2. Бабун Р.В. Экономика и финансы российских городов
advertisement
Бабун Р.В., вице-президент АСДГ Экономика и финансы российских городов: состояние - 2001 и задачи - 2002 1. Исходные условия и предпосылки При анализе современного состояния экономики и финансов российских городов учитывалось, что в настоящее время проблемы местного самоуправления перестали входить в число приоритетов государственной политики. Интерес федеральных структур к местному самоуправлению за последние годы явно снизился. Прекратил свою деятельность Совет по местному самоуправлению в Российской Федерации, возглавлявшийся некогда Президентом России. Управление по местному самоуправлению в составе Администрации президента РФ сокращено до небольшого отдела. Ни разу после вступления в должность нынешнего премьер-министра не собирался Совет руководителей органов местного самоуправления при Правительстве РФ. Новым Налоговым кодексом РФ практически ликвидирована система местных налогов и сборов. Прекращено финансирование «Федеральной целевой программы государственной поддержки развития муниципальных образований и создания условий для реализации конституционных полномочий местного самоуправления», утвержденной постановлением Правительства РФ от 15 декабря 1999 г. № 1394. Ликвидирован главный штабной орган местного самоуправления в системе федеральных органов исполнительной власти – Министерство по делам федерации, национальной и миграционной политике, в составе которого существовал авторитетный департамент местного самоуправления. Передача функций «курирования» местного самоуправления Министерству экономического развития дает определенные надежды на компетентное решение вопросов муниципальной экономики и финансов, но оставляет неясным вопрос о государственной поддержке местного самоуправления как специфического института публичной власти и как важнейшего элемента формирования гражданского общества в нашей стране. Причины происходящего можно видеть в том, что идеология местного самоуправления, основанная на самостоятельности и инициативе муниципальных органов, на самоорганизации населения и свободном распоряжении местными ресурсами, плохо вписывается в ложно понятую концепцию укрепления вертикали власти. Озабоченные созданием этой вертикали, верхи не «разглядели» тот потенциал развития, который заключен в системе местного самоуправления, не «прочувствовали» его в качестве важнейшего фактора укрепления государственной власти. В этой связи необходимо отметить две тенденции, оказывающие значительное влияние на экономику и финансы городов. Первая тенденция состоит в стремлении органов власти ряда субъектов РФ к укрупнению муниципальных образований, ликвидации системы местного самоуправления на поселенческом уровне, то есть именно там, где эффект самоорганизации может дать максимальный эффект. Многие поселения, включая малые и средние города, лишаются статуса муниципальных образований, своей собственности и бюджетов. Особые масштабы приобрел процесс укрупнения в Тюменской области. Он идет также в Красноярском крае, Кемеровской области и ряде других субъектов РФ. Основными аргументами в пользу укрупнения выдвигаются тезисы о скудности бюджетов поселенческих муниципальных образований, низкой квалификации управленческих кадров, об улучшении управляемости. Так, губернатор Тюменской области С. Собянин пишет (Российская газета, 11.12.2001), что глав сельских муниципальных образований просто подставили, наделив полномочиями, на исполнение которых нет денег. Из 295 глав муниципалитетов области 139 не имели 277 высшего образования. Губернатор Красноярского края А. Лебедь заявляет, что …пришло время обратить внимание на вопрос усиления власти на местах, провести некоторые объединительные мероприятия, избавиться от всяких глупостей (газета «Местное самоуправление», № 11, 2001). Конечно, ликвидировать муниципальное образование легче, чем заниматься кропотливой работой по подготовке кадров и обучению населения самоуправленческим началам, да еще передавать на нижний уровень полномочия и финансовые средства для их реализации. При этом не сознается, что потери, в т.ч. экономические, от подобных мер будут явно выше экономии на управленческих расходах. Вторая тенденция состоит в передаче на государственный уровень исполнения ряда социальных функций, ранее возложенных на органы местного самоуправления, но плохо обеспеченных реальным финансированием. Примерами этого являются возврат (там, где это было возложено на местные органы) функций начисления и выплаты государственных пенсий к территориальным органам Пенсионного фонда РФ, передача на финансирование через органы федерального казначейства выплаты детских пособий и компенсаций за предоставление социальных льгот инвалидам и некоторым другим социальным группам, передача ЗАГСов в ведение государственных органов. Кризисная ситуация в жилищно-коммунальном комплексе Приморского края и некоторых других регионов зимой 2000-2001 г.г. подтолкнула к централизации решения ряда коммунальных проблем, традиционно закрепленных за муниципалитетами. Раздаются также голоса в пользу передачи на государственный уровень выплаты заработной платы педагогическим работникам. Указом Президента РФ от 28.12.2001 г. № 1501 органам государственной власти субъектов РФ предложено «в случае недостаточности средств в бюджетах муниципальных образовательных учреждений основного общего образования принять меры, направленные на выделение муниципальным образованиям субвенций на финансирование соответствующих образовательных учреждений, в первую очередь, на выплату заработной платы учителям и иным работникам указанных учреждений». Неясно, будет ли это означать реальное увеличение финансовой поддержки дотационных местных бюджетов или сведется к простой замене части дотаций на субвенции. Рассмотренная тенденция имеет как положительные, так и отрицательные стороны. С одной стороны, исполнение государственных функций и должно финансироваться государством, а принятые решения облегчают финансовое положение как ряда социальных групп, так и самих муниципалитетов. С другой стороны, принцип субсидиарности, провозглашенный в Европейской хартии местного самоуправления, состоит в том, что «осуществление публичных полномочий, как правило, должно преимущественно возлагаться на органы власти, наиболее близкие к гражданам» (статья 4 п.3). Передача на местный уровень предоставления ряда общественных услуг, гарантируемых и финансируемых государством, является нормальной практикой во всем мире и повышает эффективность исполнения этих услуг за счет лучшего учета и использования местных факторов. Функция финансирования и функция предоставления услуги могут находиться на разных уровнях публичной власти и лишь слабость финансовой системы и исполнительской дисциплины вынуждают государство брать на себя это дополнительное бремя. Представляется, что снижение интереса федеральной власти к проблемам местного самоуправления является временным, конъюнктурным и не будет носить длительного, стратегического характера. Укрепление системы государственных финансов и четкое разграничение полномочий между уровнями публичной власти неизбежно повысят требования к более эффективному хозяйствованию и повышению качества жизни населения на местном уровне. Без сильного, достаточно самостоятельного и авторитетного местного самоуправления решить эти задачи невозможно. Как известно, в настоящее время работает специальная комиссия по 278 разграничению предметов ведения и полномочий между уровнями публичной власти под руководством заместителя руководителя Администрации президента РФ Д.Н. Козака, а также соответствующие группы в федеральных округах. Постановлением Правительства РФ от 15.08.2001 г. №584 одобрена Программа развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 г. Готовится пакет документов по поддержке развития малого и среднего бизнеса, играющего важную роль в муниципальной экономике. Можно предположить, что одним из итогов этой работы станет укрепление местного самоуправления в целом, его экономической и финансовой основы. 2. Экономическая и финансовая ситуация в городах Статистическая информация об итоговых экономических и финансовых показателях городов за 2001 год на настоящий момент отсутствует. Поэтому для анализа были использованы данные Ассоциации сибирских и дальневосточных городов (АСДГ) об итогах социально-экономического развития и исполнения бюджетов ряда городов за 2000 год и проектах на 2001 год. Несмотря на несовершенство подобного сопоставления, оно все же позволяет проследить некоторые важные тенденции и сделать соответствующие выводы. По некоторым городам получены в устной форме предварительные сведения об ожидаемых итогах исполнения бюджетов 2001 года. В анализе использованы также данные отчета о реализации программы реформирования региональных финансов, осуществляемые в ряде субъектов РФ в рамках Проекта технического содействия реформе бюджетной системы на региональном уровне (см. «Региональные финансы», выпуск 2. Программы реформирования региональных финансов: первые результаты. /Под общей редакцией А.М. Лаврова, составитель В.В. Климанов. – Эдиториал УРСС, М.: 2001). Рост производства в большинстве отраслей экономики в 2001 году продолжил позитивные тенденции предыдущего года и в целом благоприятно сказался на экономической ситуации в городах. Как известно, в 2000 году возросли объемы производства на большинстве градообразующих предприятий, улучшились их экономические показатели, увеличилась занятость населения, возросла заработная плата. Соответственно увеличились налоговые поступления в местные бюджеты. В 2001 году эти процессы продолжаются. В то же время, продолжает сдерживаться развитие малого и среднего бизнеса в городах и его выход из теневой экономики, о чем свидетельствует низкий удельный вес налогов на совокупный доход (единый налог на вмененный доход, единый налог при упрощенной системе налогообложения) в доходах местных бюджетов и незначительный рост этих поступлений в 2001 году по сравнению с 2000-м. Крайне отрицательно влияет на экономику и финансы городов продолжающийся в 2001 году интенсивный рост цен и тарифов на услуги естественных монополий (тепло, электроэнергия, природный газ, железнодорожные перевозки). Это явилось основной причиной роста общей стоимости жилищно-коммунальных и других муниципальных услуг. Одновременно возрастает доля населения в оплате жилищно-коммунальных услуг, хотя в большинстве городов она остается ниже предусмотренной федеральным стандартом. По данным Госстроя РФ, расходы бюджетов всех уровней на жилищные субсидии в 2001 году составят порядка 9 млрд. руб. против 3 млрд. руб. в 2000 г. В 2002 г. ожидается их рост до 22 млрд. руб. По сообщениям средств массовой информации, нынешней зимой обострились проблемы с теплоснабжением в Ульяновске, Архангельске и некоторых других городах. Во многих городах возрастает количество аварий и чрезвычайных ситуаций на объектах жизнеобеспечения. Продолжается и даже усиливается кризис в муниципальном секторе экономики, в первую очередь, в работе унитарных муниципальных предприятий, использующих 279 муниципальную собственность на праве хозяйственного ведения. Отмеченный выше рост цен и тарифов на продукцию и услуги естественных монополий, ужесточение требований энергетиков и поставщиков иных ресурсов к платежной дисциплине поставило большинство муниципальных предприятий на грань банкротства. Это побудило муниципальные власти к форсированному преобразованию муниципальных предприятий, переводу их имущества в казну во избежание ареста судебными приставами и последующей ликвидации. Многие муниципальные предприятия были обанкрочены своими учредителями искусственно. При этом кредиторы оказались по сути обманутыми муниципальными властями, поскольку расплачиваться ликвидируемым несостоятельным должникам оказалось нечем. Этот процесс принял масштабный характер, хотя реальная статистика отсутствует. Одновременно идет поиск новых, более эффективных организационно-правовых форм содержания муниципальных имущественных комплексов, оказывающих важнейшие общественные услуги населению. В частности, отрабатываются механизмы преобразования унитарных муниципальных предприятий в акционерные общества со 100% долей или контрольным пакетом акций муниципалитета, либо в арендные предприятия на базе муниципальной собственности. Явно недостаточно используются такие формы, как передача имущественных комплексов в доверительное управление и в концессию. Однако есть и положительные примеры. Так в Чувашской Республике разработан пакет документов для передачи муниципального (и государственного) имущества в доверительное управление. Такой же пакет разрабатывается в Вологодской области. Концепция сокращения объема муниципальной собственности разработана и утверждена в Чувашской Республике и в Белгородской области, разрабатывается в Челябинской области и в Хабаровском крае. Если в сфере бизнеса объем неплатежей по имеющимся данным постепенно сокращается, то кредиторская задолженность муниципалитетов продолжает расти. Процесс реструктуризации этой задолженности пока не приобрел должного масштаба. Бюджетный кодекс РФ (статья 100) трактует муниципальный долг достаточно узко, только как сумму обязательств муниципального образования по кредитным соглашениям и договорам, займам, бюджетным ссудам и кредитам и муниципальным гарантиям. Другие формы существования муниципального долга данной статьей исключены. Тем самым кредиторская задолженность муниципалитетов по хозяйственным договорам на поставки товаров, выполнение работ и услуг (в том числе задолженность перед своими муниципальными предприятиями, приводящая к их банкротству) в состав муниципального долга не включается. Статистические данные по совокупной кредиторской задолженности муниципалитетов отсутствуют, однако известно, что для многих городов ее размер превышает годовой объем собственных доходов бюджета. Как известно, при невозможности обеспечить обслуживание и погашение своих долговых обязательств уполномоченный орган государственной власти субъекта РФ имеет право передать исполнение местного бюджета под контроль органа, исполняющего бюджет субъекта РФ (п.4 статьи 112 Бюджетного кодекса). Такая угроза уже нависла над рядом городов и, похоже, что многие руководители муниципальных органов еще не осознали серьезности этой угрозы. Отмеченные негативные моменты являются следствием ряда системных недостатков и проблем в экономике и финансах страны, ее бюджетном устройстве. Важнейшей нерешенной проблемой является не столько дефицит ресурсов, сколько неопределенность и ежегодный пересмотр доходных источников местного самоуправления. Следствием этого является отсутствие у муниципальных органов реальных прав принимать (в рамках действующего законодательства) самостоятельные решения по формированию расходов и доходов своих бюджетов, а также по организации бюджетного процесса. По этим же причинам у органов местного самоуправления на сегодня нет объективной заинтересованности в создании 280 благоприятных условий для экономического развития своих территорий, наращивания их налогового потенциала, экономии бюджетных расходов, создания благоприятного инвестиционного климата, реструктуризации и погашения муниципального долга. Сегодня объективно «выгодно» быть слабым, дотационным и просить финансовой помощи у своего субъекта РФ. Положить конец такой ситуации может только законодательно закрепленная налогово-бюджетная автономия местного самоуправления в сочетании с четкой и прозрачной процедурой финансового выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований, экономическим стимулированием увеличения собственных доходов и экономии расходов местных бюджетов и полной ответственностью за эффективное использование ресурсов территорий. 3. Анализ бюджетов городов Более подробному анализу были подвергнуты бюджеты 24-х городов Сибири и Дальнего Востока за 2000 год (исполнение) и 2001 год (утвержденные бюджеты). В числе этих городов: 2 крупнейших (по классификации Градостроительного кодекса РФ) с населением свыше 1 млн. жителей: Новосибирск, Омск; 7 крупных с населением от 250 тыс. до 1 млн. жителей: Барнаул, Иркутск, Новокузнецк, Кемерово, Чита, Комсомольск-на-Амуре, Сургут; 8 больших с населением от 100 до 250 тыс. жителей: Бийск (Алтайский край), Благовещенск, Южно-Сахалинск, Рубцовск (Алтайский край), Уссурийск (Приморский край), Тобольск (Тюменская область), Усть-Илимск (Иркутская область); 7 малых и средних с населением менее 100 тыс. жителей: Новый Уренгой (ЯмалоНенецкий АО), Черемхово (Иркутская область), Осинники (Кемеровская область), Тында (Амурская область), Шарыпово (Красноярский край), Ялуторовск (Тюменская область), Топки (Кемеровская область), Петровск-Забайкальский (Читинская область). Такая выборка по численности населения, по регионам и по климатическим зонам представляется достаточно репрезентативной. По каждому из городов рассмотрены общие суммы доходов и расходов и некоторые наиболее важные статьи. Соответствующие данные представлены в таблицах 1, 2, 3. Результаты рассмотрения свидетельствуют о следующем. Из 24-х рассмотренных городов суммарный объем доходов бюджетов (с учетом трансфертов из региональных бюджетов) в 2001 г. по сравнению с 2000 снижается только в трех городах: Омске, Новокузнецке и Тобольске. С учетом инфляционного коэффициента 14% (правильнее учитывать плановый, а не фактический 18,5% коэффициент инфляции, поскольку предметом анализа являются плановые, а не фактические бюджеты 2001 г.), доходы бюджетов сокращаются еще в 4 городах: Кемерово, Комсомольске-на-Амуре, Южно-Сахалинске и Шарыпово. В 17 остальных городах рост доходов бюджетов ожидается и в сопоставимом виде. Как известно, в 2001 году из состава доходной базы местных бюджетов были исключены такие крупные источники, как налог на добавленную стоимость (НДС) и налог на содержание жилфонда и объектов социальной сферы. В материалах Конгресса муниципальных образований РФ и ряде других исследований утверждалось, что увеличение процентной ставки налога на прибыль в местных бюджетах не компенсирует этих потерь. Как видно, данный прогноз для большинства городов не оправдался. По уровню бюджетной обеспеченности на 1 жителя резко выделяются «нефтегазовые» города Сургут и Новый Уренгой, в которых она составляет от 17 до 52 тыс. руб. на человека. Несколько выделяется также Южно-Сахалинск (6,6 – 6,9 тыс. руб.). Во всех остальных городах этот показатель изменяется от 1,5 до 5,2 тыс. руб. Следует отметить, что показатель бюджетной обеспеченности должен использоваться 281 при оценке финансового состояния городов с известной осторожностью. При его анализе необходимо учитывать региональные различия в климатических условиях, уровне заработной платы, ценах и тарифах на бюджетные услуги и одновременно сравнивать структуру расходов бюджетов. В частности, необходимо рассматривать долю местных бюджетов в содержании отдельных сфер городской инфраструктуры: ЖКХ, транспорта, медицинских учреждений и др. Вопреки ожиданиям, преимущества крупных городов перед малыми и средними по уровню бюджетной обеспеченности не выявлено. В структуре доходов бюджетов городов основными источниками являются налог на прибыль и подоходный налог с населения. Налог на прибыль в 2001 г. является самым крупным источником доходов в Новокузнецке, Кемерово, Комсомольске-наАмуре и Рубцовске, т.е. в промышленных центрах. Во всех остальных городах на первом месте подоходный налог с населения. Сумма поступлений от налога на прибыль в 2001 г. по отношению к 2000 существенно возрастает, за исключением Барнаула, Бийска и Усть-Илимска. Сокращение в этих городах вызвано не сокращением налогооблагаемой базы, а снижением субъектами РФ нормативов отчислений от данного налога. Важным показателем является удельный вес имущественных доходов (налоговых и неналоговых) в собственных доходах бюджетов. Это налоги на имущество физических и юридических лиц, налог на землю, арендная плата, доходы от приватизации и другие источники. Доля этих источников в 2001 г. чаще всего составит от 12 до 20% собственных доходов. Лучшие показатели в Рубцовске - 21,5%, в Омске 22,7%, в Чите - 24,7%. По сравнению с 2000 годом в большинстве городов ожидается существенный рост имущественных доходов, что свидетельствует об усилении внимания органов местного самоуправления к этому источнику. Удельный вес налогов на совокупный доход в собственных доходах бюджетов, как уже отмечалось, косвенно характеризует уровень развития малого и среднего бизнеса в городах. В большинстве городов доля этих налогов колеблется от 2 до 5% собственных доходов бюджетов. Однако в Кемерово она составляет 9,5%, а в Благовещенске – 13,2%, в то время как в Иркутске и Сургуте всего 0,8%, а в Черемхово – 0,5%. В значительной мере эти колебания зависят от региональных законов о вмененном и совокупном доходах и корректирующих коэффициентов, устанавливаемых органами местного самоуправления. В 17 из рассмотренных городов удельный вес налогов на совокупный доход в 2001 г. повысился, в 7 – снизился. Здесь тоже имеются немалые резервы. Удельный вес в общих доходах местных бюджетов дотаций из региональных бюджетов в большей мере характеризует не объективные факторы муниципальной экономики, а бюджетную политику субъектов РФ. В 2001 г. не будут получать дотации 11 из 24 городов (в 2000 г. не получало 13 городов), причем зависимости между уровнем бюджетной обеспеченности и уровнем дотационности не выявлено. Дотации отдельным городам достигают в Барнауле 35,4%, в Рубцовске – 36,1%, в Кемерово 41,8%, в Бийске – 55% доходов бюджетов. 3 из 4-х названных городов относятся к Алтайскому краю. Субвенции из региональных бюджетов получают в 2001 г. всего 10 городов, в 2000 г. было 15. Это также является характеристикой бюджетной политики субъектов РФ. Большинство субъектов РФ, вопреки требованиям Бюджетного кодекса РФ, не выделяют в отдельные, самостоятельные статьи своих расходов целевое финансирование (субсидии) для выполнения органами местного самоуправления государственных полномочий и федеральных социальных мандатов, а «прячут» эти расходы в дотации или налоговые нормативы. Таким образом, органы государственной власти скрывают реальное недофинансирование этих расходов. Одновременно они теряют возможность контроля за целевым расходованием переданных средств и 282 гарантированным финансированием социальных льгот, предусмотренных Конституцией РФ и федеральными законами. В структуре расходов местных бюджетов самыми крупными статьями являются расходы на жилищно-коммунальное хозяйство (от 42,8% в Барнауле до 13,5% в Черемхово) и на образование (от 35,8% в Усть-Илимске и Тынде до 17,1% в Благовещенске и 14,1% в Сургуте). В бюджетах 2001 г. расходы на ЖКХ стоят на первом месте в 10 городах (в 2000 г. в 13 городах), на образование – в 14 городах (в 2000 г. в 11 городах), причем здесь прослеживается некоторая тенденция – чем меньше город, тем, чаще всего, ниже доля расходов на ЖКХ и выше на образование. Несмотря на увеличение доли населения в оплате жилищно-коммунальных услуг, удельный вес расходов на ЖКХ в бюджетах 8 городов (треть рассмотренных) в 2001 г. повысился, в т.ч. в Иркутске на 21%, в Комсомольске-на-Амуре на 55%, в Усть-Илимске на 57%. Существенное снижение доли расходов на ЖКХ отмечается в 8 городах: Новокузнецке, Сургуте, Южно-Сахалинске, Уссурийске, Тобольске, Осинниках, Шарыпово, Тынде. Абсолютная сумма расходов на ЖКХ снижается в 11 городах. Интерес представляет анализ доли расходов местных бюджетов на управление, которые чаще всего являются предметом критики со стороны населения и общественности. В большинстве городов они составляют от 4 до 6% расходов бюджетов, но имеются и отдельные отклонения. Так в Новосибирске доля этих расходов в 2001 г. составит всего 1,8% расходов бюджета, в то время как в Омске – 7,4%, в Комсомольске-на Амуре – 7,8%, в Тынде – 8,5%, в Чите и Черемхово –10%. Принципы нормирования расходов на управление в муниципальных образованиях федеральным законодательством не определены, поэтому здесь велик субъективный фактор. Удельный вес расходов на капитальные вложения характеризует инвестиционные ресурсы городов. В большинстве городов он крайне незначителен и составляет от долей процента до 4-6% бюджетных расходов. Выше эта доля в Иркутске (9,1%), Новом Уренгое (14,3%) и Сургуте (41,2%). 11 городов показали в своих бюджетах на 2001 год расходы на обслуживание муниципального долга (в отчетах за 2000 г. было 8 городов). Эти расходы, как правило, не выходят за доли процента и (как уже отмечалось) далеко не отражают истинного объема задолженности местных бюджетов и обязательств по ее погашению. В 2000 г. бюджеты 10 из 24 городов были фактически исполнены без дефицита, хотя в утвержденные бюджеты дефицит закладывался. В проектах бюджетов 2001 г. дефицит предусмотрен во всех городах, кроме Кемерово, Читы, Комсомольска-наАмуре и Черемхово. Муниципальные власти стали лучше соблюдать требования Бюджетного кодекса РФ по предельному размеру дефицита, принимать более реальные, чем в предыдущие годы, размеры дефицита. На 2001 г. дефицит большинства бюджетов составляет 5-8%, иногда и меньше. В то же время, в бюджетах нескольких городов на 2001 год показан особо крупный дефицит (22,4% в УстьИлимске, 44,1% в Тынде, 44,2% в Благовещенске, 44,8% в Сургуте). Можно только предположить, что это было сделано сознательно для обострения внимания соответствующих субъектов РФ к проблемам городов. Данный факт требует отдельного рассмотрения в каждом конкретном случае. Таким образом, изменение финансового положения городов в 2001 году характеризовалось двумя противоположными тенденциями. С одной стороны, налоговая база местного самоуправления сузилась. Из нее был исключен налог на добавленную стоимость (НДС) и большинство местных налогов. Добавление налога на прибыль в размере 5% не компенсировало этих потерь. С другой стороны, как уже отмечалось, темпы роста промышленного производства в большинстве городов будут выше запланированных, что обеспечит дополнительные налоговые поступления в 283 местные бюджеты. Суммарный результат окажется по-видимому благоприятным. достаточно 4. Межбюджетные отношения в субъектах РФ В межбюджетных отношениях между муниципалитетами и субъектами РФ продолжает сохраняться высокий уровень неопределенности и непредсказуемости. Вместе с тенденцией увеличения удельного веса доходов федерального бюджета в консолидированном бюджете РФ продолжает возрастать доля региональных бюджетов в консолидированных бюджетах субъектов РФ. Соответственно снижается доля доходов местных бюджетов. Провозглашенный Бюджетным кодексом РФ (статья 129, п.2) принцип равенства местных бюджетов во взаимоотношениях с бюджетами субъектов РФ на практике не соблюдается. Во многих субъектах РФ происходит ежегодный и непрогнозируемый пересмотр нормативов отчислений в местные бюджеты по регулирующим налогам, что порождает субъективизм в распределении бюджетных средств, иждивенческие настроения, лишает органы местного самоуправления каких-либо возможностей для прогнозирования и перспективного планирования развития своих территорий. Лишь меньшинство субъектов РФ утвердило фиксированные формулы распределения финансовой поддержки муниципальных образований на основе четких и понятных органам местного самоуправления критериев. В качестве позитивного примера реформирования межбюджетных отношений в субъекте РФ можно привести Самарскую область. Здесь реализована новая модель межбюджетных отношений, основанная на единых для всех муниципальных образований базовых нормативах налоговых отчислений, закрепленных на долговременной основе. Выравнивание бюджетных доходов на душу населения производится без учета фактических расходов предыдущего года, тем самым стимулируется экономия бюджетных расходов и дается возможность самостоятельного использования сэкономленных средств без риска сокращения доходов на следующий год. Принято, что доход на душу населения в результате выравнивания у «богатых» муниципалитетов остается выше, тем самым происходит стимулирование роста собственной доходной базы. Наконец, предоставляется возможность замены финансовой помощи (полностью или частично) увеличением нормативов налоговых отчислений, что стимулирует органы местного самоуправления к улучшению собираемости налогов. Разработана и утверждена методика внутриобластных межбюджетных отношений, которая позитивно оценивается руководителями как городов-доноров, так и дотационных муниципалитетов. В Хабаровском крае разработана и используется математическая формула распределения трансфертов. В эту формулу предполагается внести изменения, направленные на стимулирование роста налогового потенциала муниципалитетов. В Белгородской и Челябинской областях уже применяется методика распределения трансфертов, сочетающая элементы выравнивания и элементы стимулирования роста налогового потенциала муниципалитетов. В Белгородской области за дотационными муниципалитетами закреплены максимально возможные нормативы отчислений от регулирующих налогов, включая региональную долю, а за счет средств фонда финансовой поддержки покрывается лишь недостающая часть. В Чувашской Республике введен законодательный запрет на принятие региональных законов, увеличивающих объем «наведенных» на местные бюджеты расходов без передачи источников финансирования, К сожалению, то, что сделано в Самарской области и других перечисленных регионах, скорее исключение, чем правило. В большинстве субъектов РФ ситуация другая. Например, в Кемеровской области система межбюджетных отношений 284 выстроена таким образом, что все без исключения муниципальные образования, включая города-доноры, получают крупные дотации из бюджета области. Объем дотаций непрогнозируем и может быть предметом «торга». Стимулирующие отчисления для лучше работающих муниципалитетов отсутствуют. Замена дотаций на увеличение нормативов отчислений по регулирующим налогам не разрешается. Для городов-доноров такая схема может быть использована как механизм влияния: дотацию можно выделить в полном или неполном объеме в зависимости от уровня «послушания», получение муниципальным образованием финансовой помощи из бюджета субъекта РФ дает последнему право в соответствии с п.1 статьи 140 Бюджетного кодекса РФ производить проверку местного бюджета получателя. 5. Задачи на 2002 год и на дальнейшую перспективу Задачи городов на 2002 год должны учитывать как текущую ситуацию, так и перспективные факторы. По имеющейся информации, доходы бюджетов большинства городов в 2002 г. будут ниже уровня 2001 года даже в абсолютных цифрах и существенно ниже в реальном исчислении, с учетом инфляционной составляющей. Перспективы укрепления финансово-экономической базы местного самоуправления связаны с деятельностью всех трех уровней власти: федерального, регионального и муниципального. 5.1. Федеральный уровень На федеральном уровне главными задачами являются уточнение разграничения расходных и доходных полномочий между уровнями публичной власти и реализация Программы развития бюджетного федерализма. Решение этих задач требует соответствующего законодательного оформления. Программа развития бюджетного федерализма содержит ряд важных положений и новых подходов, реализация которых может кардинально изменить общую ситуацию в местном самоуправлении и состояние его финансовой базы. Отметим некоторые ее важнейшие нововведения в сфере, затрагивающей интересы местного самоуправления. а) Изменение состава и структуры налоговой базы местных бюджетов, о чем уже упоминалось. Основу доходов местных бюджетов должны составлять имущественные доходы (налоговые и неналоговые) и налоги на совокупный доход от субъектов малого и среднего бизнеса. При этом все 100% данных источников доходов закрепляются за местными бюджетами, их частичная централизация запрещается. Тем самым будет восстановлена эффективная система местных налогов и сборов. Это будет стимулировать местные власти к развитию муниципальной недвижимости и поощрению предпринимательства. Федеральным законом от 14.12.2001 г. №163-ФЗ «Об индексации ставок земельного налога» предусмотрено удвоение с 2002 года ставок налога и арендных платежей за землю. С учетом этих факторов доходы от недвижимости могут стать одним из самых крупных источником доходов местных бюджетов. В то же время выполненные расчеты показали, что для формирования действительно устойчивой доходной базы местных перечисленных источников доходов недостаточно. Необходимо закрепить за местными бюджетами не 50 (как предусмотрено Программой), а 70-80% подоходного налога с населения. Причем не менее половины этой доли должна составлять гарантированная для всех муниципальных образований часть, а вторая половина приходиться на выравнивающую и стимулирующие части и распределяться между муниципальными образованиями субъектом РФ по фиксированной формуле. Следовало бы также рассмотреть вариант закрепления за местными бюджетами всей суммы подоходного 285 налога в соотношении 50% - минимально гарантированная часть и 50% выравнивающая и стимулирующая часть. б) Существенное сокращение сфер совместных (пересекающихся) полномочий и совместного финансирования бюджетных расходов, а также новый подход к самому понятию «полномочия», разделение его на три составляющих: нормативно-правовое регулирование, финансирование, организация предоставления услуг. При этом, исходя из принципа субсидиарности, должна быть обеспечена максимальная близость органов власти, реализующих расходные полномочия, к потребителям соответствующих бюджетных услуг. Финансирование расходов местных бюджетов по предоставлению бюджетных услуг, нормативно-правовое регулирование которых осуществляется властями более высокого уровня (федеральные и региональные мандаты), может быть закреплено за ними только в пределах предоставляемых на эти цели субвенций. в) Введение типологизации муниципальных образований с разделением их на два уровня - территориальный и поселенческий. При этом на федеральном уровне должны быть установлены общие принципы и порядок наделения полномочиями муниципальных образований разных уровней, их расходных и доходных полномочий. Конкретное разграничение полномочий между двумя муниципальными уровнями должно осуществляться на договорной основе с учетом местной специфики. В связи с этим предполагается упорядочение бюджетного устройства субъектов РФ с переходом от трехзвенной на четырехзвенную бюджетную систему России. Тем самым будет снята проблема финансовых ресурсов и самостоятельных бюджетов для поселенческих муниципальных образований. Муниципальным образованиям должно быть предоставлено право объединяться в хозяйственные ассоциации и передавать последним часть своих расходных полномочий. Не исключено, что те субъекты РФ, которые сейчас занимается укрупнением муниципальных образований и сокращением количества местных бюджетов, через некоторое время вынуждены будут заняться прямо противоположным делом. г) Пересмотр взглядов на систему минимальных государственных социальных стандартов. Совершенно очевидно, что вся сумма требований, вытекающих из сегодняшних представлений об этих стандартах, не может быть обеспечена консолидированным бюджетом России. Предполагается, что число социальных стандартов федерального уровня будет сокращено, они будут установлены только по наиболее важным социальным расходам. Подушевые нормативы финансирования социальных стандартов, устанавливаемые Правительством РФ с учетом возможностей консолидированного бюджета, не будут иметь обязательного характера для органов власти субъектов и местного самоуправления. Поддержка усилий регионов и муниципальных образований по приоритетному финансированию социальных расходов будет осуществляться через федеральный Фонд софинансирования социальных расходов. Для реализации данных подходов потребуется внесение существенных изменений в Налоговый кодекс РФ, Бюджетный кодекс РФ, федеральные законы «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», «О финансовых основах местного самоуправления», в ряд законов социального плана и др. Муниципальная власть может оказывать влияние на принятие решений по данному кругу вопросов через Конгресс муниципальных образований РФ (процедура определена распоряжением Правительства РФ от 31.01.2000 г. № 162-р «О взаимодействии федеральных органов исполнительной власти с Конгрессом муниципальных образований РФ»), через представителей муниципалитетов и их ассоциаций в комиссиях и рабочих группах, занятых подготовкой соответствующих документов, через депутатов Государственной Думы от соответствующих территорий. Однако сложность этих задач не позволяет рассчитывать на получение ощутимого эффекта в ближайшие 2-3 года. 286 5.2. Региональный уровень На региональном уровне важнейшей и первоочередной задачей является установление ясных и прозрачных процедур межбюджетных отношений в субъектах РФ, стимулирующих усилия муниципалитетов по наращиванию налогового потенциала территорий и оптимизации бюджетных расходов. В качестве аналогов может быть использован изложенный выше опыт Самарской области и некоторых других регионов. Законодательных препятствий федерального уровня для установления таких отношений на сегодня нет, все зависит от политической воли руководителей регионов. Возможные механизмы воздействия муниципальной власти на принятие соответствующих решений в субъектах РФ: консолидированные действия региональных ассоциаций органов местного самоуправления, инициативная подготовка проектов соответствующих законодательных актов и их внесение в законодательные органы субъектов РФ через представительные органы местного самоуправления, «продвижение» этих законопроектов через региональных депутатов от соответствующих муниципальных территорий, а также через отделения политических партий и общественные структуры, поддерживающие местное самоуправление. Вполне реально поставить задачу принятия соответствующих региональных законов в первой половине 2002 года, с тем чтобы использовать их при формировании бюджетов 2003 года. 5.3. Муниципальный уровень Реальное сокращение доходной базы местных бюджетов в 2002 и видимо в 2003 годах ставит перед органами местного самоуправления сложнейшие задачи по поиску и мобилизации внутренних ресурсов «выживания» и развития. Для этого требуется использование современных муниципальных управленческих технологий и опыта наиболее «продвинутых» городов. Перечислим основные направления данной работы. Собираемость налогов может быть повышена за счет ликвидации выплаты заработной платы на предприятиях через «конверты» и другие некассовые каналы. Здесь потребуются совместные действия с налоговыми инспекциями, органами налоговой полиции и федерального казначейства. Введение с 2002 года накопительной части государственных пенсий превращает работников предприятий и профсоюзы в объективных союзников муниципальной власти по раскрытию полных размеров заработных плат. Однако потребуется большая работа как с собственниками предприятий, так и с населением. Опыт такой работы имеется в Новосибирске и некоторых других городах. Другим источников пополнения местных бюджетов является рост производства и усиление поддержки малого и среднего бизнеса, снятие бюрократических преград для его развития, вывод из-под влияния теневой экономики. Направление в принципе не новое и достаточно разработанное, но реальные успехи на этом фронте пока невелики, а преград и мздоимства в чиновничьей среде достаточно. Большое значение имеет консолидация сил хозяйствующих субъектов для решения проблем экономического развития территорий. Существенную роль в решении этой задачи может сыграть создание советов и иных консультативных органов промышленников и предпринимателей при главах муниципальных образований, совместное обсуждение с ними муниципальных проблем, пропаганда «муниципального патриотизма» среди хозяйственников. Для более эффективного использования муниципальной собственности важнейшую роль играет ее инвентаризация (в т.ч. инвентаризация земельных 287 участков), ведение единого реестра недвижимости, создание службы единого балансодержателя муниципальной собственности по примеру «муниципального казначейства» в Томске. Необходимо произвести переоценку стоимости муниципальной недвижимости, оптимизировать ставки арендной платы за ее использование. Это большая и сложная работа, но проводить ее надо. Важно также создать в администрациях городов комплексные структурные подразделения по управлению недвижимостью (департаменты недвижимости уже имеются в ряде городов), возглавляемые заместителем мэра по вопросам недвижимости. Необходимо выведение из кризисного состояния таких «пожирателей» бюджетных средств, как унитарные муниципальные предприятия, в первую очередь в жилищнокоммунальном хозяйстве. Большинство из них необходимо либо акционировать с последующей приватизацией, либо превратить в арендные, не меняя форму собственности, либо передать в доверительное управление или в концессию управляющим компаниям. Затягивать этот нелегкий процесс недопустимо. Должна быть также прекращена популистская практика установления на муниципальном уровне доли оплаты жилищно-коммунальных услуг ниже предусмотренной федеральным стандартом на соответствующий год. Гораздо эффективнее дотировать население через систему жилищных субсидий, чем муниципальные предприятия. Одновременно необходимо совершенствование порядка установления тарифов на жилищно-коммунальные и другие услуги для населения, утверждаемые органами местного самоуправления. Необходимо проведение квалифицированного аудита тарифов, хотя это и требует определенных затрат. Серьезной проблемой является реструктуризация кредиторской задолженности муниципальных образований. Как уже отмечалось, большинство муниципальных руководителей еще не осознало всей серьезности этой проблемы. Часть долгов можно было бы списать в счет недофинансирования из вышестоящих бюджетов передачи в муниципальную собственность ведомственного жилищного фонда и объектов социальной сферы. Однако здесь необходимо принятие решений на федеральном уровне. Требуют пересмотра укоренившиеся подходы к системе муниципального заказа. В большинстве городов он рассматривается слишком узко, как механизм проведения конкурсов на закупки некоторых товаров и услуг для муниципальных нужд с целью экономии бюджетных расходов. Между тем, через систему муниципального заказа должны проходить практически все расходы бюджетов (кроме расходов на управление и на обслуживание муниципального долга). На муниципальном заказе должны работать все бюджетополучатели, включая предприятия-монополисты (здесь конкурс чаще всего невозможен), муниципальные предприятия и учреждения социальной сферы. В условиях острого дефицита бюджетных средств объем расходов бюджета на финансирование той или иной муниципальной услуги должен определяться на основе сравнительной оценки ее жизненной важности и эффективности. Методы таких расчетов по отдельным услугам имеются. Такой механизм позволяет при формировании муниципального заказа в условиях недостатка средств «отсевать» наименее эффективные услуги, стимулировать их исполнителей к экономному расходованию бюджетных средств. Необходимо завершить работу по повсеместному переходу на казначейскую систему исполнения местных бюджетов. Накопленный рядом городов опыт показал, что экономия бюджетных средств только за счет ускорения их оборота может составить до 10-15%. Одновременно в корне пресекается нецелевое использование бюджетных средств и автоматизируется система финансового контроля за бюджетополучателями. Однако казначейская система может эффективно действовать только при бездефицитном бюджете. Поэтому еще одна задача – научиться принимать 288 бюджет без дефицита или с дефицитом, имеющим действительно реальные источники покрытия, прекратить практику самообмана. Одна из важнейших задач муниципальной власти – создание привлекательного инвестиционного климата на своей территории. И здесь в ряде городов накоплен неплохой опыт маркетинговых исследований территорий, разработки соответствующих паспортов, каталогов бизнес-проектов, перечней резервных земельных участков с их характеристикой, объектов незавершенного строительства, которые могут быть использованы при относительно небольших затратах, и др. Наконец, еще одна немаловажная экономическая проблема – мониторинг социально-экономических процессов на территориях, наведение порядка в муниципальной статистике. Здесь важную роль могут сыграть субъекты РФ. В Тюменской и Нижегородской областях приняты нормативные акты, определяющие систему сбора и предоставления статистической информации о работе муниципалитетов. В ряде муниципалитетов Краснодарского края на основе разработок Кубанского госуниверситета ведется инвентарная книга территорий. Без такой информации эффективное хозяйствование на муниципальном уровне вряд ли возможно. Общий вывод состоит в том, что резервы улучшения экономической и финансовой работы в городах имеются и немалые. Задача состоит в их эффективном использовании. 289
