Комментарииx - Совет муниципальных образований
advertisement
1 Оглавление Ответы на вопросы Советов муниципальных образований субъектов РФ о муниципальной реформе, начатой Федеральным законом № 136-ФЗ, Президентом Общероссийского Конгресса муниципальных образований С.М. Киричуком.............................................................................. 3 Комментарий ОКМО к Федеральному закону № 383 «О внесении изменений в Бюджетный кодекс РФ» ..................... 10 О порядке формирования представительного органа муниципального района - разъяснения Комитета по Федеративному устройству и вопросам местного самоуправления Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации по вопросам, заданным Советом муниципальных образований Новгородской области ............................................................................................ 19 О результатах мониторинга ОКМО принятия законов субъектов Российской Федерации, закрепляющих порядок формирования представительных органов муниципальных образований и способ замещения должности главы муниципального образования .................................................... 23 О практике определения ВМЗ сельских поселений в субъектах РФ ................................................................................. 31 Комитет Государственной Думы Федерального Собрания РФ по Федеративному устройству и вопросам местного самоуправления о перераспределении полномочий между государственными и муниципальными органами власти ... 41 2 Ответы на вопросы Советов муниципальных образований субъектов РФ о муниципальной реформе, начатой Федеральным законом № 136-ФЗ, Президентом ОКМО С.М. Киричуком Основное отличие текущей реформы местного самоуправления от предыдущих в смещении ответственности за результат реформы от федерального центра в регионы и муниципалитеты. Я считаю, что только таким образом можно обеспечить учет местных особенностей при организации и реализации как муниципального управления, так и местного самоуправления. Так, в Челябинской области уже принят закон, предусматривающий деление региональной столицы на внутригородские муниципальные районы. Пока можно говорить лишь об общих подходах, многие законы еще не приняты, так как обсуждение предложений продолжается. Я хочу обратить внимание на то, что выбор моделей органов местного самоуправления — вопрос организации системы управления на местах, а не местного самоуправления, для которого чем больше людей задействовано в принятии решений, тем лучше, чем больше депутатов представляют интересы населения, тем более эффективно эти интересы защищены. Тем не менее в Чечне решили не делить городские округа на внутригородские муниципальные районы, а во всех муниципалитетах реализуют проект «Муниципальный депутат». Конечно, этот опыт, а равно и опыт развития территориального общественного самоуправления, имеющийся уже у многих регионов, тоже заслуживают поддержки. Не всем понятно, зачем при наличии механизма ТОС «ворошить» систему органов публичной власти. Неужели федеральный законодатель действительно полагает, что арифметическое увеличение численности депутатского корпуса позволит приблизить власть к населению? Конечно нет. Простой рост численности депутатов или иные изменения в структуре органов местного самоуправления 3 без серьезной трансформации содержания их работы не приведут нас к поставленной цели. А цель у нас простая, и я давно уже ее заявляю: надо создать такие условия, при которых граждане будут чувствовать, что их потребности удовлетворены, а интересы — соблюдены. Это возможно только тогда, когда граждане сами смогут участвовать в решении местных вопросов. Система публичной власти должна работать так, чтобы все полномочия исполнялись эффективно и при этом инициативам граждан находилось достойное место. Поэтому, я считаю, мало принять региональные законы, определяющие число уровней местной власти в городских округах, схемы формирования органов МСУ и роль муниципальных депутатов. Порой в регионах огромное значение придают вопросам формирования структуры органов МСУ, забывая о том, что для реализации ФЗ136 надо принимать решения о перераспределении полномочий. Безусловно, это очень важное решение: сохранять всеобщие выборы главы муниципалитета или не сохранять. Но выборами местное самоуправление не исчерпывается, оно ими начинается, а продолжается тогда, когда население в постоянном режиме участвует в принятии управленческих решений. Здесь встает задача следующего этапа реализации норм ФЗ-136 на региональном уровне — четко прописать полномочия каждого органа власти на местах. В противном случае этот орган власти попросту не сможет обеспечить свою эффективную работу и не сможет никого из граждан в нее вовлечь, так как и сам не будет точно знать, что он делать может, а что — нет. Кроме того, когда заходит речь о выборах мэров (сохранять их или отменять), как правило, идет политическая борьба не только между муниципалитетами и регионами, а между разными политическими силами. Эти споры могут продолжаться до бесконечности, в них с готовностью участвуют СМИ, эксперты и т. д. А вот когда начинается разговор о полномочиях (кому удобнее их исполнять? кто сможет их выполнить наиболее эффективно, чтобы гражданам не приходилось бегать по кругу из одного органа власти в другой?), надо всем — регионам, 4 муниципалитетам, советам муниципальных образований — садиться за стол переговоров и вести скрупулезную, прагматичную и конструктивную работу. Следует проанализировать объем полномочий, объем финансовых и организационных возможностей, возможностей по контролю в той сфере, к которой относится полномочие, и только потом принимать взвешенное решение. Не так давно муниципалы жаловались на непосильный объем полномочий. Сейчас, когда ФЗ-136 закрепил «базу» для сельских поселений из шестнадцати полномочий, муниципальное сообщество требует расширения этого перечня. Может быть, было бы лучше оставить систему распределения полномочий без изменений? Как показала практика, полномочия все же были распределены не совсем верно, а в ряде регионов не отвечали местным особенностям, поэтому их было так трудно выполнять. К примеру, по всей стране органы МСУ сталкиваются с трудностями при выполнении полномочий по утилизации отходов. Муниципальный район или городской округ не могут обеспечить строительство или модернизацию полигона ТБО в соответствии с СанПиНами, а тем более — создание системы сортировки и переработки бытовых и безопасных промышленных отходов, а регионы могут. Мы с большим интересом рассматриваем инициативу Московской области поднять на свой уровень муниципальные полномочия по сбору, вывозу и утилизации ТБО. Помимо повышения эффективности этим облегчается и решение такой серьезной проблемы, как криминализация «мусорного» бизнеса. Мусор был, есть и будет всегда, всегда его необходимо будет куда-то складировать, и всегда найдутся те, кто просто выкупит участок земли и будет брать со всех деньги за возможность сбыть с рук этот мусор. В такой ситуации не возникает желания что-то строить, развивать какие-то экологические производства, заниматься переработкой — зачем, если доходы и так немалые? Будучи мэром Тюмени, я трижды пытался организовать строительство 5 мусороперерабатывающего завода, но любые потенциальные инвесторы сразу начинали получать намеки, что «их здесь не ждут». Если система обращения с отходами будет отлажена по современным технологиям и экологическим стандартам, будет регулироваться с регионального уровня, то в каждом поселении и даже в каждом районе полигон и не потребуется. С другой стороны, поселения и городские округа постоянно твердят о низкой доходности земельного налога. Было бы целесообразно регионам или даже муниципалитетам передать с федерального уровня ряд функций по кадастровой оценке, ведь на местах потенциально больше информации о состоянии территории, чем у Минэкономразвития. А если такие функции у них появятся, то будет заинтересованность, во-первых, в инвентаризации земельных и имущественных ресурсов, а вовторых, в привлечении этих ресурсов для решения задач развития. Я также полагаю, на муниципальный уровень с уровня субъектов должно «опуститься» полномочие по распоряжению землей, в том числе и городах — административных центрах субъектов Федерации. Для решения вопросов жилищного обеспечения граждан будет целесообразнее, если распоряжение о строительстве будет принимать муниципалитет, ведь все-таки регионы сейчас очень загружены задачами экономического плана. А какое отношение процесс перераспределения полномочий имеет к вовлечению граждан в процессы управления? Вот, предположим, на местах обо всем договорились и приняли региональный закон о полномочиях. Следующий шаг заключается в наглядном и доступном представлении этого закона гражданам. Люди должны четко знать: по какому вопросу и куда они могут обращаться, кто за что отвечает и как его зовут — четко, с указанием фамилии, имени и отчества, с телефоном и адресом. Жители также должны получить гарантии, что не только их жалобы или просьбы будут рассмотрены и отработаны властью, 6 но и инициативы поддержаны — что их идеи по улучшению качества жизни в родном муниципалитете не пропадут, а будут должным образом оформлены и рассмотрены на заседании представительного органа или депутатской комиссии, что затем к реализации инициативы будут привлечены заинтересованные органы исполнительной власти нужного уровня. Граждане должны поверить в то, что власть готова работать совместно с ними, увидеть конкретные результаты своих инициатив, достигнутые при своем непосредственном участии. Когда граждане сами смогут определять свои общественные интересы, выдвигать варианты их защиты и достижения и участвовать в их реализации, тогда, может быть, и прекратится процесс наделения органов МСУ все новыми и новыми полномочиями в разных сферах деятельности. Но помните, что, как бы вы ни перераспределили свои полномочия, кого бы из общественности вы ни привлекали к их реализации, все полномочия в конечном итоге должны выполняться. Граждане должны четко знать, какой уровень власти несет ответственность за выполнение каждого полномочия. И все хорошие инициативы граждан должны быть поддержаны властью. Причем так должно быть не только перед выборами, а постоянно. Именно к такой работе, а не к бесконечной политической борьбе нас постоянно призывает Президент Российской Федерации Владимир Путин. На мой взгляд, и для развития местного самоуправления, и для создания оптимальной системы управления взаимосогласованная работа всех уровней власти на местах и сотрудничество власти с гражданами гораздо важнее выбора между моделями местного самоуправления. Но ведь все знают, что полномочия — отдельно, а финансирование — отдельно. Как быть, если одно с другим не соотносится? Конечно, всем нашим организационным усилиям требуются ресурсы, прежде всего материальные и финансовые. Чтобы получить положительный результат, регионам сейчас крайне 7 важно всеми способами создавать условия для долгосрочного роста своей экономики. Да, у вас заберут то, что вы заработали, и отдадут минимум, но по крайней мере ваши люди будут иметь работу, ваши малые предприятия по торговле и оказанию услуг будут иметь клиентуру. Это немного, но очень существенно. Надо создавать и укреплять основы экономической самостоятельности регионов, чтобы они могли эффективно поддерживать свои муниципалитеты. Некоторые энтузиасты в регионах уже занимаются мониторингом ситуации с целью определения путей развития экономики и создания долгосрочных условий для пополнения региональных и местных бюджетов. Так, Совет муниципальных образований Тюменской области ведет исследование экономических потенциалов малых поселений. Это очень интересная работа, ведь без знания реальной ситуации невозможно принимать правильные решения, однако эти исследования и наработки еще нужно отформатировать под постоянно работающий управленческий механизм. Чтобы выжить и развиваться, региону надо знать свои ресурсы, какими бы необычными с бюрократической точки зрения они ни были. Полагаю возможным рассматривать вопросы организационных полномочий в сфере экономики: например, по созданию региональных свободных экономических зон, стратегическому планированию, системной работе по подготовке и распределению трудовых ресурсов. Я уверен, что повышение управленческой компетенции наших субъектов Федерации поможет экономике всей России, а заодно создаст условия для развития наших муниципалитетов. Однако есть полномочия, записанные в федеральном и региональных законах о местном самоуправлении, и есть полномочия, прописанные в отраслевых федеральных законах. Планируется ли давно обещанная балансировка законодательства по полномочиям? Мы продолжаем нашу работу по развитию реформы на федеральном уровне. Эксперты комитетов по местному самоуправлению Совета Федерации и Госдумы подсчитали, что 8 для успеха замысла надо вносить системные изменения почти в 200 отраслевых федеральных законов. Сейчас мы над этим и работаем, этим же будут заниматься ОКМО и ВСМС. Мы видим, что мотивы принятия законов, которые сейчас требуют изменений, часто не были связаны непосредственно с задачами развития и укрепления нашего государства, а коренились в стремлении каждого органа федеральной исполнительной власти повысить свою значимость в публичной системе, записав регионам и муниципалитетам как можно больше поручений и обязательств. Мы собираемся пакет за пакетом, по три-четыре изменения, вносить в законодательство, чтобы по крайней мере не было противоречий между полномочиями регионов и муниципалитетов, прописанными в базовых законах, и полномочиями, установленными отраслевым законодательством. Прежде всего мы будем освобождать местные власти от тех вопросов, которые не соответствуют вопросам местного значения по ФЗ-131 и ФЗ-136. Слишком долго наши муниципалитеты были зажаты в клещи между своим основным законом и массивом отраслевого законодательства. Когда шло утверждение бюджетов, расходы определялись по ФЗ-131, а когда начинался очередной финансовый год, выяснялось, что тратиться придется и на решение многих иных задач. Мы думаем, что надо менять ситуацию, чтобы прекратилась практика навязывания муниципалитетам дополнительной ответственности без дополнительных возможностей. Поэтому мы или будем совсем изымать несоответствующую ФЗ-131 норму из отраслевого закона, или перенесем ее в ФЗ-131, чтобы муниципалитет имел все правовые основания для такой работы. Эти предложения рассматривались еще до принятия ФЗ136, однако указанный закон позволяет системно рассмотреть весь объем региональных и муниципальных полномочий и перераспределить их более эффективно, опираясь на мнение регионов и муниципалитетов в лице ОКМО и ВСМС. В ноябре планируется подготовить первые проекты по дальнейшему совершенствованию организации системы местного самоуправления и всей системы публичной власти в целом. 9 Комментарий ОКМО к Федеральному закону № 383 «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации» С целью создания условий функционирования новых типов муниципальных образований — городского округа с внутригородским делением и внутригородского муниципального района — изменена система бюджетного устройства на муниципальном уровне. Введены новые типы местных бюджетов и элементы доходов классификации доходов бюджетов, предусмотрено формирование консолидированного бюджета городского округа с внутригородским делением, городского окружного фонда финансовой поддержки внутригородских районов, расширены формы и перечень получателей межбюджетных трансфертов (статьи 6, 10, 15, 20, 86, 264.3 БК РФ). Установлены сроки составления проектов местных бюджетов новых типов муниципалитетов, положения Кодекса распространены на новые типы муниципалитетов (статьи 169, 173, 174, 184.1 БК РФ). Оговорено формирование нового окружного фонда финансовой поддержки внутригородских районов, расширение форм и перечня получателей межбюджетных трансфертов. Кроме того, закон изменяет перечень налоговых доходов муниципального района, сельского поселения, городского округа с внутригородским делением, внутригородского района и перераспределяет между ними отдельные налоговые и неналоговые источники доходов их бюджетов (статьи 46, 61, 61.1, 61.3, 61.4, 61.5, 62 БК РФ). Установлены нормативы зачисления налоговых доходов в местные бюджеты (перечень и нормативы отчислений от налоговых доходов в бюджеты городских округов без внутригородского деления сохранились без изменений): 1) сельские поселения: 100% земельного налога, 100% налога на имущество физических лиц, 2% НДФЛ, 10 30% ЕСХН, 100% госпошлины за совершение нотариальных действий уполномоченными должностными лицами органов МСУ сельского поселения, в случае отнесения дорожной деятельности к вопросам местного значения сельского поселения — 100% госпошлины за выдачу специального разрешения на движение по автомобильной дороге транспортного средства, осуществляющего перевозки опасных, тяжеловесных и (или) крупногабаритных грузов, налоговые доходы от федеральных налогов и сборов, в том числе налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, и (или) региональных налогов по нормативам отчислений, установленным органами государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствии со ст. 58 и с и. 4 ст. 61.1 БК РФ, налоговые доходы от федеральных налогов и сборов, в том числе от налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, региональных и (или) местных налогов по нормативам отчислений, установленным представительными органами муниципальных районов в соответствии со ст. 63 БК РФ; 2) городские поселения: 100% земельного налога, 100% налога на имущество физических лиц, 10% НДФЛ, 50% ЕСХН, 100% госпошлины за совершение нотариальных действий уполномоченными должностными лицами органов МСУ городского поселения, за выдачу специального разрешения на движение по автомобильной дороге транспортного средства, осуществляющего перевозки опасных, тяжеловесных и (или) крупногабаритных грузов, налоговые доходы от федеральных налогов и сборов, в том числе налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, и (или) региональных налогов по нормативам 11 отчислений, установленным органами государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствии со ст. 58 БК РФ; в налоговые доходы от федеральных налогов и сборов, в том числе налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, региональных и (или) местных налогов по нормативам отчислений, установленным представительными органами муниципальных районов в соответствии со ст. 63 БК РФ; 3) муниципальные районы: 100% земельного налога, взимаемого на межселенных территориях, 100% ЕНВД, 100% НДФЛ, взимаемого на межселенных территориях, 5% НДФЛ, взимаемого на территории городских поселений, 13% НДФЛ, взимаемого на территории сельских поселений, 15% НДФЛ, взимаемого на межселенных территориях, 50% ЕСХН, взимаемого на территориях городских поселений, 70% ЕСХН, взимаемого на территориях сельских поселений, 100% ЕСХН, взимаемого на межселенных территориях, 100% налога, взимаемого в связи с применением патентной системы налогообложения, 100% сборов от уплаты госпошлины, подлежащей зачислению по месту госрегистрации, совершения юридически значимых действий или выдачи документов, по делам, рассматриваемым судами общей юрисдикции, мировыми судьями (за исключением Верховного суда Российской Федерации), за государственную регистрацию транспортных средств, за выдачу разрешения на установку рекламной конструкции, за выдачу разрешения на движение по автомобильной дороге транспортного средства, осуществляющего перевозки опасных, тяжеловесных и (или) крупногабаритных грузов, за совершение нотариальных 12 действий, за предоставление лицензий на розничную продажу алкогольной продукции, налоговые доходы от федеральных налогов и сборов, в том числе налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, и (или) региональных налогов по нормативам отчислений, установленным органами государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствии со ст. 58 БК РФ; 4) городские округа с внутригородским делением: 100% земельного налога, 100% налога на имущество физических лиц, 100% ЕНВД, о 100% ЕСХН, 15% НДФЛ, 100% сборов от уплаты отдельных видов госпошлин (так же, как и для муниципальных районов), 100% налога, взимаемого в связи с применением патентной системы налогообложения, доходы от федеральных налогов и сборов, в том числе налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, и (или) региональных налогов по единым нормативам отчислений, установленным законами субъектов Федерации для зачисления в бюджеты городских округов с внутригородским делением в соответствии с и. 1 ст. 58 БК РФ. Кроме того, субъекты Федерации в соответствии с пи. 2 и 3 ст. 58 БК РФ, могут устанавливать дополнительные нормативы отчислений от НДФЛ в бюджеты городских округов с внутригородским делением; 5) внутригородские районы в составе городских округов с внутригородским делением: 100% земельного налога, о 100% налога на имущество физических лиц, доходы от федеральных налогов и сборов, в том числе налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, и (или) региональных налогов по нормативам отчислений, установленным органами государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствии со ст. 58 БК РФ, 13 доходы от федеральных налогов и сборов, в том числе налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, региональных и (или) местных налогов по нормативам отчислений, установленным представительными органами городских округов с внутригородским делением в соответствии со ст. 63.1 БК РФ. Кроме того, в бюджеты муниципальных районов, городских округов и городских округов с внутригородским делением подлежит зачислению плата за негативное воздействие на окружающую среду по нормативу 40%. Бюджеты всех типов городских округов также получают доходы: от передачи в аренду земельных участков, госсобственность на которые не разграничена и которые расположены в границах городских округов, городских округов с внутригородским делением, а также средства от продажи права на заключение договоров аренды указанных земельных участков — 100%; от продажи земельных участков, госсобственность на которые не разграничена и которые расположены в границах городских округов, городских округов с внутригородским делением — 100%; от продажи, передачи в аренду, а также от продажи прав на заключение договоров аренды земельных участков, которые расположены в границах городских округов, городских округов с внутригородским делением, находятся в федеральной собственности и осуществление федеральных полномочий по управлению и распоряжению которыми передано субъектам Российской Федерации, — не менее 50%, если региональным законодательством не установлено иное; от продажи объектов недвижимого имущества одновременно с занятыми такими объектами недвижимого имущества земельными участками, которые расположены в границах городских округов, городских округов с внутригородским делением, находятся в федеральной собственности и осуществление полномочий Российской Федерации по управлению и распоряжению которыми передано 14 органам государственной власти субъектов Российской Федерации, — по нормативу не менее 50%, если законодательством соответствующего субъекта Российской Федерации не установлено иное. Бюджеты муниципальных районов также получают доходы: от передачи в аренду земельных участков, госсобственность на которые не разграничена и которые расположены в границах городских поселений, а также средства от продажи права на заключение договоров аренды указанных земельных участков — 50%; от продажи земельных участков, госсобственность на которые не разграничена и которые расположены в границах сельских поселений и межселенных территорий муниципальных районов, — 100%; от продажи земельных участков, госсобственность на которые не разграничена и которые расположены в границах городских поселений, — 50%; от передачи в аренду земельных участков, госсобственность на которые не разграничена и которые расположены в границах сельских поселений и межселенных территорий муниципальных районов, а также средства от продажи права на заключение договоров аренды указанных земельных участков — 100%; от продажи, передачи в аренду, продажи прав на заключение договоров аренды земельных участков, которые расположены на межселенных территориях, находятся в федеральной собственности и осуществление полномочий Российской Федерации по управлению и распоряжению которыми передано органам государственной власти субъектов Российской Федерации, — не менее 50%, если законодательством соответствующего субъекта Российской Федерации не установлено иное; от продажи объектов недвижимого имущества одновременно с занятыми такими объектами недвижимого имущества земельными участками, которые расположены на 15 межселенных территориях, находятся в федеральной собственности и осуществление полномочий Российской Федерации по управлению и распоряжению которыми передано органам государственной власти субъектов Российской Федерации, — по нормативу не менее 50%, если законодательством соответствующего субъекта Российской Федерации не установлено иное. В бюджеты городских поселений поступают: доходы от передачи в аренду земельных участков, госсобственность на которые не разграничена и которые расположены в границах городских поселений, а также средства от продажи права на заключение договоров аренды указанных земельных участков — 50%; доходы от продажи земельных участков, госсобственность на которые не разграничена и которые расположены в границах городских поселений, — 50%. В бюджеты городских поселений, сельских поселений, муниципальных районов, городских округов, городских округов с внутригородским делением подлежит зачислению плата за пользование водными объектами в зависимости от права собственности на водные объекты по нормативу 100%. В бюджеты городских поселений и бюджеты сельских поселений поступают: доходы от продажи, передачи в аренду, а также продажи прав на заключение договоров аренды земельных участков, которые расположены в границах городских, сельских поселений, находятся в федеральной собственности и осуществление полномочий Российской Федерации по управлению и распоряжению которыми передано органам государственной власти субъектов Российской Федерации, — по нормативу не менее 50%, если законодательством соответствующего субъекта Российской Федерации не установлено иное, от продажи объектов недвижимого имущества одновременно с занятыми такими объектами недвижимого 16 имущества земельными участками, которые расположены в границах городских, сельских поселений, находятся в федеральной собственности и осуществление полномочий Российской Федерации по управлению и распоряжению которыми передано органам государственной власти субъектов Российской Федерации, — по нормативу не менее 50%, если законодательством соответствующего субъекта Российской Федерации не установлено иное. Муниципальным правовым актом представительного органа муниципального района или городского округа с внутригородским делением (за исключением решения о бюджете или иного решения на ограниченный срок действия) могут быть установлены единые для всех городских поселений муниципального района нормативы отчислений в бюджеты городских поселений (внутригородских районов) от федеральных налогов и сборов, в том числе налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, региональных и (или) местных налогов, подлежащих зачислению в соответствии с БК РФ и (или) законом субъекта Российской Федерации в бюджет муниципального района. Аналогичное решение представительный орган муниципального района может принять и в отношении всех своих сельских поселений. Одновременно закон расширяет бюджетные полномочия субъектов Российской Федерации по установлению единых нормативов отчислений от федеральных, региональных и местных налогов, а также штрафов и иных сумм принудительного изъятия, подлежащих зачислению в бюджеты соответствующих муниципалитетов (статьи 8, 9, 46, 58, 63, 63.1, 93.3, 136, 154, 160.1 БК РФ). При этом изменяются подходы к формированию региональных и районных фондов финансовой поддержки муниципальных образований и определению размера дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципалитетов (статьи 133, 135, 137, 138, 140, 142, 142.1-142.7 БК РФ). Субъекты Российской Федерации и органы местного самоуправления получили права по осуществлению внешней 17 проверки годовых отчетов об исполнении бюджетов новых типов муниципальных образований (статья 264.4 БК РФ). Что дает это межмуниципальное перераспределение налоговых доходов в итоге? По оценке Минфина, объем расходных обязательств, связанных с решением вопросов местного значения сельских поселений, передаваемых на уровень муниципального района, составляет 90,7 млрд руб., или 45% от всех расходов сельских поселений (201,9 млрд руб. в 2013 году). Передаваемые районам 8% НДФЛ «стоят» 20,1 млрд руб., 20% ЕСХН — 0,5 млрд руб., доходы от аренды и продажи земельных участков на территориях сельских поселений, госсобственность на которые не разграничена, — 10,2 млрд руб., акцизы на бензин — 11,7 млрд руб. Итого районы получат дополнительные доходы на сумму не менее 42,5 млрд руб. Остается 48,2 млрд руб. Их предлагается «закрыть» мерами межбюджетного регулирования на региональном и (или) районном уровне. Минфин предлагает регионам и районам избрать собственную тактику балансировки районных и поселенческих бюджетов. Определено три направления. Первое — сокращение бюджетам сельских поселений объемов финансовой поддержки из регионального и (или) районного бюджетов, предоставляемой в форме дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности сельских поселений (в 2013 году дотации сельским бюджетам составили 44,5 млрд руб.). Второе — отмена единых и (или) дополнительных нормативов отчислений от налогов и сборов в сельские бюджеты, установленных законами субъекта Российской Федерации и (или) решениями представительных органов муниципальных районов (6,9 млрд руб.). Третье — сокращение межбюджетных трансфертов бюджетам сельских поселений в форме субсидий (за исключением субсидий из федерального бюджета) — это 18,3 млрд руб. 18 О порядке формирования представительного органа власти муниципального района - разъяснения Комитета по Федеративному устройству и вопросам местного самоуправления Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации по вопросам, заданным Советом муниципальных образований Новгородской области Председатель Комитета Госдумы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления Виктор КИДЯЕВ. По существу поставленных вами вопросов сообщаем следующее. Частями 4 и 5 статьи 35 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее — Федеральный закон № 131-ФЗ) определен порядок формирования представительного органа муниципального района и городского округа с внутригородским делением соответственно. Согласно пункту 1 части 4 статьи 35 Федерального закона № 131-ФЗ представительный орган муниципального района в соответствии с законом субъекта Российской Федерации и уставом муниципального района может состоять из глав поселений, входящих в состав муниципального района, и из депутатов представительных органов указанных поселений, избираемых представительными органами поселений из своего состава в соответствии с равной независимо от численности населения поселения нормой представительства. Законом субъекта Российской Федерации и в соответствии с ним уставом муниципального района и уставами поселений может быть установлена норма представительства поселений, входящих в состав муниципального района, в представительном органе данного муниципального района исходя из численности населения поселения. При этом норма представительства одного поселения, входящего в состав муниципального района, не может превышать одну треть от установленной численности 19 представительного органа указанного муниципального района. В случае, если в соответствии с Федеральным законом № 131-ФЗ в состав территории муниципального района входят поселения, полномочия представительных органов которых осуществляются сходом граждан, избрание депутатов от таких поселений в состав представительного органа муниципального района осуществляется сходом граждан в порядке и на срок, которые установлены уставом такого поселения. Обращаем ваше внимание на то, что указанные выше положения статьи 35 Федерального закона № 131-ФЗ означают, что в состав представительного органа муниципального района, сформированного делегированным способом, в обязательном порядке входят все главы поселений муниципального района (независимо от способа их избрания) и как минимум по одному депутату от всех без исключения поселений муниципального района, то есть не менее двух представителей от каждого поселения. В случае если при принятии закона субъекта Российской Федерации, определяющего порядок формирования представительного органа муниципального района, численность депутатов, установленная уставом района, не будет соответствовать норме представительства от поселений, установленной субъектом Российской Федерации, необходимо будет привести устав муниципального района в соответствие с законом субъекта Российской Федерации. В соответствии с пунктом 1 части 5 статьи 35 Федерального закона № 131-ФЗ представительный орган городского округа с внутригородским делением в соответствии с законом субъекта Российской Федерации и уставом соответствующего муниципального образования может формироваться путем избрания из состава представительных органов внутригородских районов в соответствии с равной независимо от численности населения внутригородских районов нормой представительства. Законом субъекта Российской Федерации и в соответствии с ним уставом городского округа с внутригородским делением и 20 уставами внутригородских районов может быть установлена норма представительства внутригородских районов, входящих в состав городского округа с внутригородским делением, в представительном органе данного городского округа исходя из численности населения внутригородских районов. При этом норма представительства одного внутригородского района, входящего в состав городского округа с внутригородским делением, не может превышать одну треть состава представительного органа указанного городского округа. Указанные выше нормы пункта 1 части 5 статьи 35 Федерального закона № 131-ФЗ предполагают, что в состав представительного органа городского округа с внутригородским делением, сформированного делегированным способом, могут в соответствии с уставом внутригородского района или по решению представительного органа внутригородского района входить не только депутаты представительных органов внутригородских районов, но и главы этих муниципальных образований. Возможно это в двух случаях. Во-первых, когда глава муниципального образования, избранный из состава представительного органа муниципального образования, исполняет полномочия его председателя (пункт 3 части 2 статьи 36 Федерального закона № 131-ФЗ). Во-вторых, когда глава муниципального образования, избранный на муниципальных выборах, входит в состав представительного органа муниципального образования с правом решающего голоса и исполняет полномочия его председателя (пункт 2 части 2 статьи 36 Федерального закона № 131-ФЗ). Что касается части 5.1 статьи 35 Федерального закона № 131-ФЗ, то в ней регулируются вопросы, связанные с принятием закона субъекта Российской Федерации, изменяющего порядок формирования или избрания представительного органа муниципального района, городского округа с внутригородским делением (приведение устава муниципального образования в соответствие с указанным законом, проведение выборов). При этом эти нормы не затрагивают непосредственно сам порядок 21 формирования представительного органа муниципального образования делегированным способом. В связи с этим их следует применять в координации, а не отдельно от норм Федерального закона № 131-ФЗ, которые данный порядок устанавливают. В отношении возможности законом субъекта Российской Федерации предоставить органам местного самоуправления муниципального района (уставом муниципального района и в соответствии с ним уставами поселений) права осуществлять выбор определения вариантов формирования представительного органа муниципального района (равной независимо от численности населения поселения нормой представительства или исходя из численности населения поселения) необходимо отметить, что Федеральным законом № 131-ФЗ это не предусмотрено. Опережающее регулирование этого вопроса (до принятия закона субъекта Российской Федерации) также невозможно. 22 О результатах мониторинга ОКМО принятия законов субъектов Российской Федерации, закрепляющих порядок формирования представительных органов муниципальных образований и способ замещения должности главы муниципального образования Общероссийским Конгрессом муниципальных образований во исполнение перечня поручений Президента Российской Федерации от 22 июня 2014 года № Пр-1448, данных по итогам заседания Совета при Президенте Российской Федерации по развитию местного самоуправления, состоявшегося 26 мая 2014 года, проведен мониторинг принятия законов субъектов Российской Федерации, закрепляющих порядок формирования представительных органов муниципальных образований и способ замещения должности главы муниципального образования. В соответствии с Федеральным законом от 27 мая 2014 года № 136-ФЗ «О внесении изменений в статью 26.3 Федерального закона “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации” и Федеральный закон “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” (далее — Федеральный закон № 136-ФЗ) органам государственной власти субъектов Российской Федерации были переданы значительные полномочия в части правового регулирования организации местного самоуправления. В частности, в течение шести месяцев они должны были определить в своих законах то, каким образом будут формироваться представительные органы муниципальных районов (на выборах или посредством делегирования депутатов и глав поселений), как будет замещаться должность главы муниципальных образований и какие функции он будет исполнять — возглавлять местную администрацию или председательствовать в представительном органе. Мониторинг проводился исполнительной дирекцией ОКМО по данным, предоставляемым советами муниципальных 23 образований, а также по информации, размещенной на сайтах органов государственной власти субъектов РФ в Интернете и в справочных правовых системах. Мониторинг показал, что по состоянию на 10 декабря 2014 года законы, закрепляющие порядок формирования представительных органов муниципальных образований и способ замещения должности главы муниципального образования, были приняты в 61 субъекте РФ, еще в 23 регионах соответствующие законодательные акты находились на стадии разработки или принятия. Кроме того, по данным СМО Ленинградской области, в данном субъекте Российской Федерации не планируется в ближайшее время принимать законы, изменяющие установленный порядок формирования представительного органа муниципального района, а также порядок замещения должности главы муниципального образования. Правовое регулирование будет осуществляться в соответствии с ранее принятым региональным законодательством. Таким образом, требование о разработке законов, обеспечивающих реализацию положений Федерального закона № 136-ФЗ, было выполнено в срок (то есть к 27 ноября 2014 года) далеко не во всех регионах. Если судить по комментариям советов муниципальных образовании, то в отстающих регионах работу по принятию законов о формировании районных представительных органов и порядке замещения должности главы муниципалитета должны закончить до конца 2014 года. В целом следует отметить, что во многих регионах процесс подготовки указанных законодательных актов проходил довольно напряженно. На это, в частности, указывает то, что основная масса законов была принята во второй половине октября и ноября 2014 года, то есть впритык к установленному на федеральном уровне сроку завершения этой работы. В разных субъектах Российской Федерации к выбору своего варианта порядка формирования представительных органов муниципальных районов и замещения 24 должности главы муниципального образования подошли поразному. Более того, в 31 из 61 региона, уже принявших закон, пошли по пути одновременного использования разных вариантов формирования органов МСУ в разных муниципальных образованиях. Соответственно, в 30 субъектах был установлен унифицированный порядок формирования представительного органа муниципального района, а также порядок замещения должности главы муниципального образования. Формирование представительного органа муниципального района по итогам прямых выборов предусмотрено законами 33 субъектов РФ: Республики Адыгея, Республики Башкортостан, Республики Калмыкия, Карачаево-Черкесской Республики, Республики Мордовия (для всех, кроме Рузаевского района), Республики Тыва, Республики Удмуртия, Республики Хакасия; Приморского края; областей Астраханской (для всех районов, кроме Приволжского), Брянской, Владимирской, Воронежской (для 29 районов), Иркутской, Калужской (для восемнадцати районов), Курганской, Курской, Липецкой, Московской (для пятнадцати районов), Мурманской (для Кольского, Ловозерского, Печенгского и Терского районов), Новосибирской (за исключением Барабинского, Карасукского и Усть-Таркского района), Омской, Оренбургской, Пензенской, Псковской, Свердловской, Смоленской, Тверской (для 33 районов), Томской, Челябинской; Ненецкого и Чукотского автономного округов; города Севастополь. Формирование представительного органа муниципального района из глав поселений и депутатов представительных органов поселений закреплено в законах 30 регионов: Республики Дагестан, Республики Карелия, Республики Крым, Республики Марий Эл, Республики Мордовия (для Рузаевского района); Камчатского и Ставропольского краев; областей Белгородской, Астраханской (для Приволжского района), Волгоградской, Воронежской (для пяти районов), Калужской (для шести районов), Ивановской, Костромской, Магаданской, Московской (для 21 района), Мурманской (для Кандалакшского района), 25 Нижегородской, Новгородской, Новосибирской (для Барабинского, Карасукского и Усть- Гаркского районов), Орловской, Рязанской, Самарской, Саратовской, Сахалинской, Тамбовской, Тверской (для трех районов), Тульской, Ульяновской, Ярославской. В пяти субъектах РФ — Республика Бурятия, Чувашская Республика, Архангельская, Ростовская, Тюменская области, Ханты-Мансийский автономный округ — согласно региональному закону порядок формирования представительного органа муниципального района определяется в уставе муниципального района по одному из двух указанных вариантов. Избрание главы муниципального образования из состава представительно органа с замещением им должности председателя представительного органа предусмотрено в 53 субъектах РФ: Республика Башкортостан, Республика Дагестан, Республика Калмыкия, Карачаево- Черкесская Республика, Республика Карелия (для муниципальных районов), Республика Крым, Республика Марий Эл, Республика Мордовия, Республика Тыва, Республика Удмуртия, Чувашская Республика (для городских округов, городских и сельских поселений); Приморский край (в отношении глав районов и городских округов), Камчатский край (в отношении глав районов и городских округов), Ставропольский край (для районов, городских округов и городских поселений); области Архангельская (для районов, городских округов и городских поселений), Астраханская (для одного городского округа, двух городских поселений), Белгородская, Брянская (для всех, кроме двух сельских поселений), Владимирская (за исключением городских округов Гусь-Хрустальный, Ковров, Муром), Волгоградская (для муниципальных районов и городских округов), Воронежская (для двух городских округов, 28 районов, четырнадцати городских и 256 сельских поселений), Ивановская, Калужская (для всех, кроме пятнадцати сельских поселений), Костромская (для Костромы, муниципального района город Нея 26 и Нейский район), Курганская (для Кургана), Курская область (для Курска), Липецкая (для одного сельского поселения), Московская (для десяти районов, восьми городских округов, 54 городских и 48 сельских поселений), Мурманская, Нижегородская, Новгородская (для районов и городского округа, Новосибирская (для пяти районов и четырех городских поселений), Оренбургская, Орловская, Пензенская, Псковская (для поселений и городских округов), Ростовская (для двенадцати городских округов), Рязанская (для районов, городских округов, девятнадцати городских и двенадцати сельских поселений), Самарская, Саратовская, Сахалинская (для районов), Свердловская (для одного муниципального района и 21 городского округа), Смоленская, Тамбовская (главы муниципальных районов, городских округов, городских поселений, а также сельских поселений, являющихся административными центрами муниципальных районов), Тверская (для 25 районов, для городских округов и всех поселений), Томская (для ЗАТО Северск), Тульская, Тюменская, Ульяновская, Челябинская (для городских округов, 24 сельских поселений), Ярославская (для одного городского округа, семнадцати районов, девяти городских и пяти сельских поселений); Ненецкий автономный округ (для района, городского округа и городского поселения); город Севастополь. Избрание главы муниципального образования на муниципальных выборах с замещением должности главы местной администрации закреплено в законах 32 субъектов РФ: Республики Адыгея, Республики Карелия (для городских округов, городских и сельских поселений), Республики Хакасия, Чувашской Республики (для районов); Приморского края (для поселений), Ставропольского края (для сельских поселений); областей Архангельской (для сельских поселений), Астраханской (для десяти муниципальных районов, восьми городских поселений, 149 сельских поселений), Брянской (для двух сельских поселений), Владимирской (для городских округов Гусь-Хрустальный, Ковров, Муром), Волгоградской (для 27 поселений), Воронежской (для одного городского округа, трех районов, четырнадцати городских и 188 сельских поселений), Иркутской, Калужской (для пятнадцати сельских поселений), Костромской (для 23 районов, четырех городских округов, городских и сельских поселений), Курганской (для всех, кроме Кургана), Курской (для всех, кроме Курска), Липецкой, Московской (для 26 районов, 27 городских округов, 57 городских и 129 сельских поселений), Новгородской (для поселений), Новосибирской (кроме пяти районов, четырех городских и всех сельских поселений), Омской, Псковской (для глав районов), Рязанской (для десяти городских и 240 сельских поселений), Сахалинской (для городских округов, городских и сельских поселений), Свердловской (для восьми сельских и пяти городских поселений, четырех муниципальных районов, 40 городских округов), Тверской (для одиннадцати районов), Томской (все, кроме ЗАТО Северск), Челябинской (для районов, городских поселений, сельских поселений [кроме двадцати четырех]), Ярославской (для всех, кроме одного городского округа, девяти городских поселений, 65 сельских поселений); Ненецкого автономного округа (для сельских поселений), Чукотского автономного округа. В шести субъектах РФ — Республика Бурятия, Камчатский край (в отношении глав поселений), Новосибирская область (для сельских поселений), Ростовская область (для всех, кроме двенадцати городских округов), Тамбовская область (в отношении глав сельских поселений), Ханты-Мансийский автономный округ — в соответствии с региональным законом порядок замещения должности главы муниципального образования определяется в уставе конкретного муниципального образования и может предусматривать либо его избрание на муниципальных выборах, либо избрание представительным органом из своего состава. В соответствии с законодательством четырех регионов России — Астраханской области (для одного муниципального района, одного городского округа, одного городского поселения 28 и одного сельского поселения), Костромской области (для городского округа Буй), Московской области (для трех районов, шести городских округов, семи городских поселений), Свердловской области (для восьми сельских поселений и семи городских округов) — глава муниципального образования избирается на муниципальных выборах и входит в состав представительного органа с правом решающего голоса, исполняя полномочия его председателя. Также в ходе мониторинга ОКМО была получена информация о принятии региональных законов о расширении перечня вопросов местного значения сельских поселений, а также о передаче полномочий органов местного самоуправления органам государственной власти субъектов Российской Федерации. Право принятия данных законов также было закреплено за регионами Федеральным законом № 136-ФЗ, однако, в отличие от законов, устанавливающих порядок формирования представительного органа района, а также порядок замещения должности главы муниципального образования, конкретных сроков их принятия на федеральном уровне установлено не было. По данным советов муниципальных образований, на настоящий момент перечень вопросов местного значения сельских поселений, предусмотренный частью 3 статьи 14 Федерального закона № 131-ФЗ расширен в 33 субъектах РФ (Республика Башкортостан, Республика Бурятия, Республика Мордовия, Республика Саха [Якутия], Республика Удмуртия, Чувашская Республика, Ставропольский край, Белгородская, Брянская, Владимирская, Воронежская, Ивановская, Костромская, Ленинградская, Липецкая, Московская, Новгородская, Новосибирская, Оренбургская, Пензенская, Псковская, Ростовская, Рязанская, Самарская, Саратовская, Свердловская, Смоленская, Тамбовская, Тверская, Тульская, Ярославская области, Ненецкий и Ханты-Мансийский автономный округа). 29 В свою очередь, перераспределение полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъектов РФ предусмотрено законами Республики Удмуртия (полномочия в сфере охраны здоровья, земельной и градостроительной сферах), Алтайского края (полномочия по управлению и распоряжению земельными участками, собственность на которые не разграничена, на территории города Барнаула передаются в ведение органов государственной власти края), Московской области (полномочия в земельной и градостроительной сферах, в сфере регулирования тарифов на услуги ЖКХ, в сфере благоустройства, в сфере тепло- и водоснабжения и водоотведения, в ритуальной сфере, в сфере обращения с отходами), Ленинградской области (полномочия в градостроительной сфере), Орловской области (полномочия в земельной и градостроительной сфере), Тульской области (полномочия города Тулы по распоряжению земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, и осуществлению муниципального земельного контроля), Ненецкого автономного округа. Статус городского округа с внутригородским делением закреплен был пока только за Челябинском. Тем не менее процесс создания «двухуровневых» городских округов будет продолжен. В частности, по данным СМО Республики Дагестан в этом регионе прорабатывается вопрос наделения данным статусом Махачкалы. 30 О практике определения ВМЗ сельских поселений в субъектах РФ Анализ собранной информации показывает, что в большинстве опрошенных регионов активно обсуждается вопрос о необходимости расширения перечня вопросов местного значения сельских поселений, закрепленного в части 3 статьи 14 Федерального закона № 131-ФЗ. Более того, советы муниципальных образований Чувашской Республики, Липецкой и Ростовской областей, Ханты-Мансийского автономного округа сообщили, что в их регионах уже приняты законы, передающие в ведение сельских поселений дополнительные вопросы местного значения. Так, СМО Липецкой области указывает на то, что в администрации области, областном совете депутатов проведен ряд совещаний, консультаций, круглых столов с руководителями структурных подразделений органов государственной власти, главами, председателями советов депутатов муниципальных районов и городских округов по совершенствованию законодательства о местном самоуправлении. Параллельно такая же работа велась и в муниципалитетах области. К обсуждению вопросов активно привлекались главы городских и сельских поселений, депутатский корпус. Итогом данной дискуссии стало принятие закона Липецкой области от 2 октября 2014 года № 322-03 «О некоторых вопросах местного самоуправления в Липецкой области». Законом области помимо вопросов местного значения, отнесенных федеральным законом к вопросам местного значения, за сельскими поселениями закреплены следующие вопросы местного значения: - создание условий для массового отдыха жителей поселения и организация обустройства мест массового отдыха населения, включая обеспечение свободного доступа граждан к водным объектам общего пользования и их береговым полосам; - организация сбора и вывоза бытовых отходов и мусора; о организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения; о 31 осуществление мероприятий по обеспечению безопасности людей на водных объектах, охране их жизни и здоровья; - осуществление в пределах, установленных водным законодательством Российской Федерации, полномочий собственника водных объектов, информирование населения об ограничениях их использования; - предоставление помещения для работы на обслуживаемом административном участке поселения сотруднику, замещающему должность участкового уполномоченного полиции. СМО Ростовской области сообщает, что областным законом от 30 июня 2014 года № 167-ЗС «О внесении изменения в статью 12 областного закона "О местном самоуправлении в Ростовской области"» установлено, что помимо вопросов местного значения сельского поселения, определенных Федеральным законом № 131ФЗ, к вопросам местного значения сельского поселения также относятся предусмотренные пунктами 4 — 8, 11, 13, 13.1, 15, 18, 19 (в части использования, охраны, защиты, воспроизводства городских лесов, лесов особо охраняемых природных территорий, расположенных в границах населенных пунктов поселения), 20, 22 — 24, 26, 27, 31, 32, 33.1 — 34, 36 —38 части 1 статьи 14 указанного Федерального закона вопросы. Аналогичный закон принят в Ханты-Мансийском автономном округе, в Чувашской Республике законом от 16 сентября 2014 года № 45 к вопросам местного значения сельских поселений добавлены девять вопросов местного значения: - организация в границах поселения тепло- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом в пределах полномочий, установленных законодательством Российской Федерации; - дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения в границах населенных пунктов поселения и обеспечение безопасности дорожного движения на них, включая создание и обеспечение функционирования парковок (парковочных мест), осуществление муниципального контроля за сохранностью автомобильных дорог местного значения в границах населенных 32 пунктов поселения, а также осуществление иных полномочий в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности в соответствии с законодательством Российской Федерации; - создание условий для массового отдыха жителей поселения и организация обустройства мест массового отдыха населения, включая обеспечение свободного доступа граждан к водным объектам общего пользования и их береговым полосам; - организация сбора и вывоза бытовых отходов и мусора; - организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения; - предоставление помещения для работы на обслуживаемом административном участке поселения сотруднику, замещающему должность участкового уполномоченного полиции; - участие в профилактике терроризма и экстремизма, а также в минимизации и (или) ликвидации последствий проявлений терроризма и экстремизма в границах поселения; - создание условий для реализации мер, направленных на укрепление межнационального и межконфессионального согласия, сохранение и развитие языков и культуры народов Российской Федерации, проживающих на территории поселения, социальную и культурную адаптацию мигрантов, профилактику межнациональных (межэтнических) конфликтов; - участие в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций в границах поселения. По данным советов муниципальных образований 24 субъектов Российской Федерации (Республики Башкортостан, Республики Марий Эл, Республики Татарстан, Республики Хакасия, Забайкальского, Ставропольского, Хабаровского краев, Брянской, Владимирской, Волгоградской, Вологодской, Ивановской, Иркутской, Кемеровской, Кировской, Курганской, Московской, Мурманской, Новгородской, Новосибирской, Рязанской, Смоленской, Тверской, Челябинской областей) расширение перечня вопросов местного значения сельских поселений активно обсуждается региональными и 33 муниципальными властями. При этом часто ключевую роль в этом процессе играют именно советы муниципальных образований. В частности, СМО Республики Татарстан в своем ответе сообщает, что в настоящее время в Государственный совет Республики Татарстан внесен проект закона... [которым] предлагается оставить за сельскими поселениями тринадцать вопросов местного значения, предусмотренных федеральным законодательством. Совет муниципальных образований Республики Татарстан считает целесообразным расширить полномочия сельских поселений по решению вопросов местного значения. Нами были направлены предложения в министерство юстиции Республики Татарстан о включении в закон «О местном самоуправлении в Республике Татарстан» вопросов местного значения, установленных пунктами 4, 7.2, 15, 22 части 1 статьи 14 Федерального закона № 131-ФЗ. В Вологодской области в рамках широкого обсуждения (с участием руководителей и представителей правительства области, законодательного собрания области, органов местного самоуправления муниципальных образований области) норм Федерального закона № 136 выработано совместное решение (разработан и проходит процедуру принятия соответствующий проект закона области), регламентирующее передачу на уровень сельских поселений (помимо обязательного списка из тринадцати полномочий) дополнительно с 1 января 2015 года четырех полномочий: - создание условий для массового отдыха жителей поселения и организация обустройства мест массового отдыха населения, включая обеспечение свободного доступа граждан к водным объектам общего пользования и их береговым полосам; - организация сбора и вывоза бытовых отходов и мусора; - организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения; - обеспечение выполнения работ, необходимых для создания искусственных земельных участков для нужд поселения, 34 проведение открытого аукциона на право заключить договор создании искусственного земельного участка. С 1 января 2016 года предполагается передача двух полномочий: - организация в границах поселения электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом в пределах полномочий, установленных законодательством Российской Федерации; - дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения в границах населенных пунктов поселения и обеспечение безопасности дорожного движения на них, включая создание и обеспечение функционирования парковок (парковочных мест), осуществление муниципального контроля за сохранностью автомобильных дорог местного значения в границах населенных пунктов поселения, а также осуществление иных полномочий в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности в соответствии с законодательством Российской Федерации. Одним из самых затратных и социально значимых направлений работы муниципалитетов является сфера жилищнокоммунального хозяйства. Эти вопросы, по мнению большинства участников обсуждения, должны решаться на уровне поселений, поскольку на территориях сельских поселений собственники жилых помещений уже определили способ управления многоквартирными домами, определены управляющие организации, с которыми заключены договоры на предоставление коммунальных услуг как населению, так и учреждениям социальной сферы. При передаче данных полномочий на уровень муниципальных районов возникнут организационные трудности по заключению договоров не только из-за удаленности от районного центра, но и из-за необходимости выбора новых эксплуатирующих организаций с дальнейшим формированием тарифов, инвентаризации имущества жилищно-коммунальной сферы, постановки его на учет с дальнейшим оформлением в муниципальную собственность... 35 Органы МСУ муниципальных районов считают, что не смогут оперативно осуществлять полномочия в границах сельских поселений по дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог местного значения... Во многих поселениях имеется в наличии приобретенная в последние годы дорожно-строительная техника и механизмы, необходимые для осуществления содержания автомобильных дорог местного значения, также администрации поселений имеют большую возможность оперативного управления по содержанию автомобильных дорог в связи со значительной удаленностью населенных пунктов от районного центра. Противоречивые мнения сложились среди участников обсуждения в отношении полномочий по обеспечению проживающих в поселениях и нуждающихся в жилых помещениях малоимущих граждан жилыми помещениями, по организации строительства и содержания муниципального жилищного фонда, созданию условий для жилищного строительства, осуществления муниципального жилищного контроля... Часть районов считают, что исполнение данного полномочия возможно на уровне района, хотя в настоящее время большая часть имущества, необходимая для реализации полномочий, передана на уровень поселений в связи с требованием законодательства по разграничению муниципального имущества между муниципальными районами и образованными в их составе сельскими поселениями. В Хабаровском крае подготовлен проект краевого закона «О закреплении за сельскими поселениями Хабаровского края вопросов местного значения», предусматривающий дифференцированный подход к наделению сельских поселений дополнительными вопросами местного самоуправления: за сельскими поселениями с численностью жителей не более 300 человек — вопросы местного значения, предусмотренные пунктами 6, 8, 15, 18, 22, 33.1, 33.2, 38 части 1 ст. 14 ФЗ-131; - за сельскими поселениями с численностью жителей более 300 и не более 1000 человек — вопросы местного значения, 36 предусмотренные пунктами 5, 6, 8, 15, 18, 22, 33.1, 33.2, 38 части 1 ст. 14 ФЗ-131; - за сельскими поселениями с численностью жителей более 1000 и не более 5000 человек — вопросы местного значения, предусмотренные пунктами 4, 5, 6, 7, 7.1, 7.2, 8, 13, 13.1, 15, 18, 22, 33.1, 33.2, 38 части 1 ст.‘ 14 ФЗ-131; - за сельскими поселениями с численностью жителей более 5000 — вопросы местного значения, предусмотренные пунктами 4, 5, 6, 7, 7.1, 7.2, 8, 11, 13, 13.1, 15, 18, 19, 20, 22, 33.1, 33.2, 34, 37, 38 части 1 ст. 14 ФЗ-131. Исходя из информации советов муниципальных образований, в шести субъектах Федерации (Республика Саха [Якутия], Камчатский край, Архангельская, Белгородская, Нижегородская и Тамбовская области) принято решение пока сохранить за сельскими поселениями весь перечень вопросов местного значения, предусмотренный частью 1 статьи 14 Федерального закона № 131ФЗ в редакции, действовавшей до 27 мая 2014 года, то есть до момента вступления в силу Федерального закона от 27 мая 2014 года № 136-ФЗ «О внесении изменений в статью 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"». К примеру, в СМО Республики Саха (Якутия) полагают, что установление до 1 января 2016 года такого «моратория» на изменения перечня полномочий «позволит в полном объеме урегулировать правовые, финансовые и организационные вопросы, возникающие в связи с реализацией Федерального закона № 136-ФЗ». А по данным СМО Тамбовской области, главой администрации области внесен в областную думу проект закона области «О закреплении за сельскими поселениями Тамбовской области вопросов местного значения», предусматривающий сохранение за сельскими поселениями области всех вопросов местного значения, которые ими осуществляются в настоящее время. В ответе СМО Тамбовской 37 области отмечается, что в результате урезания полномочий и источников доходов вместо укрепления финансово независимой и самостоятельной власти на местах создаются предпосылки для утраты наиболее близкого гражданам звена местного самоуправления — сельсоветов. Вызывает вопросы и реализация муниципальными районами с 01.01.2015 года ВМЗ сельских поселений в сфере градостроительной деятельности — в частности, необходимость муниципальным районам заново проходить весьма длительную и затратную процедуру утверждения генеральных планов в отношении всех сельских поселений, а также порядок внесения органами МСУ муниципальных районов изменений в генеральные планы и иную градостроительную документацию, которые ранее были утверждены органами МСУ сельских поселений. Существует также проблема с приведением уставов муниципальных образований в соответствие с положениями Федерального закона № 136-ФЗ: в частности, единовременное внесение изменений в уставы во всех муниципальных образованиях субъекта РФ парализует работу органов юстиции и существенно увеличит сроки регистрации... Кроме того, при проработке вариантов закрепления за сельскими поселениями отдельных вопросов местного значения возникает проблема оценки стоимости различных полномочий муниципальных образований. Оценка уровня финансовой обеспеченности муниципальных образований и их потребности в дополнительных финансовых средствах на выполнение собственных расходных обязательств с учетом специфики их территорий может быть осуществлена только с учетом применения определенной методики, которая в настоящее время отсутствует. Разработка указанной методики возможна после утверждения стандартов оказания государственных и муниципальных услуг, а также нормативных расходов в соответствующих сферах, что относится к полномочиям отраслевых федеральных органов исполнительной власти. В отсутствие методики не представляется возможным рассчитать стоимость того или иного вопроса местного 38 значения, а значит, и оценить целесообразность его возвращения на уровень сельского поселения или сохранения на уровне муниципального района. СМО Ленинградской области информирует о принятии закона Ленинградской области от 10.06.2014 № 48-03 «Об отдельных вопросах местного значения сельских поселений Ленинградской области», по которому за сельскими поселениями сохранены все вопросы местного значения поселений (за исключением п. 20 ст. 14 ФЗ-131 — вопросы архитектуры) до 01. 01. 2016 года. За 2014-2015 годы органы государственной власти и органы МСУ Ленинградской области должны будут определиться с перечнем ВМЗ, передающихся сельским поселениям. Напротив, не планируют расширять базовый перечень вопросов местного значения сельских поселений, закрепленный в части 3 статьи 14 Федерального закона № 131-ФЗ, в десяти субъектах Российской Федерации (Алтайский и Красноярский края, Калининградская, Калужская, Курская, Тульская, Ульяновская области, Ненецкий и Чукотский автономные округа). К примеру, СМО Калужской области пишет о том, что в 2015 году будет применяться перечень полномочий по решению вопросов местного значения, закрепленных за каждым типом муниципальных образований, установленный федеральным законодательством. Решение иных вопросов местного значения, не отнесенных к вопросам местного значения сельских поселений, будет передано органам МСУ муниципальных районов, при необходимости регулируя их решение заключением соглашений с органами местного самоуправления отдельных поселений о передаче осуществления части полномочий по решению вопросов местного значения. Более того, СМО Ненецкого автономного округа сообщает, что в соответствии с законом Ненецкого автономного округа от 19 сентября 2014 года № 95-03 «О перераспределении полномочий между органами местного самоуправления муниципальных образований Ненецкого автономного округа и органами государственной власти» с 1 января 2015 года большую часть 39 вопросов местного значения городского и сельских поселений, муниципального района и городского округа будут осуществлять органы государственной власти округа. Не смогли представить информацию о том, планируется ли в их регионах расширение перечня вопросов местного значения сельских поселений, советы муниципальных образований Пензенской и Ярославской областей. Анализ собранных в ходе опроса материалов показывает, что больше половины опрошенных советов высказываются в пользу внесения в Федеральный закон № 131-ФЗ дальнейших изменений, направленных на повышение эффективности решения сельскими поселениями вопросов местного значения. Их инициативы касаются самых разных аспектов правового регулирования компетенции данного вида муниципальных образований. Наиболее часто обращалось внимание на необходимость: - пересмотра минимально обязательного перечня вопросов местного самоуправления сельских поселений, закрепленного в части 3 статьи 14 Федерального закона № 131-ФЗ, с целью отражения в нем реалий муниципального управления; - исключения из перечней вопросов местного значения полномочий, носящих государственный характер, и передачи их федеральным или региональным органам государственной власти; - совершенствования языка Федерального закона № 131-ФЗ в части уточнения правового содержания терминов, используемых в статьях 14, 15 и 16 Федерального закона № 131-ФЗ для описания вопросов местного значения (в частности, понятий «создание условий», «обеспечение условий», «участие в осуществлении», «содействие развитию» и др.). 40 Комитет Государственной Думы Федерального Собрания РФ по Федеративному устройству и вопросам местного самоуправления о перераспределении полномочий между государственными и муниципальными органами власти Одной из основных новелл, привнесенных Федеральным законом от 27 мая 2014 года № 136-ФЗ «О внесении изменений в статью 26.3 Федерального закона “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации” и Федеральный закон “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”», стала возможность перераспределения полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта Российской Федерации. Теперь согласно части 1.2 статьи 17 Федерального закона № 131-ФЗ оно может осуществляться региональными законами. Такие законы уже приняты в двух субъектах Российской Федерации — это закон Московской области от 24 июля 2014 года № 106/2014-03 «О перераспределении полномочий между органами местного самоуправления муниципальных образований Московской области и органами государственной власти Московской области» и закон Ненецкого автономного округа от 19 сентября 2014 года № 95-03 «О перераспределении полномочий между органами местного самоуправления муниципальных образований Ненецкого автономного округа и органами государственной власти Ненецкого автономного округа». Вопрос об изъятии у муниципальных образований отдельных полномочий рассматривается и в других регионах. К примеру, в Ульяновской области обсуждается необходимость передачи органам государственной власти полномочий органов местного самоуправления в сфере градостроительства и землепользования. По информации ОКМО при подготовке указанных законов возникают сложности, связанные с толкованием части 1.2 статьи 41 17 Федерального закона № 131-ФЗ. В частности, на практике возникают следующие вопросы о том, могут ли законами субъектов Российской Федерации перераспределяться полномочия органов местного самоуправления, предусмотренные в отраслевом федеральном законодательстве? Или данный порядок распространяется только на те муниципальные полномочия, которые перечислены в части 1 статьи 17 ФЗ-131? Также на практике возникает вопрос о том, допускает ли часть 1.2 статьи 17 ФЗ-131 возможность фактической передачи на региональный уровень вопросов местного значения, перечисленных в статьях 14, 15, 16 и 16.2, путем перераспределения всех полномочий, составляющих правовую суть соответствующих вопросов местного значения? Из разъяснённый, поступивших из Комитета по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления, относительно полномочий органов МСУ, установленных отраслевыми федеральными законами, следует, что их перераспределение возможно лишь в том случае, если это допускается самими этими законами. Председатель Комитета Госдумы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления Виктор КИДЯЕВ На ваше обращение в Комитет Государственной думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления сообщаем следующее. Нормы статьи 17 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее — Федеральный закон № 131-ФЗ) определяют компетенцию органов местного самоуправления только по решению вопросов местного значения. Согласно нормам части 1.2 статьи 17 Федерального закона № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», законами субъекта Российской Федерации может осуществляться 42 перераспределение полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта Российской Федерации. Полагаем, что в силу указанного положения законами субъекта Российской Федерации возможно осуществлять перераспределение только собственных полномочий органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения, отнесенных к ведению муниципальных образований, поскольку наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, исполнение данных полномочий этими органами, а также прекращение исполнения таких полномочий органами местного самоуправления осуществляется в соответствии с Конституцией Российской Федерации в особом законодательном порядке. В соответствии с нормами части 1.2 статьи 17 Федерального закона № 131-ФЗ не допускается отнесение к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации полномочий органов местного самоуправления в сферах управления муниципальной собственностью, формирования, утверждения и исполнения местного бюджета, осуществления охраны общественного порядка, установления структуры органов местного самоуправления, изменения границ территории муниципального образования, а также полномочий, предусмотренных пунктами 1, 2, 7, 8 части 1 статьи 17 и частью 10 статьи 35 данного Федерального закона. Положениями Федерального закона № 131-ФЗ не предусмотрено иных ограничений относительно объемов и пределов возможного перераспределения полномочий по решению вопросов местного значения от органов местного самоуправления органам государственной власти субъекта Российской Федерации. В связи с этим от органов местного самоуправления органам государственной власти субъектов Российской Федерации законами субъектов Российской Федерации могут быть переданы путем перераспределения отдельные или все установленные федеральными законами полномочия по решению того или иного 43 вопроса местного значения, предусмотренного в статьях 14, 15, 16 и 16.2 Федерального закона № 131-ФЗ (если такая возможность допускается в самом федеральном законе, устанавливающем соответствующие полномочие), за исключением полномочий, перечисленных в части 1.2 статьи 17 Федерального закона № 131-ФЗ. В соответствии с частью 1.1. статьи 17 Федерального закона № 131-ФЗ по вопросам, отнесенным в соответствии со статьями 14, 15 и 16 этого Федерального закона к вопросам местного значения, как федеральными законами, так и уставами муниципальных образований могут устанавливаться полномочия органов местного самоуправления по решению указанных вопросов местного значения, а в случае, предусмотренном частью 3 статьи 16.2 данного Федерального закона, указанные полномочия могут устанавливаться законами субъектов Российской Федерации. Полагаем, что перераспределение законами субъектов Российской Федерации полномочий по решению вопросов местного значения от органов местного самоуправления органам государственной власти субъекта Российской Федерации, установленных иными федеральными законами, возможно лишь в том случае, если такая возможность допускается в самом федеральном законе, устанавливающем соответствующие полномочия, поскольку федеральный закон является нормативным правовым актом более высокой юридической силы, чем закон субъекта Российской Федерации, и изменение последним норм федерального закона противоречило бы этому факту. Из прямого предписания статьи 130 (часть 1) Конституции Российской Федерации, устанавливающей, что местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, следует, что вопросы местного значения могут и должны решать именно органы местного самоуправления и ли население непосредственно, а не органы государственной власти. Такая правовая позиция была 44 выражена Конституционным судом Российской Федерации в постановлениях от 30 ноября 2000 года № 15-П, от 15 января 1998 года № 3-П, от 24 января 1997 года № 1-П. Согласно части 2 статьи 1 Федерального закона № 131-ФЗ местное самоуправление в Российской Федерации является формой осуществления народом своей власти, обеспечивающей в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, — законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций. Что касается перераспределения законами субъектов Российской Федерации полномочий по решению вопросов местного значения от органов местного самоуправления органам государственной власти субъекта Российской Федерации, установленных исключительно уставом муниципального образования, то такое перераспределение полномочий, осуществляемое нормативным правовым актом (законом субъекта Российской Федерации) более высокой юридической силы, чем устав муниципального образования, правомерно. При этом следует иметь в виду, что установление, отмена, срок действия упомянутых полномочий не может зависеть от процедуры принятия, отмены и срока действия законов субъектов Российской Федерации о перераспределении таких полномочий, поскольку их установление, отмена, срок действия зависят исключительно от волеизъявления населения муниципальных образований (референдум, сход граждан) или решений органов местного самоуправления, принимаемых от имени населения муниципальных образований. Однако в любом случае при перераспределении полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления необходимо руководствоваться 45 нормами Европейской хартии местного самоуправления, ратифицированной Федеральным законом от 11 апреля 1998 года № 55-ФЗ, являющейся составной частью российской правовой системы и нормативным правовым актом более высокой юридической силы, чем федеральный закон (часть 4 статьи 15 Конституции Российской Федерации), и прежде всего установленным ей принципом субсидиарности (части 3, 4 статьи 4): осуществление публичных полномочий, как правило, должно преимущественно возлагаться на органы власти, наиболее близкие к гражданам; передача какой-либо функции какому-либо другому органу власти должна производиться с учетом объема и характера конкретной задачи, а также требований эффективности и экономии; предоставляемые органам местного самоуправления полномочия, как правило, должны быть полными и исключительными; они могут быть поставлены под сомнение или ограничены каким-либо другим центральным или региональным органом власти только в пределах, установленных законом. 46
