Институт экономики города Международная практика
advertisement
Институт экономики города МЕЖДУНАРОДНАЯ ПРАКТИКА ГОСУДАРСТВЕННОЙ ПОДДЕРЖКИ КАПИТАЛЬНОГО РЕМОНТА И МОДЕРНИЗАЦИИ МНОГОКВАРТИРНЫХ ДОМОВ Основное внимание при описании лучших международных практик уделено опыту стран с близкими к России исходными условиями перед началом реформ: наличие государственного многоквартирного жилищного фонда и административно-централизованной системы управления, обслуживания и ремонта многоквартирных домов; массовая приватизация квартир в многоквартирных жилых домах в переходный период развития рыночной экономики. Кроме того, во внимание принимались страны, где предприняты серьезные политические усилия на уровне принятия законов и других государственных нормативных документов по формированию мер государственной поддержки собственников жилья в многоквартирных домах по капитальному ремонту/модернизации многоквартирных домов. Это, прежде всего, такие страны Центральной Европы и Балтии как Словакия, Венгрия, Эстония, Латвия, Польша. Опыт этих стран по реформе системы управления многоквартирным жилищным фондом эксперты Института экономики города специально изучали, посещая эти страны и участвуя в их обучающих программах, обмениваясь информацией и аналитическими материалами с ведущими национальными исследовательскими центрами, участвуя в различных международных семинарах и конференциях. Выделим три страны, опыт которых иллюстрирует разные подходы к формированию мер государственной поддержки модернизации многоквартирных домов: Словакия, где исходно ставка делалась на кредитование через специализированные финансовые институты; Эстония, где ставка делалась на рыночный кредитный продукт и на возможность кредиторов разделить риски кредитования со специально созданным государственным гарантийным агентством; Польша, где банковский сектор имел опыт кредитования модернизации многоквартирных домов, а государственная помощь в виде бюджетных грантов (субсидий) направляется на стимулирование процесса термомодернизации зданий. При этом размер грантов существенно меньше расходов собственников. 1. ОПЫТ СЛОВАКИИ Государственная поддержка развития жилищного сектора началась с принятия в 1992 г. закона о строительных сбережениях. Эта система получила широкое распространение, поскольку у нее не было конкурента до 1996 года, когда начал реально работать закон об ипотеке (после возобновления института залогового права). Система строительных сбережений первоначально была ориентирована на физических лиц, желающих приобрести (построить) жилье. Привлекательность системы строительных сбережений для граждан обеспечивалась тем, что собственники накопительных счетов получали ежегодную премию, которая оплачивалась из бюджетных ресурсов. 1 Институт экономики города С 1999 года строительные сбережения стали доступны для товариществ собственников жилья (далее – товарищества) для обновления (реконструкции, капитального ремонта) многоквартирных домов. Строительные банки предоставляют товариществам кредиты на тех же условиях, что и физическим лицам. Для получения кредита в сберегательном строительном банке товарищество должно какое-то время накапливать на своем счете в банке средства, после чего можно получить кредит, равный сумме накоплений. В первое время требуемый срок накоплений равнялся шести годам, затем это ограничение банками было снято. Если товарищество накапливало деньги на сберегательном «строительном» вкладе меньше шести лет, но затем внесло разовый взнос в таком размере, что общая сумма достигла той величины, что должна была бы накопиться за 6 лет, то банк предоставляет товариществу кредит раньше положенного срока, но под несколько бóльшие, чем при шестилетних накоплениях, проценты. Банк может предоставить кредит и немедленно без предварительного накопления денег на строительном счете, но по более высокой процентной ставке. Кроме участия в программе строительных сбережений товарищества могут получить кредит и субсидию из Государственного фонда развития жилья, который был создан в 1996 году с целью оказания государственной поддержки при покупке, модернизации или строительстве новых квартир. Первоначально средства Государственного фонда развития жилья направлялись на строительство социального жилья и предоставлялись только муниципалитетам. С 2003 года сфера его деятельности была значительно расширена и на сегодняшний день он также предоставляет поддержку как физическим лицам на модернизацию, строительство либо покупку жилья, так и юридическим лицам предоставление товариществам кредитов с низкими процентными ставками. Государственный фонд развития жилья предоставляет финансовые средства на следующие цели: а) строительство квартиры в многоквартирном доме; б) строительство индивидуального жилого дома; в) строительство или достройка учреждения социальных услуг или перестройка нежилого помещения в учреждение социальных услуг, предназначенное для граждан, которые нуждаются в помощи согласно специальному предписанию; г) покупка квартиры; д) обновление многоквартирного здания; е) строительство муниципальной наёмной квартиры в многоквартирном доме, включая квартиру, которая приобретается посредством надстройки, встраивания, пристройки или перестройки нежилого помещения. В соответствии с действующим законом, существуют два вида государственной поддержки – кредит и безвозвратная субсидия1. Кредиты предоставляются на цели устранения конструктивных недостатков, улучшения внешнего вида, качества и тепловой защиты многоквартирных домов. Требованием к проекту по ремонту/модернизации дома для получения кредита является достижение как минимум 20%-ной экономии энергии по сравнению с расчетным расходом энергии до осуществления проекта (при условии, что после окончания проекта расход энергии на отопление здания не превысит нормы, установленной специальным предписанием). Кредит выдается в размере до 80% от полной стоимости проекта на срок до 30 лет (с Закон Словацкой Республики «О Государственном фонде развития жилья» №607 от 06.11.2003 г., параграф 8. 1 2 Институт экономики города ограничением максимальной суммы в расчете на одну квартиру). Для получения кредита на цели модернизации и ремонта многоквартирного дома, заявителю необходимо иметь собственные средства в размере минимум 20% от необходимой суммы. Если кредит предоставляется из собственных средств Фонда, то размер процентной ставки по кредиту должен быть меньше чем базовая процентная ставка Национального банка Словацкой Республики. В случае, если кредит предоставляется из заемных средств, то процентная ставка должна быть не ниже, чем процентная ставка, установленная кредитором по выданным Фонду кредитам. Безвозвратные субсидии предоставляются на устранение дефектов панельных домов, возникших из-за недостатков проектных решений и несоблюдения технологии строительства, если такие дефекты встречаются в домах данной серии с частотой не менее 20 %. Максимальный размер субсидии (в зависимости от вида дефекта) может составить 50% затрат на устранение дефекта (ремонт), но с ограничениями по максимальной сумме в расчете на одну квартиру. Претендовать на субсидию могут муниципалитет, жилищностроительный кооператив, товарищество или управляющий домом. Условием предоставления субсидии является наличие экспертного заключения о необходимости ремонта, составленного компетентным специалистом, и проведение ремонта способом, который очевидно устранит дефект. Государственный фонд развития жилья принимает решения о предоставлении поддержки в соответствии с очередностью полученных заявлений вплоть до исчерпания суммы, выделенной в смете фонда для соответствующих цели и вида поддержки. Срок рассмотрения заявки составляет 90 дней. Ежегодно часть бюджета фонда развития жилья формируется за счет средств государственного бюджета, за расходование которых отвечает Министерство строительства и регионального развития. Размер этих средств часто зависит от политической ситуации. Таким образом, государство в лице Министерства строительства является донором и осуществляет контроль за деятельностью фонда развития жилья. На рисунке 1 представлена структура деятельности Государственного фонда развития жилья Словакии. Наряду с системой строительных сбережений и деятельностью Государственного фонда развития жилья, кредитованием модернизации многоквартирного жилья в Словакии занимаются и коммерческие банки. Естественно, что они предоставляют кредиты на коммерческих условиях. Они могут предоставлять кредиты под залог недвижимости – квартир членов товарищества, поручительство отдельных собственников помещений или под гарантию государственного Словацкого банка гарантий и развития (SZRB). Система предоставления банковских гарантий по кредитам на жилищное строительство и на обновление (капитальный ремонт, модернизацию) жилья была введена в 1999 году в рамках программ развития жилищного строительства. Это решение позволило привлечь к финансированию модернизации многоквартирных домов средства с финансовых рынков. Для повышения привлекательности кредитов коммерческих банков на цели модернизации и капитального ремонта многоквартирных домов в конце 1990-х - начале 2000-х годов отдельные муниципалитеты (г. Братислава, г. Кошице и др.) предоставляли субсидии для снижения процентной ставки по кредитам на цели капитального ремонта и модернизации домов в районах исторической застройки, являющейся национальным достоянием. Целесообразность субсидирования процентной ставки в последнее время практически исчезла в связи с низкими ставками рефинансирования в зоне евро. 3 Институт экономики города Законодательная база: Закон о Государственном фонде развития жилья Управление Государственным фондом осуществляет Министерство строительства и регионального развития Фонд национального Государственный БАНК имущества Словакии бюджет ДОТАЦИИ ДОТАЦИИ КРЕДИТЫ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ ФОНД РАЗВИТИЯ ЖИЛЬЯ Ресурсы Фонда Доходы от коммерческой деятельности Средства для предоставления дотаций Кредит Безвозвратная субсидия 1. строительство квартиры в многоквартирном доме 2. строительство квартиры в индивидуальном жилом доме 3. покупка квартиры для граждан с тяжелым физическим недугом до 50% от необходимой цены* 1. строительство квартиры в многоквартирном доме 2. строительство квартиры в индивидуальном жилом доме 3. покупка квартиры (для физ. лиц) 4. модернизация многоквартирного дома 5. строительство или достройка учреждения социальных услуг или перестройка нежилого помещения в учреждение социальных услуг, предназначенное для граждан, которые нуждаются в помощи согласно специальному предписанию 6. строительство муниципальной наёмной квартиры в многоквартирном доме (для юр. лиц) Срок кредита Максимально 30 лет Наличие собственных средств у заемщика Минимально 20% % ставка Рисунок 1. (Словакия) Структура Заемные средства деятельности < % ставки Национального Банка Государственного % ставка фонда > или = % ставке, которую Фонд платит банку развития жилья 4 Институт экономики города Таким образом, в Словакии существует по-своему уникальная ситуация, когда одновременно работают несколько механизмов государственной поддержки модернизации многоквартирных домов. Два из них – система строительных сбережений и кредиты Государственного фонда развития жилья основаны на системе бюджетной дотирования и не являются рыночными финансовыми инструментами. За счет своей относительной дешевизны они являются наиболее привлекательными для потенциальных клиентов. 2. ОПЫТ ЭСТОНИИ Кредитование квартирных товариществ, жилищных товариществ (кооперативов) и сообществ владельцев квартир без образования юридического лица на цели капитального ремонта и модернизации многоквартирных домов получило в Эстонии широкое развитие. Система кредитования заработала не сразу. Законодательство разрешало собственникам квартир привлекать заемные средства для финансирования капитального ремонта еще с 1996 года. Однако до 2001 года товариществам было почти невозможно воспользоваться этим правом, так как закон требовал обязательного залога квартир всеми собственниками в доме для обеспечения кредита. В 2000 году обязательный залог недвижимости был отменен, и в 2001-2002 годах банки предоставляли кредиты товариществам под поручительства собственников квартир. Эти условия также оказались мало приемлемыми, так как собрать поручительства от каждого из собственников лишь немногим проще, чем добиться залога квартир. В период с 2003 по 2008 годы в Эстонии действовала Программа развития жилищного сектора (Housing Development Plan), которая была направлена на улучшение состояния жилищного фонда и повышение доступности жилья для молодых семей. Для выполнения задач данной программы предполагалась реализация ряда мероприятий, таких как: 1. Предоставление субсидий на проведение капитального ремонта и модернизацию многоквартирных домов, на увеличение муниципального жилищного фонда, предоставляемого в найм. 2. Предоставление гарантий по ипотечным кредитам для молодых семей, гарантий по кредитам для капитального ремонта многоквартирных домов. В числе мер государственной поддержки собственников при проведении капитального ремонта и модернизации многоквартирного дома, предусмотренных Программой развития жилищного сектора на 2003-2008 г.г., можно выделить следующие: предоставление пособий (компенсаций) на техническую экспертизу и энергоаудит; предоставление модернизацию; пособий (компенсаций) на капитальный ремонт и предоставление пособий (компенсаций) на обучение правлений квартирных товариществ. Все перечисленные выше меры по предоставлению пособий осуществлялись путем целевого выделения бюджетных средств из государственного бюджета. Оператором этих бюджетных средств выступило специализированное агентство «KredEx»2, которое было создано путем слияния трех внебюджетных гарантийных фондов: жилищного (ипотечного) фонда, фонда поддержки малого предпринимательства и фонда поддержки экспорта и является многоцелевым агентством. 2 Основано Министерством экономики и коммуникаций в 2001году. 5 Институт экономики города За 2001-2006 годы банками Эстонии было выдано более 2 тысяч кредитов товариществам, иными словами, более четверти квартирных товариществ в стране воспользовались банковскими кредитами для проведения ремонта своих домов. В 2007 году была принята новая Программа развития жилищного сектора на 2007 – 2013 г.г.3, основными целями которой являются: повышение доступности жилья для всего населения Эстонии; улучшение состояния жилищного фонда; улучшение качества жизненной среды. Реализацию ряда задач жилищной политики в области предоставления гражданам возможности построить или реновировать жилье выполняет агентство «KredEx», которое: предоставляет гарантии (поручительство) по жилищным кредитам; предоставляет гарантии (поручительство) по кредитам для многоквартирных домов; предоставляет реновационный кредит для многоквартирных домов через банкипартнеры; руководит пособиями в жилищном секторе; до 2010 года координировало деятельность Эстонии в сфере энергосбережения. Структура деятельности «KredEx» представлена на рисунке 2. Помимо задач жилищного сектора «KredEx» выполняет реализацию задач и в других секторах экономики и предоставляет: гарантии по предпринимательским кредитам; кредиты на капитальные вложения; экспортные гарантии. Таким образом, «KredEx» совмещает две функции: 3 самоокупаемую деятельность по предоставлению платных гарантий на модернизацию многоквартирных домов, гарантий по предпринимательским кредитам и т.п.; осуществление мер государственной поддержки, определенных нормативными документами и финансируемых из государственного бюджета. Одобрена Правительством Эстонии 17.01.2008 г. 6 Институт экономики города Законодательная база: Закон о Квартирных товариществах Закон о квартирной собственности Закон о строительстве Закон о договорном праве План развития жилищного хозяйства Эстонии на 2007-2013 годы ГОСУДАРСТВО Средства государственного бюджета (ежегодно) *Средства бюджетных пособий предоставляютс я в форме компенсации части понесенных собственниками (квартирными товариществам и, кооперативами, сообществами владельцев квартир) расходов на указанные цели. Формирование уставного капитала (единовременно) Специализированное агентство «KredEx» Пособие на составление энергоаудита, экспертизы строения, строительного проекта Предоставление гарантий (поручительства) по кредитам для многоквартирных домов (за счет уставного капитала) в размере 75% Пособие на реконструкцию БАНК Акты приема-передачи работ, платежные распоряжения, строительные договоры, ценовые предложения Кредит Ежегодный возврат 1,2% -1,7% от остатка суммы ПОЛУЧАТЕЛИ МЕР ПОДДЕРЖКИ / КРЕДИТА: - квартирное товарищество (товарищество) - жилищное товарищество (кооператив); - сообщество владельцев квартир (без образования юридического лица), по поручению которого действует управляющий Средства муниципального бюджета МУНИЦИПАЛИТЕТЫ (крупных городов) - Пособие* для снижения процента по кредиту банка - Пособие* на благоустройство двора - Пособие* на обучение – 2000 крон Рисунок 2. Структура деятельности специализированного агентства «KredEx» (Эстония) 7 Институт экономики города Гарантии по кредитам для многоквартирных домов «KredEx» предоставляет гарантии (поручительства) по кредитам квартирным товариществам, жилищным товариществам (кооперативам), а также сообществам владельцев квартир без образования юридического лица. В последнем случае ходатайство в соответствии с решением общего собрания собственников помещений подает управляющий или управляющая компания, удовлетворяющая установленным требованиям к надежности и профессионализму. Кредиты должны быть направлены на финансирование капитального ремонта или модернизацию многоквартирного дома. Ходатайство о поручительстве подается в банк вместе с ходатайством о кредите. Банк обращается в «KredEx» за предоставлением поручительства. Однако для ускорения принятия решения клиент может подать ходатайство о поручительстве одновременно в банк и «KredEx». Сумма поручительства не превышает 75% от суммы кредита и уменьшается пропорционально возврату кредита. Стоимость поручительства составляет 1,2 % -1,7 % от остатка суммы в год, для оформляемого банком поручительства - 1,4 % в год. Гарантия, как правило, требуется, если кредит получает сообщество владельцев квартир (без образования юридического лица), а также в случае, если товарищество берет второй кредит, еще не вернув первый. Динамика объема полученных с помощью поручительства «KredEx» кредитов для многоквартирных домов показана на рисунке 3. 140 124,6 120 100 77,8 80 61,4 65,9 Сумма выданных KredEx поручительств (млн.крон) Действующий портфель (млн.крон) 60 40 20 10,1 16,6 18,5 9,1 0 2005 2006 2007 2008 Рисунок 3. Общая сумма выданных агентством «KredEx» поручительств по кредитам для многоквартирных домов В случае возникновения у заемщика проблем по возврату кредита, «KredEх» может оплачивать задолженность одного основного должника на протяжении 12 месяцев, причем сумма выплат не может превышать 75% от остатка кредита на момент подачи соответствующего заявления. С уплаченных за должника сумм начисляется маржа величиной 1/2 от маржи по кредиту. Товарищество/банк/управляющий прилагают усилия для того, чтобы должник ликвидировал свой долг, при необходимости реализуют квартиру должника и, если получаемая при этом сумма достаточна для покрытия задолженности, возвращают «KredEх» сумму, уплаченную за должника. 8 Институт экономики города Реновационный кредит для многоквартирных домов через банки - партнеры В конце 2008 года предложение финансирования значительно сократилось, увеличились цены на межбанковские кредиты и возникли сложности с получением долгосрочного ресурса. Возникла опасность того, что, помимо увеличения бизнес-рисков, финансирование предприятий может значительно сократиться также вследствие ухудшения условий финансирования. С целью оживления кредитной активности, «KredEx» в 2009 году начал предлагать банкам недорогой кредитный ресурс, предназначенный для кредитования предприятий через банки. В связи с получаемыми из структурных фондов Европейского Союза средствами и дополнительно полученным из Банка Развития Европейского Совета кредитом, «KredEx» через банки-партнеры стал выдавать льготные кредиты для реновации многоквартирных домов, построенных до 1993 года (с фиксированной процентной ставкой 4,1 % - 4,8 % и со сроком возврата до 20 лет без возможности рефинансирования) (рисунок 4). Целью выдачи реновационного кредита является поддержка реконструкции жилых домов и достижение, благодаря комплексным решениям, энергосбережения в жилых домах площадью до 2000 кв. м как минимум на 20% и в жилых домах площадью более 2000 кв. м как минимум на 30%. Максимальная сумма кредита - в пределах 127 EUR/кв. м (в зависимости от местоположения многоквартирного дома). В качестве обеспечения кредита выступает залог материальных требований против членов квартирного товарищества. При необходимости предоставляется поручительство «KredEx»4. Предварительным условием при выдаче реновационного кредита является проведение энергоаудита, в котором указаны приоритетные работы по реновации. Кредитом финансируются только указанные в отчёте по энергоаудиту работы. Организация, которая проводит энергоаудит, должна иметь регистрацию энергоаудитора в Регистре коммерческой деятельности. Реновационный кредит предоставляется на оплату планируемых работ по реконструкции и не предоставляется, если работы уже были выполнены и оплачены в соответствии с актом приема передачи работ. Данный кредит в 2008-2013 г.г. льготируется за счет средств Европейского Фонда Регионального Развития в сумме 17 000 498,51 eвpo5. Пособия KredEx для многоквартирных домов Помимо предоставления гарантий по кредитам, осуществляемых на платной основе и обеспеченных уставным капиталом агентства, «KredEx» также имеет полномочия от Министерства экономики и коммуникаций Эстонии предоставлять товариществам или объединениям собственников квартир по их заявлениям специальные пособия в форме компенсации части расходов собственников жилья на указанные цели. Иначе говоря, агентство «KredEx» выполняет роль оператора при реализации мер государственной поддержки собственников жилья при проведении капитального ремонта и модернизации многоквартирных домов, предусмотренных Программой развития жилищного сектора Эстонии. 4 5 https://www.swedbank.ee/business/finance/loans/aptbuilding http://www.kredex.ee/12877 9 Институт экономики города 1. Cредства Европейского Фонда Регионального развития Структурные фонды 2. Внешние средства (кредит) Гос. гарантия Доп. средства (Совет ЕБР) Фонд «KredEx» 46,7 млн. евро 3. Кредитные линии банкам под низкий процент Swedbank Многоквартирный дом Многоквартирный дом Многоквартирный дом SEB Многоквартирный дом Многоквартирный дом Многоквартирный дом 4. Кредиты банков на реконструкцию многоквартирных домов. Банк добавляет маржу и покрывает кредитный риск. Рисунок 4. Схема реновационного кредита для многоквартирных домов В соответствии с Программой развития жилищного сектора на 2007-2013 г.г. агентство «KredEx» уполномочено предоставлять следующие виды пособий: o пособие на проведение энергоаудита, экспертизы строения, строительного проекта в размере: до 50% от стоимости энергоаудита или экспертизы, но не более 10 000 крон в год; до 50% от стоимости необходимого строительного проекта, на работы по реконструкции, соответствующие рекомендациям энергоаудита, но не более 50 000 крон в год; o пособие на реконструкцию, которое финансируется за счет средств, поступающих от международных договоров на продажу квот на загрязнение окружающей среды. По оценкам специалистов, реконструкция жилищного фонда Эстонии позволит добиться 20% - 30% экономии энергии и, соответственно, уменьшения выбросов вредных веществ в атмосферу. По экспертной оценке агентства «KredEx» проведенные ранее мероприятия по энергосбережению, согласно действовавшему в 2003-2008 г.г. Плану развития жилищного сектора, позволили уменьшить потребление энергии на многоквартирный дом на 26 % с 270 кВт/кв. м до 200 кВт/кв. м. Цель пособия на реконструкцию заключается в комплексной реконструкции многоквартирных домов, в результате которой: повысится энергоэффективность с учетом требований, предъявляемых к внутреннему климату; повысится класс энергетического паспорта здания; 10 Институт экономики города расширится использование возобновляемой энергии. Условия предоставления пособия на реконструкцию: суммарная стоимость работ не менее 115 000 крон; на время реконструкции обязателен надзор собственника; доли общей собственности многоквартирного дома следует застраховать; строитель должен быть зарегистрирован в Регистре экономической деятельности; исполнителя работ следует выбрать на основе трех предложений; поддерживаются работы, которые будут начаты и выполнены после подачи ходатайства о пособии; при вычислении уровня энергосбережения можно учесть ранее выполненные работы (соответствие условиям пособия подтверждает энергоаудитор); ходатайства о пособии можно подавать до 30 ноября 2012 г. (при наличии средств); работы должны быть выполнены не позднее 01 ноября 2013 г. Пособие на реконструкцию предоставляется, чаще всего, в качестве дополнения к реновационному кредиту для многоквартирного дома с целью уменьшения доли необходимого софинансирования собственников. Также возможно предоставление пособия в дополнение к средствам собственников без использования кредита. Собственники квартир в домах, построенных после 1993 года и не входящих в целевую группу реновационного кредита «KredEx», могут комбинировать пособие с обычным кредитом. Размер пособия в зависимости от уровня комплексной реконструкции многоквартирного дома составляет 15%, 25% или 35% от общей стоимости проекта, включающего только те работы по реновации, которые указаны в энергетическом аудите в качестве рекомендованных работ и которые соответствуют принципу целостного решения. Для получения пособия в размере 15% необходимо придерживаться следующих требований при реконструкции многоквартирного дома: выполнить требования, касающиеся получения реновационного кредита, и рекомендации энергетического аудита; в результате реконструкции многоквартирного дома достичь экономии потребления тепловой энергии не менее 20% в многоквартирном доме с общей площадью до 2000 кв. м и экономии не менее 30% в многоквартирном доме с общей площадью более 2000 кв. м; в результате выполнения работ по реконструкции следует обеспечить соответствие внутреннего климата здания требованиям стандарта EVS-EN 15251 и класс E энергетического паспорта (удельная энергоэффективность < 250 кВт*ч/(кв.м в год); Для получения пособия в размере 25% в дополнение к требования, касающимся реновационного кредита и энергетического аудита, необходимо выполнить следующие условия: в результате реконструкции многоквартирного дома достичь экономии потребления тепловой энергии не менее 40%; в результате выполнения работ по реконструкции следует обеспечить соответствие внутреннего климата здания требованиям стандарта EVS-EN 15251 и класс D энергетического паспорта (удельная энергоэффективность < 200 кВт*ч/(кв.м в·год); 11 Институт экономики города pеконструировать систему отопления многоквартирного дома, предусмотрев местную регулировку, и установить на радиаторы аллокаторы расхода тепла или устройства, позволяющие измерять потребление тепла в квартирах; заменить окна на энергоэкономичные окна, обеспечивающие комплексную теплопроводность оконного проёма U≤1,10 Вт/(кв.м·°K) или соответствующие требованиям стандарта EVS-EN 15251 в отношении воздухообмена (к теплопроводности требования не предъявляются). Замену окон можно не производить, если органы местного самоуправления не предоставили разрешение на замену окон по соображениям защиты культурного наследия и исторически сложившейся среды. В таком случае требуемый уровень энергосбережения следует обеспечить при помощи других работ по реконструкции; частично или полностью утеплить и реконструировать фасад многоквартирного дома, чтобы планируемая теплопроводность ограничивающей конструкции с учётом мостов холода была не менее 0,22 Вт/(кв. м °K). Окончательная толщина теплоизоляции зависит от требуемого энергосбережения и планируемой удельной энергоэффективности. Фасад можно не утеплять, если органы местного самоуправления не предоставили разрешение на утепление фасада по соображениям защиты культурного наследия и исторически сложившейся среды. В таком случае следует обеспечить требуемый уровень энергосбережения при помощи других работ по реконструкции; утеплить и реконструировать крышу многоквартирного дома (с планируемым уровнем теплопроводности U≤0,15 Вт/(кв.м·°K), причём окончательная толщина теплоизоляции зависит от требуемого энергосбережения и планируемой удельной энергоэффективности). Для получения пособия в размере 35% вышеуказанные условия дополняются следующими требованиям: в результате реконструкции многоквартирного дома достичь экономии тепловой энергии не менее 50%; в результате выполнения работ по реконструкции следует обеспечить соответствие внутреннего климата здания требованиям стандарта EVS-EN 15251 и класс C энергетического паспорта (удельная энергоэффективность <150кВт*ч/(кв.м в·год); установить в многоквартирном доме систему вентиляции с рекуперацией тепла, которая будет обслуживать все помещения. Для многоквартирных домов, построенных до 1993 года, ходатайство о предоставлении пособия на реконструкцию необходимо подавать в банк, предоставляющий реновационный кредит, или в «KredEx», если финансирование производится за счет собственных средств. Для многоквартирных домов, построенных после 1993 года, ходатайство подается в «KredEx». По оценке управляющего «KredEx» Андрус Трейер, кредиты, гарантии и другие финансовые инструменты действуют гораздо эффективнее, чем прямые пособии. Эти инструменты намного меньше искажают рыночную конкуренцию, поскольку они не покрывают расходы получателя кредита и, в общем случае, ничего не предоставляют бесплатно и безвозмездно. Более того – за кредитное поручительство нужно заплатить, и в случае неудачи компенсацию получит не предприятие, а финансовое учреждение, которое сможет покрыть свои убытки. С точки зрения экономической целесообразности, предприятие воспользуется гарантиями только в случае крайней необходимости. Банки также не заинтересованы в дополнительных расходах, которые, с одной стороны, 12 Институт экономики города уменьшаются их риски, но, с другой стороны, за счет платы за гарантию делают кредитование дороже6. Субсидирование процентной ставки Субсидирование процентной ставки по кредитам, предоставляемым товариществам коммерческими банками на цели капитального ремонта, осуществляется по решению муниципалитетов и за счет муниципальных бюджетов. Например, муниципалитет Таллинна раз в год объявляет конкурс среди банков, и на депозите выигравшего банка размещает определенную сумму, выделенную из бюджета. Банк, в свою очередь, снижает процентную ставку по кредитам для квартирных товариществ. Таким образом, субсидирование процентной ставки не входит в государственную Программу развития жилищного сектора и не является функцией специализированного агентства «KredEx». 3. ОПЫТ ПОЛЬШИ По оценке Государственного офиса жилого и городского развития Польши, потребление тепла для отопления и горячего водоснабжения в Польше может быть сокращено в два раза. Около 1,5 миллионов из 12 миллионов квартир в Польше было построено до 1918 года, и 3,7 миллионов - до 1939 года. Старые здания являются объектом наибольших энергетических потерь, ведущих к перерасходу энергии в быту. Систематическое возрастание цен на теплую энергию в Польше порождает возрастающую потребность в энергосберегающих мероприятиях не только при строительстве новых зданий, но также и при эксплуатации существующих зданий, а равно и при генерации и передаче энергии. Польская практика модернизации многоквартирных домов заключается в том, что в 90-е годы прошлого столетия банковский сектор практически без участия государства начал предоставлять кредиты ассоциациям собственников жилья и кооперативам в многоквартирных домах на капитальный ремонт и модернизацию. Этому способствовало жилищное законодательство Польши, благодаря которому банки могли рассматривать ассоциации собственников жилья и кооперативы в многоквартирных домах как вполне надежных заемщиков. Но без помощи государства масштаб кредитования, связанный с комплексной модернизацией многоквартирных домов, был незначительный из-за высокой стоимости ремонтных работ. 18 декабря 1998 года Парламент Польши принял Акт «О поддержке действий по тепломодернизации», который определяет основные направления работы Фонда содействия термомодернизации и реконструкции (далее - Фонд). Фонд управляет ресурсами государственного бюджета, выделенными для действий по тепломодернизации, и осуществляет свою финансовую деятельность через Bank Gospodarstwa Krajowego - Банк Государственного Хозяйства (далее - Банк BGK). Целью проектов Фонда являются: 1. Уменьшение потребления энергии жилым зданием (на отопление и горячее водоснабжение посредством модернизации системы отопления, улучшения тепловой изоляции и других улучшений в зданиях (например, замена окон)). 2. Уменьшение потерь энергии в местных сетях распределения тепла и местных источниках тепла. 3. Частичная или полная замена традиционных источников тепла на нетрадиционные, включая возобновляемые источники. 6 http://www.kredex.ee/kredex-28&tpl=1071&c_tpl=1047&op=extract 13 Институт экономики города Фонд предоставляет финансовую поддержку из средств государственного бюджета в форме субсидий7, к которым относятся: субсидии на термомодернизацию; субсидии на реконструкцию. Требования к проектам термомодернизации зданий в части достигаемых объемов энергосбережения указаны в таблице 1. Таблица 1. Требования к проектам на термомодернизации зданий Проект термомодернизации Типы энергосбережения Модернизация только систем отопления в зданиях Комплексная модернизация Снижение годового объема энергопотребления Снижение годового объема энергопотребления Модернизация местных производителей тепловой энергии и районных тепловых сетей. Присоединение к районной тепловой сети вследствие ликвидации местных производителей тепловой энергии Переход от традиционных источников энергии на альтернативные источники возобновляемой энергии Сокращение годовых потерь энергии Достигаемые годовые объемы энергосбережения Минимум на 10% Минимум на 25% или минимум на 15% - в случае модернизации системы отопления после 1985 г. Минимум на 25% Сокращение тепловых расходов на тепловую энергию Минимум на 20% - - Получателями субсидии на термомодернизацию могут выступать товарищества собственников жилья, кооперативы, коммерческие компании, физические лица, муниципалитеты, структуры местных органов власти, которые осуществляют меры по термомодернизации следующих типов зданий/систем (рисунок 5): жилые здания; некоммерческие здания; общественные здания; местные тепловые сети; местные производители тепловой энергии. Жилые здания 0,70% 6% 0,30% Общественные здания Отопительные источники сети 93% Некоммерческие здания Презентация «Фонд развития термомодернизации и реконструкции – опыт Польши», Болеслав Мелюх, Департамент жилищных фондов Банка BGK. 7 14 Институт экономики города Рисунок 5. Структура субсидий на термомодернизацию по типам зданий8 Условия предоставления субсидии на термомодернизацию: 1. Проекты термомодернизации зданий должны соответствовать установленным требованиям по минимальным достигаемым объемам энергосбережения (см. таблицу 1)9. 2. Субсидия предоставляется банку, финансирующему модернизацию в определенном здании, в объеме 20% от размера предоставленного кредита, но не более 16% от общих расходов по проекту и двойной величины ожидаемого годового объема экономии по расходам на энергоносители (данный показатель определяется в ходе энергоаудита)10. 3. Основополагающим документом, необходимым для получения субсидии, является заключение по энергоаудиту, включая: технические допущения в отношении реконструкции; расчет расходов на реализацию мероприятий и их эффективности; расчет ежемесячных платежей по выплате кредита; требуемый объем собственных средств; сумму кредита. Энергоаудиты подлежат проверке с точки зрения их соответствия действующему законодательству со стороны Банка BGK. Схема предоставления субсидии на термомодернизацию представлена на рисунке 6. Получатель субсидии Информация о предоставленной субсидии Документация по проекту Банк BGK (предоставление субсидий) Окончательная документация по проекту Перевод субсидии Банк - кредитор Презентация «Фонд развития термомодернизации и реконструкции – опыт Польши», Болеслав Мелюх, Департамент жилищных фондов Банка BGK. 9 Для справки: в среднем в жилищном фонде Польши данный показатель составляет приблизительно 40% в год. 10 До 18 марта 2009 года размер субсидии составлял 25% от размера кредита, но не более 20% от общих расходов по проекту. 8 15 Институт экономики города Рисунок 6. Схема предоставления субсидии на термомодернизацию после проведения энергоаудита11 Условия предоставления субсидий на реконструкцию: 1. Субсидия выдается банку, финансирующему проект реконструкции определенного здания (за исключением общественных зданий), в объеме 20% от размера кредита, но не более 15% от общих расходов по проекту. 2. Кредит предоставляется на реконструкцию многоквартирных домов, возведенных до 14 августа 1961 года. По данным Департамента жилищных фондов Банка BGK общее количество принятых заявок на субсидии на 2010 год составило 2979 (рисунок 7). 289 Термомодернизация Реконструкция 2690 Рисунок 7. Общее количество принятых заявок по типам субсидий Таким образом, польский опыт государственной поддержки на проведение термомодернизации и (или) реконструкции многоквартирных домов сводится к предоставлению бюджетных субсидий собственникам зданий на проведение соответствующих работ. Условиями предоставление субсидий является возраст здания и достигаемые показатели энергоэффективности. Размер субсидий ограничен и составляет не более одной пятой от общих расходов, которые производятся, как правило, за счет кредитных заимствований. Государство не создавало специальных агентств для содействия кредитованию термомодернизации зданий. Этому способствовало достаточно сильное законодательство, а также понимание в польском обществе ответственности собственников за состояние своего недвижимого имущества. 4. ОПЫТ ДРУГИХ СТРАН Германия. В Германии банки предоставляют кредиты на модернизацию многоквартирного жилья только на условиях залога недвижимости, что дает возможность взыскать оставшуюся часть долга в судебном порядке, если заемщик не в состоянии выполнить свои обязательства. Важно отметить, что заемщиком в этих случаях выступают не граждане или их объединения. Возможность предоставить такое обеспечение кредита связана с тем, что в программу санации в Германии входили дома, находящиеся в Презентация «Фонд развития термомодернизации и реконструкции – опыт Польши», Болеслав Мелюх, Департамент жилищных фондов Банка BGK. 11 16 Институт экономики города собственности муниципальных или коммерческих жилищных организаций, квартиры в которых предоставляются по найму. Банки в Германии различают гарантированный размер обеспечения (приблизительно 50 % рыночной стоимости недвижимости) и превышающий эту величину рискованный размер обеспечения. Гарантия по кредиту оформляется путем внесения в поземельную книгу записи о кредитной задолженности в качестве обременения недвижимости. Если для крупных работ по модернизации дома не достаточно гарантии через поземельную книгу, то необходима дополнительно государственная гарантия (поручительство). В Восточной Германии поручительства по кредитам предоставляются в индивидуальном порядке при наличии общественного интереса в проведении крупной санации и доказательств экономической рентабельности проекта (кроме того, заемщик должен быть в достаточной степени кредитоспособным). Поручительства предоставляют целевые банки федеральных земель, в Берлине – Инвестиционный Банк Берлин (IBB). Гарантия по кредиту через поземельную книгу (залог недвижимости) соответствует не только интересам банка, который таким образом обеспечивает возврат кредита, но и интересам заемщика, так как для такого кредита устанавливаются более низкие проценты (банк минимизирует маржу по риску неплатежа) и банк может предложить более длительный срок кредитования благодаря надежным гарантиям. Бюджетная поддержка модернизации жилищного фонда может предоставляться в виде субсидии для снижения процентной ставки по кредитам. В Германии государственный банк развития (KfW) получает из государственного бюджета целевые субсидии для снижения процентной ставки по кредитам на определенные цели (например, санация панельных домов в 1990-е годы или для конкретных пакетов энергосберегающих мероприятий). Венгрия. В Венгрии работает большое количество банков с иностранным капиталом, которые предоставляют достаточно дешевые кредиты (6-10% годовых, по данным 2004 года) на финансирование крупных ремонтов и модернизацию жилищного фонда. В Венгрии для развития системы кредитования не понадобилось создавать специализированное агентство, поскольку банки изначально рассматривали возможность кредитования объединений собственников жилья как операцию с приемлемыми рисками. Возможное объяснение этого заключается в том, что согласно залоговому законодательству у объединения собственников квартир есть право и возможность без судебного решения зарегистрировать залог на квартиру собственника, имеющего просроченную задолженность по обязательным платежам, а затем обратить взыскание на квартиру для покрытия долга. Этой меры, по мнению экспертов, оказалось достаточно для кредитования объединений собственников. Банки уверены, что товарищество сможет вернуть кредит, поскольку для погашения долга кого-либо из собственников может добиться принудительной продажи его квартиры. Кроме того, для банков было немаловажно, что финансовую поддержку товариществам и жилищным кооперативам в осуществлении ремонтов и реконструкции домов оказывают государство или муниципалитеты через программы грантов. Например, муниципалитет Будапешта ежегодно выделяет из бюджета средства на конкурс грантов на капитальный ремонт многоквартирных домов12. При объявлении конкурса муниципалитет определяет приоритетные направления ремонтов (например, реконструкция системы отопления, ремонт кровли или замена плоской кровли на скатную, теплоизоляция фасадов и т.д.). Товарищества собственников жилья: опыт разных стран. Проект USAID «Развитие местного управления в Центральной Азии», Урбан Институт, Ташкент, 2005 12 17 Институт экономики города Обязательным условиям получения бюджетных денег являются: - решение общего собрания товарищества о проведении конкретного вида ремонта; наличие не менее 60 % необходимых на ремонт средств у самого товарищества (в том числе в виде кредита). Товарищество использует бюджетные средства самостоятельно, но обязательным условием является выбор подрядчика по тендеру (не менее чем из трех предложений). Бюджетные средства идут на оплату последнего счета от подрядчика после завершения выполнения работ. Товарищество может участвовать в муниципальных тендерах и получать бюджетные средства неоднократно. Стимулом к реконструкции часто является стремление сократить эгнергопотребление, а значит, и расходы на оплату коммунальных услуг. Опрос, проведенный в Венгрии в 2003 году, показал, что половина жителей панельных домов знает о возможности проведения реконструкции и модернизации домов при поддержке муниципалитетов. Там, где жители были осведомлены о предоставляемых возможностях, они смогли этим воспользоваться. Последовательно из года в год реализуя программу ремонта дома, многие товарищества привели свои дома в прекрасное состояние. Литва. В рамках государственной программы модернизации многоквартирных домов, принятой в 2004 г. с целью стимулирования собственников жилья создавать товарищества, обновлять свои дома и внедрять энергосберегающие технологии, товарищество собственников жилья может получить от государства грант в размере до 30 % стоимости проекта модернизации дома. Одновременно принятая городским советом Вильнюса программа «Обновленный дом – обновленный город» позволяет к средствам государственного гранта присоединить грант города в размере до 15 % стоимости проекта. При этом товарищество должно иметь не менее 10 % собственных средств от стоимости проекта, а остальную недостающую сумму может занять в банке под гарантию специализированного агентства. Предполагается, что в результате имеющихся возможностей использовать различные источники финансирования к 2020 году будут обновлены 70 % старых жилых домов в Литве. Латвия. Государственным Агентством жилья разработана программа поддержки собственников жилья при проведении технического обследования и энергоаудита многоквартирных домов. На основе проведенного по утвержденной методике энергоаудита собственникам выдается "энергопаспорт" - стандартизированный документ, содержащий информацию о потреблении энергии в конкретном многоквартирном доме в сравнении с другими жилыми зданиями (маркировка по классам), а также об основных факторах, влияющих на потребление энергии. Поддержка при проведении энергоаудита дается объединению собственников квартир в домах, построенных до 1992 года, при условии, что решение о проведении энергоаудита принято 75% собственников в доме. В 2004-2005 годах энергоаудит был проведен в 208 домах в 18 городах Латвии. Банки Латвии сегодня предоставляют объединениям собственников квартир, кооперативам, а также частным и муниципальным предприятиям по управлению домами займы на цели ремонта, реконструкции, реставрации и повышения энергоэффективности общего имущества в многоквартирных домах. Как правило, такие займы предоставляются на финансирование утепления дома, замены кровли, модернизации тепловых узлов, замены систем канализации, замены электрооборудования и проводки, ремонта фасадов и подъездов и т.п. Банки предоставляют кредиты в сумме до 100% стоимости проводимых работ, максимум на 12 лет. Собственники квартир выплачивают кредит за счет создаваемого в обязательном порядке фонда ремонта и технического обслуживания. 18 Институт экономики города Кредиты на цели капитального ремонта, модернизации и энергосбережения предоставляются коммерческими банками без залога недвижимости. Реальным обеспечением возврата кредита являются средства на счете объединения собственников или управляющей компании, открываемом в банке-кредиторе на период кредитования, через который осуществляются расчеты по всем платежам. Если в доме не создано объединение собственников квартир, банк требует поручительства собственников. В качестве дополнительной гарантии банк оговаривает в кредитном договоре возможность продать другой организации право взыскания платы за обслуживание долга, если заемщик не может выполнить обязательства по кредиту. 5. АНАЛИЗ ОСНОВНЫХ ВИДОВ ОКАЗАНИЯ МЕР ГОСУДАРСТВЕННОЙ ПОДДЕРЖКИ Законодательство разных стран устанавливает обязанность собственников помещений в многоквартирных домах обеспечить безопасное состояние и нести расходы на капитальный ремонт общего имущества (общей долевой собственности) в многоквартирных домах, но ни в одной стране законодательство не устанавливает ни обязательного размера платы на капитальный ремонт, ни способа финансирования капитального ремонта. Эти вопросы относятся к компетенции собственников имущества. Исключение составляет Беларусь, где в соответствии с Постановлением Совета Министров Республики «собственники жилых помещений, наниматели, члены организации граждан-застройщиков производят обязательные ежемесячные отчисления на капитальный ремонт жилых домов в размере 100 процентов от суммы платы за техническое обслуживание жилых помещений». Эти отчисления аккумулируются на субсчетах жилищно-эксплуатационных организаций, городских (районных) объединений жилищно-коммунального хозяйства, местных исполнительных и распорядительных органов, открываемых для накопления средств, поступающих от населения на капитальный ремонт жилищного фонда13. Анализ международного опыта финансирования капитального ремонта и модернизации многоквартирного жилищного фонда показывает, что собственники жилья используют следующие основные способы финансирования капитального ремонта/модернизации: 1. использование резервного фонда (фонда ремонтов) объединения собственников помещений в многоквартирном доме (ассоциации, товарищества, кооператива), который создается по решению общего собрания для целей капитального ремонта на протяжении достаточно длительного времени; 2. использование разовых достаточно крупных денежных взносов собственников помещений в многоквартирном доме на цели ремонта; 3. использование заемных средств на финансовом рынке 14. Как правило, использование резервного фонда (фонда ремонтов) объединения собственников помещений в многоквартирном доме (юридического лица) в сочетании с кредитами является основным механизмом финансирования капитального ремонта и модернизации многоквартирных домов в международной практике. В 90-е годы в процессе массовой приватизации жилья станы Центральной Европы и ВЕКЦА столкнулись с ветшанием многоквартирных домов, отсутствием их капитального ремонта, не говоря уже о модернизации. Реальных финансовых механизмов, которые позволяли бы привлекать средства на приемлемых условиях, не было. Накопительные схемы тоже практически не работали вследствие высокой инфляции. Более того, во Пункт 1.5. Постановления Совета Министров Республики Беларусь от 25 августа 1999г. N 1332 «Об упорядочении расчетов населения за пользование жилыми помещениями и коммунальными услугами». 14 Martti Lujanen. Legal challenges in ensuring regular maintenance and repairs of owner-occupied apartment blocks. International Journal of Law in the Built Environment. Vol. 2 № 2, 2010. pp. 178-197. 13 19 Институт экономики города многих странах, например в России, шли длительные дискуссии о том, что первый капитальный ремонт многоквартирных домов после их приватизации следует проводить за счет старого собственника, т.е. за государственные деньги, а не за счет средств частных собственников. Практически во всех странах Центральной Европы, вступивших в Европейский Союз, были разработаны целевые программы, направленные на поддержку капитального ремонта и модернизации жилищного фонда. Меры государственной (муниципальной) поддержки направлены на стимулирование инициатив собственников жилья и частичное снижение финансового бремени, лежащего на собственниках, по приведению в надлежащее состояние или улучшению жилищной недвижимости. Как правило, эта поддержка осуществляется в двух формах: в предоставлении возможности получить доступный кредит; в предоставлении бюджетных грантов капитального ремонта/модернизации. (субсидий) на софинансирование В политике предоставления бюджетных грантов наблюдается большое разнообразие. В Польше, Литве и Эстонии предоставляются субсидии в размере от 10 до 30 %. При этом, если в Эстонии для получения субсидии (10 %) не установлены особые требования к достижению энергоэффективности в результате ремонта, то в Польше и Литве целевые программы ориентированы на энергоэффективные мероприятия и размер субсидии (18-20 % в Польше и 15-30 % в Литве) зависит от достигаемой экономии энергии на отопление. Общими для этих стран являются следующие принципы: инициатива по принятию решения о проведении капитального ремонта дома принадлежит собственникам, решение принимается на общем собрании; предоставление бюджетных средств осуществляется по заявлению собственников (или уполномоченных ими организаций) и, как правило, на конкурсной основе; бюджетные средства предоставляются при условии и только по факту финансирования определенной доли стоимости работ самими собственниками помещений (из собственных и заемных средств). В России предоставление бюджетных грантов на капитальный ремонт многоквартирных домов в период 2008 - 2011 годов осуществляется через специально созданную государственную корпорацию - Фонд содействия реформированию жилищнокоммунального хозяйства. При этом доля бюджетных грантов в капитальном ремонте домов составляет, как правило, 95%, собственники жилья вносят не менее 5%. Доступность кредитования обеспечивалась разными путями. В одних случаях создавались специальные государственные финансовые институты, которые выдавали относительно дешевые кредиты. В других случаях ставка исходно делалась на рыночные условия кредитования. Но для того, чтобы привлечь банки в новый сектор кредитования, создавались государственные институты, которые вырабатывали требования к подобным кредитам и на коммерческих условиях брали на себя риски возврата кредитов, предоставляя гарантии банкам по таким кредитам. Для развития программ банковского кредитования капитального ремонта / модернизации многоквартирных домов во многих странах Восточной Европы и Балтии были при государственном участии созданы специализированные агентства, которые предоставляют банкам - кредиторам гарантии (поручительства) по кредитам на модернизацию многоквартирных домов в случае, если кредитуемые инвестиционные проекты и заемщики соответствуют требованиям агентства. 20 Институт экономики города Основное назначение гарантийных агентств заключается в том, чтобы сформировать новый финансовый продукт, которым потом массово начинает пользоваться банковский сектор. Предоставляя гарантии по кредитам, агентство дает возможность банкам на собственном опыте работы с объединениями собственников жилья убедиться, что риски таких кредитов оцениваемы и относительно низки. При этом возврат кредита обеспечивается ежемесячными обязательными платежами собственников. Если решение о взятии кредита принималось самими собственниками, размер ежемесячной платы, обеспечивающей возврат кредита, доступен для собственников (поскольку они сами его установили), платежная дисциплина в товариществе достаточно хорошая, то риски банков минимальны. Опыт показывает, что с развитием системы кредитования роль гарантийных агентств постепенно уменьшается – банки все меньше нуждаются в получении таких платных гарантий, поскольку с появлением опыта сами могут оценить качество проектов и заемщиков.. Например, в Эстонии в первые годы работы агентства «KredEx» оно гарантировало около 30% кредитов, сейчас – менее 3%. В настоящее время банки требуют в обязательном порядке гарантию только в случае, если собственники помещений в доме не создали своего товарищества (кредит берет управляющая организация). 21
