СТРАТЕГИЧЕСКОЕ ПЛАНИРОВАНИЕ КАК ИНСТРУМЕНТ РАЗВИТИЯ ГОРОДА

СТРАТЕГИЧЕСКОЕ ПЛАНИРОВАНИЕ
КАК ИНСТРУМЕНТ РАЗВИТИЯ ГОРОДА
1. У истоков стратегического плана развития Череповца.
«Череповчане энергичный, хваткий народ…
Мы отчаянны и не боимся браться за новое, большое дело.
Решительны, и что задумано – доводим до конца…
Необходимо уделять внимание просвещению и
культуре, создавать ту почву, на которой новое поколение с
благодарностью к своим предшественникам пустит корни и
превратит нашу землю в еще более прекрасное место обитания.
И это нам под силу».
Сизоненко Т.В., краевед.
«Череповецкий характер», Череповец, 2000 г.
Череповец живет и развивается подобно любому живому организму,
минуя стадии роста, зрелости, старения.
Период его жизненного цикла сопровождается множеством проблем,
существование которых обусловлено «генеалогией», историей, уходящей в
глубину веков. Смену периодов характеризуют темпы и уровни развития
экономики, социальной сферы, демографии. Развитие и упадок определяются
влиянием как внешних, так и внутренних причин. Современный Череповец,
пережив со дня основания немало периодов подъема и упадка, ставших его
историей, культурой и традициями, находится на этапе нового подъема
развития.
Попытки осмыслить происходящее и заглянуть в будущее города
делались не раз, и особенная актуальность этой темы проявилась в начале
«перестройки», когда наш индустриальный центр
начало «лихорадить»
синхронно процессам, происходящим в стране. В то время и были сделаны
первые шаги по развитию системы стратегического управления. Была
опасность остановиться на решении текущих проблем, но выбрали
стратегических подход, ориентированный на достижение долгосрочных
целей развития города. «Прорывом» стал 1998 год, когда в мэрии города
появилась группа разработчиков стратегического плана, началась работа по
созданию методологической, нормативно – правовой и организационной
деятельности.
Первоначальная
задача
–
разработать
документ
стратегического плана – по мере продвижения скоро переросла в понимание,
что суть работы по стратегическому планированию намного сложней и
является постоянным циклическим процессом, важнейшим элементом
которого непрерывное познание и творчество, только в этом случае имеет
смысл начинать работу по стратегическому планированию города.
Самым значительным, после «эпохи Милютина», событием в жизни
Череповца ХХ столетия, обеспечившим
возрождение города,
явилась
программа строительства Череповецкого металлургического завода.
С начала 50 – х «ударная стройка» начала притягивать в город тысячи
рабочих рук. Высокие заработки и перспективы получения благоустроенного
жилья обеспечили приток переселенцев не только из окрестных сел и
деревень,
но
и
со
всех
концов
Союза,
в
том
числе,
высококвалифицированных специалистов, выпускников столичных вузов.
Строительство «северной Магнитки» сообщило импульс развитию смежных
производств (сталепрокатному, метизному, железобетонных изделий и
конструкций и пр.), строительной индустрии, легкой и перерабатывающей
промышленности, объектов социального назначения, транспортной сети и
пр.
Сформировалась
специфическая
«технократическая
культура»,
характерная для большинства индустриальных городов, новое поколение
череповчан «поглотило» хрупкие ростки старого города, именуемого в
недалеком прошлом «русским оксфордом». Но сегодня видим, что корни
прорастают…
В период достижения металлургией «зрелого возраста», приток свежих
сил в город был стимулирован программой развития химической индустрии,
которая также сумела привлечь высококвалифицированный персонал,
предоставив высокие заработки и жилье.
Проблемы стадии «роста» города характеризовались в основном, (1)
дефицитом квалифицированных кадров на новых предприятиях, (2)
диспропорцией между темпами роста материального производства и
обслуживающей сферы (перегруженностью детских учреждений в связи с
высокой рождаемостью, недостаточным количеством благоустроенного
жилья, предметов потребления и пр.), (3) противоречием между интенсивно
развивающейся
градообразующей
базой
и
экстенсивным
характером
социального развития (социальная структура, смещенная по специализации
«металлургии» и «химии»,
уровню образования, социальному статусу,
материальным и духовным потребностям).
Период глобальных перемен в стране на рубеже 80 – 90 - х годов
совпал для Череповца с наступлением периода «зрелости» и началом
стагнации основных производств. Процесс промышленного спада обнаружил
симптомы множества проблем, копившихся годами во всех составных частях
жизни города: экономике, социальной сфере, природной среде, политической
системе:
 загрязнение природной среды (воздух, вода, почва, отходы),
 близость промышленной зоны к жилым массивам,
 плохие условия труда вследствие устаревших технологий производства,
 «старение» населения и ухудшение состояния здоровья горожан,
 высокий уровень смертности в трудоспособном возрасте,
 снижение рождаемости,
 низкое качество социального обслуживания (медицина, образование,
культура, социальная защита),
 падение уровня доходов большей части населения, дифференциация и
социальное расслоение,
 отсутствие вакансий на градообразующих предприятиях,
 рост числа безработных,
 устаревшие жилые и производственные помещения,
 перегруженность общественного транспорта,
 устаревшая система жилищно-коммунального хозяйства и пр.
Сегодня Череповец уже опять иной по сравнению с картиной пятитрехлетней давности. Высокий динамизм - основная черта, характеризующая
сегодняшний Череповец.
По оценке экспертов службы «ЕА – рейтинг», проведенной в декабре
2001 года «рост населения Череповца на протяжении последних нескольких
лет,
учитывая,
что
население
России
продолжает
сокращаться,
свидетельствует о высоком уровне жизни в городе и его привлекательности.
С 1994 г. численность населения Череповца выросла на 1,6% до 324 тыс.
человек, прежде всего за счет положительного сальдо миграции. Средняя
заработная плата и продолжительность жизни в городе превышают средне российские.
Рост
населения
способствует
экономическому
развитию
города…»
2. Обоснование необходимости стратегического планирования
Темп прогресса, во всех областях жизни, непрерывно ускоряется и
руководить любой системой, будь то организация, город или страна, без
адекватной структуры управления становится невозможно. Необходима
новая, партнерская система отношений между органами управления и
людьми, которые, непосредственно участвуют в жизни территории или
организации. Такая система, должна быть готова к постоянным изменениям,
не столько приспосабливаться к жизни в условиях меняющегося мира, но
уметь опережать события. Но эта система должна иметь определенные цели
развития.
С течением времени, в определенном темпе происходит эффект
накопления, аккумуляции проблем, определяющий переход количества
качество. Рано или поздно может наступить момент, когда
в
проблема
становится не решаемой, «из мухи превращается в слона» и привычные
управленческие действия не достигают желаемого результата, а напротив,
могут вызвать обратный эффект.
Для принятия стратегического решения, имеющего долгосрочные цели,
необходимо знать суть проблемы, причины, ее породившие.
Проблемы города не ограничиваются какой-либо одной страной,
обществом или исторической эпохой. Поведение города в большей степени
определяется достоинствами его экономики и характером взаимосвязей
между деловой активностью, имущественным фондом, населением.
Возникнув, город обнаруживает себя как социальная система,
порождающая свои собственные проблемы. Если внутренняя структура
городской системы ведет к упадку, то помощь извне может оказаться
нерезультативной. Когда система находится в состоянии, близком к
равновесию, правильно развивается, то достаточна лишь небольшая внешняя
помощь.
В сложных системах долгосрочные меры, направленные на улучшение
их функционирования, часто находятся в противоречии с краткосрочными
мерами того же назначения. Исход усилий по возрождению города зависит от
готовности городских властей начать долгосрочные мероприятия и избежать
краткосрочных мер, которые в итоге могут привести к ухудшению условий.
Для
управления
изменением
и
развитием
города
Череповца
предлагается использование подхода Организационного Развития (ОР),
общая философия которого ориентирована на проведение изменений в
масштабах всего города:
- Данный подход рассчитан на долгосрочную перспективу, не
концентрирует внимание на частных вопросах и не рассчитан на
получение быстрых результатов. ОР содержит в себе многие подходы и
методы управления изменениями, позволяет увязать между собою
внешние и внутренние изменения.
- Фундаментом ОР являются поведенческие науки: теория организации,
психология,
социология,
антропология,
политология.
Для
осуществления стратегии изменений привлекаются необходимые
специалисты.
- ОР ориентировано в большей степени на процесс, чем на цель. Важным
является не только результат изменений, но и то, какой ценой он
достигается.
- ОР предполагает определенную направленность действий, которую
помогают осуществить «агенты изменений», эксперты и консультанты.
Качества агента должны включать в себя:
внешнее отношение по отношению к системе «город», обладать
знаниями и навыками в области процессов изменений, тактичностью
честностью, дипломатическими способностями, иметь хорошие навыки
общения для установления доверительных отношений с людьми,
вовлеченными в изменения.
ОР основывается на широком участии всех групп населения города в
мероприятиях по изменениям. Участие в изменения строится на практике
заинтересованности и достижении консенсуса к определению целей развития
города, ценностей и форм поведения, которые признаются приемлемыми.
Стратегический план, это не только формальный документ, но и новая
система отношений внутри администрации города, всего городского
сообщества, которая позволит принимать своевременные и адекватные
решения
с
учетом
внешних
воздействий,
минимизировать
риски
возникновения кризисных ситуаций.
3. Основные принципы стратегического планирования.
В данный момент не существует единой и отработанной методики
стратегического планирования, хотя в России уже появились свои лидеры в
этой области. Например, по мнению экспертов Леонтьевского центра, к их
числу
можно
отнести
Новосибирск,
Череповец, Ижевск, Владимир и др.
Екатеринбург,
Омск,
Обнинск,
Каждый город идет своим путем. Используется традиционный подход,
направленный на выявление и устранение существующих проблем либо
новый, нестандартный подход
- от целей. Во главу угла ставится либо
развитие экономики, либо идеология устойчивого развития. Некоторые
планы пишутся за короткий промежуток времени, при минимальных
затратах,
или
наоборот.
Существует
много
способов
и
нельзя
с
определенностью сказать, что какой - то из них лучший. Несмотря на все
разнообразие, практически всегда процесс по разработке стратегии развития
состоит
из
основных
стратегических
целей,
этапов:
оценка
разработка
ресурсов
и
«видения»,
определение
способностей,
сценарное
планирование, управление изменением и развитием.
Часть этапов, в частности, по выработке «видения» будущего города,
определения целей развития, выбору генерального сценария осуществляется
при участии широких слоев общественности. Причем, чем больше горожан,
организаций и предприятий принимают участие в обсуждении и принятии
стратегического плана, тем выше вероятность его успеха.
Этап управления изменением на практике чаще всего осуществляется
путем реализации определенного набора проектов (в нашем городе - целевых
программ). Такой комплекс целевых программ позволяет скоординировать и
направить на достижение конкретных целей усилия большого числа
участников процесса преобразований. Кроме того, объединение целей их
деятельности позволяет сконцентрировать ограниченные ресурсы для
достижения
запланированных
результатов
и
избежать
дублирования
функций. Образно говоря, вместо «броуновского», хаотичного движения,
появляется направленный вектор преобразований, который позволит реально
изменить ситуацию.
4. Опыт города Череповца.
Мы решили
избрать не самый простой, но, на наш взгляд, более
реальный путь разработки стратегического плана. На этом пути встретились
свои сложности. Сейчас можно говорить о том, что определенная
критическая масса информации и опыта нами накоплена. Изучен опыт
стратегического планирования российских и зарубежных городов, основные
методики. Собраны и собираются данные о ресурсах города, его слабых и
сильных сторонах, собирается информация о внешних возможностях и
угрозах.
Отработаны
отдельные
части
процесса
стратегического
планирования. Существует концепция развития города, опробован и успешно
действует механизм целевых программ, постоянно совершенствуется
правовая база стратегического планирования, наработаны и адаптированы
составные части методики процесса стратегического планирования. Это
довольно трудоемкий и затратный процесс. На некоторых крупных
предприятиях стратегическим планированием занимаются десятки, либо
даже сотни человек. У нас этот процесс осуществляется в данный момент
управлением стратегического
ближайшее
время
будет
планирования,
доведена
стратегического блока позволит
до
численность
девяти
которого
человек.
в
Усиление
в ближайшее время ускорить процесс
широкого обсуждения и принятия стратегического плана в нашем городе.
Одним из важных звеньев в цепочке причин, замедляющих процесс
разработки документа является отсутствие программных продуктов для
обработки информационных массивов, и эту задачу также необходимо будет
решать.
Хочется подробнее остановиться на опыте города Череповца, по
формированию системы целевых программ и подготовки нормативно –
правовой документации. Процесс создания и совершенствования нормативно
– правовой базы для внедрения механизма целевых программ начался в1998
году и на данный момент еще не закончился. Наибольший эффект в развитии
системы стратегического управления был достигнут после утверждения
городской Думой «Положения о порядке разработки и реализации целевых
программ развития города». Это привело к необходимости изменений
существующей практики разработки и реализации целевых программ, более
того, приходится менять организационную культуру и структуру внутри
мэрии, систему взаимодействий на всех уровнях управления. Внедрение
новой системы потребовало внедрения процесса непрерывного обучения и
консультирования,
созданию методических рекомендаций по разработке
целевых программ. Эти меры, в сочетании с активной поддержкой
руководства города и возможностью финансировать часть программ из
«бюджета развития», позволили еще до завершения работы над формальным
документом стратегического плана создать атмосферу творчества, которая и
помогает реализовать проектный подход к решению задач. Вот некоторые
ключевые моменты «Положения о порядке разработки и реализации целевых
программ развития города»:
отправной точкой и основой для разработки целевой программы будут
являться долгосрочные цели развития города (в отличие от подхода,
базирующегося на текущих проблемах);
инициаторами
целевых
программ,
имеющими
потенциальную
возможность быть включенными в план стратегического развития, могут
быть
любые
физические
и
юридические
лица.
Таким
образом,
обеспечивается свободный доступ всем желающим стать участниками
процесса стратегического планирования города, поощряется инициатива
участия граждан в местном самоуправлении;
включение разработанной целевой программы, подпрограммы или
проекта в план стратегического развития города не означает получения
стопроцентного финансирования за счет средств бюджета города. Напротив,
будут поощряться программы и проекты, реализация которых будет
осуществляться, в том числе, из внебюджетных источников;
инициативы жителей города в процессе разработки целевых программ
будет обеспечиваться путем участия в деятельности рабочих групп,
разработчиков проектов, программ и концепций развития;
отбор идей, разработка программ, а также контроль их исполнения будет
осуществляться по единым установленным требованиям;
отбор менеджеров программ будет происходить на конкурсной основе.
Целевые программы стали не просто дополнительным источником
финансирования сфер, а проработанным механизмом межведомственного
подхода
к
решению
задач,
широкого
вовлечения
общественности,
достижения поставленных целей развития города, включающим в себя
прозрачный бюджет, дающий понимание, почему именно эти ресурсы
необходимы, систему индикаторов - целевых показателей, по которым в
оперативном режиме можно отслеживать эффективность программы
В настоящее время в городе действует несколько программ, имеющих
статус городской целевой программы. Среди них: «Развитие туристической
отрасли», «Информатизация и развитие телекоммуникаций», «Развитие и
совершенствование сферы потребительского рынка города», несколько
целевых программ Череповецкого межрайонного Центра Госсанэпиднадзора,
множество программ направленных на развитие сферы культуры и целый ряд
локальных программ. Начата разработка целого ряда целевых программ,
направленных па создание устойчивой социальной среды, благоприятной
городской среды, городского самоуправления и общественного согласия,
развитие экономики, в том числе, программа «Здоровый город», главными
целями которой является повышение качества и уровня жизни горожан. Со
временем эта программа станет своеобразным «зонтиком» для многих
программ социальной направленности.
В декабре 1999 года в городе открыто и действует НП «Агентство
городского развития», учредителями которого явились ОАО «СеверСталь» и
мэрия
города.
В
рамках
«Агентства»
реализуются
программы
«Самозанятость». «Реструктуризация предприятий», «Бизнес-инкубатор»,
другие
программы,
направленные
на
развитие
предпринимательской
активности горожан, поддержку малого и среднего бизнеса, диверсификации
экономики, тем самым уже сейчас реализуются долгосрочные стратегические
цели развития города.
Одной из задач, стоящей в 1995 году перед городом стояли, было
решение вопроса с обеспеченностью жителей города общественным
транспортом, так как налицо были большие очереди на остановках из-за
нехватки автобусов, их большого износа, малого количества маршрутов.
Городской администрацией было принято решение участвовать в конкурсе
на получение займа Международного банка реконструкции и развития на
проект “Городской общественный транспорт”. Причем это было обусловлено
не только необходимостью решать текущие проблемы, но и помогло достичь
стоящих перед городом целей – развитию конкуренции в этой сфере,
повышению уровня качества обслуживания пассажиров, разветвленности
маршрутной
сети.
Было
создано
новое
транспортное
предприятие,
составившее конкуренцию имеющемуся, закуплены новые автобусы для этих
предприятий.
Кроме прямых выгод от участия в проекте имеются и косвенные - Вся
работа проводилась в рамках проектного подхода, что и явилось одной из
предпосылок осознания необходимости стратегического планирования.
Возник вопрос, а как же будет выглядеть транспортная сеть Череповца в
будущем, что будет после возврата кредита, поэтому, решив проблему с
муниципальным транспортом, администрация города не остановилась на
достигнутом.
Активная поддержка частных перевозчиков увеличила конкуренцию,
от чего выиграл конечный потребитель - пассажир, получивший возможность
добраться из одного микрорайона в другой максимум с одной пересадкой,
имеющий возможность выбрать для себя более комфортабельный автобус, не
тратя много времени на его ожидание.
Работа в этом направлении не прекращается. НП «Агентство развития
бизнеса» в 2000-2001 г.г. была проведена работа по проекту повышения
эффективности работы муниципальных автоколонн, где рассматривались
вопросы о внедрении автоматизированной системы «Луч», об оптимизации
загруженности рейсов, о целесообразности перехода на газовое топливо,
разрабатывались варианты сокращения издержек и т.п. был подготовлен
первый вариант стратегии развития транспорта.
Начата работа по разработке целевой программы «Стратегия развития
транспорта», для чего была создана рабочая группа, в состав которой вошли
не только транспортники, но и представители других сфер, что позволило
более широко рассматривать различные варианты решения стоящих задач.
На данный момент мы доросли в своем понимании целей развития
системы
стратегического
управления
городом
до
уровня,
чтобы
присоединиться к числу городов, подписавших хартию «Города Европы на
пути к устойчивому развитию». Политика устойчивого развития нашего
города и основные принципы стратегического планирования, которые мы
используем, соответствуют идеологии устойчивого развития городов
Европы.
Как новая цивилизационная цель, устойчивое развитие становится
центром притяжения для всех областей и видов социальной деятельности.
Мы понимаем, что будущее Европы и нашей страны, в том числе, за
гармоничным союзом саморегулирующихся и живущих в согласии с
окружающей средой территорий.
5. Роль стратегического планирования в городах с учетом современных
геополитических тенденций.
В последние годы роль городов в развитии регионов и страны все
возрастает.
Повсеместно
происходит
переосмысление
парадигмы
территориального разделения страны. Мы, как и многие другие считаем, что
новыми точками развития экономико-социального развития страны должны
стать радиально расширяющиеся территории с географическими центрами городами. Города должны быть «ретрансляторами» новой культуры,
опирающейся
не
на
социальное
потребление,
а
на
развитие
предпринимательского мышления, увеличения уровня деловой активности
людей и, как следствие, улучшения качества их жизни. «Сборка»
близлежащих территорий будет способствовать их более органичному
развитию, так как немаловажным фактором для привлечения инвестиций
является, кроме всего прочего, масштабность территории, с которой
работают инвесторы.
Глубокие изменения, происходящие в экономико-социальном развитии
страны,
все
более
динамичный
процесс
интеграции,
укрепления
взаимосвязей требуют критического рассмотрения принципов, управляющих
развитием, пересмотра их определения исключительно краткосрочными
экономическими целями без учета социальных, культурных аспектов и
аспектов окружающей среды.
Поэтому роль стратегического планирования для городов как точек
роста будет всё возрастать, так как оно позволяет скоординировать усилия в
достижении определенных всем сообществом долгосрочных целей и
наиболее
оптимальным
образам
использовать
потоки
ресурсов
в
приоритетных для развития территорий сферах.
25 января, 2002 г.
Авторы:
С.В. Баданина, начальник отдела стратегического планирования
управления планирования и проектного финансирования мэрии г. Череповца
С.Г. Туваев, главный специалист отдела стратегического планирования
управления планирования и проектного финансирования мэрии г. Череповца
В.А. Сычев, ведущий специалист отдела стратегического планирования
управления планирования и проектного финансирования мэрии г. Череповца
Литература:
Сизоненко Т.В., «Череповецкий характер», краеведческое исследование,
Череповец, 2000 г.
Сотрудники Фонда «Институт экономики города» Г.Ю.Ветров, Н.Б.Косарева,
М.И.Либоракина, А.В.Новиков, А.С.Пузанов, С.Б.Сиваев, «Российская
урбанизация на перепутье: к «городу-саду» или «город-огород»?
Москва, 2001.
Велихов Л.А. «Основы городского хозяйства», Москва, Ленинград. Гос.
Издательство, 1928.
Идеи Н.Д. Кондратьева и динамика общества на рубеже третьего
тысячелетия. Материалы к II Международной Кондратьевской конференции
(СПб, 15-17 марта 1995 г.); Локальные цивилизации в XXI веке:
столкновение или партнерство? Материалы к Х Междисциплинарной
дискуссии. Кострома, 21 мая, 1998 г. В кн.: На пути к постиндустриальной
цивилизации. М.: Институт экономики РАН, 1996.
Монопрофильные города и и градообразующие предприятия. Под ред. К.э.н.
Липсица И.В. – М.: Изд. Дом «Хроникер», 2000.
Форрестер Д. Динамика развития города. – Москва: Прогресс, 1974.
Hickson, D.J., Hinings, G.P., Lee, C.A., Schneck, P.E. and Dennings, J.M.(1971)
A strategic contingencies theory of intraorganisational power, Administrative
Science Quarterly, 16, N.2, 216-229
Kanter, M.(1984) The Change Masters: Innovation for Productivity Corporation.
Simon and Schuster.
Mintzberg, H.(1978) Patterns in strategic formation. Management Science, May,
934-948
Pfeffer, J.(1981) Management as symbolic action: the creation and maintenance of
organisational paradigms. In: L.L. Cummings and B.M. Staw (eds.) Research in
Organizational Behavior, JAI Press, Vol.3, pp.1-15
Quinn, J.B. (1980), Strategies for Change. Irwin