И. Мерзлякова. Страховой рынок Беларуси: парадигма развития.
advertisement
Ирина МЕРЗЛЯКОВА, генеральный директор Ассоциации страховщиков «БАС» Страховой рынок Беларуси: парадигма развития Постоянное отставание от соседних стран лишний раз убеждает, что для понимания ситуации, сложившейся в страховом секторе, необходимо фундаментальное представление о причинах, сущности и содержании процессов, влияющих на развитие страхового рынка. Следует понимать, что устойчивую основу для последующего развития страхования могут создать только широкомасштабные инвестиции в реальный сектор отечественной экономики и соответствующая экономическая политика. Иначе придется и в дальнейшем ограничиваться введением со стороны государства новых видов принудительного страхования. Страховым компаниям все чаще указывают на недостаточно эффективную работу по увеличению страховых сборов. Но мало кто задается вопросом: а почему она неэффективна? Может быть, дело здесь не в плохой работе страховщиков, а в неправильно выбранной парадигме развития страхового сектора и управления им? Значение парадигмы образно сформулировал выдающийся американский философ и психолог Стивен Р.Кови. Согласно его видению парадигма – это карта. Если, например, по случайно взятой карте Москвы вы попытаетесь попасть на центральную улицу Минска, то все старания ни к чему не приведут. Следовательно, если парадигма развития страховой системы ошибочна, то ожидаемого результата не будет .И единственным выходом вэтом случае должно стать ее изменение и радикальная перестройка всей системы управления страховой сферой на новой основе. Следует признать, что сложившаяся модель страхового рынка не полностью соответствует потребностям белорусской экономики и лишь частично выполняет основные функции страхования. Небольшой объем спроса на страховые услуги относительно величины рисков, традиционно подлежащих страхованию в развитых странах, отражается в значительном уровне недострахования белорусских промышленных предприятий и имущественных интересов граждан. Низкий уровень капитализации белорусских страховых компаний не позволяет им в полной мере удовлетворять растущий спрос на страховые услуги. А недостаточный уровень развития национального перестраховочного рынка делает белорусскую страховую отрасль неконкурентоспособной на мировых финансовых рынках. Уклон страхового рынка в пользу обязательных видов страхования создает предпосылки для развития системного кризиса в страховой отрасли и снижает ее эффективность. Кроме того, рост объемов страхового рынка не сопровождается развитием его инфраструктуры, совершенствованием IT технологий и увеличением числа профессиональных кадров. Кэптивное страхование, непрозрачная процедура проведения тендеров и аккредитации, а также демпинг существенно ограничивают уровень конкуренции на страховом рынке. Низкие уровни транспарентности и стандартов деятельности ряда страховых компаний, а также несовершенство нормативной базы приводят к неэффективному использованию инструмента страхования. На наш взгляд, совершенно очевидно, что страховой отрасли необходима иная концепция дальнейшего развития. А ее целевой ориентир – достижение страховым рынком уровня развития, который позволит ему в полной мере и наиболее эффективно удовлетворять имеющиеся и будущие потребности экономики и общества. Более конкретно: обеспечивать непрерывность процесса производства и возмещения убытков предприятий за счет средств страховых организаций без экстренного выделения значительных ресурсов из бюджета и внебюджетных фондов; предупреждать и снижать вероятный ущерб при страховых событиях; содействовать социально экономической стабильности. Для реализации возможностей страховой отрасли нужна более активная государственная поддержка. Чем яснее государство осознает роль страхования как стратегического сектора экономики, тем скорее в Беларуси будет осуществлен переход к социально ориентированному рыночному росту. Основными направлениями в плане роста объемных показателей страхового рынка в новой концепции должны стать стимулирование спроса на страховые услуги и содействие повышению страховой грамотности населения и бизнеса, увеличение капиталов страховых организаций. В плане преодоления структурных диспропорций –снижение доли обязательных видов страхования в совокупных взносах и повышение эффективности работы систем обязательного страхования, базирование их на основе рыночных принципов; развитие инфраструктуры страхового рынка; поэтапное создание равных условий деятельности для страховых организаций всех форм собственности. В плане повышения эффективности страхового сектора –развитие конкуренции, совершенствование страхового законодательства, форм и методов страхового надзора, поэтапное введение требований к МСФО по составлению отчетности. Хотя бы пунктирно очертим круг мер, которые предстоит, по нашему мнению, предпринять в рамках обозначенных направлений. Для повышения спроса на страхование необходимо широко развивать риск-менеджмент на предприятиях и разработать систему законодательных норм об ответственности и ее страховании. Позитивное влияние способны оказать корректировка налогового режима и устранение противоречивых законодательных норм, связанных с налогообложением. Государство и страховое сообщество в целом должны заботиться о повышении страховой грамотности населения, обеспечении высоких стандартов качества предоставляемых услуг, формировании имиджа страховых компаний как надежных защитников на случай чрезвычайной ситуации. Чтобы принять возрастающий объем рисков, страховым компаниям предстоит значительно увеличить размер собственного удержания за счет роста собственных средств. Страховые организации обязаны стать крупными игроками на национальном рынке заимствования, эффективно размещать значительные суммы резервов на фондовом рынке, инвестировать в развитие отечественной экономики. Эффективность и качество управления активами, принимаемыми в покрытие страховых резервов, должны существенно возрасти. При управлении своим инвестиционным портфелем компаниям важно научиться соблюдать баланс между надежностью, доходностью, диверсификацией и ликвидностью основных объектов вложений. Чтобы обеспечить надежную защиту рисков промышленных предприятий, страховщикам необходимо иметь относительно высокий уровень капитализации и финансовой устойчивости, грамотно выстроенную систему бизнес-процессов. При этом за счет эффекта от масштаба при росте объемов деятельности компаний постепенно сократится доля расходов наведение дела. Наращивание уставных фондов страховых организаций, кроме привлечения дополнительных, в том числе иностранных инвестиций в экономику страны, позволит значительно увеличить емкость внутреннего страхового рынка и собственный капитал, повысить конкурентоспособность на международных страховых рынках, сократить объемы перестраховочных премий, передаваемых за рубеж. Но для этого нужно повысить статус и международную привлекательность страховых организаций за счет стимулирования притока средств стратегических инвесторов и поэтапного снятия ограничений в отношении доступа иностранного капитала на страховой рынок нашей страны. Роль обязательных видов страхования в развитии страхового рынка следует постепенно снижать. Доля обязательных видов страхования в совокупных страховых взносах к 2016 году не должна превышать 40%. Государству необходимо пересмотреть механизмы функционирования имеющихся обязательных видов страхования и построить их на основе рыночных принципов. Обязательность страхования должна обеспечиваться преимущественно экономическими и правовыми, а не административными методами, вытекать из требований гражданского законодательства. Рост объемов собранных страховых взносов и повышение капитализации страхового рынка должны сопровождаться соответствующим развитием его инфраструктуры: созданием института независимых актуариев, совершенствованием деятельности оценщиков, сюрвейеров, страховых брокеров, повышением квалификации специалистов страхового дела. Нужно развивать конкурентную среду в страховой деятельности, создавать равные условия для всех организаций независимо от формы собственности. Для предотвращения диспропорций и противоречий на страховом рынке необходимо разработать единые принципы его регулирования и синхронизировать различные мероприятия по стимулированию развития, повышению эффективности. Важную роль здесь может сыграть профессиональная организация. К ней должны перейти функции по поддержанию высоких этических норм ведения бизнеса, созданию единых баз данных по страхователям и сбору страховой статистики, определению рекомендованного среднего уровня тарифов по различным видам страхования, разработке типовых правил по новым страховым продуктам и т.д.В будущем возможна передача профессиональной организации функции по разработке и реализации системы сертификации и повышения квалификации специалистов страхового дела. Развитие страхового законодательства должно происходить в русле создания единой системы законодательных актов в сфере страхования и определения четких условий взаимодействия страхователей и страховых компаний, предоставления возможности защищать свои права в равной мере всем субъектам страхового дела. В принципе, стране нужен Страховой кодекс. Основной фактор сокращения зависимости белорусской экономики от внешних страховых рынков – развитие собственного перестраховочного рынка. Необходимо повысить капитализацию и надежность белорусских страховых компаний в целом, и национальной перестраховочной организации в частности, устранить существующие законодательные разногласия. Для этого государству следует содействовать устранению институциональных ограничений на передачу рисков страховыми организациями. Требует совершенствования система государственного надзора за деятельностью страховых организаций. Она должна ориентироваться на повышение эффективности контроля за финансовым состоянием и финансовым результатом страховых организаций, их устойчивостью и надежностью, на переход к пруденциальному надзору на основе оценок финансового состояния и качества управления компаниями. Пора переходить на единые требования и стандарты, применяемые в международной практике, в том числе применять правила, нормативы и показатели платежеспособности и финансовой устойчивости на основе отчетности, составленной в соответствии с международными стандартами. Для этого необходимо совершенствовать нормативную правовую базу бухгалтерского учета и отчетности. Государственное регулирование должно содействовать учреждению на страховом рынке обществ, имеющих прочную финансовую и правовую основу, и вместе с тем не допускать на рынок спекулятивные и фиктивные компании, которые могут нанести ущерб субъектам страховых отношений. Совершенно очевидна необходимость разработки страховой «идеологии» и внедрение ее, в первую очередь, в сознание государственных чиновников, депутатов и широких слоев населения. Не менее важная задача –развертывание страховой пропаганды, воспитание в обществе страховой культуры как важного элемента рыночного сознания. Для решения этой проблемы требуется объединить усилия страховщиков, ассоциации и государства. Подведя некоторые итоги, отметим следующее. Поскольку принятие «идеологических»документов не может быстро улучшить положение дел в страховой сфере, необходимо предпринять ряд практических шагов с целью развития страхования. Во-первых, создать благоприятные макроэкономические и правовые условия для формирования цивилизованного страхового рынка. Во-вторых, эффективнее решать кадровые проблемы в отрасли. В-третьих, обеспечить финансовую устойчивость страховых операций. Краткий исторический экскурс. Ретроспективный анализ экономики здравоохранения показывает ее постоянную количественную и качественную трансформацию и институциональное оформление в соответствии с потребностями и возможностями экономики страны. В дореволюционный, а затем в советский периоды была заложена основа современной системы экономики здравоохранения, выработаны эффективные формы, направления, структуры, нормативные акты. Шаг № 1 С самого начала создания органов государственного управления здравоохранением закреплялась жесткая централизация управления отраслью. Централизация управления, возведенная в абсолютный принцип, вместе с уже вступавшим в силу остаточным финансированием здравоохранения заложили элементы несбалансированного развития отрасли. С учетом тяжелого материального положения в стране вплоть до 1960-х гг. политика развития советского здравоохранения была достаточно эффективной. Однако постепенно она утрачивала целенаправленность, ее эффективность снижалась. Стали набирать силу тенденции экстенсивного развития здравоохранения. Ухудшались структура ресурсов (кадровых, материальных) и эффективность их использования при сохранении технической отсталости. Это вызвало необходимость перемен. Шаг № 2 По указанию Минфина и Минздрава СССР в рамках выполнения решений Октябрьского пленума ЦК КПСС (1965) во многих отраслях народного хозяйства (в том числе, и в здравоохранении) введены новые принципы планирования и экономического стимулирования труда. Начиная с 1967 г. в СССР проводился ряд экспериментов, направленных на внедрение в здравоохранение методов экономического стимулирования. Первый эксперимент осуществлялся в два этапа (19671969 и 1974-1975 гг.) в 70 учреждениях здравоохранения СССР и касался расширения прав руководителей органов и учреждений здравоохранения. С 1983 г. в 32 крупных многопрофильных больницах проводился эксперимент - по интенсификации использования коечного фонда. Крупномасштабный эксперимент по переводу здравоохранения на работу в условиях хозрасчета осуществлялся в период с 1987 по 1991 г. Основным звеном в данном эксперименте являлись территориальные медицинские комплексы, куда входили различные лечебно-профилактические учреждения. В этот период складываются некоторые особенности современной системы здравоохранения, например, укрупнение медицинских учреждений и формирование региональных медицинских объединений. Цель эксперимента повысить качество медицинской помощи населению путем внедрения экономического метода управления здравоохранением. Новый хозяйственный механизм (НХМ) данного эксперимента заключался в осуществлении финансирования на душу населения и оценке по конечному медицинскому (личному) результату, внедрении новых элементов оценки качества, введении дополнительных источников финансирования в виде платных и договорных услуг, внедрении новых форм оплаты труда (аренда, бригада). Однако состав и уровень бюджетных оценок целиком зависели от бюджетной классификации расходов, а не от реальных издержек ЛПУ, финансовый дефицит в стране способствовал аннулированию дополнительных источников финансирования, нарушались реальные границы комплектования бригад и дискредитировались новые формы организации труда, отсутствовало соблюдение экономических принципов ценообразования в здравоохранении. По этим причинам НХМ лишь отчасти улучшил положение в отрасли, не получил повсеместного распространения и постепенно угас. Особое место в отечественном здравоохранении занимает диспансеризация. В 1983 г. перед здравоохранением была поставлена грандиозная медико-социальная задача: охватить диспансерным наблюдением все население республики (с акцентом на специализированную помощь). Однако для ее реализации не было достаточно сил и средств - осуществление программы в полном объеме оказалось нереальным. Лозунг "всеобщая диспансеризация" был провозглашен без учета финансовых возможностей отрасли и реального состояния материально-технической базы учреждений. Диспансеризация носила формальный характер. Экономический эффект профилактических осмотров не соответствовал затратам. Таким образом, жестко регламентированная диспансеризация не оправдала надежд. Опыт СССР и других стран с государственной системой здравоохранения показал, что государство, решая задачу глобально, не способно гарантировать объем и качество медицинской помощи конкретному пациенту и защищать его интересы. Централизованное планирование, командно-административный стиль управления экономикой себя не оправдали. Анализ едва ли не каждого существенного аспекта организации здравоохранения обнаруживает углубляющиеся диспропорции и неэффективное использование имеющегося потенциала. Противоречия между масштабами задач и уровнем их финансирования нарастали. Реальные возможности отрасли отставали от потребностей населения в медицинской помощи. Попытки проведения отдельных экономических экспериментов в сфере здравоохранения не дали ожидаемых результатов. Однако новый хозяйственный механизм доказал, что государственная система здравоохранения имеет большой потенциал реформирования и может быть существенно улучшена. Эксперименты по совершенствованию государственной системы здравоохранения в СССР имели большой международный резонанс. В СССР сферу здравоохранения было принято относить к числу наиболее благополучных. Одним из главных достижений социализма считался всеобщий равный доступ к бесплатной квалифицированной медицинской помощи. Существовавшая в СССР система здравоохранения, несмотря на определенные недостатки, имела стройную концепцию охраны и укрепления здоровья населения, обладала социальной устойчивостью. Шаг № 3 Беларусь, как и другие постсоветские страны, в начале 1990-х гг. была ввергнута в системный кризис, охвативший все сферы жизнедеятельности общества, приведший к упадку экономики, уровня жизни и основных показателей здоровья населения. Данные социальноэкономические изменения не могли не отразиться на здравоохранении. Проблемы отечественного здравоохранения отнюдь не сводятся к низкому уровню финансирования, на котором обычно фокусируют внимание. Требовались серьезные изменения в системе планирования и финансирования, внедрении новых экономических методов управления здравоохранением и привлечении частных структур. Финансирование по "остаточному принципу" вело к ухудшению материально-технической базы здравоохранения. Несоответствие между потребностями населения в медицинской помощи и возможностями их удовлетворения настоятельно требовали реформирования системы здравоохранения. Тем не менее, необходимо отметить, что в период экономического кризиса первой половины 1990-х гг. Беларусь оказалась практически единственной из стран СНГ, не допустившей снижения управляемости отраслью, падения объема предоставляемых услуг. Вместе с тем, возможности для экстенсивного развития отрасли практически исчерпаны. Требовали решения проблемы, формировавшиеся в течение многих десятилетий. Важнейшие из них: несоответствие объема финансирования социальной значимости отрасли и потребности населения в лечебно-профилактической помощи; финансирование сети организаций здравоохранения по объему вовлеченных ресурсов, а не по объему и качеству услуг; низкий уровень экономической самостоятельности органов и организаций здравоохранения; - структурные диспропорции. В 90-е годы прошлого века после распада СССР и приобретения Республикой Беларусь государственной самостоятельности начался процесс создания национального законодательства. Основополагающим правовым актом, определяющим развитие отрасли в новых социально-экономических условиях, является Закон Республики Беларусь "О здравоохранении". В новом тысячелетии в отрасли произошли серьезные экономические и структурные преобразования. Прежде всего, это переход здравоохранения республики на функционирование в условиях новой медико-экономической модели, а именно - на планирование финансовых средств по нормативам бюджетной обеспеченности расходов на здравоохранение в расчете на одного жителя, а также по нормативам объемов и себестоимости медицинской помощи. После завершения экономической стабилизации в Беларуси начался процесс структурных преобразований в системе здравоохранения. Основные мероприятия по совершенствованию механизма финансирования и структурной реорганизации определены правительственным постановлением "О совершенствовании механизма финансирования здравоохранения" №1225 от 10.08.2000 г. С 2000 г. введен новый порядок финансирования отрасли на основе нормативов бюджетной обеспеченности на одного жителя. Подушевой механизм финансирования ориентирован на медицинскую помощь всем и каждому пациенту, что позволяет обеспечивать доступность, адресность, результативность, приближая ее к лучшим зарубежным аналогам. Подушевой норматив бюджетного финансирования дает возможность пациенту получать медицинскую помощь в полном объеме, независимо от его места жительства, создает условия для выравнивания. Разработан ряд нормативных актов, регламентирующих и определяющих порядок хозяйствования в лечебнопрофилактических организациях. По большей части, данные документы определяют порядок хозяйствования исходя из государственного финансирования этих организаций здравоохранения. Реформе всей системы здравоохранения предшествовал проведенный в 2001-2002 гг. эксперимент по совершенствованию механизмов управления и хозяйствования в организациях здравоохранения Витебской области. Эксперимент выявил значительные внутренние резервы в системе здравоохранения. Опыт, накопленный в результате проведения эксперимента, позволил конкретизировать стратегию развития отрасли. Для преодоления негативных тенденций в развитии здравоохранения и существенного улучшения здоровья населения постановлением Совета Министров Республики Беларусь от 08.10.2003 г. №1276 одобрена Концепция развития здравоохранения Республики Беларусь на 2003-2007 гг. Крайне важна для реализации государственной политики в области здравоохранения система государственных социальных стандартов, которая определяет минимальный уровень гарантий для жителей страны. В соответствии с Законом Республики Беларусь "О государственных минимальных социальных стандартах" нормативы бюджетного финансирования расходов на здравоохранение в расчете на одного жителя отражают размеры средств, необходимых для компенсации затрат государственных организаций здравоохранения на предоставление бесплатной медицинской помощи. Составная часть государственной политики в здравоохранении - платные медицинские услуги. Их цель - формирование многоукладности здравоохранения, но с сохранением приоритетности государственной системы, увеличение доступности в получении качественной, квалифицированной, эффективной и специализированной медицинской помощи для населения; получение дополнительных финансовых средств; регулирование спроса населения на наименее социально значимые услуги здравоохранения; перераспределение ресурсов на наиболее значимые проблемы. Платные медицинские услуги ни в коей мере не противоречат важнейшим принципам здравоохранения (социальная справедливость, доступность медицинской помощи). В условиях поддерживающего финансирования внебюджетная деятельность позволяет привлечь дополнительные финансовые средства, создает условия для расширения потребительского выбора медицинских услуг В целях более полного удовлетворения спроса населения на медицинские услуги сверх устанавливаемых государственных социальных стандартов в области здравоохранения Министерством здравоохранения Республики Беларусь принят курс на концентрацию платных медицинских услуг в государственных унитарных предприятиях лечебно-профилактического профиля, что закреплено постановлением Совета Министров Республики Беларусь от 19.11.2004 г. №1463 "О проведении эксперимента по оказанию платных медицинских услуг унитарными предприятиями системы Министерства здравоохранения Республики Беларусь". Наибольшее влияние на процессы совершенствования финансирования здравоохранения страны оказывают следующие нормативные правовые акты, разработанные за последние годы: постановление Министерства здравоохранения Республики Беларусь и Министерства финансов Республики Беларусь от 29.09.2000 г. №40/101 (утверждено положение о порядке исчисления норматива бюджетной обеспеченности расходов на здравоохранение в расчете на одного жителя); постановление Министерства здравоохранения Республики Беларусь от 27.05.2002 г. №28 (утверждена "Инструкция по разработке и реализации территориальных программ государственных гарантий по обеспечению медицинским обслуживанием граждан", определяющая перечень видов и объемов медицинской помощи, а также условий их предоставления гражданам за счет средств бюджета соответствующей административнотерриториальной единицы Республики Беларусь); постановление Министерства здравоохранения Республики Беларусь от 20.02.2003 г. №12; постановление Министерства здравоохранения Республики Беларусь от 01.04.2004 г. №13 "Об утверждении Инструкции о порядке исчисления себестоимости медицинской помощи и других услуг, оказываемых организациями здравоохранения, финансируемыми из бюджета". Исходя из ретроспективного анализа можно сделать вывод о поступательном развитии системы финансирования здравоохранения Республики Беларусь. Развитие осуществляется в соответствии с развитием производственных отношений в определенный период времени. Причем, наблюдается определенная инерция в проведении определенных изменений, что объективно обусловлено социальной значимостью данного института общества, а следовательно, недопустимостью принятия необдуманных, неопробированных решений. В связи с изменением экономических основ жизнедеятельности в Республике назревает вопрос изменения системы финансирования здравоохранения, в части обеспечения прозрачности стоимости оказания медицинских услуг для пациентов, в том числе и доплат, производимых бюджетом.
