Федоровская М. * Совместный таможенный контроль как

М. ФЕДОРОВСКАЯ,
заведующая кафедрой государственного и административного права
Института международного права и экономики им. А.С. Грибоедова,
кандидат юридических наук, доцент
СОВМЕСТНЫЙ ТАМОЖЕННЫЙ КОНТРОЛЬ
КАК ЭЛЕМЕНТ СИСТЕМЫ ЭКОНОМИЧЕСКОЙ БЕЗОПАСНОСТИ
Таможенные органы Российской Федерации, с одной стороны,
реализуют систему государственных мер регулирования внешней торговли
страны, а с другой – призваны обеспечивать национальную экономическую
безопасность страны от внешних и внутренних угроз. Во многом этому
способствует административно-правовой режим обеспечения таможенного
дела, важным элементом которого является таможенный контроль.
Таможенный контроль – один из основных институтов таможенного
права, под которым понимается совокупность мер, осуществляемых
таможенными органами в целях обеспечения соблюдения таможенного
законодательства Российской Федерации (п. 19 ст. 11 Таможенного кодекса
Российской Федерации (далее – ТК РФ)1.
Правовые основы таможенного контроля описаны и закреплены в ТК
РФ: обязательность таможенного контроля всех товаров и транспортных
средств, перемещаемых через таможенную границу (ст. 14 ТК РФ),
обязательность их декларирования (ст.123 ТК РФ), запрет пользования и
распоряжения товарами и транспортными средствами до их выпуска в
порядке и на условиях, установленных ТК РФ (ст. 15).
Таможенный
экономических
1
контроль
интересов
является
Российской
важным
Федерации
барьером
и
защиты
заключается
См.: Таможенный кодекс Российской Федерации. М.: Софт Издат, 2005. С. 30.
в
недопущении запрещенных, ограниченных и/или некачественных товаров на
внутренних рынок.
Развитие
международной
необходимостью
торговли
гармонизировать
законодательство
государств,
и
неразрывно
унифицировать
направленное
на
связано
с
внутреннее
регулирование
внешнеэкономической деятельности, с нормами международного права, в
связи с чем многие государства подписывают и/или присоединяются к
международным договорам, разрабатываемым в рамках ГАТТ/ВТО2 и/или
СТС/ВТО3, чтобы уменьшить административно-таможенные формальности
(упрощение таможенного оформления и таможенного контроля при
перемещении товаров и транспортных средств через таможенную границу) и
экономические барьеры.
Ключевая
роль
в
гармонизации
международного
таможенного
законодательства и упрощении таможенных формальностей принадлежит
Международной конвенции об упрощении и гармонизации таможенных
процедур от 18 мая 1973 г., в редакции Брюссельского Протокола, 1999 г.
(далее – Киотская конвенция)4, которая является тем ориентиром в
построении таможенных правил, на который равняются многие таможенные
администрации.
В соответствии со Стандартным правилом 3.4 Генерального приложения
Киотской конвенции в пунктах пропуска на общей границе таможенные
службы сопредельных государств во всех случаях, когда это возможно,
осуществляют совместный таможенный контроль5.
В свою очередь, Стандартное правило с переходным сроком 3.5
Генерального приложения Киотской конвенции предусматривает, что, если
одна таможенная служба планирует создать новый таможенный орган или
Генеральное соглашение по тарифам и торговли / Всемирная торговая организация.
Совет таможенного сотрудничества / Всемирная таможенная организация.
4
Таможенный кодекс Российской Федерации с постатейными материалами
Международной Конвенции об упрощении и гармонизации таможенных процедур в
редакции Протокола 1999 года. М.: Норма, 2004. С. 381.
5
Там же. С. 513.
2
3
реорганизовать существующий в пункте пропуска на общей границе, она во
всех случаях, когда это возможно, взаимодействует с сопредельной
таможенной службой в целях создания совместного пункта пропуска для
упрощения совместного контроля6.
Киотская конвенция вводит в международный оборот такие средства и
меры регулирования международной торговли, как организация совместного
таможенного контроля и создание совместных пунктов пропуска для
упрощения совместного контроля. Однако механизмы реализации этих
принципов контроля на границе являются волеизъявлением государств и
реализуются в рамках международных договоров.
Кроме того, подп. «а» ст. 7 Международной конвенции о согласовании
условий проведения контроля грузов на границах от 21 октября 1982 г.7
предусматривает, что во всех случаях пересечения общей сухопутной
границы заинтересованные стороны принимают, когда это возможно,
необходимые меры для облегчения провоза грузов, в частности, путем
организации совместного контроля грузов и документов путем установки
совместно используемого оборудования.
Указанные
международные
конвенции
предполагают
различные
способы организации совместного контроля на границе.
В российском законодательстве предпринимались попытки реализовать
возможность осуществления совместного контроля в рамках двусторонних
соглашений.
Соглашением
между
Правительством
Российской
Федерации
и
Правительством Республики Казахстан о пунктах пропуска через российскоказахстанскую государственную границу от 23 декабря 1998 г. (далее –
Соглашение от 23 декабря 1998 г.) предусматривается возможность создания
условий для проведения совместного пограничного и таможенного контроля,
Там же.
Документ опубликован не был. Конвенция вступила в силу 15.10.1985. Россия
присоединилась к Конвенции 28.01.1986.
6
7
порядок и организация которого определяют руководители пограничных и
таможенных ведомств России и Казахстана8.
Однако Соглашение от 23 декабря 1998 г. не предусматривает
проведения
совместного
пограничного
и
таможенного
контроля
в
совместных пунктах пропуска, которые расположены на территории одного
или другого государства. В связи с этим международный договор
межведомственного характера не создаст правовых инструментов для
проведения совместного контроля и разработки технологической схемы
контроля в совместных пунктах пропуска. Кроме того, Соглашение от 23
декабря 1998 г. предусматривает возможность создания условий для
проведения лишь совместного пограничного и таможенного контроля.
Следует также отметить, что п. 5 ст. 285 ТК РФ в целях упрощения
таможенного оформления товаров, перемещаемых физическими лицами
автомобильным
и
железнодорожным
транспортом,
предусматривает
возможность заключения федеральной службой, уполномоченной в области
таможенного дела, соглашений с таможенными службами сопредельных
государств о совместном таможенном оформлении и таможенном контроле
товаров, перемещаемых физическими лицами, т.е. предусматривается
возможность разработки единой технологической схемы осуществления и
таможенного оформления и таможенного контроля таможенными службами
сопредельных государств с использованием единых форм таможенного
контроля только для физических лиц.
В 2009 г. Федеральной таможенной службой (ФТС России) и Комитетом
таможенного контроля Республики Казахстан было принято решение о
проведении эксперимента по практической отработке элементов совместного
таможенного контроля лиц, товаров и транспортных средств, пересекающих
8
Бюллетень международных договоров. 1999. № 4. С. 63–65.
казахстанско-российскую границу, в сопредельных автомобильных пунктах
пропуска9.
В Кустанайской области эксперимент начался 20 апреля 2009 г. на
таможенном посту «Жана Жол» департамента таможенного контроля по
СКО и сопредельном российском международном автомобильном пункте
пропуска
«Петухово» Курганской таможни
Уральского
таможенного
управления.
Решение о его проведении было закреплено в протоколе между
Комитетом таможенного контроля Министерства финансов Республики
Казахстан и Федеральной таможенной службой (ФТС России) в Москве 11
апреля 2009 г. Затем эксперимент распространился и на другие пункты
пропуска, в том числе на сопредельные автомобильные пункты пропуска
«Ауыл» Восточно-Казахстанской области и «Веселоярск» Алтайского края.
Эксперимент основан на временной технологической схеме пропуска
лиц, товаров и транспортных средств. Физическое лицо, пересекающее
таможенную
границу,
заполняет
бланк
пассажирской
таможенной
декларации на русском языке в трех экземплярах. Два оформленных
экземпляра пассажирской таможенной декларации передаются физическому
лицу для их предъявления должностным лицам сопредельного таможенного
органа РФ. Третий экземпляр пассажирской таможенной декларации
остается в таможенном органе РК. Таможенники РФ принимают от
физического лица два экземпляра пассажирской таможенной декларации,
оформленной в порядке, установленном законодательством РК, и признают
ее в качестве документа, подтверждающего декларирование физическим
лицом денежных средств и имущества. При вывозе товаров и транспортных
средств досмотр производится с помощью инспекционно-досмотрового
комплекса, а полный таможенный досмотр проводит сторона, в которую
Сообщает ИА «Казахстан Сегодня» со ссылкой на пресс-службу департамента
таможенного контроля (ДТК) по ВКО.
9
завозится товар. В то же время каждая сторона имеет право применять все
формы контроля, особенно в подозрительных случаях.
Как отмечают таможенные службы России и Казахстана, такая система
позволяет оптимизировать и сокращать время прохождения таможенного
досмотра.
9 октября 2009 г. в Казани между казахстанской и российской
таможенными службами было подписано соглашение о продлении сроков
проведения и распространения эксперимента по практической отработке
элементов совместного таможенного контроля до 9 апреля 2010 г. и о
расширении списка многосторонних пунктов пропуска до 15 с каждой
стороны.
Следует отметить, что, согласно подп. «б» ст. 3 Соглашения между
Правительством
Российской
Федерации
и
Республики
Казахстан
о
сотрудничестве и взаимопомощи в таможенных делах от 28 марта 1994 г.,
таможенные службы признают таможенное обеспечение (пломбы, оттиски
печатей, штампы) и таможенные документы друг друга, а при необходимости
накладывают собственные таможенные обеспечения на перемещаемые
товары10.
Однако в рамках данного Соглашения возможно лишь признание
таможенных документов при проведении полноценного таможенного
оформления и таможенного контроля, но не предусматривается механизмов
совместного таможенного контроля. Следовательно, таможенные органы
подменяют понятия «признание таможенных документов» и «совместный
таможенный
контроль».
При
этом
правовое
понятие
«совместный
таможенный контроль» в законодательстве Российской Федерации до сих
пор не определено.
Данный эксперимент по проведению так называемого совместного
таможенного контроля является очередной попыткой исполнить поручения
Содружество. Информационный вестник Совета глав государств и Совета глав
правительств СНГ. 1994. № 1(14). С. 86–94.
10
Президента Российской Федерации от 21 сентября 2005 г. № Пр-1540 и
правительства Российской Федерации от 26 сентября 2005 г. № МФ-П2-4813
об оперативной проработке вопросов, поставленных в послании Президента
Республики Казахстан Н.А. Назарбаева в адрес Президента Российской
Федерации В.В. Путина в соответствии с договоренностями, достигнутыми
на встрече 17 мая 2005 в г. Челябинске, о сотрудничестве в осуществлении
совместного контроля при перемещении лиц, товаров и транспортных
средств через пункты пропуска на казахстанско-российской государственной
границе, а также о строительстве совместных пунктов пропуска на
казахстанско-российской государственной границе.
Ранее в рамках достигнутых договоренностей были разработаны
международные договоры: Соглашение между Правительством Российской
Федерации и Правительством Республики Казахстан о строительстве на
российско-казахстанской государственной границе автомобильных пунктов
пропуска, на которых проводится совместный контроль (2 октября 2006 г.
под № 1360-р опубликовано распоряжение Правительства Российской
Федерации о его подписании) и Соглашение между Правительством
Российской
Федерации
сотрудничестве
в
и
Правительством
Республики
Казахстан
о
области
осуществления
совместного
контроля
на
российско-казахстанской государственной границе (24 декабря 2008 г. под №
1970-р опубликовано распоряжение Правительства Российской Федерации о
его подписании), которое не предусматривает организации проведения
совместного
таможенного
контроля,
а
вводит
в
национальное
законодательство понятие «совместный контроль».
С учетом концепции осуществления государственного контроля в
пунктах пропуска через государственную границу Российской Федерации,
предусмотренной Федеральным законом от 30 декабря 2006 г. № 266-ФЗ,
можно сказать, что организация таможенного и пограничного контроля в
пунктах пропуска неразрывно связаны. В связи с этим совместный
таможенный контроль в пунктах пропуска через государственную границу
целесообразно совмещать с пограничным контролем, но говорить о
проведении только совместного таможенного контроля в настоящее время не
представляется возможным.
Осуществляя таможенный контроль, таможенные органы обязаны
обеспечить соблюдение разрешительного порядка перемещения товаров и
транспортных средств через таможенную границу РФ и одновременно
создать условия, способствующие ускорению товарооборота, обеспечивая
соблюдение таможенного законодательства, принимая необходимые меры к
защите прав и законных интересов физических и юридических лиц, взимая
таможенные
пошлины,
налоги,
выполняя
ряд
других
функций,
предусмотренных ст. 403 ТК РФ и связанных с целями таможенного
контроля.
Целью таможенного контроля является определение посредством
проверок соответствия таможенных операций и таможенных процедур,
осуществляемых
участниками
таможенных
отношений,
требованиям
таможенного законодательства РФ. Таможенный контроль может проводится
в соответствии со ст. 358 ТК РФ исключительно таможенными органами.
Если таможенные органы проводят проверку товаров и транспортных
средств, на ввоз которых в Российскую Федерацию в соответствии с
законодательством Российской Федерации о государственном регулировании
внешнеторговой
деятельности
установлены
запреты
и
ограничения,
обеспечение соблюдения которых также находится в компетенции других
государственных
органов,
то
таможенные
органы
обеспечивают
координацию таких действий и их одновременное проведение.
Таким образом, на таможенные органы России возложено выполнение
важнейших задач по обеспечению экономической безопасности государства.
В современных условиях таможенные органы выступают одним из главных
инструментов экономической политики страны, обеспечения защиты ее
экономических интересов на международном уровне, развития независимой
экономики.
Именно
таможенный
контроль
служит
наиболее
эффективным
инструментом таможенной политики России и призван регулировать
товарообмен на таможенной территории страны, участвовать в реализации
торгово-политических задач по защите российского рынка, стимулировать
развитие национальной экономики и внешнеэкономических связей.
Поэтому проведению совместного контроля на границе и строительства
совместных пунктов пропуска, где будут находиться должностные лица
сопредельных
государств,
должна
предшествовать
разработка
законодательной базы и общих подходов к организации совместного
контроля в пунктах пропуска.
Правовое регулирование строительства совместных пунктов пропуска
для осуществления совместного контроля, которые могут располагаться в
«шахматном порядке» на территории одного или другого сопредельного
государства, находится в плоскости заключения межправительственного и
межгосударственного соглашений.
Согласно п. 1 ст. 69 ТК РФ, прибытие товаров и транспортных средств
на таможенную территорию Российской Федерации допускается в пунктах
пропуска
через
Государственную
границу
Российской
Федерации,
установленных в соответствии с законодательством Российской Федерации.
В иных местах товары и транспортные средства могут прибывать на
таможенную
территорию
Российской
Федерации
в
соответствии
с
законодательством о Государственной границе Российской Федерации.
Статья 10 Закона Российской Федерации «О Государственной границе
Российской
Федерации»
предусматривает,
что
перемещение
через
Государственную границу грузов, товаров и животных производится в
местах
и
Российской
в
порядке,
Федерации,
установленных
международными
законодательством
Российской
договорами
Федерации,
решениями Правительства Российской Федерации. Следовательно, места
прибытия
товаров
(пункты
международными договорами.
пропуска)
могут
устанавливаться
и
Для осуществления надежного контроля на границе с сопредельными
государствами,
перемещения
предотвращения
товаров
незаконного
физическими
и
пересечения
юридическими
границы
лицами
и
через
совместные пункты пропуска должностных лиц контрольных органов
необходимо наделить правом осуществлять свои полномочия в полном
объеме и с правовыми последствиями проводимых действий. В противном
случае должностные лица Российской Федерации не смогут осуществлять
процессуальные действия, использовать документы, составленные на
территории другого государства, как доказательства при административных
и судебных разбирательствах.
В
случае
выявления
нарушений
законодательства
Российской
Федерации ее должностными лицами отсутствует правовой принудительный
механизм, позволяющий обязать лиц, перемещающих товары и транспортные
средства, следовать из совместного пункта пропуска (места совершения
правонарушения, преступления), находящегося на территории одного
государства, на территорию другого государства, так как, если следовать
юридическим канонам, фактического пересечения лиц и перемещения ими
товаров и транспортных средств через границу Российской Федерации не
произошло
и
предпринять
какие-либо
действия,
направленные
на
соблюдение законодательства Российской Федерации, не представляется
возможным.
В связи с этим в целях соблюдения законодательства и защиты
экономических интересов Российской Федерации необходимо наделить
территорию совместных пунктов пропуска статусом мест пересечения
лицами государственной границы, а также мест убытия и прибытия товаров и
транспортных средств на таможенные территории сторон или с них. При
этом национальное законодательство одной стороны в соответствии с
заключенным соглашением должно применяться на территории совместного
пункта пропуска, находящегося на территории другой стороны, таким же
образом,
как
и
на
территории
своей
стороны.
Нарушения
этого
законодательства
на
территории
совместного
пункта
пропуска,
расположенного на территории сопредельного государства, должно повлечь
за собой такие же правовые последствия, как и нарушения подобного рода,
допущенные на территории своей стороны.
Вопрос организации полноценного совместного контроля и переноса
дислокации российских государственных контролирующих органов на
территорию иностранного государства и наоборот неоднократно обсуждался
представителями федеральных органов исполнительной власти. Размещение
должностных лиц государственных контролирующих органов Российской
Федерации
и
наделение
их
всеми
полномочиями,
связанными
с
непосредственным осуществлением их обязанностей на территории другого
государства, возможно только в рамках межгосударственного договора.
Однако возможные проблемы процессуального характера, в случае
осуществления совместного контроля на государственной границе, могут
создать негативные последствия, привести к ослаблению и потере
полноценного государственного контроля на границе, а следовательно, будет
нанесен ущерб экономической и национальной безопасности Российской
Федерации.