Концепция - Kazenergy

Концепция
проекта Закона Республики Казахстан «Об управлении отходами
производства и потребления»
1. Название законопроекта.
Проект Закона Республики Казахстан «Об управлении отходами
производства и потребления»
2. Обоснование необходимости разработки законопроекта.
Стратегическим планом развития Республики Казахстан до 2020 года,
утвержденным Указом Президента Республики Казахстан от 1 февраля 2010
года № 922 указана необходимость оптимизации системы управления
устойчивого развития и внедрения политики «зеленой» низкоуглеродной
экономики, в том числе в вопросах привлечения инвестиций, решения
экологических проблем, снижения негативного воздействия антропогенной
нагрузки, комплексной переработки отходов.
В Казахстане имеются следующие проблемы обращения с отходами.
В отношении отходов производства, в том числе опасных отходов
(СОЗы, медицинские и др.), владельцами отходов в рамках действующего
законодательства принимаются конкретные меры. С 2013 г. в связи с
принятием Закона Республики Казахстан от 3 декабря 2011 года «О внесении
дополнений и изменений в некоторые законодательные акты Республики
Казахстан по экологическим вопросам» вводится новый инструмент
управления, который доказал свою эффективность для решения проблемы
сокращения отходов в развитых странах. Это Программа управления
отходами, предусматривающая мероприятия по сокращению образования и
накопления отходов и увеличению утилизации и переработки отходов.
В отношении отходов потребления проблемой, отрицательно
влияющей на экологическую обстановку, является увеличение объема
образования и накопления твердых бытовых отходов, существующее
состояние раздельного сбора, утилизации и переработки коммунальных
отходов.
Относительно твердых бытовых отходов (ТБО): на сегодняшний день в
стране имеется 4587 полигонов, из них 3927 полигонов не соответствует
экологическим и санитарным требованиям.
При этом только 603 полигона (13 %), в определенной степени
соответствующие действующим строительным и санитарным нормам, имеют
разрешение на эмиссии в окружающую среду.
Одной из причин такого положения дел является нечеткое
разграничение полномочий и отсутствие ответственности по управлению
твердыми бытовыми отходами между государственными органами.
Согласно
Экологическому
кодексу
Республики
Казахстан
уполномоченный орган в области охраны окружающей среды проводит
единую государственную экологическую политику (ст. 17), разрабатывает
нормативные правовые акты по вопросам регулирования отходов.
Уполномоченный орган в области коммунального хозяйства участвует в
разработке и реализации государственной политики в области обращения с
коммунальными отходами (ст.17-1). Местные исполнительные органы
организуют разработку программ по управлению отходами и обеспечивают
их выполнение; выделяют земельные участки под строительство объектов по
размещению отходов производства и потребления; обеспечивают
строительство объектов по удалению и размещению отходов; обеспечивают
соблюдение экологических требований при обращении с коммунальными
отходами; осуществляют контроль объемов образования отходов и
разрабатывают мероприятия и экономические стимулы, направленные на
снижение объемов образования отходов, повышение уровня их повторного
или альтернативного использования и сокращение объемов отходов,
подлежащих захоронению (ст.20).
Местные исполнительные органы должны предусматривать создание и
функционирование необходимой инфраструктуры для субъектов малого и
среднего предпринимательства по сбору, транспортировке, сортировке,
вторичному использованию, размещению коммунальных отходов на
полигонах (п.2, ст. 292).
Местные исполнительные органы обеспечивают соблюдение
экологических требований при обращении с коммунальными отходами
путем:
1) организации осуществления раздельного сбора и утилизации
повторно используемых фракций отходов;
2) организации регулярной транспортировки отходов в места
временного хранения и переработки и их размещения на полигонах;
3) стимулирования раздельного сбора органических отходов и их
использования;
4) организации обязательного отделения строительных отходов от
других видов отходов непосредственно на строительной площадке или в
специальном месте, а также недопущения смешивания строительного мусора
с другими отходами на свалках и полигонах;
5) установления запретов на смешивание одних видов отходов с
другими видами или специальными добавками;
6) недопущения несанкционированного сжигания коммунальных
отходов;
7) создания условий для передачи собственниками отходов своих
обязательств
по
утилизации
отходов
владельцам
объектов,
перерабатывающим эти отходы;
8) организации системы своевременного предоставления достоверной
информации об обращении с коммунальными отходами в уполномоченный
орган в области охраны окружающей среды (п.5 ст.292).
В настоящее время вопросы управления промышленными и
коммунальными отходами регулируются Экологическим кодексом,
подзаконными актами в его реализацию. Санитарные правила, принимаемые
в соответствие с Кодексом Республики Казахстан «О здоровье народа и
системе
здравоохранения»,
также
устанавливают
санитарноэпидемиологические требования к сбору, использованию, применению,
обезвреживанию, транспортировке, хранению и захоронению отходов
производства и потребления.
Однако нормы Экологического кодекса и других нормативных
правовых актов регулируют данную сферу не в полной мере. Экологический
кодекс РК устанавливает лишь общие положения регулирования отходов как
одного из видов эмиссий. Однако международный опыт показывает, что
разные виды отходов требуют различных правил и норм обращения.
Например, отходы, которые являются использованной продукцией,
регулируются такой нормой как «расширенная ответственность
производителя», которую невозможно ввести для остальных видов отходов
производства.
Кроме того, отходы имеют определенные стадии жизненного цикла
отходов (образование, сбор, хранение, транспортировка и т.п.), которые
должны иметь различное регулирование, что невозможно прописать в
Экологическом кодексе Республики Казахстан. Технические регламенты по
вопросам обращения с отходами могут разрабатываться в рамках
Таможенного союза и утверждаться Наднациональным органом
Таможенного союза. Это создает определенные трудности при принятии
соответствующих норм.
Вместе с тем необходимо законодательно урегулировать следующие
положения:
1. Необходимо ввести термины и регулирующие положения по
«расширенной ответственности производителя», под которой понимают
ответственность производителя продукции на всех этапах жизненного цикла
продукции вплоть до утилизации продукции. Также необходимо
регулировать
отходы
потребления:
электронных
отходов,
энергосберегающих ламп, упаковки др.;
2. Предусмотреть финансовую ответственность импортеров и
производителей упаковки и товаров при переработке и утилизации отходов.
Для этого предусмотреть отчисления в специально создаваемые
специализированные фонды процента стоимости единицы произведенного
товара и упаковки или столько же процентов таможенной стоимости
единицы товара и единицы упаковки. При этом, в цену тары, пригодной для
повторного использования, дополнительно будет заложена ее залоговая
стоимость. Определить перечень товаров, от стоимости которых будет
рассчитываться платеж. Предусмотреть в стоимости продукции стоимость ее
утилизации.
3. Ввести регулирование по вопросам перехода отходов во вторичное
сырье. Необходимо дать критерии, например, готовность сырья в утилизации
и переработке, востребованность этого сырья, наличие мощностей по
утилизации;
3. Установить требования к упаковке товаров, а также ответственность
производителей и промышленных потребителей упаковки по сбору и
переработке своей упаковки после ее использования, или делегированию
ответственности специализированной организации;
4. Стимулирование предприятий к утилизации и переработке сырья
путем снижения налоговых платежей, неналоговых платежей (тарифы на
электроэнергию, воду и пр.), субсидий из бюджета, с внесением изменений в
Налоговый кодекс Республики Казахстан;
5. Проектирование продукции с минимальным образованием отходов
после ее использования;
6. Включение на законодательном уровне целевых показателей
качества окружающей среды, в том числе показателей доли утилизированных
и переработанных отходов, введение минимальных целевых показателей
утилизации отходов для отраслей промышленности;
7. Установить цикличность управления отходами: предупреждение
(образования отходов), сортировка «у источника», подготовка к повторному
использованию, рециклинг, утилизация и удаление;
8. Установить требования по поэтапному внедрению раздельного
сбора, утилизации и переработки отходов потребления (включая их
разделение на компоненты, пищевые отходы, цветные и черные металлы,
текстиль, бумага и иные отходы);
9. Установить поэтапные требования к обращению со специфическими
отходами потребления (упаковка, лаки и краски, бытовая химия, батареи и
аккумуляторы, электронное оборудование и др.), по аналогии с
существующими директивами ЕС.
Исходя из вышесказанного, специфические вопросы обращения с
отходами предлагается урегулировать в рамках отдельного закона «Об
управлении отходами производства и потребления».
Законопроект будет рассматривать вопросы обращения с отходами
производства и потребления, а также приведения законодательства
Республики Казахстан в соответствие с международными стандартами
Европейского Союза.
Таким образом, предлагается следующее:
1) разработка самостоятельного законопроекта по вопросам управления
отходами производства и потребления;
2) внесение поправок в Экологический кодекс Республики Казахстан;
3) внесение поправок в Бюджетный кодекс Республики Казахстан в
части использования поступающих в местный бюджет платы за эмиссии в
окружающую среду с увеличением выделения средств на решение
экологических проблем регионов;
4) внесение изменений в закон Республики Казахстан «О местном
государственном управлении и самоуправлении в Республике Казахстан» с
наделением местных исполнительных органов функциями по организации
раздельного сбора и утилизации отходов;
5) внесение поправок в Закон Республики Казахстан «О
государственных закупках» в части введения «зеленых» закупок, при
которых приоритет при закупках имеет продукция и товары, произведенные
с использованием вторичного сырья;
6) в Кодекс об административных правонарушениях вносятся
поправки, связанные с реализацией вышеуказанных положений
законопроекта;
7) внесение изменений в Налоговый кодекс Республики Казахстан в
части введения налоговых льгот для технологического производства по
переработке вторичных ресурсов в целях поддержки их рентабельности и
привлечения частного капитала;
8) внесение изменений в другие законодательные акты Республики
Казахстан для приведения в соответствие с разработанным Законопроектом.
3. Цели принятия законопроекта.
Целью принятия законопроекта предотвращение вредного воздействия
отходов на здоровье человека и окружающую среду, предотвращение
образования отходов, а также создание условий для переработки, вторичного
использования отходов в качестве вторичного сырья, развитие экологически
чистых производств, снижение объемов эмиссий.
4. Предмет регулирования законопроекта.
Предметом регулирования законопроекта являются отношения в
области государственного регулирования в сфере управления отходами
производства и потребления.
5. Структура законопроекта.
Законопроект будет состоять из 50 статей. Структура законопроекта:
Глава 1. Общие положения
Статья 1. Основные понятия, используемые в настоящем Законе
Статья 2. Законодательство Республики Казахстан в области
управления отходами производства и потребления
Статья 3. Цель и основные принципы управления отходами
производства и потребления.
Глава 2. Права и обязанности физических и юридических лиц,
общественных объединений
Статья 4. Права и обязанности физических и юридических лиц в
области управления отходами производства и потребления.
Статья 5. Права и обязанности общественных объединений в области
управления отходами производства и потребления.
Глава 2. Компетенция государственных органов Республики
Казахстан в области управления отходами производства и потребления.
Статья 6. Компетенция Правительства Республики Казахстан
Статья 7. Компетенция уполномоченного органа
Статья 8. Компетенция уполномоченных органов в области управления
отходами производства и потребления.
Статья 9. Компетенция местных исполнительных органов областей,
городов республиканского значения, столицы в области управления
отходами производства и потребления.
Статья 10. Компетенция местных исполнительных органов районов,
городов областного значения в области управления отходами потребления
Глава 4. Государственное регулирование в области управления
отходами производства и потребления.
Статья 10. Основные положения государственного регулирования в
области управления отходами производства и потребления.
Статья 11. Целевые показатели в области управления отходами
производства и потребления.
Статья 12. Нормирование отходов
Статья 13. Лицензирование (аккредитация) деятельности по
обращению с отходами
Статья 14. Меры стимулирования по сокращению образования и
накопления, увеличению утилизации и переработки отходов
Глава 5. Экологические требования при обращении с отходами
Статья 15. Экологические требования при определении права
собственности на отходы производства и потребления
Статья 16. Экологические требования при обращении с отходами
производства и потребления
Статья 17. Экологические требования при обращении с отходами
потребления
Статья 18. Экологические требования при обращении с опасными
отходами
Статья 19. Экологические требования при обращении с электронными
отходами
Статья 20. Экологические требования при обращении с ртуть
содержащими отходами
Статья 21. Экологические требования при обращении с отходами
упаковки
Статья 22. Экологические требования при обращении с отходами
цветных и черных металлов
Статья 23. Экологические требования при обращении с отходами
драгоценных металлов
Статья 24. Экологические требования при обращении с отходами
пластика
Статья 25. Экологические требования при обращении с отходами
стекла
Статья 26. Экологические требования при обращении с отходами
бумаги, картона, древесины
Статья 27. Экологические требования при обращении со
строительными отходами
Статья 28. Экологические требования при обращении с отходами,
содержащими СОЗ
Статья 29. Экологические требования при обращении с пищевыми (или
органическими) отходами
Глава 6. Требования к захоронению отходов
Статья 30. Экологические требования к полигонам захоронения
отходов
Статья 31. Экологические требования к местам долговременного
хранения отходов
Статья 32. Экологические требования к пунктам хранения и
захоронения радиоактивных отходов
Глава 7. Требования к утилизации отходов
Статья 33. Экологические требования к утилизации отходов
Глава 8. Требования к упаковке
Статья 34. Требования к упаковке отдельных видов отходов
Статья 35. Требования к маркировке упаковке
Глава 9. Требования к транспортировке отходов
Статья 36. Требования к упаковке и маркировке отходов
Статья 37. Требования к погрузочно-разгрузочным работам
Статья 38. Требования к транспортным средствам
Статья 39. Трансграничная перевозка отходов
Статья 40. Экспорт и импорт отходов
Глава 10. Требования к переработке отходов
Статья 41. Требования к сортировке
Статья 42. Методы переработки
Глава 11. Отчетность по обращению с отходами
Статья 43. Учет отходов
Статья 44. Требования к отчетности
Статья 45. Государственный кадастр отходов производства и
потребления
Глава 12. Государственный контроль за безопасностью отходов
производства и потребления
Статья 46. Государственный контроль за безопасностью отходов
производства и потребления
Глава 12. Заключительные положения
Статья 47. Возмещение ущерба, причиненного нарушением
законодательства Республики Казахстан в области управления отходами
Статья 48. Ответственность за нарушение законодательства в области
управления отходами
Статья 49. Переходные положения
Статья 50. Порядок введения в действие настоящего Закона
.
6. Предполагаемые правовые и социально-экономические
последствия в случае принятия законопроекта.
Прогнозируемые правовые последствия выражаются в создании
правовых механизмов экономического стимулирования переработки отходов.
Будут урегулированы следующие вопросы:
1) введены положения по раздельному сбору, утилизации и
переработке коммунальных отходов; по срокам и условиям хранения
отходов, по признанию отходов, которые готовы к переработке «вторичными
ресурсами» и др.;
2) меры стимулирования для предприятий, сокращающих образование
отходов, а также занимающихся утилизацией и переработкой отходов;
3) разработаны и приняты новые технические и строительные
требования для полигонов размещения отходов;
4) для отслеживания процесса по утилизации и переработке отходов
усовершенствованы формы ведомственной и статистической отчетности по
отходам;
5) введена ответственность субъектов хозяйственной и иной
деятельности за раздельный сбор вторичных материальных ресурсов и их
переработку (обработку) во вторичное сырье;
6) создание правовой основы для развития рынка переработки отходов.
7) введение принципа «расширенной ответственности производителя»
позволит уменьшить образование и размещение на полигонах отходов,
являющихся использованной продукцией.
Прогнозируемые социально-экономические последствия выражаются в
эффективном использовании ресурсов, создании новых производств,
повышении качества жизни населения путем улучшения его здоровья и
повышения занятости, уменьшении воздействия полигонов отходов на
состояние атмосферы, земельных и водных ресурсов, выбросы парниковых
газов. Все это отвечает задачам, поставленным в послании Главы государства
народу Казахстана «Через кризис к обновлению и развитию».
Будут достигнуты следующие цели:
1) установлены целевые показатели для регионов и республики, для
снижения образования отходов, увеличения доли переработки;
2) минимизация образования отходов и уменьшение степени их
опасности;
3) разделение отходов при их сборе и подготовке к переработке;
4) недопущение организации свалок отходов и захламления
территории;
5) развитие рынка вторичных материальных ресурсов и вовлечение их
в хозяйственный оборот в качестве вторичного сырья;
6) комплексная переработка материально-сырьевых ресурсов в целях
уменьшения количества отходов.
Также будет развиваться рынок переработки отходов, что позволит
увеличить рабочие места, содействовать занятости населения в городах и
сельских регионах, развить местную перерабатывающую промышленность,
внедрить инновационные подходы в управление отходами.
Прогнозируемые
экологические
последствия
выражаются
в
следующем:
1) повышение эффективности ресурсов; уменьшение добычи
первичных ресурсов;
2) уменьшение воздействия на подземные воды, земельные ресурсы,
атмосферный воздух (полигоны);
3) уменьшение выбросов парниковых газов.
7. Необходимость одновременного (последующего) приведения
других законодательных актов в соответствие с разрабатываемым
законопроектом.
Требуется внесение изменений и дополнений в некоторые
законодательные акты: Экологический кодекс Республики Казахстан,
Бюджетный кодекс Республики Казахстан, Земельный кодекс Республики
Казахстан, Налоговый кодекс Республики Казахстан, Кодекс Республики
Казахстан «Об административных правонарушениях», Закон Республики
Казахстан «О местном государственном управлении и самоуправлении в
Республике Казахстан», Закон Республики Казахстан «О государственных
закупках», Закон Республики Казахстан «О государственном имуществе»,
Закон Республики Казахстан «О недрах и недропользовании», Закон
Республики Казахстан «О государственном регулировании развития
агропромышленного комплекса и сельских территорий», Закон Республики
Казахстан «Об энергосбережении».
8. Регламентированность предмета законопроекта иными
нормативными правовыми актами.
Вопросы управления отходами регулируются Экологическим кодексом
Республики Казахстан, Кодексом об административных правонарушениях и
другими законодательными и подзаконными актами.
9. Наличие по рассматриваемому вопросу зарубежного опыта.
В европейских странах, например, в 2009 г. (данные Eurostat) было
переработано 24 % бытовых отходов, из которых получено вторичное сырье
или компост. Лидером по переработке бытовых отходов выступает Германия,
в которой 48 % ТБО перерабатывается, 34 % сжигается, 14 % подвергается
компостированию, 0 % подвергается захоронению. В Бельгии 36 %
подвергается переработке, 35 % - сжиганию, 24 % - компостируется, 5 %
подвергается захоронению. Сжигается отходов больше всего в Швеции и
Швейцарии - 49 %, компостируется в Нидерландах – 28 %.
Утилизация отходов, кроме решения проблем окружающей среды,
позволяет решать экономические и социальные задачи. В Европе
промышленность по утилизации 7 основных материалов из отходов:
пластика, бумаги и картона, железа и стали, меди, никеля и алюминия,
драгметаллов, других металлов (свинец, цинк, молибден и др.) достигает
оборота в 60 млрд. евро (данные Евростат за 2008 г.). Это позволяет создать
более 3 млн. рабочих мест, ежегодный рост количества новых рабочих мест
достигает двухзначных значений (10-16%). Экономия ресурсов составляет:
железа и стали, бумаги – до 40%; других металлов – до 30%; стекла – до 15%.
Потенциал производства их отходов редких металлов оценивается в 400% по
сравнению с сегодняшним производством этих металлов.
В странах ЕС кампания за сокращение отходов ведется давно и в
сокращении отходов потребления в основном направлена против излишней
упаковки, так как значительная часть отходов (бытовых) состоит из
упаковочных материалов.
Во всех зарубежных странах в той или иной мере реализуется принцип
ответственности производителя (промышленного потребителя) упаковки за
жизненный цикл упаковки, введенной им в обращение на рынок. Понятие
«ответственность производителя» в западноевропейском законодательстве,
регулирующем сферу промышленных и бытовых отходов, заключается в том,
что:
1. Ответственность должна возлагаться на того, кто производит
негативное воздействие на окружающую среду. 2. Такая ответственность
должна распределяться между всеми участниками производства и
товародвижения в соответствии с их конкретным воздействием на
окружающую среду.
Так Директива «Об упаковке и упаковочных отходах» предусматривает
общие для всех стран-членов ЕС обязательные требования к упаковке, без
соблюдения которых товар не может быть допущен на единый рынок
Европейского Союза. Речь идет обо всех видах упаковки, применяемой в
промышленности, торговле, а также быту.
10. Предполагаемые финансовые затраты, связанные с
реализацией законопроекта.
Реализация законопроекта предусматривает финансовые затраты
государственного бюджета, связанные с расходами на строительство и
реконструкцию полигонов ТБО, инфраструктуру населенных пунктов для
раздельного сбора отходов и досортировки отходов, снижением
налогообложения; субсидиями предпринимательству для переработки
(утилизации) отходов.