строительство на землях водного фонда и намывных территориях

СТРОИТЕЛЬСТВО НА ЗЕМЛЯХ ВОДНОГО ФОНДА И НАМЫВНЫХ ТЕРРИТОРИЯХ.
Правовой режим таких земель, запреты и сложности выполнения строительства на них. Пути
решения и их законность.
Одной из составляющей, влияющей на рыночную стоимость земельного участка, является его
приближенность к природным объектам. Среди земельных участков с так называемой «природной
инфраструктурой» особое место занимают участки с доступом к водным объектам, которые
входят в категорию земель водного фонда.
Для начала определимся с объектами, которые входят в данную категорию земель. Так, согласно
ст. 58 Земельного кодекса Украины № 2768-III от 25.10.2001 г. (далее по тексту – «ЗКУ») к землям
водного фонда принадлежат земли, занятые: а) морями, речками, озерами, водохранилищами,
другими водными объектами, болотами, а также островами, не занятыми лесами; б) прибрежными
защитными полосами вдоль морей, речек и вокруг водоемов, кроме земель, занятых лесами; в)
гидротехническими, другими водохозяйственными сооружениями и каналами, а также земли,
выделенные под полосы отвода для них, г) береговыми полосами водных путей. Аналогичное
положение содержится в ст. 4 Водного кодекса Украины № 213/95-ВР от 06.06.1995 г. (далее по
тексту – «ВКУ»).
Правовой режим земель водного фонда определен ст. 59 ЗКУ, в части первой которой указано, что
земли водного фонда могут находиться в государственной, коммунальной и частной
собственности.
По общему правилу, закрепленному в ч. 3 ст. 83 и ч.3, ч. 4 ст. 84 ЗКУ земельные участки водного
фонда государственной и коммунальной собственности не могут быть переданы в частную
собственность, кроме случаев, установленных этим Кодексом. Этот случай установлен ч. 2 ст. 59
ЗКУ, в которой указано, что
гражданам и юридическим лицам по решению органов
исполнительной власти или органов местного самоуправления могут бесплатно передаваться в
собственность замкнутые природные водоемы (общей площадью до 3 гектар). Здесь имеется
ввиду водоем, расположенный в середине земельного участка, который передается в
собственность. Стоит также отметить, что законодательство не запрещает приобретать земельные
участки водного фонда, которые находятся в частной собственности.
Как видим, законодательством ограничена возможность получения земельного участка водного
фонда в собственность. Поэтому большинство лиц осуществляет арендное использование
земельного участка. Так, согласно п. 4 ст. 59 ЗКУ гражданам и юридическим лицам органами
исполнительной власти или органами местного самоуправления из земель водного фонда могут
передаваться на условиях аренды земельные участки прибрежных защитных полос, полос отвода и
береговых полос водных путей, а также озера, водохранилища, другие водойомы, болота и
острова, для сенокошения, рыбохозяйственных потребностей, культурно-оздоровительных,
рекреационных, спортивных и туристических целях, проведения научно-исследовательских работ
и т.д.
Арендное пользование, в отличии от собственности, является более привлекательным в аспекте
возможности оформления земельного участка и реализации строительных планов. Более того,
формулировка «и.т.д.» указывает на не исчерпывающий перечень целей использования данной
территории.
Немаловажным здесь является также вопрос о целевом назначении земельного участка водного
фонда при передаче его в пользование для вышеуказанных потребностей. По сути, передается
участок одного целевого назначения для использования в других целях. Согласно ст. 20 ЗКУ
отнесение земель к той или другой категории осуществляется на основании решений органов
государственной власти и органов местного самоуправления в соответствии с их полномочиями.
Кроме того, изменение целевого назначения земель осуществляется органами исполнительной
власти или органами местного самоуправления, которые принимают решение о передаче этих
земель в собственность или предоставлении в пользование, изъятии (выкупе) земель и утверждают
проекты землеустройству или принимают решение о создании объектов природоохранного и
историко-культурного назначения.
Для большей ясности, следует также упомянуть об определении целевого назначения земельного
участка, содержащегося в ст. 1 Закона Украины «О землеустройстве», согласно которому целевое
назначение земельного участка – это использование земельного участка по назначению,
определенному на основании документации по землеустройству в соответствии с установленным
законодательством порядке.
Таким образом, после разработки проекта землеустройства для отвода земельного участка в
аренду для целей указанных в ч. 4 ст. 59 ЗКУ, его согласования, утверждения решением органа
местного самоуправления или органа государственной власти, земельный участок фактически
получает новое целевое назначение (т.е. его установили в соответствии с целями указанными в ч.
4 ст.59 ЗКУ). В то же время, использование участка будет ограничено в силу его правового
режима. Согласно ч. 1 ст. 61 ЗКУ прибрежные защитные полосы являются природоохранной
территорией с режимом ограниченной хозяйственной деятельности. Данные ограничения указаны
в ч. 2 ст. 62 ЗКУ. В частности в прибрежных защитных полосах вдоль рек, вокруг водоемов и на
островах запрещается:
а)
распахивание земель (кроме подготовки почвы для залужения и облеснения), а также
садоводство и городничество;
б)
хранение и применение пестицидов и удобрений;
в)
устраивание летних лагерей для скота;
г)
строительство любых сооружений (кроме гидротехнических, гидрометрических и
линейных), в том числе баз отдыха, дач, гаражей и стоянок автомобилей;
г)
устраивание свалок мусора, навозохранилищ, накопителей жидких и твердых отходов
производства, кладбищ, скотомогильников, полей фильтрации и тому подобное;
д)
мойка и обслуживание транспортных средств и техники.
Как видим, законодательством установлены довольно существенные ограничения для данной
категории земель. Что касается прибрежных защитных полос вдоль морей, морских заливов и
лиманов и на островах во внутренних морских водах, то здесь установлен более лояльный режим
использования земель, что связано с их рекреационными особенностями. На данной территории
запрещается только:
а) устраивание полигонов бытовых и промышленных отходов и накопителей стоковых вод;
б) устраивание вигребов для накопления хозяйственно-бытовых стоковых вод объемом свыше 1
кубического метра на сутки;
в) устраивание полей фильтрации и создания других сооружений для принятия и обеззараживания
жидких отходов;
г) применение сильнодействующих пестицидов.
Согласно ч. 2 ст. 62 ЗКУ режим хозяйственной деятельности на земельных участках прибрежных
защитных полос вдоль морей, морских заливов и лиманов и на островах во внутренних морских
водах устанавливается законом. В свою очередь, в соответствии с ч.1 ст. 90 ВКУ прибрежная
защитная полоса вдоль морей, морских заливов и лиманов входит в зону санитарной охраны моря
и может использоваться только для строительства санаториев и других лечебно-оздоровительных
заведений, с обязательным централизированым водоснабжением и канализацией.
Несмотря на вышеуказанные либеральные нормы для строительства определенных объектов,
следует отметить, что законодательно установленная ширина данной прибрежной полосы
составляет не менее двух километров от среза воды. Это в свою очередь не позволит полноценно
использовать данную территорию для строительства.
Стоит также упомянуть, что возможности использовать земельный участок водного фонда на
праве постоянного землепользования. К сожалению, эта возможность не всем доступна. В
соответствии с ч. 2 ст. 59 ЗКУ государственным водохозяйственным организациям по решению
органов исполнительной власти или органов местного самоуправления предоставляются в
постоянное пользование земли водного фонда для наблюдения за водными объектами,
прибрежными защитными полосами, полосами отведения, береговыми полосами водных путей,
гидротехническими сооружениями
и
тому подобное. Однако, при
достаточной
заинтересованности и грамотном юридическом сопровождении использовать данные земли можно
и другими лицами посредством оформления правоотношений направленных на совместное
использование территории.
Как уже было отмечено выше, в прибрежной зоне рек допускается строительство только
гидротехнических, гидрометрических или линейных сооружений. На сегодняшний день
существует практика застройки побережья так называемыми эллингами, правовой статус которых
законодательством не определен. Под ними обычно подразумевают помещения для хранения
судов с оборудованием для их подъема и спуска на воду. Однако на самом деле данные объекты
используются для постоянного проживания или рекреационных нужд. Исходя из СНиП 2.06.01-86
«Гидротехнические сооружения. Основные положения проектирования» эллинги не подпадают
под определение гидротехнических сооружений. Тем не менее, выход из этой ситуации был
найден за счет осуществления комбинирования вышеуказанных объектов, в виде расположения
эллинга на причальном берегоукрепляющем основании.
Некоторые застройщики, чтобы все же не навлекать на себя гнев местных властей используют для
реализации своих строительных замыслов плавучие пристани – «дебаркадеры», правовой статус
которых позволяет легально использовать водную категорию земель. Единственное о чем следует
будет позаботиться застройщику – это обеспечение легального доступа к данному объекту и
создание соответствующей инфраструктуры. А для этого потребуется надлежащим образом
оформить право на земельный участок. При этом, следует отметить, что
широко
распространенные «договора швартовки» не являются достаточным основанием для
использование вышеуказанной территории.
Также, в практике использования водной категории земель большой популярностью пользуются
так называемые намывные территории. Гидронамыв представляет собой намыв грунта (песка) при
помощи земленасосных агрегатов (земснаряда), которыми перекачивается пульпа. Законодательно
проведение таких работ закреплено в ст. 86 ВКУ, согласно которой на земельных участках дна
речек, озер, водохранилищ, морей и других водных объектов могут проводиться работы,
связанные со строительством гидротехнических сооружений, углублением дна для судноплавания,
добычей полезных ископаемых (кроме песка, гальки и гравия в руслах малых и горных речек),
прокладыванием кабелей, трубопроводов, других коммуникаций, а также буровые и
геологоразведовательные работы.
Как видим, работы гидронамыву характеризуются целевой направленностью. Для осуществления
законного гидронамыва заказчику необходимо получить разрешение, которое выдается в порядке,
определенном Постановлением КМ Украины от 12.07.2005, № 557 «Об утверждении Порядка
выдачи разрешений на проведение работ на землях водного фонда». Данное разрешение выдается
при условии недопущения стойкости прибрежных склонов, сосредоточение любых загрязняющих
веществ, мусора, древесины и т.п., создание перекрытия течения водных потоков, перекрытие
течения воды через водопропускные сооружения различных типов и прогоны мостов, затопление
и подтопления прибрежных территорий. Исходя из этого, можно говорить, что если дальнейшей
целью использования территории является строительство, соблюсти данные условия довольно
тяжело.
Тем не менее, большинство гидронамывов осуществляется незаконно с целью увеличить
территорию для застройки или сдвинуть прибрежную защитную полосу. На практике,
застройщики вышеуказанные действия классифицируют как инженерная подготовка территории
по укреплению берега. А для придания легальности заключают с местными властями
инвестиционные договора на проведение данных работ, якобы данные действия осуществляются в
интересах территориальной общины. Обратная сторона медали проведения намывных работ – это
изменение песчаного дна, внутренних водных объектов, переформирование дна, изменение
гидрологического режима, нарушение гидротехнических сооружений, уничтожение гидрофлоры.
5 ноября 2009 год Верховным Советом Украины был принят Закон Украины «О внесении
изменений в некоторые законодательные акты Украины относительно ответственности за
нарушения в сфере окружающей среды» № 1708-VI, которым были внесены изменения в
Земельный кодекс Украины относительно использования намывных территорий. В частности,
теперь не могут быть переданы частную собственность земельные участки государственной и
коммунальной собственности искусственно созданные в границах прибрежной защитной полосы
или полосы отвода, на землях лесохозяйственного назначения и природно-заповедного фонда,
которые находятся в прибрежной защитной полосе водных объектов или на земельных участках
дна водных объектов (ч. 3 ст. 83 и ч. 4 ст. 84 ЗКУ). Кроме того, территориальные общины
автоматически приобретают право на искусственно созданные участки в пределах населенного
пункта, в том числе и с нарушением установленных правил (ч. 4 ст. 83 ЗКУ). Аналогично и
государство приобретает право на искусственно созданные участки только за пределами
населенного пункта (ч. 5 ст. 84 ЗКУ). Кроме того, установлен запрет на передачу вышеуказанных
участков в аренду (ч.3 ст. 93 ЗКУ).
И самое главное, в Криминальном кодексе Украины появились новые статьи: ст. 239-1
«Незаконное завладение грунтовым покровом (поверхностным шаром) земель», ст. 239-2
«незаконное за владение землями водного фонда в особо крупных размерах», что позволит
«инициаторам
гидронамывов»
учитывать
все-таки
ограничения,
установленные
законодательством для использования земель водного фонда.
Альтернативой строительства на землях водного фонда (особенно в случаях запрета такого
строительства) может служить размещение объектов, которые не связаны фундаментом, так
называемые малые архитектурные формы. Согласно п. 3 Постановления Кабинета Министров
Украины от 26.08.2009 г. № 982 «Об утверждении Порядка размещения малых архитектурных
форм для осуществления предпринимательской деятельности» (далее по тексту – «Порядок №
982») размещение малой архитектурной формы осуществляется на основании решения
соответствующего исполнительного комитета соответствующего городского совета. Главным
преимуществом здесь служит возможность размещения малой архитектурной формы без
необходимости брать участок в аренду. Напомним, что ранее требовалось обязательное
оформление правоустанавливающих документов на земельный участок (договор аренды или
государственный акт) для возможности размещения МАФа (см. Письмо Государственной
инспекции по охране за использованием и охраной земель от 15.07.2006 г. № 6-8-1137/705,
С принятием Порядка № 982 для этих целей появилась возможность использовать договор
личного сервитута.
Согласно п. 12 данного Порядка в случае отсутствия у субъекта
хозяйствования государственного акта на право собственности на земельный участок или на право
постоянного пользования земельным участком или договора аренды такого земельного участка
сельский, поселковый, местный совет заключает с таким субъектом хозяйствования в
десятидневный срок с дня принятия решения относительно размещения малой архитектурной
формы договор личного срочного сервитута, в порядке определенном законодательством.
Процедуру заключения данного договора разъяснил Государственный комитет по земельным
ресурсам в своем Письме от 01.12.2009 г. № 21165/17/4-09, где сказано, что личный сервитут
может быть оформлен в виде договора по договоренности сторон, с указанием содержания
сервитута, определенного статьей 403 Гражданского кодекса Украины.
Касательно дополнительных документов (кроме договора личного сервитута) в письме
Госкомзема указано, что Порядком № 982 предусмотрено разработка паспорта привязки малой
архитектурной формы, что включает в себя схему привязки малой архитектурной формы –
графические материалы, выполненные на топографо-геодезической основе масштабом 1:500 с
привязкой малой архитектурной формы на местности. То есть, для заключения договора личного
срочного сервитута з целью размещения малой архитектурной формы, следует предоставлять
графические материалы – схему привязки малой архитектурной формы.
Таким образом, застройщику, желающему реализовать свой строительный замысел на земельных
водного фонда, следует обязательно учитывать ограниченный режим использования таких земель
и находить легальные механизмы для осуществления строительства на них.