
Украине он колебался от 0,5 до 2,0 млн. грн., при этом реализовывалось 8-15 проектов.
Это само по себе говорит о дееспособности системы финансирования.
Поэтому не вызывает сомнения, что в целях увеличения объема денежных поступлений в
фонд и финансирования на этой основе природоохранных мероприятий первым и
наиболее приемлемым является повышение уровня платежа за размещение отходов.
Однако этот вопрос требует более тщательного содержательного анализа, особенно в
связи с предполагаемым одновременным введением платы "за производство отходов".
Практика введения платежей за размещение отходов в Украине свидетельствует, что
этот экономический механизм не дал ощутимых результатов. С одной стороны потому,
что в условиях экономического кризиса государство не может позволить себе
установление достаточно высокого уровня платежей, чтобы не подорвать экономику
предприятий. С другой - из-за формального, методически не отработанного подхода к
определению лимитов образования и размещения отходов, которое фактически было
возложено на предприятия.
В заблокированном состоянии оказался также механизм предоставления налоговых,
кредитных и других льгот при реализации малоотходных технологий и создании
мощностей по переработке отходов. На практике предприятия-загрязнители, которые
размещают отходы, не получают денежные средства или кредиты из
соответствующих фондов для природоохранных целей.
В указанных условиях система платежей за отходы не выполняет своей роли и фактически
не действует механизм поощрения предприятий относительно перехода на малоотходные
ресурсосберегающие технологии.
Близкий по содержанию экономический механизм управления отходами был введен и в
некоторых других странах Восточной Европы. Его методологическим недостатком, вопервых, является однократность платы – за факт размещения данного объема отходов.
При этом их дальнейшее хранение (и накопление) остается вне воздействия
экономических рычагов. То же относится к хранению отходов на территории предприятия
или вне его и к некоторым другим моментам.
Во-вторых, в соответствии с духом и буквой Закона "Об охране окружающей
природной среды" (1991 г.) плата за размещение отходов сложилась как составляющая
платежей за загрязнение окружающей среды. В этом смысле она параллелизуется со
сбросами и выбросами вредных веществ в водный и воздушный бассейны, что
недостаточно корректно. Если отходы размещаются в специально созданных
хранилищах (объектах), которые обеспечивают соблюдение санитарных и экологических
нормативных требований и безопасность для окружающей среды, то в чем смысл
платы? Если же отходы помещаются в герметических ёмкостях, то вообще
утрачивается аспект платы, связанный с понятием загрязнение.
Таким образом плату за размещение отходов в Украине следует точнее квалифицировать
как плату за экологический риск, связанный с размещением . Между прочим, в
некоторых странах, в частности, в Чехии, соответствующие платежи именно так и
определены – как платежи за экологический риск. Но если это так, то в сферу платежей
обязательно нужно включать накопленные объемы отходов, дифференцируя при этом
объекты или места накопления (территория предприятий, специальные хранилища, их
расположение и др.). Можно далее учитывать возрастание риска по мере накопления
отходов и, соответственно, прогрессирующий рост размера платежей (такая практика есть
– в той же Чехии). Здесь кроются значительные резервы по увеличению поступлений в
экофонд, которые пока остаются вне поля зрения.
Обращает на себя внимание ещё один важный аспект сложившегося в Украине
экономического механизма обращения с отходами. Предприятия производители отходов
несут здесь как бы двойную нагрузку. Они осуществляют платежи за размещение отходов
независимо от затрат, связанных с удалением отходов – их сбором, транспортировкой,
обработкой, содержанием объектов хранения и др. Предприятия, не имеющие
собственных объектов обращения с отходами, оплачивают по тарифу услуги по их
приемке и захоронению на объектах централизованного удаления.
Не единичными являются случаи, когда предприятия-производители отходов облагаются
тройным тарифом. Из них первый – это собственно плата за размещение; второй – плата
за прием отходов на свалку по соответствующему тарифу. Но при рассмотрении
калькуляции этого тарифа выявляется, что в его составе также находится "плата за
размещение отходов", уже фактически внесенная предприятием (изъятая налоговой
администрацией).
Изложенное позволяет утверждать, что сложившийся в Украине экономический механизм
базируется именно на плате "за образование отходов", исходящей из наличия
экологического риска. Если переходить на рекомендации западных специалистов, то это и
есть по существу "плата за производство отходов" ( понятия "образование" и
"производство" являются идентичными). Согласившись с тем, что существующая плата
за образование и размещение отходов идентична "плате за производство отходов", мы
вынуждены констатировать, что введение последней как нового экономического
инструмента лишено методологического основания.
Независимо от того, обосновано ли содержательно или не обосновано введение такого
экономического инструмента как "плата за производство отходов" следует отметить,
что как всякий новый вид платежей он имеет мало шансов на законодательное
воплощение в сложившейся политико-экономической ситуации (даже в порядке
эксперимента на региональном уровне).
Центральной идеей реформирования экономического механизма является создание
обособленного фонда по обращению с отходами. Она соответствует западному опыту и
перекликается с представлениями ряда украинских специалистов (управленцев и
научных работников) и в целом нуждается в поддержке независимо от того, будут ли
созданы новые механизмы формирования такого фонда или нет. В связи с этим
отметим, что в Министерстве экологии и природных ресурсов Украины также
складывается убеждение в необходимости обособления платы (сборов) за отходы (во
всех их формах) от собственно платежей за загрязнение окружающей природной среды
(соответствующие соображения изложены нами выше). За этим будет стоять пересмотр
нормативной базы и разработка нового порядка установления и взимания платежей. За
этим же будет следовать и обособленное финансирование мероприятий по управлению
отходами вплоть до создания отдельного фонда. Последнее особенно реально на
региональном уровне, поскольку для этого созданы законодательные предпосылки.
Итак, мы подошли к выводу, что в формировании экономического механизма
финансирования мероприятий в области управления процессами размещения
промышленных отходов основные усилия целесообразно сосредоточить на
усовершенствовании и реформировании существующих тарифов и сборов, взимаемых с
промышленных предприятий. Основным элементом этого реформирования могут стать:
а) увеличение размера платежей;
б) расширение базы налогообложения за счет охвата платежами накопившихся объемов
отходов;
в) введение элементов прогрессивно растущих во времени размеров платы;
г) ужесточение нормативного контроля образования отходов и упорядочение
установления соответствующих лимитов;
д) соответствующее ужесточение штрафных санкций.
Этот комплекс мероприятий должен естественно дополняться тщательно
продуманными схемами субсидирования предприятий.
Существенное повышение размера платежей возможно при условии, что будет четко
продекларировано намерение направить полученные средства на решение проблемы
отходов. В подтверждение этого можно привести не только зарубежный, но и
отечественный опыт.
В Польше, как известно, тепловые электростанции выступили против уменьшения
платежей за выбросы, поскольку этими предприятиями уже были запланированы
природоохранные мероприятия с привлечением средств от указанных платежей. В
Украине в г.Мариуполе металлургические комбинаты согласились вносить большой
объем платежей за выбросы при условии, что часть этих средств останется на
предприятиях для финансирования природоохранных мероприятий. Законом Украины
этот опыт был распространен на весь горно-металлургический комплекс.
Интересным является опыт Луганской ГРЭС и некоторых других предприятий. Луганская
ГРЭС ввела 5 % -ную экономическую надбавку к тарифам на электроэнергию с целью
создания экологического фонда для финансирования реконструкции золоотвалов. По
данным государственного управления Минэкологии по Луганской области средства,
полученные за счет указанной надбавки, позволили решить вопросы строительства
золоотвалов. Здесь, конечно, нужно иметь в виду, что речь идет о высоколиквидной
продукции – электроэнергии. По аналогии формирование фонда обращения с
радиоактивными отходами также за счет надбавок к тарифу на электроэнергию атомных
электростанций, что является общепринятым в мире порядком).
Одной из наиболее кардинальных попыток по созданию механихма финансирования
управления отходами стало распоряжение Кабинета Министров Украины от 13 ноября
1999 года № 1234-р. Им предусматривалось ежегодное направление 2,5 % сборов за
загрязнение окружающей природной среды на специальный счет для аккумуляции средств
на строительство спецобъектов (полигонов) по обеззараживанию и захоронению опасных
отходов. Однако и на данное время реальных шагов по выполнению указанного решения
не сделано. Между тем, значительный рост активов Фонда охраны окружающей
природной среды в истекшие годы создавал реальную основу для финансового решения
указанного вопроса. [2]. Опасные отходы продолжают накапливаться на территории
предприятий, и это явление приобрело в Украине беспрецедентные масштабы.
Подводя итоги отметим, что в рамках поиска более эффективных и новаторских подходов
к управлению отходами необходим системный подход, исходящий в своих
концептуальных моментах из необходимости реформирования существующих тарифов и
сборов и концентрировании средств в целевом фонде. Не все предлагаемые в настоящее
время экономические инструменты на наш взгляд являются одинаково жизнеспособными
применительно к конкретной ситуации в Украине и в этом плане желательно
дополнительное обсуждение. Следует акцентировать внимание и на том, что пока не
будут созданы реальные отечественные источники формирования фонда обращения с
отходами, не приходится рассчитывать на международную помощь.
Литература
1. Міщенко В.С. Стан та проблеми нормативно-правового регулювання поводження з
небезпечними відходами / Труди ІІІ наук.-техн. конф. "Нові технології та обладнання по
переробці промислових та побутових відходів (24-28 лютого 2004 р., Свалява). – К.: Т-во
"Знання" України. – 2004. – С. 3-10.
2. Постанова Кабінету Міністрів України від 28 березня 2003 р. № 402 "Про внесення змін
у додаток 1 до Порядку встановлення нормативів збору за забруднення навколишнього
природного середовища і стягнення цього збору // Урядовий кур’єр. – 2003. – 10 квіт. - №
44.
3. Поу С., Кузин А., Лозанский В., Яковлева Н. Управление промышленными отходами: в
2 кн. – Кн. 1: В 6 ч. Ч. 4: Экономические и финансовые инструменты управления
промышленными отходами в регионе. – Харьков: РИП "Оригинал", 2000. – 136 с