О правовом регулировании государственных корпораций Национальный исследовательский ядерный университет «МИФИ»
advertisement
О правовом регулировании государственных корпораций А.С. АКИМОВ, Д.М. СТРИХАНОВА1 Национальный исследовательский ядерный университет «МИФИ» 1 Московская государственная юридическая академия имени О.Е Кутафина О ПРАВОВОМ РЕГУЛИРОВАНИИ ГОСУДАРСТВЕННЫХ КОРПОРАЦИЙ В 2007 году были приняты федеральные законы о создании 6 крупных государственных корпораций, причем каждая корпорация создана специальным федеральным законом. В работе проведен анализ Гражданского кодекса, федеральных законов и других нормативно-правовых актов, регулирующих процесс создания и деятельность государственных корпораций. Определен целый ряд значимых проблем, связанных с деятельностью государственных корпораций. До 2007 года государство всего дважды использовало возможность создания государственных корпораций: в 1999 году была создана государственная корпорация «Агентство по реструктуризации кредитных организаций» [1], которая в 2003 году была преобразована в «Агентство по страхованию вкладов» в соответствии с принятым федеральным законом [2]. На агентство возложено выполнение трех взаимосвязанных общественно значимых функций, направленных на формирование комплексной системы защиты интересов вкладчиков и других кредиторов банков, поддержание стабильности банковской системы, а именно: страхование банковских вкладов, осуществление мер по предупреждению банкротства банков, управление ликвидационными процедурами в несостоятельных кредитных организациях (т.е. функции конкурсного управляющего при банкротстве банков, привлекающих средства физических лиц). Таким образом, до 2007 года государственные корпорации создавались в исключительных случаях в финансовой сфере на стыке полномочий Правительства РФ и Центрального банка РФ. При этом во всех законах весьма подробно определялись принципы и порядок деятельности данных корпораций, а также регулирование в соответствующих областях, что в известной мере компенсировало чрезмерную рамочность (недетализированность) базовых норм закона о некоммерческих организациях (1996 г.), определившего государственную корпорацию как самостоятельную организационно-правовую форму. В 2007 году были приняты федеральные законы о создании 6 крупных государственных корпораций с весьма значимыми задачами экономического, социального и политического характера: 1) Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк) (май 2007 г.) – для обеспечения повышения конкурентоспособности экономики Российской Федерации, ее диверсификации, стимулирования инновационной деятельности путем осуществления инвестиционной, внешнеэкономической, страховой, консультационной и иной деятельности по реализации проектов в Российской Федерации и за рубежом, в том числе с участием иностранного капитала, направленных на развитие инфраструктуры, инноваций, особых экономических зон, защиту окружающей среды, на поддержку экспорта российских товаров, работ и услуг, а также на поддержку малого и среднего предпринимательства [3]; 2) Российская корпорация нанотехнологий (ГК «Роснанотех») (июль 2007 г.) – для содействия реализации государственной политики в сфере нанотехнологий, развитию инновационной инфраструктуры в сфере нанотехнологий, реализации проектов создания перспективных нанотехнологий и наноиндустрии [4]; 3) Фонд содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства (июль 2007 г.) – для создания безопасных и благоприятных условий проживания граждан и стимулирования реформирования жилищно-коммунального хозяйства, формирования эффективных механизмов управления жилищным фондом, внедрения ресурсосберегающих технологий путем предоставления финансовой поддержки за счет средств Фонда [5]; 4) Государственная корпорация по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи как горноклиматического курорта (ГК «Олимпстрой») (октябрь 2007 г.) – для осуществления управленческих и иных общественно-полезных функций, связанных с инженерными изысканиями при строительстве, с проектированием, строительством, реконструкцией и организацией эксплуатации объектов, необходимых для проведения XXII Олимпийских зимних игр и XI Параолимпийских зимних игр 2014 года в городе Сочи, а также для развития города Сочи как горноклиматического курорта [6]; ISBN 978-5-7262-1280-7. НАУЧНАЯ СЕССИЯ НИЯУ МИФИ-2010. Том VI 27 О правовом регулировании государственных корпораций 5) Государственная корпорация по содействию разработкам, производству и экспорту высокотехнологичной промышленной продукции «Ростехнологии» (Государственная корпорация «Ростехнологии») (ноябрь 2007г.) – для содействия разработке, производству и экспорту высокотехнологичной промышленной продукции путем обеспечения поддержки на внутреннем и внешнем рынках российских организаций – разработчиков и производителей высокотехнологичной промышленной продукции, привлечения инвестиций в организации различных отраслей промышленности, включая оборонно-промышленный комплекс [7]; 6) Государственная корпорация по атомной энергии «Росатом» (Государственная корпорация «Росатом») (декабрь 2007 г.) – для проведения государственной политики, осуществления нормативно-правового регулирования, оказание государственных услуг и управления государственным имуществом в области использования атомной энергии, развития и безопасного функционирования организаций атомного энергопромышленного и ядерного оружейного комплексов Российской Федерации, обеспечения ядерной и радиационной безопасности, нераспространения ядерных материалов и технологий, развития атомной науки, техники и профессионального образования, осуществления международного сотрудничества в этой области [8]. Эти корпорации получили широкий набор функций, значительные объемы государственного имущества (средства федерального бюджета и Стабилизационного фонда; различные производственные и финансовые активы), обеспечивающие их деятельность на длительную перспективу. Таким образом, процесс создания и деятельность государственных корпораций регулируется специальными федеральными законами, а также принятыми на их основе другими нормативноправовыми актами. В ГК РФ государственные корпорации упоминается лишь дважды, что примечательно в ст. 50 о них нет упоминания вообще, что свидетельствует о их временной и нестабильной форме [9]. Закон «О некоммерческих организациях» определяет государственную корпорацию как не имеющую членства некоммерческую организацию, учрежденную Российской Федерацией на основе имущественного взноса и созданную на основании специального федерального закона для осуществления социальных, управленческих или иных общественно-полезных функций [10]. Особенности правового положения государственной корпорации устанавливаются законом, предусматривающим создание государственной корпорации, причем нормы указанного закона имеют приоритет перед нормами ФЗ «О некоммерческих организациях». Для создания государственной корпорации также не требуется учредительных документов, предусмотренных ст. 52 ГК РФ. Источниками формирования имущества государственной корпорации по закону является имущественный взнос Российской Федерации и другие источники, в числе которых регулярные и (или) единовременные поступления (взносы) от юридических лиц, для которых обязанность осуществлять эти взносы определена федеральным законом об учреждении корпорации. Имущество государственной корпорации находится в собственности самой корпорации. Любая государственная корпорация должна создаваться специальным федеральным законом. Порядок реорганизации и ликвидации государственной корпорации также должен определяться отдельным законодательным актом. Это уже подчеркивает особый статус таких организаций и предопределяет их небольшое количество. Анализируя вышесказанное, можно выделить следующие черты государственных корпораций: 1) это некоммерческая организация, что означает отсутствие получения прибыли в качестве основной цели деятельности и, как следствие, отсутствие обязанности перечисления части прибыли учредителю; 2) это не имеющая членства организация, что подразумевает строго фиксированное участие в государственной корпорации, т.е. в государственную корпорацию не могут быть приняты иные лица и, соответственно, никто, кроме российской Федерации, не может приобрести полномочия по управлению государственной корпорацией и контролю за ее деятельностью. Это означает, что частного капитала в государственной корпорации быть не может. В свою очередь, Российская Федерация не может прекратить свое учредительство, не ликвидируя саму государственную корпорацию; ISBN 978-5-7262-1280-7. НАУЧНАЯ СЕССИЯ НИЯУ МИФИ-2010. Том VI 28 О правовом регулировании государственных корпораций 3) это организация, учрежденная Российской Федерацией, от имени которой выступают отдельные государственные органы (например, при формировании органов управления государственной корпорации); 4) создается на основе имущественного взноса Российской Федерации, где имуществом, вносимым с государственную корпорацию, может являться имущество ликвидируемых организаций, имущественные комплексы федеральных государственных унитарных предприятий, бюджетные средства, ценные бумаги, находящиеся в федеральной собственности, права требования по договорам; 5) имущество государственной корпорации является ее собственностью; 6) создается на основании специального федерального закона, в соответствии с которым осуществляет свою деятельность и который выполняет функции учредительных документов; 7) государство не отвечает по обязательствам государственной корпорации; 8) создается для осуществления социальных, управленческих и иных общественно полезных функций и вправе осуществлять предпринимательскую деятельность постольку, поскольку это служит достижению этих целей, что означает строго целевой характер ее деятельности и использования имущества. Однако поскольку в законе предусмотрено, что особенности правового положения государственной корпорации устанавливаются в специальном законе, принимаемом при ее создании, то эти черты в каждом конкретном случае могут быть изменены. Следовательно, государственная корпорация является новой организационно-правовой формой, основанной на новой форме собственности и обладающей имущественной самостоятельностью, которая создается для осуществления социальных, управленческих и иных общественно полезных функций. Имущественная самостоятельность юридического лица предполагает наличие у него некоторого имущества на праве собственности или на каком-либо ограниченном вещном праве (праве хозяйственного ведения или оперативного управления), определенным образом отделенного от имущества других лиц (ч.1 ст. 48 ГК РФ). Итак, имущество, переданное государственной корпорации Российской Федерацией, становится собственностью государственной корпорации, а не государства как учредителя, которое государственная корпорация использует для целей, определенных законом, предусматривающим создание государственной корпорации. Таким образом, государственная корпорация владеет, пользуется и распоряжается переданным ей Российской Федерацией имуществом на праве собственности. Создание государственных корпораций породило множество дискуссий о рациональности такого рода деятельности государства и обусловило целый ряд значимых проблем, касающихся контроля за деятельностью государственных корпораций: 1) нечеткость понятия «общественно-полезные функции» и, соответственно, возможность расширительных трактовок при обосновании необходимости использования данной формы, а также низкий уровень контроля за выполнением возложенных на государственную корпорацию функций; 2) при создании государственной корпорации происходит фактически безвозмездная передача государственного имущества, при этом не установлены какие-либо принципы управления имуществом государственных корпораций, что порождает дополнительные риски, проблемы, связанные с осуществлением контроля за деятельностью государственных корпораций и выполнением возложенных на них функций и задач. 3) из-за минимального вмешательства государства в деятельность государственных корпораций, финансируемую как за счет бизнеса, так и за счёт бюджета, происходит фактически бесконтрольное распоряжение полученными бюджетными средствами, а также имуществом, которое перешло из государственного в госкорпоративное. Законодательство, регулирующее деятельность государственных корпораций, обладает определенными изъянами, а именно: 1) создание каждой корпорации требует принятия отдельного закона, т.е. получается, что регулирование государственных корпораций осуществляется на индивидуальной основе и в ряде случаев не согласуется с действующим законодательством; ISBN 978-5-7262-1280-7. НАУЧНАЯ СЕССИЯ НИЯУ МИФИ-2010. Том VI 29 О правовом регулировании государственных корпораций 2) «рамочность» принятых законов о создании государственных корпораций, т.е. практически все принятые законы отличаются низким уровнем детализации условий и принципов деятельности корпораций (за единственным исключением в виде закона о создании Фонда содействия реформированию ЖКХ) и требуют для обеспечения практической работы принятия ряда подзаконных актов, определения весьма значимых процедур на уровне самой корпорации; 3) низкий уровень «унификации» норм принятых законов о создании государственных корпораций, так как цели, задачи и направления деятельности каждой корпорации весьма индивидуальны, но даже в случае близких по сути норм их изложение существенно различается, в том числе по детальности и стилистике; 4) в большинстве законов о создании государственных корпораций либо полностью отсутствуют критерии оценки степени достижения их законодательно установленных целей (Ростехнологии, Роснанотех и АСВ), либо критерии отказываются существенно ýже заявленных целей и не позволяют контролировать степень их достижения (Росатом и Внешэкономбанк). Единственным исключением можно считать Олимпстрой; 5) для большинства государственных корпораций не предусмотрены процедуры средне- и долгосрочного планирования, за исключением Росатома (но и здесь нет ограничений на пересмотр показателей программы). В законах не прописаны возможные санкции за невыполнение программ и несоответствие фактических значений показателей целевым, а также процедуры пересмотра программ в подобных случаях по инициативе учредителя. Важно отметить, что в соответствии с посланием президента РФ Федеральному Собранию 2009 года государственная корпорация рассматривается как бесперспективная форма в современных условиях. Так, корпорации, которые имеют определенные законом временные рамки работы, должны быть ликвидированы по завершении их деятельности, а те, которые работают в коммерческой, конкурентной среде, должны быть со временем преобразованы в акционерные общества, контролируемые государством (они либо сохраняются в госсекторе, либо будут реализованы частным инвесторам). Из всего вышеизложенного следует, что: во-первых, необходимо принятие ряда подзаконных актов в целях детализации условий и принципов деятельности каждой государственной корпорации для обеспечения их практической работы и выполнения задач, определенных федеральными законами об их создании; во вторых, повышение уровня контроля за использованием переданного государственной корпорации имущества и его рационального использования, а также за выполнением государственной корпорацией возложенных на нее функций является важной задачей, стоящей перед государством. СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ 1. Федеральный закон от 08.07.1999 года №144-ФЗ «О реструктуризации кредитных организаций»// Собрание законодательства РФ, 12.07.1999, № 28, ст. 3477. 2. Федеральный закон от 23.10.2003 года № 177-ФЗ «О страховании вкладов физических лиц в банках РФ» // Собрание законодательства РФ, 29.12.2003, № 52 (часть I), ст. 5029. 3. Федеральный закон от 17.05.2007 года №82-ФЗ «О банке развития» // Собрание законодательства РФ, 28.05.2007, № 22, ст. 2562. 4. Федеральный закон от 19.07.2007 года №139-ФЗ «О российской корпорации нанотехнологий» // Собрание законодательства РФ, 23.07.2007, N 30, ст. 3753. 5. Федеральный закон от 21.07.2007 года №185-ФЗ «О фонде содействия реформированию жилищнокоммунального хозяйства»// Собрание законодательства РФ, 23.07.2007, № 30, ст. 3799. 6. Федеральный закон от 30.10.2007 года № 238-ФЗ «О государственной корпорации по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи как горноклиматического курорта» // Собрание законодательства РФ, 05.11.2007, № 45, ст. 5415. 7. Федеральный закон от 23.11.2007 года № 270-ФЗ «О государственной корпорации «Ростехнологии» // Собрание законодательства РФ, 26.11.2007, № 48 (2 ч.), ст. 5814. 8. Федеральный закон от 01.12.2007 года № 317-ФЗ «О государственной корпорации по атомной энергии «Росатом» // Собрание законодательства РФ, 03.12.2007, № 49, ст. 6078. 9. Гражданский Кодекс Российской Федерации: часть первая от 30 ноября 1994 г. N 51-ФЗ // Собрание законодательства РФ, 05.12.1994, № 32, ст. 3301. 10. Федеральный закон от 12. 01. 1996 года № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях», ст. 7.1 // Собрание законодательства РФ, 15.01.1996, № 3, ст. 145. ISBN 978-5-7262-1280-7. НАУЧНАЯ СЕССИЯ НИЯУ МИФИ-2010. Том VI 30 О правовом регулировании государственных корпораций ISBN 978-5-7262-1280-7. НАУЧНАЯ СЕССИЯ НИЯУ МИФИ-2010. Том VI 31
