Обеспечение сбалансированности бюджета г. Казани
advertisement
ПОДСИСТЕМА УПРАВЛЕНИЯ МУНИЦИПАЛЬНЫМИ ФИНАНСАМИ «ОБЕСПЕЧЕНИЕ СБАЛАНСИРОВАННОСТИ БЮДЖЕТА ГОРОДА КАЗАНИ» Оптимизация процесса планирования и финансирования временных кассовых разрывов Нормативно-правовое обеспечение формирования модели управленческого процесса «Оптимизация процесса планирования и финансирования временных кассовых разрывов» Бюджетный кодекс Российской № 63 -ФЗ); Федерации (в ред. от 26.04.2007 Бюджетный кодекс Республики Татарстан; Закон Республики Татарстан от 02.08.2007 № 38-ЗРТ «О внесении изменений в бюджетный кодекс Республики Татарстан» (принят ГС РТ 05.07.2007); решение Казанской городской Думы от 17.02.2006 №5-6 «Об утверждении Положения о бюджетном процессе в муниципальном образовании городе Казани». Описание исходной модели управленческого процесса «Оптимизация процесса планирования и финансирования временных кассовых разрывов» В соответствии со ст. 6 Бюджетного кодекса РФ (в ред. от 26.04.2007 № 63 -ФЗ) временный кассовый разрыв - это прогнозируемая в определенный период текущего финансового года недостаточность на едином счете бюджета денежных средств, необходимых для осуществления кассовых выплат из бюджета. Формирование лимитов бюджетных обязательств осуществляется Финансовым управлением Исполнительного комитета города Казани на основе представленных главными распорядителями бюджетных средств сводных заявок, исходя из утвержденной бюджетной росписи и прогноза поступления доходов. Прогнозирование временных кассовых разрывов осуществляется при формировании лимитов бюджетных обязательств. В основном кассовые разрывы возникают вследствие неравномерного поступления доходов в бюджет города и сезонного увеличения расходов на благоустройство города. 310 До настоящего момента источниками покрытия кассовых разрывов, возникающих при исполнении бюджета муниципального образования города Казани, являются муниципальные заимствования в форме кредитов банков и средства, привлеченные в процессе размещения облигационных займов. Привлечение кредитов на покрытие временных кассовых разрывов осуществляется на конкурсной основе в соответствии Федеральным законом РФ от 21 июля 2005 года №ФЗ-94 «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд». В целом Исполнительным комитетом города Казани на покрытие временных кассовых разрывов было привлечено долговых обязательств в 2005 году на сумму 2 936 870,00 тыс. рублей, в 2006 году - 1 260 000,00 тыс. рублей, что на 57% меньше денежных средств, чем в предыдущем году. В 1 полугодии 2007 года были привлечены кредиты банков на сумму 508 406,60 тыс. рублей (рис. 2.22) Рис. 2.22. Муниципальные заимствования, привлекаемые на покрытие временных кассовых разрывов Исполнительным комитетом города Казани в 2005-2007 гг. 1 200 000,00 1 000 000,00 800 000,00 600 000,00 400 000,00 200 000,00 ма р. 0 ма 5 й. 0 ию 5 л. 05 се н. 05 но я. 05 ян в. 06 ма р. 0 ма 6 й. 0 ию 6 л. 06 се н. 06 но я. 06 ян в. 07 ма р. 0 ма 7 й. 07 0,00 Анализ периодов и сроков возникновения временных кассовых разрывов за 2005-2006 гг. не позволяет установить общих тенденций. Так в 2005 году наибольший объем муниципальных заимствований, направленных на покрытие временных кассовых разрывов, пришелся на второй и четвертый кварталы, в 2006 году – на первый и на третий кварталы (таблица 2.10). Таблица 2.10. Временная структура муниципальных заимствований, привлекаемых на покрытие временных кассовых разрывов Исполнительным комитетом г. Казани (тыс. руб.) Показатель Объем муниципальных заимствований, привлеченных на покрытие временных 2005 г. 2006 г. 1 полугодие 2007 года 2 936 870,0 1 260 000,0 508 406,60 311 2 3 4 299 844,0 1 337 026,0 350 000,0 950 000,0 120 000,0 140 000,0 1 000 000,0 - 100 000,0 408 406,60 - 1 кассовых разрывов, в том числе: в 1 квартале в 2 квартале в 3 квартале в 4 квартале Временная недостаточность денежных средств, и, как следствие, возникающие временные кассовые разрывы, могут привести к возникновению и росту просроченной кредиторской задолженности бюджета. Так, в период с 2004-2006 гг. и 1 полугодие 2007 года, объем просроченной кредиторской задолженности бюджета и бюджетных учреждений увеличился в 2,3 раза. Такая ситуация сложилась вследствие увеличения задолженности Управления по строительству метрополитена, Управления капитального строительства и реконструкции, Комитета благоустройства и жилищно-коммунального хозяйства Исполнительного комитета города Казани по оплате работ по строительству объектов городской инфраструктуры, в том числе по строительству метрополитена. В числе финансовых последствий возникновения временных кассовых разрывов можно отметить увеличение расходов бюджета муниципального образования города Казани на обслуживание муниципального долга. В 2005 году расходы за пользование привлеченными денежными средствами, направленными на покрытие временных кассовых разрывов, составили 52735,0 тыс.руб., в 2006 году – 26 301,0 тыс.руб., в первом полугодии 2007 года - 10302,5 тыс.руб. (рис. 2.23) Рис. 2.23. Расходы на обслуживание муниципальных заимствований, привлеченных для покрытия временных кассовых разрывов 60000 50000 40000 30000 20000 10000 0 2005 2006 1 полугодие 2007 312 Таким образом, анализ сложившейся практики процессов планирования и финансирования временных кассовых разрывов, возникающих при исполнении бюджета муниципального образования, позволяет сделать вывод об отсутствии анализа причин возникновения временных кассовых разрывов и финансовых последствий их возникновения. Результаты проведенного анализа можно представить в виде следующей аналитической таблицы: АНАЛИТИЧЕСКАЯ ТАБЛИЦА «Оптимизация процесса планирования и финансирования временных кассовых разрывов» Причина возникновения кассового разрыва* 2006 год 1 полугодие 2007 года 2007 год 1 полугодие 2008 2008 год 1 полугодие 2009 года Финансовые последствия возникновения кассового разрыва 2 936 870,0 Кредиты банков, размещение облигационного займа 52735,0 1260000 Кредиты банков 26301,0 508406,6 Кредиты банков 10302,5 762609,9 Кредиты банков 15453,75 396557,1 Кредиты банков 8035,95 610087,9 Кредиты банков 12363,0 277590 Кредиты банков 5625,165 нет данных 2004 год 2005 год Источники финансовых средств на погашение кассового разрыва Сумма кассового разрыва Основная причина - подготовка к празднованию 1000-летия основания г.Казани (работы по благоустройству, капитальному строительству городских объектов) Основная причина - сезонные работы по благоустройству и строительству городских объектов Основная причина - сезонные работы по благоустройству и строительству городских объектов Основная причина - сезонные работы по благоустройству и строительству городских объектов Предполагается, что основной причиной будет сезонное увеличение расходов бюджета на оплату работ по благоустройству города Предполагается, что основной причиной будет сезонное увеличение расходов бюджета на оплату работ по благоустройству города Предполагается, что основной причиной будет сезонное увеличение расходов бюджета на оплату работ по благоустройству города 313 Обоснование необходимости формирования управленческого процесса «Оптимизация планирования и финансирования временных разрывов» модели процесса кассовых Оптимизация процесса планирования возникновения временных кассовых разрывов предполагает создание системы, которая позволит определить наиболее эффективный способ распределения финансирования расходов в течение финансового года. Анализ исходной ситуации показал, что оптимизация процесса планирования и финансирования временных кассовых разрывов требует глубокого анализа сроков, причин и финансовых последствий возникновения временных кассовых разрывов, возникающих при исполнении бюджета. Существующая система оперативного финансового планирования (ежемесячное формирование лимитов бюджетных обязательств) и казначейская система исполнения бюджета позволяют провести мероприятия по прогнозированию сроков наступления и величины временных кассовых разрывов. Основной целью прогнозирования сроков наступления и величины временных кассовых разрывов является минимизация отрицательных последствий их возникновения, в том числе ликвидация просроченной кредиторской задолженности, возникшей вследствие несвоевременного финансирования из бюджета, а также минимизация затрат на обслуживание муниципального долга. Применение методики планирования временных кассовых разрывов позволяет определить наиболее эффективный способ распределения финансирования расходов в течение финансового года. Установление плановых сроков и объемов возникновения кассовых разрывов позволит спрогнозировать источники их покрытия и минимизировать финансовые последствия их возникновения. Построение модели управленческого процесса «Оптимизация процесса планирования и финансирования временных кассовых разрывов» 1 звено управленческого процесса Первоначально необходимо провести оценку причин временных кассовых разрывов, возникавших при исполнении бюджета и их финансовых последствий за последние три отчетных года и текущий финансовый год в разрезе каждого временного кассового разрыва. Оценка может быть проведена путем анализа долговых обязательств, привлеченных в целях покрытия временных кассовых разрывов за три последних отчетных года и текущий финансовый год. Проведение оценки позволит выявить причины возникновения и оценить финансовые последствия возникновения только тех временных кассовых разрывов, 314 которые были покрыты за счет муниципальных заимствований. В результате не будут учтены временные кассовые разрывы, возникновение которых повлекло рост просроченной кредиторской задолженности бюджета и бюджетных учреждений. Поэтому для проведения оценки причин возникновения временных кассовых разрывов необходимо проанализировать сроки и объемы получаемых доходов бюджета по основным статьям, и исполнение расходов бюджета в разрезе статей экономической классификации расходов в течение финансового года. Проведение такой оценки предполагает: определение объемов и сроков возникновения всех временных кассовых разрывов, возникающих при исполнении бюджета в 2005-2007 гг.; определение последствий возникновения временных кассовых разрывов и оценку финансовых последствий временных кассовых разрывов; проведение оценки причин возникновения временных кассовых разрывов, возникавших при исполнении бюджета за последние три отчетных года и текущий финансовый год в разрезе каждого временного кассового разрыва. Утвержденные ежемесячные лимиты бюджетных обязательств за 2005-2008 гг. Отчеты о кассовом исполнение расходов бюджетных учреждений за 2005-2008 гг Выписки из муниципальной долговой книги за 2005-2008 гг Кредитные договоры и соглашения за 2005-2008 гг. Март 2008 Оценка причин возникновения временных кассовых разрывов, возникавших при исполнении бюджета и финансовых последствий их возникновения за 2005-2008 гг. Аналитическая записка об оценке причин возникновения временных кассовых разрывов, возникавших при исполнении бюджета и финансовых последствий их возникновения за 2005-2008 гг. Табличные и статистические материалы Финансовое управление 315 Анализ возможных альтернатив Наименование управленческого звена Проведение оценки причин возникновения временных кассовых разрывов, возникавших при исполнении бюджета и финансовых последствий их возникновения за последние три отчетных года и текущий финансовый год Возможная альтернатива Оценка возможной альтернативы 1. Охватить анализом временные кассовые разрывы в разрезе одного периода (квартал, год) Проведенный анализ позволит выявить основные причины возникновения временных кассовых разрывов, степень неравномерности получения доходов бюджета и исполнения бюджетных расходов в различные временные периоды и установить общие совокупные финансовые последствия, возникшие вследствие временных кассовых разрывов Проведенный анализ позволит выявить причины возникновения каждого кассового разрыва за три последних отчетных года и финансовые последствия их возникновения 2. Охватить анализом временные кассовые разрывы в разрезе каждого разрыва Оценка предлагаемого способа построения модели управленческого процесса Не предлагается Предлагается реализации к Обоснование целесообразности применения выбранного способа построения модели управленческого процесса Не предлагается Применение данного способа реализации мероприятия позволит установить все статьи доходов и расходов, неравномерное исполнение которых приводило к возникновению временных кассовых разрывов в течение года, и дать оценку того или иного способа финансирования временных кассовых разрывов 316 Промежуточный результат Аналитическая записка, табличные статистические материалы о результатах проведенной оценки причин возникновения временных кассовых разрывов, возникавших при исполнении бюджета, и финансовых последствий их возникновения за последние три отчетных года и текущий финансовый год. 2 звено управленческого процесса Оптимизация процесса планирования временных кассовых разрывов предполагает разработку методологии планирования кассовых разрывов. Предполагается, что методология и порядок планирования временных кассовых разрывов: установят принципы и основные подходы к планированию временных кассовых разрывов; формализуют порядок прогнозирования сроков и объемов временных кассовых разрывов и порядок проведения ежегодного анализа причин возникновения кассовых разрывов, финансовых последствий их финансирования; закрепят функции всех участников процесса планирования временных кассовых разрывов; - установят формы предоставления результатов по итогам планирования. В целях построения настоящей цепочки управленческого процесса методология планирования должна устанавливать, что пополнение доходной части бюджета прогнозируется в разрезе отдельных источников, а исполнение расходов – в разрезе отдельных разделов. При этом планирование должно производиться в двух временных разрезах – ежеквартальном (текущее) и ежемесячном (оперативное). Апрель 2008 Аналитическая записка об оценке причин возникновения временных кассовых разрывов, возникавших при исполнении бюджета и финансовых последствий их возникновения за 2005-2008 гг. Утверждение методологии планирования временных кассовых разрывов по месяцам в пределах текущего финансового года Муниципальный правовой акт, утверждающий методологию планирования временных кассовых разрывов по месяцам в пределах текущего финансового года Финансовое управление 317 Анализ возможных альтернатив Наименование управленческого звена Возможная альтернатива Оценка возможной альтернативы Оценка предлагаемого способа построения модели управленческого процесса Утверждение методологии планирования временных кассовых разрывов по месяцам в пределах текущего финансового года Разнообразие способов реализации мероприятий заключается в различной степени глубины планирования временных кассовых разрывов и вариативности предлагаемых подходов к проведению оценки во временных периодах Степень глубины и детализации процедур и механизмов прогнозирования доходов и расходов бюджета и механизмов планирования временных кассовых разрывов Методика планирования должна определять сроки и объемы возникновения временных кассовых разрывов в месячный период. При этом порядок прогнозирования доходов и расходов должен предусматривать планирование в разрезе отдельных источников доходов и разделов расходов Обоснование целесообразности применения выбранного способа построения модели управленческого процесса Разработанная методика позволит формализовать процедуру планирования временных кассовых разрывов: установить ответственных, сроки и результаты планирования кассовых разрывов, а также порядок их применения. Промежуточный результат Муниципальный правовой акт об утверждении методологии планирования временных кассовых разрывов по месяцам в пределах текущего финансового года. 3 звено управленческого процесса На основе данных о планируемых сроках и объемах кассовых разрывов, установленных в соответствии с разработанной методикой, становится возможным планирование источников финансирования временных кассовых разрывов. Для этих целей необходимо установить порядок финансирования временных кассовых разрывов, в том числе порядок формирования финансового резерва для их финансирования. В процессе разработки порядка финансирования временных кассовых разрывов могут быть предусмотрены различные источники формирования финансового резерва, а именно: - собственные источники; - привлеченные средства. 318 Финансирование временных кассовых разрывов только за счет собственных средств снизит показатели ликвидности бюджета, приведет к неэффективному расходованию бюджетных средств. Поэтому порядок финансирования временных кассовых разрывов должен установить механизм определения оптимальной структуры источников финансирования временных кассовых разрывов. Разработанный порядок должен определять составляющие каждого источника финансирования временных кассовых разрывов и методику их исчисления, а также детальный порядок действий по планированию источников финансирования временных кассовых разрывов. Установление порядка финансирования временных кассовых разрывов за счет собственных источников предполагает формализацию процедур формирования финансового резерва и установление предельного объема собственных средств, который может быть предусмотрен в бюджете на финансирование кассовых разрывов. Кроме того, денежные средства городского бюджета, определяемые как финансовый резерв на покрытие временных кассовых разрывов, должны быть учтены при формировании реестра расходных обязательств. Планирование привлеченных источников для покрытия временных кассовых разрывов позволит сформировать оптимальную Программу муниципальных заимствований в части привлечения банковских кредитов на покрытие временных кассовых разрывов и предусмотреть наиболее эффективные способы привлечения краткосрочных долговых обязательств. Май 2008 Проведение оценки причин возникновения временных кассовых разрывов, возникавших при исполнении бюджета и финансовых последствий их возникновения за 2005-2008 гг. Муниципальный правовой акт, утверждающий методологию планирования временных кассовых разрывов по месяцам в пределах текущего финансового года Утверждение порядка формирования финансового резерва для финансирования временных кассовых разрывов Муниципальный правовой акт, утверждающий порядок формирования финансового резерва для финансирования временных кассовых разрывов Финансовое управление 319 Анализ возможных альтернатив Наименование управленческого звена Разработка порядка финансирования временных кассовых разрывов Возможная альтернатива Оценка возможной альтернативы 1. Финансирование временных кассовых разрывов происходит за счет собственных средств путем введения жестких ограничений на минимальный остаток бюджетных средств на счетах казначейства Применение данного метода позволяет до минимума свести объем временных кассовых разрывов даже в условиях сезонных колебаний исполнения, но при этом теряется гибкость финансовой политики муниципального образования. Кредитная линия позволяет выровнять колебания в рамках финансового года, предоставляя возможность заимствовать дополнительные суммы в периоды сокращения доходов бюджета и выплачивать их в течение периода увеличения поступление денежных средств. Подход связан с достаточно высокой стоимостью кредитных ресурсов Источником финансирования временных кассовых разрывов является финансовый резерв, созданный за счет собственных средств бюджета 2. Финансирование временных кассовых разрывов осуществляется за счет использования краткосрочных кредитных линий у кредитных и иных организаций 3. Финансирование временных кассовых разрывов за счет оптимальной структуры собственных и привлеченных источников покрытия временных кассовых разрывов Оценка предлагаемого способа построения модели управленческог о процесса Не предлагается Обоснование целесообразност и применения выбранного способа построения модели управленческого процесса Не предлагается Не предлагается Не предлагается Предлагается реализации к Применение данного метода позволяет минимизировать потери бюджета от возникновения временных кассовых разрывов путем оптимального 320 города и, в случае его недостаточности, средства привлекаются путем осуществления муниципальных заимствований сочетания использования собственных средств привлеченных кредитов и Промежуточный результат Муниципальный правовой акт об утверждении порядка финансирования временных кассовых разрывов и формирования финансового резерва для финансирования временных кассовых разрывов. 4 звено управленческого процесса Для обеспечения прозрачности и открытости деятельности Исполнительного комитета города Казани после утверждения муниципальных правовых актов, устанавливающих порядок планирования и финансирования временных кассовых разрывов, планируется осуществить их публикацию в средствах массовой информации и (или) на официальном портале Мэрии города Казани (http://www.kzn.ru). Промежуточный результат Опубликованные в средствах массовой информации и (или) в сети Интернет муниципальные правовые акты, устанавливающие порядок планирования и финансирования временных кассовых разрывов. РЕЗУЛЬТАТ ПОСТРОЕНИЯ УПРАВЛЕНЧЕСКОГО ПРОЦЕССА «Оптимизация процесса планирования и финансирования временных кассовых разрывов» Итогом построения управленческого процесса «Оптимизация процесса планирования и финансирования временных кассовых разрывов» является достижение пятого уровня управления муниципальными финансами, при котором прирост просроченной задолженности, в том числе по привлекаемым средствам на покрытие временных кассовых разрывов (за исключением кредиторской) и кредиторской задолженности, отсутствует. Таким образом, формирование управленческого процесса «Оптимизация процесса планирования и финансирования временных кассовых разрывов» и достижение планируемого результата по итогам реализации первого и второго этапов Программы реформирования муниципальных финансов можно представить в виде следующего сетевого плана-графика. 321 Управленческий процесс «Оптимизация процесса планирования и финансирования временных кассовых разрывов» 100 2 этап Достижения уровня, при котором прирост просроченной задолженности, в том числе по привлекаемым средствам на покрытие временных кассовых разрывов (за исключением кредиторской) и кредиторской задолженности отсутствует 60 УПРАВЛЕНЧЕСКОЕ ЗВЕНО Публикация в СМИ и (или) сети Интернет нормативных правовых актов, регулирующих вопросы финансирования временных кассовых разрывов 1 этап 40 УПРАВЛЕНЧЕСКОЕ ЗВЕНО Утверждение порядка формирования финансового резерва для финансирования временных кассовых разрывов 1 этап 20 УПРАВЛЕНЧЕСКОЕ ЗВЕНО 1 этап Оценка уровня управления муниципальными финансами, баллы УПРАВЛЕНЧЕСКОЕ ЗВЕНО Утверждение методологии планирования временных кассовых разрывов по месяцам в пределах текущего финансового года УПРАВЛЕНЧЕСКОЕ ЗВЕНО 5 Ответственное структурное подразделение: Финансовое управление Взаимодействующее структурное подразделение: Отраслевое (функциональное) подразделение Исполнительного комитета Оценка причин возникновения временных кассовых разрывов, возникавших при исполнении бюджета и финансовых последствий их возникновения за последние три отчетных года и текущий финансовый год Апрель 2008 1 этап Январь 2009 г. Июнь 2008 г. Июнь 2009 г. 2 этап 322 Оценка рисков создания и внедрения модели управленческого процесса «Оптимизация процесса планирования и финансирования временных кассовых разрывов» Построение модели управленческого процесса «Оптимизация процесса планирования и финансирования кассовых разрывов» связана с рядом внутренних специфических рисков: 1. Риск некачественного планирования. Вероятность наступления данного риска связана с отсутствием механизмов контроля со стороны Финансового управления Исполнительного комитета города Казани за полным и своевременным сбором и зачислением в городской бюджет поступлений от налогов и сборов. Вследствие ограниченности бюджетных ресурсов, которые можно направить на финансирование временных кассовых разрывов из собственных источников (на формирование финансового резерва для финансирования временных кассовых разрывов), потери от наступления данного риска оцениваются как «высокие». 2. Риск неэффективности расходования бюджетных средств. Увеличение расходов на обслуживание привлеченных средств для покрытия временных кассовых разрывов связано с существенными организационными и административными издержками, возникающими в процессе получения доступа к указанным источникам, в том числе при смене источников финансирования. Риск является «вероятным» и его наступление предполагает «средние» потери для бюджета. Сводная таблица оценки рисков по блоку «Оптимизация процессов планирования и финансирования временных кассовых разрывов» Вид риска (кратко) Риск неполучения запланированных доходов бюджета Риск неэффективности расходования бюджетных средств Оценка риска по вероятности возникновения Оценка риска по степени влияния Индекс риска Оценка риска по степени воздействия Оценка риска по уровню риска Способ обработки риска 60% 0,4 24% Существенный Недопустимый Защита 60% 0,3 18% Умеренный Оправданный Смягчение Механизм минимизации рисков Таким образом, риск неполучения запланированных доходов бюджета оценивается как «существенный» и «недопустимый». Для минимизации потерь при наступлении данного риска при разработке муниципальных правовых актов, утверждающих порядок финансирования временных кассовых разрывов и формирования резерва для финансирования временных 323 кассовых разрывов, необходимо предусмотреть механизмы привлечения дополнительных денежных средств в случае неполучения доходов бюджета в планируемом объеме. Кроме того, в рамках управленческого процесса «Организация оперативного учета задолженности перед бюджетом, рассроченных и отсроченных платежей в бюджет» планируется разработка порядка проведения мониторинга дебиторской задолженности, отсроченных и рассроченных платежей. Проведение такого мониторинга позволит осуществлять постоянный контроль за поступлением доходов бюджета и минимизировать вероятность наступления риска. Риск неэффективности расходования бюджетных средств оценивается как «умеренный» и «оправданный». Для минимизации потерь при наступлении риска при разработке муниципальных правовых актов, утверждающих порядок финансирования временных кассовых разрывов, необходимо формализовать процедуру формирования финансового резерва, то есть определить ответственных исполнителей и сроки при планировании и финансировании временных кассовых разрывов. 324