С.В. Тетюев, кандидат юридических наук, доцент, доцент

С.В. Тетюев, кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры уголовнопроцессуального права Уральского филиала Российской академии правосудия
К ВОПРОСУ О ПРЕДМЕТЕ ПРОКУРОРСКОГО НАДЗОРА ЗА
ИСПОЛНЕНИЕМ ЗАКОНОВ
Надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов,
действующих на территории Российской Федерации, – это важнейшая функция
прокуратуры, что следует из содержания ст. 1 Федерального закона «О
прокуратуре РФ». Реализация данной функции во многом обусловливает
достижение прокуратурой целей обеспечения верховенства закона, единства и
укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина.
Ранее действовавшим законодательством данный надзор именовался
общим. Например, в ст. 3 Закона СССР от 30 ноября 1979 г. «О прокуратуре
СССР» среди основных направлений деятельности прокуратуры на первом месте
назывался
надзор
за
исполнением
законов
органами
государственного
управления, предприятиями, учреждениями, организациями, должностными
лицами и гражданами (общий надзор). Использование этого термина было
предопределено всеобъемлющим характером общего надзора, очень широким
перечнем поднадзорных субъектов.
Согласно ст. 21 Федерального закона «О прокуратуре РФ» в предмет
надзора за исполнением законов входят:
1) соблюдение Конституции РФ и исполнение законов, действующих на
территории РФ, поднадзорными субъектами1;
2) соответствие законам издаваемых ими правовых актов.
Перечень поднадзорных субъектов является достаточно широким и
включает:
- федеральные министерства, государственные комитеты, службы и иные
федеральные органы исполнительной власти;
Наряду с термином «поднадзорные субъекты» может использоваться понятие «объекты
надзора».
1
-
представительные
(законодательные)
и
исполнительные
органы
государственной власти субъектов РФ;
- органы местного самоуправления;
- органы военного управления, органы контроля и их должностных лиц;
- органы управления и руководителей коммерческих и некоммерческих
организаций.
Приведенный перечень позволяет сделать вывод о том, что прокуратура не
осуществляет
надзор
за
исполнением
законов
федеральными
органами
законодательной власти, органами судебной власти2, Правительством РФ3 и
Президентом РФ. По сравнению с законодательством СССР и РСФСР, граждане
РФ также не относятся к поднадзорным субъектам.
При определении круга поднадзорных субъектов отдельно необходимо
остановиться
на Следственном
комитете
РФ,
который
согласно
ст. 1
Федерального закона от 28 декабря 2010 г. № 403-ФЗ «О Следственном комитете
Российской Федерации» является федеральным государственным органом,
осуществляющим в соответствии с законодательством РФ полномочия в сфере
уголовного судопроизводства. Буквальное толкование закона позволяет сделать
вывод о том, что Следственный комитет РФ не относится к упомянутым в ст. 21
Федерального закона «О прокуратуре РФ» «федеральным министерствам,
государственным
комитетам,
службам
и
иным
федеральным
органам
исполнительной власти». Однако вряд ли допустимо, чтобы Следственный
комитет РФ в своей внепроцессуальной деятельности не охватывался надзором за
В некоторых случаях законодатель особо обращает внимание прокуроров на то, что надзор за
исполнением законов судами они не осуществляют. Например, согласно ст. 24.6 КоАП РФ
Генеральный прокурор РФ и назначаемые им прокуроры осуществляют в пределах своей
компетенции надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением действующих на
территории Российской Федерации законов при производстве по делам об административных
правонарушениях, за исключением дел, находящихся в производстве суда.
3
В случае выявления несоответствия постановлений Правительства РФ Конституции РФ и
федеральным законам, несовершенства федерального законодательства прокуроры должны
представлять материалы Генеральному прокурору РФ (п. 20 Приказа Генерального прокурора
РФ от 7 декабря 2007 г. № 195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением
законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина»), а далее Генеральный прокурор
РФ согласно ч. 3 ст. 24 Федерального закона «О прокуратуре РФ» информирует Президента РФ
о несоответствии постановлений Правительства РФ.
2
исполнением законов4. Поэтому в конце 2012 года в Государственную Думу РФ
был внесен законопроект о включении Следственного комитета РФ в перечень
поднадзорных субъектов в рамках надзора за исполнением законов, поскольку,
как справедливо отметили разработчики законопроекта, на практике возникают
коллизии,
связанные
с
оценкой
полномочий,
предоставленных
органам
прокуратуры в части надзора за внепроцессуальной деятельностью Следственного
комитета РФ и его территориальных органов (за соблюдением ими требований
Конституции РФ, прав и свобод человека и гражданина в области трудового
законодательства, законодательства о федеральной государственной службе, о
противодействии коррупции, об обороте оружия и др.). Не дожидаясь внесения
соответствующих изменений в Федеральный закон «О прокуратуре РФ»,
Генеральный прокурор РФ издал Приказ от 9 февраля 2012 г. № 39 «Об
организации надзора за деятельностью Следственного комитета Российской
Федерации
вне
уголовно-процессуальной
сферы»,
которым
обоснованно
возложил на нижестоящих прокуроров обеспечение надлежащего надзора за
деятельностью данного государственного органа, не связанной с осуществлением
им полномочий в сфере уголовного судопроизводства.
Прокуратура осуществляет надзор за всей системой действующих в России
законов. Это не только федеральные конституционные и федеральные законы,
принятие которых предусмотрено ст. 105, 108 Конституции РФ, но и законы РФ,
которые принимались до вступления в силу Конституции РФ и которые
продолжают действовать сегодня, и даже законы РСФСР и законы СССР, которые
до сих пор сохраняют свою силу полностью или частично5.
Надзор за процессуальной деятельностью Следственного комитета РФ осуществляется в
рамках надзора за исполнением законов органами, осуществляющими дознание и
предварительное следствие.
5
Например, в России частично продолжает действовать Закон СССР от 26 мая 1988 г. № 8998XI «О кооперации в СССР»; в части, не противоречащей Гражданскому кодексу РФ,
применяются Закон СССР от 10 июля 1991 г. № 2328-1 «О промышленных образцах» и Закон
СССР от 31 мая 1991 г. № 2213-1 «Об изобретениях в СССР»; частично действуют Закон
РСФСР от 26 июня 1991 г. № 1488-1 «Об инвестиционной деятельности в РСФСР», Закон
РСФСР от 22 марта 1991 г. № 948-1 «О конкуренции и ограничении монополистической
деятельности на товарных рынках» и др.
4
В связи с тем что наша страна по форме государственного устройства
является федерацией, что предполагает в том числе наличие двухуровневой
системы органов государственной власти и законодательства (федерального и
субъектов федерации), предметом надзора за исполнением законов охватываются
и законы субъектов Российской Федерации, включая их конституции и уставы.
Дискуссионным является вопрос о том, проверяет ли прокуратура при
осуществлении надзора за исполнением законов исполнение подзаконных
нормативных правовых актов. Эта дискуссия своими корнями уходит в далекое
прошлое. Как отмечается в юридической литературе, еще в начале XX века
российские ученые-юристы, подражая некоторым своим зарубежным коллегам,
развивали идеи о том, что не следует сводить законы только к актам высшего
законодательного
органа,
а
необходимо
подходить
к
формированию
представления о них более широко и дифференцированно. Отсюда следовало
деление законов в зависимости от их содержания и логического объема на
«законы в тесном смысле» и «законы в обширном смысле», или позднее –
«законы в широком смысле»6. Такой подход последовательно развивался и
использовался
на
протяжении
всего
периода
существования
Советского
государства и даже в постсоветский период. И в этом не было ничего
предосудительного, поскольку вполне понятно и естественно стремление ученых
охватить
понятием
«закон»
и
унифицировать
все
те
(«законодательные») акты, которые не только сами являются
правовые
собственно
законами, но и которые непосредственно связаны с ними как таковыми. Однако
негативный момент данного подхода заключается в том, что при этом
допускается неправомерное смешение законов с подзаконными актами и с
понятием нормы права, так как закон трактуется как всякое общеобязательное
правило, установленное или санкционированное государством7. Да и в настоящее
время понятие «закон» нередко употребляется в широком смысле, а под
законодательством понимается весь комплекс нормативных правовых актов.
6
7
См.: Марченко М.Н. Источники права: учебное пособие. М., 2011. С. 134.
См. подробнее: Там же. С. 134-136.
Тем не менее, когда мы говорим о надзоре за исполнением законов, мы
должны понимать под законом нормативный правовой акт, принимаемый высшим
представительным органом государства в особом порядке, обладающий высшей
юридической
силой
и
регулирующий
наиболее
важные
общественные
отношения8, т.е. речь идет о законе в узком (собственном) смысле.
Подзаконными
считаются
нормативные
правовые
акты,
которые
принимаются органами государственной власти в пределах их компетенции,
должны соответствовать законам и в которых положения закона получают
дальнейшее развитие и конкретизацию (указы Президента РФ, постановления
Правительства РФ, акты министерств и ведомств и т.д.). Зачастую без
подзаконных нормативных правовых актов невозможно применение закона,
поскольку они создают основу для его реализации. Они принимаются на основе и
во исполнение законов. Поэтому оценить исполнение закона порой невозможно
без проверки соблюдения подзаконных нормативных актов.
Например, частью 2 ст. 16 Федерального закона от 22 ноября 1995 г. № 171ФЗ «О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта,
алкогольной и спиртосодержащей продукции и об ограничении потребления
(распития) алкогольной продукции» запрещена розничная продажа алкогольной
продукции в том числе на оптовых и розничных рынках, на вокзалах, в
аэропортах, в иных местах массового скопления граждан и местах нахождения
источников повышенной опасности, определенных органами государственной
власти субъектов РФ в порядке, установленном Правительством РФ. Указанные
ограничения действуют также на прилегающих к таким местам территориях. К
прилегающим территориям (согласно ч. 4 ст. 16 названного закона) относятся
земельные участки, которые непосредственно прилегают к зданиям, строениям,
сооружениям и границы которых определяются решениями органов местного
самоуправления в порядке, установленном Правительством РФ9. Поэтому органы
См.: Марченко М.Н. Проблемы теории государства и права: учебник. М., 2001. С. 578-579;
Теория государства и права: учебник / под ред. В.М. Корельского и В.Д. Перевалова. М., 1998.
С. 306.
9
См.: Постановление Правительства РФ от 27 декабря 2012 г. № 1425 «Об определении
органами государственной власти субъектов Российской Федерации мест массового скопления
8
местного самоуправления в своих муниципальных правовых актах устанавливают
минимальные расстояния между указанными местами и пунктами продажи
алкогольной продукции с учетом конкретных особенностей местности и
застройки. И для того чтобы проверить, соблюдаются ли установленные
Федеральным законом от 22 ноября 1995 г. № 171-ФЗ вышеуказанные запреты в
реализации данной продукции, прокурор должен руководствоваться не только
федеральным
законом,
но
и
подзаконными
актами
(в
частности,
соответствующими нормативными правовыми актами органов государственной
власти РФ и муниципальными правовыми актами), проверив исполнение которых
только в совокупности, он сможет сделать обоснованный вывод.
Другой пример. В отличие от законодательства в сфере оборота
алкогольной продукции, Федеральный закон от 10 июля 2001 г. № 87-ФЗ «Об
ограничении курения табака», запрещая розничную продажу табачных изделий в
помещениях образовательных организаций и вблизи них, без отсылки к
подзаконным нормативным актам императивно устанавливает «запретное»
расстояние, равное 100 метрам и исчисляемое от границ территорий указанных
организаций (ч. 5 ст. 3). Поэтому для проверки соблюдения данного положения
закона прокурору не требуются какие-либо подзаконные нормативные акты.
Не отрицая важную роль подзаконных нормативных правовых актов в
регулировании общественных отношений, мы вместе с тем должны признать, что
сами по себе эти акты в отрыве от закона, на основании и во исполнение которого
они приняты, не могут входить в предмет надзора прокурора за исполнением
законов.
При
осуществлении
надзора
прокуроры
должны
руководствоваться
положением о высшей юридической силе Конституции РФ, прямом ее действии и
применении на всей территории России, а также общепризнанными принципами и
нормами международного права и международными договорами РФ.
граждан и мест нахождения источников повышенной опасности, в которых не допускается
розничная продажа алкогольной продукции, а также определении органами местного
самоуправления границ прилегающих к некоторым организациям и объектам территорий, на
которых не допускается розничная продажа алкогольной продукции».
Под общепризнанными принципами международного права следует
понимать основополагающие императивные нормы международного права,
принимаемые и признаваемые международным сообществом государств в целом,
отклонение от которых недопустимо (например, принцип всеобщего уважения
прав
человека
и
принцип
добросовестного
выполнения
международных
обязательств). Общепризнанной нормой международного права является правило
поведения,
принимаемое
и
признаваемое
международным
сообществом
государств в целом в качестве юридически обязательного. Содержание указанных
принципов и норм международного права может раскрываться, в частности, в
документах Организации Объединенных Наций и ее специализированных
учреждений10.
Согласно п. 4 ст. 15 Конституции РФ общепризнанные принципы и нормы
международного права и международные договоры РФ являются составной
частью ее правовой системы. Если международным договором РФ установлены
иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила
международного договора. Данная конституционная норма позволяет заключить,
что международно-правовые нормы тоже входят в предмет надзора за
исполнением законов, поскольку по сути они приравнены к законам и в
некоторых случаях обладают даже большей юридической силой.
См.: п. 1 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 10 октября 2003 г. № 5 «О
применении судами общей юрисдикции общепризнанных принципов и норм международного
права и международных договоров Российской Федерации».
10