Модернизация государственного управления развитием

Рисин И.Е.
д.э.н., профессор, зав. кафедрой региональной экономики и территориального
управления Воронежского государственного университета
МОДЕРНИЗАЦИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ РАЗВИТИЕМ
РЕГИОНАЛЬНОЙ ЭКОНОМИКИ: РОССИЙСКИЙ ОПЫТ
Ключевые
слова:
регион,
государственное
управление,
модернизация,
стратегическое планирование, кластеризация, государственно-частное партнерство.
Keywords: region, state management, modernization, strategic planning, clustering,
state and private partnership.
Заметное усложнение существующих и постановка новых задач развития
экономики субъектов РФ, изменения, происходящие в макроэкономическом и
глобальном окружении регионов России, являются факторами, детерминирующими
обновление
публичного
управления.
Современная
российская
практика
свидетельствует о множестве направлений его модернизации.
Полагаем, что получение адекватной оценки нынешнего качества инноваций,
апробированных
в
системе
государственного
управления,
позволит
повысить
обоснованность решений и действий, ориентированных на совершенствование
деятельности органов власти субъектов РФ.
Сфокусируем внимание на трех управленческих инновациях: стратегическом
планировании, кластеризации социально-экономического пространства регионов,
государственно-частном партнерстве.
Как известно, в последние годы субъекты РФ осваивают модель проактивного
управления, разрабатывая и реализуя стратегии социально-экономического развития
территорий.
Оценка технологий разработки и содержания названных стратегий, проведенная
нами применительно к регионам, выборка которых составила 25% от общего числа
субъектов РФ, позволила идентифицировать «сильные» и «слабые» стороны
современной практики стратегирования1.
К первым нами отнесены следующие:
1
Развернутая характеристика полученных нами результатов дана в работе: Рисин И.Е.
Стратегическое планирование регионального развития: современная практика, направления
совершенствования. – М.: РУСАЙНС, 2016. – 86 с.
1
1. Ввод в состав стратегических целей развития регионов установок,
фокусирующих внимание органов публичной власти субъектов РФ на:
- формировании новых конкурентных преимуществ (в т.ч. Воронежская,
Самарская, Новосибирская области);
- развитии межмуниципального (Белгородская, Сахалинская области) и
межрегионального взаимодействия (Краснодарский край);
- создании высокотехнологичных производств на основе отраслей новой
экономики (Белгородская, Воронежская, Новосибирская области), современных
промышленно-производственных комплексов, отвечающих мировым стандартам,
способных обеспечить высокотехнологичные производства по выпуску продукции
глубокой промышленной переработки (Свердловская область);
- снижении социально-экономической асимметрии в регионе (Белгородская,
Воронежская,
Новосибирская
муниципальных
образований
области);
обновлении
(Белгородская,
экономического
Сахалинская
области,
профиля
Республика
Карелия), «привязки» депрессивных территорий к «полюсам» роста (Республика
Карелия, Сахалинская область, Ставропольский край);
- развитии процессов социализации экономики на микроуровне, повышении
социальной
ответственности
бизнеса
(Липецкая
область,
Краснодарский,
Ставропольский края);
- обеспечении экологической устойчивости (Самарская область), воссоздании
(сохранении) природной среды (Белгородская, Воронежская, Сахалинская области,
Республики Карелия и Коми), формировании сбалансированной экологически
ориентированной
модели
развития
экономики
и
экологически
конкурентных
производств (Ставропольский край).
2. Высокий уровень разнообразия используемых для мониторинга результатов
реализации стратегий целевых индикаторов, характеризующих экономическое, в том
числе, инновационное, социальное развитие регионов, состояние экологии (в т.ч.
Белгородская, Воронежская области, Республика Коми).
3. Связывание процессов достижения стратегических целей с обновлением
механизма регионального управления – вводом новых форм и инструментов, в том
числе:
- кластеров с участием организаций социальной сферы (Белгородская,
Воронежская, Новосибирская, Самарская области);
- стратегий развития муниципальных образований (Воронежская область,
Краснодарский край, Республика Коми);
2
- проектов государственно-частного партнерства, реализуемых в образовании,
здравоохранении (Республика Коми), в сфере охраны окружающей среды (Республика
Карелия);
- региональных заказов на разработку новых образовательных программ для
системы дополнительного образования (Республика Карелия), научные исследования и
опытно-конструкторские разработки (Республика Коми);
- схем развития и размещения производительных сил региона (Воронежская,
Свердловская области, Республика Коми).
В составе слабых сторон современной практики стратегирования регионального
развития выделены следующие:
- в большинстве субъектов РФ (оказавшихся в выборке) процесс разработки
стратегий не включал этап, связанный с обоснованием миссии. Между тем, ее роль
чрезвычайно важна, поскольку связана с позиционированием региона в системах более
высокого уровня (национального, мирового);
- единичными (Воронежская, Новосибирская области) являются случаи, когда
обоснованию стратегии предшествовала работа с разными группами стейкхолдеров
(население, бизнес, институты гражданского общества);
- за редким исключением (Кемеровская, Липецкая области) определение
возможностей развития экономики региона не включало оценку конкурентной позиции
местных производителей товаров и услуг на национальном и мировом рынках;
- в обосновании стратегий ограниченного перечня субъектов РФ (Белгородская,
Кемеровская области) использованы результаты, связанные с идентификацией и
оценкой рисков, отражающих негативные характеристики внешней среды;
- единичными (Белгородская, Воронежская, Липецкая, Новосибирская области,
Республика Коми) являются примеры стратегий, которые отличает балансировка
экономического и экологического компонента ее целевой функции.
Другая инновация в системе публичного управления - кластерная организация
социально-экономического
пространства
региона.
Проведенный
нами
анализ
региональной практики, выборка которого составила 20% от общего числа субъектов
РФ, позволила идентифицировать ее «сильные» и «слабые» стороны 1.
К первым нами отнесены следующие:
Развернутая характеристика полученных нами результатов дана в работах: Рисин И.Е. Оценка
качества кластерных проектов в стратегиях регионального развития // Регион: системы, экономика¸
управление. 2014. - № 1(24). – С. 50-54; Рисин И.Е. Региональная кластерная политика: концептуальное,
методическое и инструментальное обеспечение / И.Е. Рисин, Ю.И. Трещевский. – М.: РУСАЙНС, 2015. –
168 с.
1
3
1. В ряде субъектов РФ создание кластеров связывается с формированием и
реализацией новых конкурентных преимуществ (Белгородская, Воронежская, Курская,
Липецкая, Новосибирская области, Краснодарский и Приморский края).
2. В ряде субъектов РФ изначально планируется создание инновационных
кластеров (Воронежская, Курская, Нижегородская, Новосибирская, Самарская области,
Краснодарский и Приморский края).
3. Стратегии ряда субъектов РФ предусматривают реализацию кластерных
проектов, основанных на межрегиональном взаимодействии (Краснодарский край,
Новосибирская и Самарская области), что существенно расширяет возможности
повышения целостности национальной экономики, расширения ресурсной базы
кластеризации.
В составе слабых сторон современной практики кластеризации выделены
следующие:
- в большинстве случаев кластерные проекты не связываются с формированием
новых конкурентных преимуществ регионов, разработкой принципиально новых
технологий, видов продукции, выходом на новые сегменты мирового рынка продукции
и услуг;
- создаваемые кластеры, как правило, замыкаются границами региона, что
существенно
ограничивает
высококвалифицированных
их
кадров
потенциал,
и
инвестиций,
если
учесть
дефицит
абсорбируемых
отдельным
регионом;
- редким является вариант формирования кластеров в социальной сфере региона,
поэтому ее организации (образовательные, научные и др.) рассматриваются только в
качестве их инфраструктурного обеспечения.
Еще одна инновация в системе публичного управления – государственночастное
партнерство
(ГЧП).
Важным
компонентом
информационной
базы,
отражающей перспективы развития государственно-частного партнерства в регионах
страны, являются Стратегии социально-экономического развития субъектов РФ,
содержащие постановку целей и задач ГЧП, сферы реализации его основных проектов,
определение необходимого инструментария. Проведенный нами анализ современной
региональной практики позволил зафиксировать сильные и слабые стороны1.
1
Развернутая характеристика полученных результатов дана в работах: Колосов А.С.
Государственно-частное партнерство: экономический, институциональный и управленческий аспекты /
А.С. Колосов, И.Е. Рисин. – Воронеж: Антарес, 2012. – 144 с.; Греков Д.А. Общественно-частное
партнерство – стратегический ресурс развития экономической основы местного самоуправления / Д.А.
4
В Стратегии социально-экономического развития Новосибирской области на
период до 2025 года предусмотрено осуществить переход к «экономике знаний» с
помощью
программ
технологические
государственно-частного
прорывы.
Основа
объединяющие
исследования
направлений
представителей
и
и
партнерства,
программ
разработки
обеспечивающих
интеграционные
-
проекты,
ученых-специалистов
высокотехнологичных
различных
производств.
В
составе
востребованных форм и инструментов ГЧП: наукоград, технико-внедренческая зона,
технопарки, инновационно-технологические центры, центры трансферта технологий,
венчурное финансирование, лизинг, банк перспективного развития экономики
области1.
Стратегия социально-экономического развития Омской области до 2020 года
содержит специальный раздел «Использование потенциала государственно-частного
партнерства», определяющий:
- состав субъектов, к которым отнесены:
- федеральные органы государственной власти, в том числе территориальные
органы федеральных органов исполнительной власти; органы государственной власти
Омской области; органы местного самоуправления Омской области; отраслевые
ассоциации
и
объединения
предпринимателей
и
хозяйствующих
субъектов;
общественные организации, политические партии и движения; хозяйствующие
субъекты;
-
приоритетные
направления
ГЧП:
производственная
и
транспортная
инфраструктуры; жилищно-коммунальное хозяйство; научные исследования и развитие
инновационной
инфраструктуры;
профессиональное
образование
и
система
переподготовки кадров; здравоохранение и социальные услуги;
-
составляющие
механизма
ГЧП:
лизинг,
концессионные
соглашения,
финансирование с привлечением частных инвестиций социальных программ и
инвестиционных проектов, имеющих стратегическое значение2.
В Стратегии социально-экономического развития Краснодарского края до 2020
года в числе приоритетных направлений ГЧП выделены: финансирование научных
исследований, имеющих перспективы коммерциализации, и развитие инновационной
Греков, И.Е. Рисин. – Воронеж: Воронежский государственный педагогический университет, 2013. – 144
с.
1
Стратегия социально-экономического развития Новосибирской области на период до 2025 года.
- http:// www.nso.ru/activity/socio-Economic_Polisy/Strat_Plan/Documents/1654.pdf
2
Стратегия социально-экономического развития Омской области до 2020 года. –
http://www.omskportal.ru
5
инфраструктуры; профессиональное образование и система переподготовки кадров;
здравоохранение и социальные услуги; информационно-консультационная поддержка
предпринимательской деятельности.
К
формам
организации
ГЧП
отнесены:
совместное
финансирование
инвестиционного проекта на договорных условиях; использование концессионных
механизмов; предоставление гарантий и поручительств по обязательствам организаций
в пользу кредитных учреждений; субсидирование процентных ставок; предоставление
инвестиционного кредита на льготных условиях; участие в уставном капитале
создаваемых юридических лиц - операторов инвестиционных проектов; предоставление
налоговых
льгот;
компенсационные
механизмы
(например,
гарантирование
минимального объема выручки на создаваемых инвестором объектах инфраструктуры платных автодорогах и др.).
В оценке перспектив развития ГЧП в Краснодарском крае принципиально важно
обратить внимание на межрегиональный характер действия ряда планируемых к
внедрению его форм:
а) в области пространственного развития:
- формирование крупного агропромышленного кластера на Юге России в
составе Краснодарского и Ставропольского краев, Ростовской, Волгоградской и
Астраханской областей как ядра единого сельскохозяйственного региона, имеющего
общую транспортную и торговую инфраструктуру;
-
развитие
транспортно-коммуникационных
и
кооперационных
связей
агломерации Краснодар - Сочи - Новороссийск с агломерацией Ростов-на-Дону Таганрог - Азов с присоединением к первой агломерации города Ейска (кооперация
городов
и
портов,
связанных
наземными
коммуникациями,
на
основе
их
специализации);
б) в области развития потенциала инфраструктуры:
- реализация совместных проектов по развитию инфраструктуры портов,
созданию мультимодальных терминалов и логистических центров, совместное
использование международных транспортных коридоров;
- реализация совместных проектов в сфере межрегионального и международного
воздушного сообщения;
в) в области повышения конкурентоспособности товаропроизводителей Южного
федерального округа и обеспечения высоких темпов экономического роста:
- создание межрегиональных производственных кластеров (лесотехнический,
сельхозмашиностроения и другие), содействие кооперации организаций - поставщиков
6
оборудования, комплектующих, специализированных производственных и сервисных
услуг, научно-исследовательских и образовательных организаций 1.
Стратегия экономического и социального развития Республики Коми на период
до 2020 года содержит специальный раздел «Реализация механизмов государственночастного партнерства», в котором формирование ГЧП связывается с реализацией двух
вариантов:
- через создание смешанных компаний или присоединение государственных
секторов и частных партнеров к существующей компании;
- через заключение между государственными и частными партнерами договоров
(контрактов): о сотрудничестве, об управлении компанией, о реализации, лизинговый
договор, договор об уступке (концессии)2.
Резюмируя,
сфокусируем
внимание
на
ряде
достижений
современной
региональной практики организации государственно-частного партнерства:
- расширение состава институциональных форм, обеспечивающих интеграцию
государственных и частных инвестиций в объекты транспортной, коммунальной и
энергетической
инфраструктуры,
муниципальной
собственности
являющейся
(инвестиционные
объектом
фонды,
государственной
фонды
и
венчурного
финансирования субъектов РФ);
- использование потенциала программно-целевого и стратегического управления
в разработке и реализации планов и программ развития государственно-частного
партнерства;
- апробация форм государственно-частного партнерства, основанных на
межрегиональных экономических связях (кластеры, мультимодальные терминалы,
логистические центры).
В числе основных недостатков, присущих современной практике организации
государственно-частного партнерства, выделим следующие:
- заметный разрыв между декларируемым составом сфер, рекомендуемых
органами государственной власти для становления и развития ГЧП и его устойчивой
ориентацией на реализацию проектов в основном в отраслях производственной
инфраструктуры;
1
Стратегия социально-экономического развития Краснодарского края на период до 2020 года http:// Krasnodar.ru/content/592/show/49081/
2
Там же.
7
-
низкий
уровень
государственно-частного
разнообразия
партнерства,
форм
заметно
использования его экономического потенциала.
8
и
инструментов
ограничивающий
организации
возможности