Земли населенных пунктов

ЗЕМЛИ НАСЕЛЕННЫХ ПУНКТОВ: СТРОИТЕЛЬСТВО И РЕИСТРАЦИЯ
Земли населенных пунктов или поселений - одна из самостоятельных категорий земель в
земельном фонде РФ.
Землями поселений признаются земли, предоставленные для размещения и развития
(ст.
83-86
ЗК).
городов,
поселков
и
сельских
поселений
В земельном законодательстве использование земель поселений основано на зонировании
их
территорий.
Зонирование - деление территории на зоны при градостроительном планировании
направлено на создание благоприятной среды обитания, защиты от воздействия
техногенных и природных факторов, предотвращение чрезмерной концентрации
населения
и
производства,
загрязнения
окружающей
среды
и
др.
Отличительной чертой правового режима поселений является ведение государственного
градостроительного кадастра – государственной информационной системы сведений,
необходимых для осуществления градостроительной деятельности, в том числе для
изменений объектов недвижимости.
Использование земель поселений осуществляется на основе градостроительной
документации. Градостроительная документация на федеральном уровне включает в себя
генеральную схему расселения на территории РФ и схемы развития частей территории
РФ.
Земли поселений используются преимущественно как территориальный базис и
предназначены
для
размещения
жилых
строений,
промышленных
и
сельскохозяйственных
предприятий,
объектов
социальной
и
транспортной
инфраструктуры, органов государственной власти и местного самоуправления.
Часть земель выделяется для организации отдыха граждан на природе и поддержания
благоприятного
экологического
микроклимата.
Земли поселений предоставляются в том же порядке, что и земельные участки для
строительства и для целей, не связанных со строительством (ст. 30—34 ЗК).
Приватизация осуществляется за плату в порядке купли-продажи права собственности,
установленном для приватизации земель при приватизации государственных и
муниципальных предприятий, а также в соответствии со ст. 36 ЗК.
Не допускается приватизация земель общего пользования, занятых площадями, улицами,
дорогами, набережными, парками, лесопарками, скверами, садами, бульварами,
водоемами, пляжами, земель, предоставленных для ведения сельского хозяйства,
использования и охраны недр, земель, зараженных опасными веществами и
подверженных биогенному заражению
На основании общих правил передаются земельные участки гражданам и организациям в
пользование на праве аренды, постоянного и безвозмездного срочного пользования.
Допускается пользование земельными участками на праве публичного или частного
сервитутов.
Земельные участки передаются в собственность или аренду гражданам и организациям в
поселениях по результатам торгов. Продавцом выступают соответствующие
государственные и муниципальные органы. От имени РФ продавцом выступает Фонд
федерального имущества. Земельные участки, выставляемые на торги, определяются
продавцом в соответствии с утвержденным генеральным планом поселения,
градостроительной и землеустроительной документацией. В
пакет документов,
подготавливаемый продавцом по предмету торгов, должны быть включены сведения об
экологическом
состоянии
земельного
участка.
На землях поселений действует общее правило о целевом использовании земельных
участков, которое определяется в порядке подготовки и утверждения генеральных
планов поселений и различается по установленным в таком плане функциональным
зонам. Для городов федерального значения генеральные планы разрабатываются и
утверждаются органами государственной власти Москвы и Санкт-Петербурга.
Для каждой зоны разрабатывается и устанавливается градостроительный регламент,
представляющий собой совокупность установленных правилами застройки параметров
(максимальные и минимальные размеры) и видов использования земельных! участков,
иных объектов недвижимости, а также допустимых! изменений этих объектов при
осуществлении
градостроительной
деятельности.
В зависимости от расположения земельных участков, сложившейся инженерной и
социальной инфраструктуры, перспектив развития допускается сочетание нескольких
видов землепользования в пределах одной зоны. К примеру, в жилых зонах могут
размещаться отдельные производственные либо общественно-деловые объекты.
Для каждой территориальной зоны устанавливается единый градостроительный
регламент. Это означает, что лица, имеющие земельные участки в границах той или
иной зоны, могут по своему усмотрению выбирать любой разрешенный вид
использования земельного участка, установленный регламентом.
Существующие виды землепользования, не соответствующие градостроительному
регламенту на момент его утверждения, не прекращаются, а граждане и организации
имеют право продолжать их использование, но без права расширения и реконструкции
расположенных на них объектов недвижимости. Не допускается использование земельных
участков и объектов недвижимости в случае, если оно создает опасность для жизни и
здоровья людей, окружающей среды, памятников истории и культуры. Запрет на
использование земельного участка в нарушение регламента, а также сроки приведения
видов землепользования в соответствие с регламентом устанавливаются органами
местного
самоуправления.
Для строительства заинтересованные граждане и организации — собственники,
пользователи, арендаторы или владельцы земельных участков обязаны получить от
органов местного самоуправления государственное разрешение. Разрешение выдается на
срок не более чем три года (ст. 62, 63 Градостроительного кодекса РФ). Для строительства
на территории объектов градостроительной деятельности особого регулирования в
городских и сельских поселениях, включая особо охраняемые территории, территории
свободных экономических зон и другие, требуется получение специального разрешения
на строительство от органов местного само-управления либо органов государственной
власти РФ или субъекта РФ в зависимости от принадлежности земель .
Правила застройки могут быть обжалованы в суд. Право на иск при этом принадлежит
гражданам, проживающим на соответствующей территории, а также собственникам и
владельцам недвижимости, права и законные интересы которых нарушены. Споры могут
быть разрешены в административном порядке комиссиями, создаваемыми органами
местного самоуправления с участием представителей граждан, их объединений и
юридических
лиц.
Строительство осуществляется в соответствии с градостроительными нормативами и
правилами, а также санитарными правилами, устанавливаемыми органами архитектуры и
строительства, а также органами санэпиднадзора.
Земельный кодекс РФ (ЗК РФ) от 25.10.2001 N 136-ФЗ
Глава XV. ЗЕМЛИ НАСЕЛЕННЫХ ПУНКТОВ
(в ред. Федерального закона от 18.12.2006 N 232-ФЗ)
Статья 83. Понятие земель населенных пунктов и понятие границ населенных пунктов
(в ред. Федерального закона от 18.12.2006 N 232-ФЗ)
(см. текст в предыдущей редакции)
1. Землями населенных пунктов признаются земли, используемые и предназначенные для
застройки и развития населенных пунктов.
2. Границы городских, сельских населенных пунктов отделяют земли населенных пунктов от
земель иных категорий. Границы городских, сельских населенных пунктов не могут пересекать
границы муниципальных образований или выходить за их границы, а также пересекать границы
земельных участков, предоставленных гражданам или юридическим лицам.
Статья 84. Порядок установления или изменения границ населенных пунктов
(в ред. Федерального закона от 18.12.2006 N 232-ФЗ)
(см. текст в предыдущей редакции)
1. Установлением или изменением границ населенных пунктов является:
1) утверждение или изменение генерального плана городского округа, поселения,
отображающего границы населенных пунктов, расположенных в границах соответствующего
муниципального образования;
2) утверждение или изменение схемы территориального планирования муниципального
района, отображающей границы сельских населенных пунктов, расположенных за пределами
границ поселений (на межселенных территориях).
2. Утверждение изменения границ городов федерального значения Москвы и СанктПетербурга осуществляется по решению Совета Федерации Федерального Собрания Российской
Федерации.
3. Включение земельных участков в границы населенных пунктов не влечет за собой
прекращение прав собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и
арендаторов земельных участков.
Статья 85. Состав земель населенных пунктов и зонирование территорий
(в ред. Федерального закона от 18.12.2006 N 232-ФЗ)
(см. текст в предыдущей редакции)
1. В состав земель населенных пунктов могут входить земельные участки, отнесенные в
соответствии с градостроительными регламентами к следующим территориальным зонам:
(в ред. Федерального закона от 18.12.2006 N 232-ФЗ)
(см. текст в предыдущей редакции)
1) жилым;
2) общественно-деловым;
3) производственным;
4) инженерных и транспортных инфраструктур;
5) рекреационным;
6) сельскохозяйственного использования;
7) специального назначения;
8) военных объектов;
9) иным территориальным зонам.
2. Границы территориальных зон должны отвечать требованиям принадлежности каждого
земельного участка только к одной зоне.
Правилами землепользования и застройки устанавливается градостроительный регламент для
каждой территориальной зоны индивидуально, с учетом особенностей ее расположения и
развития, а также возможности территориального сочетания различных видов использования
земельных участков (жилого, общественно-делового, производственного, рекреационного и иных
видов использования земельных участков).
Для земельных участков, расположенных в границах одной территориальной зоны,
устанавливается единый градостроительный регламент. Градостроительный регламент
территориальной зоны определяет основу правового режима земельных участков, равно как всего,
что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе застройки и
последующей эксплуатации зданий, строений, сооружений.
3. Градостроительные регламенты обязательны для исполнения всеми собственниками
земельных участков, землепользователями, землевладельцами и арендаторами земельных
участков независимо от форм собственности и иных прав на земельные участки.
Указанные лица могут использовать земельные участки в соответствии с любым
предусмотренным градостроительным регламентом для каждой территориальной зоны видом
разрешенного использования.
4. Земельный участок и прочно связанные с ним объекты недвижимости не соответствуют
установленному градостроительному регламенту территориальных зон в случае, если:
виды их использования не входят в перечень видов разрешенного использования;
их размеры не соответствуют предельным значениям, установленным градостроительным
регламентом.
Указанные земельные участки и прочно связанные с ними объекты недвижимости могут
использоваться без установления срока приведения их в соответствие с градостроительным
регламентом, за исключением случаев, если их использование опасно для жизни и здоровья
людей, окружающей среды, памятников истории и культуры.
В случаях, если использование не соответствующих градостроительному регламенту
земельных участков и прочно связанных с ними объектов недвижимости опасно для жизни или
здоровья человека, для окружающей среды, объектов культурного наследия (памятников истории
и культуры), в соответствии с федеральными законами может быть наложен запрет на
использование таких объектов.
(в ред. Федерального закона от 29.12.2004 N 191-ФЗ)
(см. текст в предыдущей редакции)
Реконструкция существующих объектов недвижимости, а также строительство новых
объектов недвижимости, прочно связанных с указанными земельными участками, могут
осуществляться только в соответствии с установленными градостроительными регламентами.
(в ред. Федерального закона от 18.07.2011 N 215-ФЗ)
(см. текст в предыдущей редакции)
5. Земельные участки в составе жилых зон предназначены для застройки жилыми зданиями, а
также объектами культурно-бытового и иного назначения. Жилые зоны могут предназначаться
для индивидуальной жилой застройки, малоэтажной смешанной жилой застройки, среднеэтажной
смешанной жилой застройки и многоэтажной жилой застройки, а также иных видов застройки
согласно градостроительным регламентам.
6. Земельные участки в составе общественно-деловых зон предназначены для застройки
административными зданиями, объектами образовательного, культурно-бытового, социального
назначения и иными предназначенными для общественного использования объектами согласно
градостроительным регламентам.
7. Земельные участки в составе производственных зон предназначены для застройки
промышленными, коммунально-складскими, иными предназначенными для этих целей
производственными объектами согласно градостроительным регламентам.
8. Земельные участки в составе зон инженерной и транспортной инфраструктур
предназначены для застройки объектами железнодорожного, автомобильного, речного, морского,
воздушного и трубопроводного транспорта, связи, инженерной инфраструктуры, а также
объектами иного назначения согласно градостроительным регламентам.
9. Земельные участки в составе рекреационных зон, в том числе земельные участки, занятые
городскими лесами, скверами, парками, городскими садами, прудами, озерами, водохранилищами,
используются для отдыха граждан и туризма.
10. В пределах границ населенных пунктов могут выделяться зоны особо охраняемых
территорий, в которые включаются земельные участки, имеющие особое природоохранное,
научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное особо
ценное значение.
(в ред. Федерального закона от 18.12.2006 N 232-ФЗ)
(см. текст в предыдущей редакции)
Земельные участки, включенные в состав зон особо охраняемых территорий, используются в
соответствии с требованиями, установленными статьями 94 - 100 настоящего Кодекса.
Земельные участки, на которых находятся объекты, не являющиеся памятниками истории и
культуры, но расположенные в границах зон охраны памятников истории и культуры,
используются в соответствии с градостроительными регламентами, установленными с учетом
требований охраны памятников истории и культуры.
11. Земельные участки в составе зон сельскохозяйственного использования в населенных
пунктах - земельные участки, занятые пашнями, многолетними насаждениями, а также зданиями,
строениями, сооружениями сельскохозяйственного назначения, - используются в целях ведения
сельскохозяйственного производства до момента изменения вида их использования в соответствии
с генеральными планами населенных пунктов и правилами землепользования и застройки.
(в ред. Федерального закона от 18.12.2006 N 232-ФЗ)
(см. текст в предыдущей редакции)
12. Земельные участки общего пользования, занятые площадями, улицами, проездами,
автомобильными дорогами, набережными, скверами, бульварами, водными объектами, пляжами и
другими объектами, могут включаться в состав различных территориальных зон и не подлежат
приватизации.
(в ред. Федерального закона от 03.06.2006 N 73-ФЗ)
(см. текст в предыдущей редакции)
Комментарий
к
статье
85:
В соответствии с п. 2 ст. 7 ЗК правовой режим земель определяется исходя из их
принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии
с зонированием территорий. И если категория земель определяется целевым назначением
и земли населенных пунктов являются одной из семи категорий, предусмотренных ст. 7
ЗК, то разрешенное использование имеет отношение к дальнейшей градации
использования тех или иных категорий земель. Комментируемая статья определяет состав
земель населенных пунктов, который совершенно неоднороден в силу разности целей
использования
земельных
участков,
входящих
в
данную
категорию.
Как видно из п. 1, земли населенных пунктов состоят из территориальных зон - жилых,
общественно-деловых, производственных, рекреационных и др. Таким образом,
земельные участки из числа земель населенных пунктов в результате градостроительного
зонирования распределяются по территориальным зонам, что существенно влияет на
определение их правового статуса.
Согласно определению градостроительного зонирования, которое содержится в ст. 1
Градостроительного кодекса, под ним понимается зонирование территорий
муниципальных образований в целях определения территориальных зон и установления
градостроительных регламентов (п. 6). Под территориальными зонами в той же статье
подразумеваются зоны, для которых в правилах землепользования и застройки
определены границы и установлены градостроительные регламенты (п. 7). Таким образом,
исходя из указанных норм, границы территориальных зон должны определяться
правилами землепользования и застройки, предусматривающими установление в
отношении данных зон неких градостроительных регламентов.
В соответствии с п. 8 ст. 1 Градостроительного кодекса правила землепользования и
застройки представляют собой документ градостроительного зонирования, который
утверждается нормативными правовыми актами органов местного самоуправления,
органов государственной власти городов федерального значения Москвы и СанктПетербурга и в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные
регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений.
Если обратиться к содержанию ст. 30 Градостроительного кодекса, посвященной
правилам землепользования и застройки, то можно также увидеть, что данные правила
включают
в
себя
три
части:
1) порядок их применения и внесения изменений. Данный текстовой раздел включает
информацию об изменении видов разрешенного использования земельных участков и
объектов капитального строительства, о подготовке документации по планировке
территорий органами местного самоуправления, о проведении публичных слушаний по
вопросам землепользования и застройки, о внесении изменений в правила, некоторую
иную
информацию
(ч.
3
ст.
30);
2) карту градостроительного зонирования. Эта графическая часть правил служит для
установления границ территориальных зон. При этом данные границы должны отвечать
требованию принадлежности каждого земельного участка только к одной
территориальной зоне (п. 2 комментируемой статьи, ч. 4 ст. 30 Градостроительного
кодекса). В этом снова проявляется принцип единства правового режима земельного
участка, с которым связано также и требование Градостроительного кодекса о том, что
формирование одного земельного участка из нескольких земельных участков,
расположенных в различных территориальных зонах, не допускается (ч. 4 ст. 30).
Применительно к одному земельному участку территориальные зоны, как правило, не
устанавливаются;
3) градостроительные регламенты. С точки зрения действующего законодательства
значение градостроительных регламентов чрезвычайно велико. Так, согласно ч. 1 ст. 36
Градостроительного кодекса, градостроительным регламентом определяется правовой
режим земельных участков, равно как и всего, что находится над и под поверхностью
земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации
объектов капитального строительства. Аналогичная норма предусмотрена также и п. 2
комментируемой статьи. Из него же следует, что градостроительный регламент
устанавливается индивидуально для каждой территориальной зоны; при этом для
земельных участков, расположенных в пределах одной территориальной зоны,
предусматривается
единый
градостроительный
регламент.
Исходя из определения, приведенного в п. 9 ст. 1 Градостроительного кодекса, а также с
учетом положений его ст. 30, градостроительные регламенты представляют собой
закрепляемую в правилах землепользования и застройки информацию (как правило, в
текстовом формате) в отношении земельных участков и объектов капитального
строительства,
расположенных
в
соответствующей
территориальной
зоне:
- о видах разрешенного использования земельных участков, равно как всего, что
находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их
застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства;
- о предельных (минимальных и (или) максимальных) размерах земельных участков и
предельных параметрах разрешенного строительства, реконструкции объектов;
- об ограничениях использования земельных участков и объектов капитального
строительства.
Таким образом, исходя из содержания комментируемых пунктов и учитывая приведенные
положения градостроительного законодательства, состав земель населенных пунктов
должен устанавливаться правилами землепользования и застройки, определяющими
территориальные зоны (с распределением по ним земель, составляющих земли
населенных пунктов) и градостроительные регламенты для данных зон. С помощью
указанных документов зонирования определяется правовой режим земельных участков,
входящих
в
состав
территориальных
зон.
Следует подчеркнуть, что для земель населенных пунктов значение правил
землепользования и застройки и связанных с ними правовых понятий велико.
Дополнительным подтверждением этого может служить положение, предусмотренное п.
14 ст. 3 ФЗ о введении в действие ЗК, согласно которому с 1 января 2010 г. при отсутствии
правил землепользования и застройки предоставление земельных участков для
строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной
собственности, не осуществляется. Данный пункт предусматривает исключения лишь для
участков, в отношении которых градостроительные регламенты не подлежат применению,
а также для участков, предоставляемых в соответствии с документами территориального
планирования
Российской
Федерации
и
субъектов
РФ.
Перечень видов территориальных зон, приведенный в п. 1 комментируемой статьи, не
является исчерпывающим. Предназначение основных видов зон раскрыто в некоторых
последующих пунктах ст. 85 ЗК (см. комментарий к ним), а также в ст. 35
Градостроительного
кодекса.
3 - 4. Пункт 3 комментируемой статьи придает градостроительным регламентам статус
обязательных для исполнения любыми субъектами прав на землю, независимо от того,
находятся соответствующие земли в государственной, муниципальной или частной форме
собственности, и независимо от вида прав, возникших в отношении данных участков.
Следует, однако, отметить, что законодательство предусматривает случаи, когда
градостроительные регламенты не подлежат применению. В соответствии с ч. 4 ст. 36
Градостроительного кодекса действие регламента не распространяется на земельные
участки:
- в границах территорий некоторых видов памятников истории и культуры (более
подробно
см.
текст
статьи);
- в границах территорий общего пользования (например, улиц, площадей, бульваров,
скверов
и
др.);
занятые
линейными
объектами
(например,
линиями
электропередачи);
предоставленные
для
добычи
полезных
ископаемых.
Таким образом, во всех остальных случаях принятие градостроительных регламентов в
составе правил землепользования и застройки является обязывающим фактором для всех
правообладателей земельных участков, расположенных в границах соответствующих
территориальных
зон.
Важнейшим
положением,
существенно
расширяющим
полномочия
правообладателей земельных участков по использованию последних, является
закрепленная в п. 3 комментируемой статьи норма о том, что указанные лица могут
использовать земельные участки в соответствии с любым видом разрешенного
использования из числа предусмотренных градостроительным регламентом для
данной территориальной зоны. Иными словами, данным положением субъектам прав на
землю предоставлено право самостоятельного выбора любого вида разрешенного
использования участка (без необходимости предварительного согласования данного вида
с органами власти, иными организациями или должностными лицами), т.е. конкретной
цели его использования. Единственное условие в данном случае - позволяется выбирать из
перечня
видов
разрешенного
использования,
установленных
применимым
градостроительным регламентом. Однако следует отметить, что данное положение не
следует расширительно толковать как безусловное право соответствующих лиц
использовать принадлежащие им объекты недвижимости исключительно по своему
усмотрению в любых целях, предусмотренных в градостроительном регламенте, в любое
время изменяя его без каких-либо процедур и ограничений. Дело в том, что избранный
правообладателем вид разрешенного использования земельного участка (включая вид,
определенный государственными или муниципальными органами при подготовке и
принятии решений о предоставлении соответствующих земель, в том числе по итогам
торгов) получает закрепление в соответствующей документации - решениях о
предоставлении земельных участков, договорах о предоставлении земли на том или
ином праве, свидетельствах о государственной регистрации прав на земельные
участки и др. И до изменения по установленной федеральными, региональными или
местными нормативными актами процедуре вида разрешенного использования
земельного участка и внесения соответствующих изменений в правоустанавливающие
документы на участок его использование допустимо лишь в целях, согласующихся с
определенным
видом
разрешенного
использования.
С учетом того что правила землепользования и застройки приняты еще далеко не во всех
муниципальных образованиях России и права на многие земельные участки возникали до
зонирования территорий и утверждения градостроительных регламентов, установление
последних может приводить к противоречию между ними, с одной стороны, и
существующим правовым режимом земельных участков, - с другой. Согласно п. 4
комментируемой статьи и с учетом ч. 8 ст. 36 Градостроительного кодекса несоответствие
земельного участка и расположенных на нем объектов недвижимости градостроительным
регламентам признается таковым в двух случаях: если виды использования земельных
участков не входят в перечень видов, предусмотренных градостроительным регламентом
(например, речь может идти об использовании земельного участка под производственные
(промышленные) цели в пределах вновь установленной жилой зоны), либо если их
размеры (как минимальные, так и максимальные), равно как и иные предельные
параметры, не соответствуют предельным значениям, определенным в регламентах (речь
в последнем случае идет в том числе о предельных параметрах строительства,
реконструкции
на
земельных
участках).
Земельный и Градостроительный кодексы не требуют обязательного приведения
использования земельных участков и иных объектов недвижимости в соответствие с
градостроительными регламентами, т.е. их правообладатели могут использовать их
согласно ранее возникшим требованиям в отношении функционального назначения и
предельно допустимых параметров объектов недвижимости без ограничения срока, за
исключением случаев, когда такое использование угрожает опасными последствиями,
указанными в п. 4 комментируемой статьи, - в данных случаях Кодекс позволяет
запрещать использование соответствующих объектов, но лишь в соответствии с
федеральными законами. Иными словами, для реализации данной нормы требуются
прямые указания на возможность запрета эксплуатации объекта исключительно на
уровне федеральных законов, но никак не подзаконных актов либо нормативных
правовых актов субъектов РФ или органов местного самоуправления.
Однако вышесказанное относится лишь к случаям, когда ранее возникшее использование
объектов недвижимости сохраняется в неизменном виде. В случае же необходимости
изменения параметров объектов капитального строительства (реконструкция) либо
строительства новых объектов соблюдение требований градостроительных регламентов
обязательно, что вытекает из последнего абзаца п. 4 комментируемой статьи. Более ясным
образом суть данного положения раскрыта в ч. 9 ст. 36 Градостроительного кодекса,
согласно которому, в частности, реконструкция объекта может производиться
исключительно путем приведения объекта в соответствие градостроительному
регламенту, а изменение вида разрешенного использования земельного участка допустимо
лишь путем приведения его в соответствие с видами разрешенного использования,
предусмотренными регламентом для данной территориальной зоны. Данные положения,
еще раз подчеркивающие практическую значимость градостроительного зонирования,
означают, что, например, при необходимости увеличения площади здания
производственного цеха, расположенного в пределах жилой зоны, градостроительный
регламент которой не предусматривает подобные виды разрешенного использования
объектов недвижимости, в выдаче разрешения на реконструкцию может быть отказано.
Однако изменение разрешенного использования земельного участка для целей
строительства иного объекта (офисного здания, магазина, жилого дома и т.д.),
допускаемого
градостроительным
регламентом,
не
запрещается.
Пункты 5 - 11 посвящены отдельным видам территориальных зон. Их открытый перечень
приведен в п. 1 комментируемой статьи, содержащем упоминание о восьми видах зон жилые, общественно-деловые, производственные, инженерных и транспортных
инфраструктур, рекреационные, сельскохозяйственного использования, специального
назначения, военных объектов - и указание на возможность существования иных
территориальных зон. При этом сам ЗК в п. 10 комментируемой статьи называет один из
"иных" видов зон - зоны особо охраняемых территорий. А в правилах землепользования и
застройки различных муниципальных образований России можно встретить упоминание
также и о немалом числе других зон - коммунальных, промышленных зонах, зонах
водных
объектов
и
др.
Положения п. п. 5 - 11 раскрывают основные направления использования большинства
территориальных зон, поименованных в п. 1. При этом в отношении четырех видов зон жилых (п. 5), общественно-деловых (п. 6), производственных (п. 7), инженерной и
транспортной инфраструктур (п. 8) - можно выделить некоторые общие черты
регулирования. Во-первых, в качестве предназначения этих зон закон указывает застройку
различными типами объектов, в зависимости от вида зоны. Во-вторых, он подчеркивает
необходимость осуществления такой застройки в соответствии с градостроительными
регламентами (хотя это применимо также и к иным видам зон). В-третьих, перечисление
видов допустимой в той или иной зоне застройки (типов разрешенных к размещению
объектов) завершается словами "а также иных видов застройки" или подобными им по
смыслу, т.е. указание на соответствующие виды не носит исчерпывающий характер, а
лишь
определяет
основное
предназначение
той
или
иной
зоны.
Рассматриваемые пункты комментируемой статьи тесно связаны с положениями ст. 35
Градостроительного кодекса, которые в значительной мере дублируют положения ЗК.
Так, ч. 1 ст. 35 Градостроительного кодекса предусматривает возможность установления в
результате градостроительного зонирования следующих видов зон: жилых, общественноделовых,
производственных,
инженерной
и
транспортной
инфраструктур,
сельскохозяйственного использования, рекреационного назначения, особо охраняемых
территорий, специального назначения, размещения военных объектов, иных
территориальных зон. Очевидно, что данный перечень почти полностью совпадает с тем,
который
предусмотрен
ЗК.
Однако следует заметить, что Градостроительный кодекс намного более конкретен и
подробен в описании видов использования отдельных территориальных зон. Например,
если ЗК применительно к жилым зонам устанавливает, что они предназначены для
застройки жилыми зданиями (индивидуальная жилая застройка, мало- и среднеэтажная
смешанная жилая застройка, а также многоэтажная жилая застройка), объектами
культурно-бытового и иного назначения (п. 5 ст. 85), то Градостроительный кодекс,
упоминая примерно те же виды жилой застройки, дополняет, что в жилых зонах
допускается размещение отдельно стоящих, встроенных или пристроенных объектов
социального и коммунально-бытового назначения, объектов здравоохранения,
дошкольного, начального общего и среднего (полного) общего образования, культовых
зданий, стоянок автомобильного транспорта, гаражей, объектов, связанных с
проживанием граждан и не оказывающих негативного воздействия на окружающую
среду, ведение садоводства и дачного хозяйства. Более подробное регулирование
Градостроительным кодексом вопросов использования территориальных зон можно
проследить
также
и
на
примере
некоторых
иных
зон.
Таким образом, комментируемые пункты ст. 85 ЗК следует применять в тесной
взаимосвязи
с
положениями
ст.
35
Градостроительного
кодекса.
Направления использования некоторых видов территориальных зон в составе земель
населенных пунктов (прежде всего речь идет о зонах особо охраняемых территорий и
зонах сельскохозяйственного использования) аналогичны видам использования земель
иного назначения - земель особо охраняемых территорий и объектов, использование
которых регулируется гл. XVII ЗК, и земель сельскохозяйственного назначения, которым
посвящена гл. XIV Кодекса. Однако между данными типами земель, т.е.
входящими в состав зон на землях населенных пунктов, с одной
стороны, и отнесенными к землям иных категорий, с другой стороны,
имеется принципиальная разница. Первые, располагаясь в пределах границы
населенного пункта, подчиняются режиму, установленному гл. XV ЗК и иными
положениями законодательства для земель населенных пунктов, независимо от текущих
видов их использования, а применение к ним норм о землях иных категорий
осуществляется лишь в случае прямого указания на это в разделе, посвященном землям
населенных пунктов (так, согласно п. 10 комментируемой статьи земельные участки в
составе зон особо охраняемых территорий используются в соответствии с требованиями
ст. ст. 94 - 100 ЗК, включенных в раздел, посвященный категории земель особо
охраняемых территорий и объектов). В соответствии с генеральными планами населенных
пунктов их использование может быть в установленном порядке изменено на иное, не
связанное с текущими целями. Вторые располагаются исключительно за пределами
границ населенных пунктов (о чем прямо говорится, например, в определении земель
сельскохозяйственного назначения - ст. 77 ЗК), в связи с чем не имеют отношения к
землям населенных пунктов и подчиняются регулированию других глав ЗК и связанных с
ними положений законодательства.
Пункт 12 посвящен земельным участкам общего пользования, которые, безусловно,
присутствуют
в
каждом
населенном
пункте.
Во-первых, упоминая о них, Кодекс называет некоторые виды таких участков - это
участки, занятые площадями, улицами, проездами, автомобильными дорогами,
набережными, скверами, бульварами, водными объектами, пляжами и другими объектами
(т.е. перечень не является закрытым). Однако, принимая во внимание определение
земельного участка, предусмотренное п. 2 ст. 6 ЗК, по которому он представляет собой
часть поверхности земли, границы которой описаны и удостоверены в установленном
порядке, и учитывая, что на практике улицы, площади, скверы, пляжи и иные объекты
редко имеют границы, которые были бы утверждены с проведением государственного
кадастрового учета (т.е. зачастую не являются земельными участками в юридическом
смысле), использование понятия "земельные участки общего пользования" является не
всегда оправданным с практической точки зрения. Если обратиться к положениям
Градостроительного кодекса, то в ст. 1 можно найти иное сходное понятие - "территории
общего пользования", под которыми подразумеваются территории, которыми
беспрепятственно пользуется неограниченный круг лиц (в том числе площади, улицы,
проезды, набережные, скверы, бульвары). Согласно некоторым иным положениям
Градостроительного кодекса границы территорий общего пользования обозначаются в
документах территориального планирования специальными линиями, которые именуются
"красные линии", независимо от того, сформированы данные территории в качестве
земельных участков либо нет. По нашему мнению, положения комментируемого пункта
ЗК, включая запрет на приватизацию земель, следует применять к территориям общего
пользования вообще, а не лишь к той их части, которая представляет собой земельные
участки
в
юридическом
смысле
этого
понятия.
Во-вторых, Кодекс не предусматривает выделение данных участков в отдельные зоны и
позволяет включать их в состав различных территориальных зон. Это вполне
обоснованно, так как такие участки присутствуют практически на любых территориях.
Однако следует отметить, что в силу ч. 4 ст. 36 Градостроительного кодекса
градостроительные регламенты не распространяются на земельные участки в границах
территорий общего пользования. Это фактически означает, что независимо от того, в
какую территориальную зону включен участок общего пользования, к нему не будет
применяться градостроительный регламент, установленный для данной зоны.
Использование этих участков должно осуществляться исходя из положений документов
территориального планирования муниципальных образований и документации по
планировке
территорий.
В-третьих, комментируемый пункт вводит запрет на приватизацию земельных участков
общего пользования. Иными словами, такие участки могут находиться лишь в
государственной или муниципальной форме собственности и предоставляться лишь в
пользование - постоянное (бессрочное), безвозмездное срочное, аренду и субаренду.
Состав земель поселений
В состав земель поселений входят земельные участки, отнесенные к следующим
территориальным
зонам:
жилым,
общественно-деловым,
производственным,
инженерным и транспортным инфраструктурам, рекреационным,
назначения, военным и к некоторым иным территориальным зонам.
специального
Стоит помнить, что каждый земельный участок должен относиться только к одной зоне.
Условия предоставления земельного участка под строительство индивидуального жилого
дома, размеры участка, ограничения использования указываются в решении о
предоставлении либо в договоре аренды.
Начинать постройку можно при наличии разрешения на строительство, которое
подтверждает соответствие проектной документации требованиям градостроительного
плана земельного участка.
Градостроительная документация о застройке территории города должна включать в себя
проекты планировки территории, проекты межевания территорий и градостроительные
планы земельных участков.
Размеры земельных участков в границах застроенных территорий земель поселений
устанавливаются с учетом фактического землепользования и градостроительных
нормативов, действующих на период застройки указанных территорий. На территориях,
передаваемых под застройку, размеры земельных участков определяются в соответствии с
действующими градостроительными нормативами, нормами предоставления земельных
участков и градостроительными регламентами.
Индивидуальное жилищное строительство на землях поселений
В зависимости от градостроительных нормативов, различные участки земли в составе
одного и того же населенного пункта могут иметь разные назначения. Это может быть
сельскохозяйственное использование и строительство.
Дом может быть построен как на земле, предназначенной под личное подсобное
хозяйство (ЛПХ), так и под индивидуальное жилищное строительство (ИЖС).
Основным отличием этих вариантов будет то, что свое право прописаться в доме,
построенном на участке, выделенном под ЛПХ, скорее всего, придется доказывать в суде.
Категории земель
Участок земли может быть отнесен к одной из следующих категорий: земли населенных
пунктов, земли сельхоз назначения, земли особо охраняемых территорий, земли
промышленного назначения, земли лесного фонда, земли водного фонда и др. Земельные
участки, находящиеся в свободном обороте у частных лиц и задействованные под
коттеджное строительство, выделяются на землях первых двух категорий. Строительство
на землях особо охраняемых территорий допускается в исключительных случаях.
Земли населенных пунктов
Земли населенных пунктов – это земли, используемые и предназначенные для застройки и
развития населенных пунктов. Границы городских и сельских населенных пунктов
отделяют земли населенных пунктов от земель иных категорий (согласно п. 2 ст. 83
Земельного кодекса РФ). В зависимости от предписаний градостроительного регламента
различные участки земли в составе одного и того же населенного пункта могут иметь
такие разные предназначения, как сельскохозяйственное использование и жилищное
строительство. Соответственно, дом может быть построен как на земле, предназначенной
под личное подсобное хозяйство (ЛПХ), так и под ИЖС. Основным отличием этих двух
вариантов будет то, что свое право прописаться в доме, построенном на участке,
выделенном под ЛПХ, придется доказывать через суд.
Виды разрешенного использования земель
Вид разрешенного использования земельного участка – своеобразная подкатегория,
которая предписывает возможное использование участка его собственником или
арендатором. К основным видам разрешенного использования земельных участков
относятся: индивидуальное жилищное строительство (ИЖС), ведение личного подсобного
хозяйства (ЛПС), дачное строительство, ведение дачного хозяйства, сельскохозяйственное
производство, организация фермерского хозяйства, организация крестьянско-фермерского
хозяйства, ведение сельского хозяйства, малоэтажное жилищное строительство,
сельскохозяйственное использование, жилищное строительство, жилая и коммерческая
застройка. Например, земельный участок из категории земель сельскохозяйственного
назначения по виду разрешенного использования может быть предназначен для
огородничества (без права строительства коттеджа), для ведения личного подсобного
хозяйства (с правом или без права застройки) или же – для садоводства, дачного
строительства, ведения крестьянско-фермерского хозяйства (все – с правом застройки, но
в каждом случае со своими формальными ограничениями). Вид разрешенного
использования (целевого назначения) земельного участка, выделенного из земель
населенных пунктов, может как предписывать жилищное строительство, так и
ограничивать его – в зависимости от градостроительного регламента.
Индивидуальное жилищное строительство (ИЖС)
Участки ИЖС – земли, на которых допускается возведение объектов индивидуального
жилищного строительства. Объекты индивидуального жилищного строительства –
отдельно стоящие жилые дома с количеством этажей не боле чем три, предназначенные
для проживания одной семья (п. 3 ст. 48 Градостроительного кодекса РФ). Формулировка
«отдельно стоящие» означает, что на одном участке может быть возведен только один
жилой дом. Земли под индивидуальное жилищное строительство являются наиболее
востребованными на рынке загородной недвижимости. В построенном на участке ИЖС
доме возможна постоянная регистрация по месту жительства.
Земли для дачного строительства
Согласно федеральному закону № 66 «О садоводческих, огороднических и дачных
некоммерческих объединениях граждан», дачный земельный участок предоставляется
гражданину или приобретается им в целях отдыха – с правом возведения жилого строения
без права регистрации проживания. (Данное положение признано КС РФ противоречащим
Конституции РФ). Если земельный участок находиться в черте населенного пункта, то
при необходимости можно в любой момент добиться регистрации проживания в нем –
правда, в силу некоторых особенностей законодательства свое право регистрации
необходимо будет доказывать через суд. В случае, когда земельный участок приобретен в
коттеджном поселке, имеющем такую форму организации, как дачное некоммерческое
объединение (ДНО или ДНП), возведение строений и сооружений различного назначения
производиться в соответствии с общим проектом организации и застройки территории
ДНО. Дачное строительство на сельскохозяйственной земле мало отличается от ИЖС. В
остальном же строительство на дачном участке имеет важное преимущество перед ИЖС,
поскольку при этом практически не действуют ограничения по габаритам и назначению
возводимых зданий.