Новая парадигма для ООПТ: активное управление
advertisement
Новая парадигма для ООПТ: активное управление посетителями Дэвид Шеппард (David Sheppard) МСОП, Швейцария david.sheppard@iucn.org Введение Система особо охраняемых природных территорий1 является важнейшим компонентом «здоровых», живых ландшафтов. ООПТ обеспечивают экосистемные услуги, являющиеся основой устойчивого развития и благополучия человечества. Эти территории жизненно важны для достижения ключевых глобальных целей, таких как Цели развития ООН на пороге Тысячелетия. В последние годы проводился ряд мероприятий, имеющих большое значение для ООПТ. Первым из таких событий явился V Всемирный Конгресс МСОП по особо охраняемым природным территориям (2003 WPC), который состоялся в 2003 г. в Дурбане, Южная Африка. На этом Конгрессе собралось около 3000 участников из 160 стран, и это явилось демонстрацией быстрого роста численности и разнообразия ООПТ в мире. В Конгрессе приняли участия представители широкого круга заинтересованных сторон: политические лидеры, сотрудники агентств по ООПТ, НПО, департаментов содействия развитию, промышленности, коренные народы, молодежь. Тем самым Конгресс 2003 помог сфокусировать внимание во всем мире на ООПТ и придать новый импульс для поддержки этой системы в будущем. Важно, что на Конгрессе был принят широкий набор конкретных документов, в которых были сформулированы политики и практики для ООПТ на глобальном уровне. Вторым важнейшим событием явилась Конференция Сторон Конвенции по сохранению биоразнообразия (КБР), которая состоялась в Куала Лумпур, Малазия в феврале 2004 г. На этой встрече была принята всесторонняя Программа работ на ООПТ. На разработку этой Программы оказало сильное влияние решения, принятые на Конгрессе WPC 2003; в ней прописаны рекомендации для различных стран по принятию мер по созданию или управлению национальными системами ООПТ. Решения Конгресса WPC 2003, наряду с подходами, установленными Конвенцией CBD в Программе работ на ООПТ создали базу для «новой парадигмы» для ООПТ. В рамках новой парадигмы управление потоком посетителей на ООПТ и необходимость лучшего сотрудничества с местным населением, проживающим внутри или около ООПТ становиться приоритетными задачами. Это означает, что нужно внести изменения в процесс планирования деятельности ООПТ и 1 «участок земли и/или моря, специально выделенный для сохранения и поддержания биологического разнообразия, и природных и ассоциированных культурных ресурсов, и управляемый на основе законодательства и иными эффективными средствами» (IUCN, 1994) направить их на сближение с интересами людей, а не продолжать действовать против людей. Как это часто случалось в прошлом. В этой статье рассматриваются ключевые подходы, принятые на Конгрессе WPC или включенные в Программе работ КБР на ООПТ и даются рекомендации по их внедрению при организации управления потоком посетителей на ООПТ. В этой статье освещается: а) роль МСОП в деятельности ООПТ; б) V Всемирный Конгресс МСОП по паркам; в) ключевые компоненты Программы работ КБР на ООПТ; г) новая парадигма для ООПТ и приоритеты, установленные на Конгрессе WPC 2003; д) рекомендации по применению новых подходов при управлении потоком посетителей на ООПТ и е) заключительные выводы. Роль МСОП в деятельности ООПТ МСОП, Всемирный союз по охране природы объединяет государства, правительственные ведомства и широкий спектр разнообразных неправительственных организаций и является примером уникального глобального партнерства: свыше 900 членов из 140 стран. Миссия МСОП: «Осуществление руководства и оказание содействия мировому природоохранному движению для поддержки целостности и сохранения разнообразия живой природы и обеспечения использования человеком природных ресурсов на устойчивой и разумной основе.». В рамках шести Комиссий, МСОП объединяет свыше 10 000 экспертов-добровольцев в различные проектные и рабочие группы, которые преимущественно фокусируются на сохранении видов и биоразнообразия в целом, на и управлении местообитаниями и природопользованием. Деятельность МСОП становиться все более децентрализованной и осуществляется с помощью расширяющейся сети региональных и национальны офисов, расположенных преимущественно в развивающихся странах. ООПТ были среди главных приоритетов МСОП с момента создания организации в 1948 г. На шестой Генеральной Ассамблее МСОП (IUCN GA), которая состоялась в 1958 г. в Афинах, Греция, было рекомендовано провести Первую Международную конференцию по национальным паркам в качестве механизма для обмена опытом по охране природы, что и было в последствии реализовано в Сиэтле, штат Вашингтон, в июле 1962 г. С тех пор Всемирный Конгресс по особо охраняемым природным территориям проводился каждые десять лет, и эти встречи оказывали сильное влияние на теорию и практику заповедного дела во всем мире. На шестой Генеральной Ассамблее МСОП было рекомендовано, чтобы ООН учредила всемирный Список национальных парков и эквивалентных ООПТ; и первый такой список был опубликован МСОП в 1967 г. С тех пор Список ООН по ООПТ2 стал авторитетным источником информации о системе ООПТ в мире и недавно он был признан КБР3 в качестве ключевого инструмента для глобального мониторинга и оценки состоянии ООПТ. С самого начала работа МСОП по вопросам ООПТ получала поддержку от Международной комиссии по национальным паркам, созданной в 19604 на седьмой Генеральной Ассамблее МСОП (Варшава, Польша). Эта Комиссия была учреждена «для развития международного сотрудничества по вопросам, Составляется Программой ООН по окружающей среде и Всемирным центром по экологическому мониторингу (UNEP-WCMC) 3 Конвенция по сохранению биоразнообразия 4 Ныне известна как Всемирная Комиссия МСОП по ООПТ 2 касающимся национальных парков и эквивалентных ООПТ во всех странах мира». Комиссия, которая изначально состояла из 40 членов, в основном из США, Канады, Великобритании и Франции, теперь превратилась в сеть WCPA, состоящую из 1330 членов из 159 стран (см. рисунок 1). Членство в WCPA подекадно 1500 1000 500 0 1960 Кол-во членов 10 1970 1980 1990 2000 2003 23 260 400 1000 1300 Рис. 1 Динамика членства в WCPA подекадно МСОП в 1963 г. учредил Секретариат Программы по ООПТ (PPA), для работы в котором в начале 1970-ых был назначен один постоянный сотрудник. Тесное и эффективное сотрудничество между Комиссией и Секретариатом было всегда характерной чертой для МСОП при работе в этой области, и именно это определило тот вклад, который МСОП делает в мире по этому направлению. Работа МСОП по вопросам ООПТ с тех пор значительно усложнилась и увеличилась в объеме. Одно из наиболее значимых дел - проведение под эгидой МСОП Всемирных Конгрессов по особо охраняемым природным территориям каждые 10 лет. Велика роль МСОП как организатора и ряда других форумов, таких как Всемирный Форум лидеров ООПТ – ежегодной встречи руководителей ООПТ со всего мира; а также проведение специализированных семинаров, как, например, по вопросам Всемирного наследия и горнодобывающей промышленности. МСОП также играет ключевую роль в вопросах установления наилучших практик для заповедной системы, и здесь особо нужно выделить публикацию серии Руководств для ООПТ; также велико влияние МСОП на политики в области ООПТ, так нужно отметить инициативу МСОП по созданию системы категорий ООПТ или проект МСОП/ЕС «Биоразнообразие и развитие». МСОП проводит активную деятельность на региональном уровне через работу Всемирной Комиссии по ООПТ (WCPA). Учреждены шестнадцать региональных программ WCPA; и, там где это было возможным, установлено взаимодействие этих Программ региональными офисами Секретариата МСОП. V Всемирный Конгресс МСОП по особо охраняемым природным территориям Ключевая роль МСОП в вопросах ООПТ связана с планированием и проведением Всемирных Конгрессов по особо охраняемым природным территориям. Их проведение стало «поворотной вехой» в организации работ по оценке прогресса и выработке целей для ООПТ. Начиная с 1962 г. проходили следующие Конгрессы (см. Таблицу 1): Таблица 1. Краткое описание Всемирных Конгрессов по особо охраняемым природным территориям Всемирные Конгрессы МСОП по ООПТ Первый Второй Когда? Где? Сколько Сколько стран участников? участвовало? 1962 1972 262 1200 63 80 Третий Четвертый Пятый 1982 1992 2003 Сиэтл, США Йеллоустонский национальный парк, США Бали, Индонезия Каракас, Венесуэла Дурбан, Южная Африка 353 1840 2897 68 133 160 Пятый Всемирный Конгресс по особо охраняемым природным территориям (2003 WCP): «Выгоды от ООПТ за пределами их границ» стал наиболее многочисленным и представительным форумом экспертов в области ООПТ в истории. Бывший Президент Южной Африки г-н Нелсон Мандела и Ее Величество Принцесса Иордании Нур, под патронажем которых проходил Конгресс, на церемонии открытия призвали делегатов отметить одно из важнейших достижений столетия в области охраны природы – создание ООПТ на 11,5% поверхности Земли. Однако они же и заметили, что существует и много угроз для этих драгоценных территорий и призвали всех, работающих в системе ООПТ, обращать внимание широких слоев общества на решение этих проблемы, выйти за границы свои территорий и целевых групп. Девиз Конгресса «Выгоды от ООПТ за пределами их границ» был проиллюстрирован с помощью широкого набора разнообразных пленарный сессий и семинаров, вспомогательных («боковых») мероприятий и выставок. Было проведено более 150 семинаров (организованных в рамках 10 основных, приоритетных тем) и 200 вспомогательных («боковых») мероприятий – эти факты подчеркивает глубину и разнообразие организационной структуры Конгресса. Во всех сессиях Конгресса принимали участие различные заинтересованные стороны, включая представителей коренных народов, молодежи и частного бизнеса. На Конгрессе применялся широкий спектр средств коммуникации, включая театрализованные постановки, видеоролики, песни и танцы, а также официальные презентации. Конгресс продемонстрировал беспрецедентный уровень заинтересованного участия и взаимопонимания. Дух Конгресса нашел отражение в итоговых решениях и документах, в которых предлагаются новые перспективные возможности для совместной работы по реализации амбициозных планов, родившихся в Дурбане. Конгресс 2003 WPC принял ряд ключевых итоговых документов, которые будут оказывать существенное влияние на будущее развитие системы ООПТ в мире. К ним относятся: Дурбанский Аккорд и План действий, свод из 32 Рекомендаций Конгресса, серия инициатив по Африканским ООПТ и Обращение к Конвенции по сохранению биоразнобразия. За время, прошедшее после Конгресса было подготовлено и издано более 50 публикаций, в основном посвященных вопросам, которые обсуждались на семинарах в Дурбане. Но Конгрессе были также приняты многочисленные обязательства по поддержке системы ООПТ, в частности создание новых ООПТ на площади в 200 тыс. км2 и выделение более $50 млн. долларов США на укрепление менеджмента на существующих ООПТ. Программа работ КБР на ООПТ Конгресс 2003 WPC принял и распространил Обращение к КБР. В этом Обращении подчеркивалась роль ООПТ как для сохранения биоразнобразия, так и для устойчивого развития. Это Обращение обсуждалось на седьмой Конференции Сторон КБР (COP7) в феврале 2004 г. и на той же встрече дискутировалась и была принята амбициозная, широкомасштабная Программа работ по ООПТ (PA PoW). В эту Программу вошли многие из ключевых рекомендаций Дурбанского Аккорда и Плана действий. Основная задача этой Программы – добиться создания и функционирования всеобъемлющих, экологически репрезентативных и эффективно управляемых национальных и региональных систем ООПТ, к 2010 г для наземных экосистем и к 2012 для морских, Такие системы должны вносить вклад в достижение трех основных целей Конвенции и решения Задачи 2010 по значительному сокращению темпов сокращения биоразнообразия в мире. Принятие этой Программы стало вехой в деле вовлечения стран-сторон Конвенции в активную деятельность по развитию ООПТ. Заслуга Конгресса 2003 WPC, в том, что была принята Программа PA PoW, но только обязательства, взятые правительствами 188 стран обеспечат реальных прогресс в деле развития ООПТ во всем мире. Таблица 2. Новая и старая парадигмы для ООПТ (Phillips 2004) Тема Задачи Как это было: ООПТ были… Выделены для охраны природы Созданы преимущественно защиты диких животных или красивых ландшафтов Управлялись преимущественно для посетителей и туристов Ценны как участки девственной природы Для охраны Руководство Управляется федеральным правительством Как это будет: ООПТ будут… Функционировать также и для решения социальных и экономических задач Преимущественно создаваться в силу научных, социальных и экономических причин Для туризма, который поможет местной экономике Являться общественнокультурными ценностями в качестве участков девственной природы функционировать для восстановления и реабилитации нарушенных участков Управляется несколькими партнерскими органами Местное население Более широкий контекст Созданы и функционировали против интересов людей Управлялись без учета мнений местного населения Развивались отдельно Управлялись как «острова» Восприятие Рассматривались как национальное достояние Предметом обеспокоенности на национальном уровне Управленческие Ответные меры в подходы и короткий промежуток решения времени Технократическое принятие решений Кадры для Управлялись учеными управления и экспертами в области природных ресурсов Лидерство экспертов Финансирование За счет налогоплательщиков Управляться совместно с местными жителями, для них и, в ряде, случаев ими. Функционировать для удовлетворения потребностей местных жителей Создаваться как часть национальной, региональной или международной систем Развиваться как «сети» (ядра строгой охраны, буферные зоны, соединенные зелеными коридорами) Рассматриваться и как достояние местных сообществ Предметом обеспокоенности на международном уровне Адаптивное управление «Политкоректное» принятие решений Управляться разностороннеобразованным персоналом Учет местных знаний Из различных источников Новая парадигма для ООПТ Конгресс 2003 WCP укрепил понимание потребности в новой парадигме для ООПТ, которая впервые была озвучена Адрианом Филипсом (Adrian Phillips), предыдущим Председатель Всемирной Комиссии МСОП по ООПТ (Phillps, 2004). Эта парадигма отражает изменения в концепции об ООПТ, которые происходят в последние годы. Первоначально концепция ООПТ означала, что обширные территории выделяются преимущественно для целей охраны природы и обеспечения возможностей для посетителей по наслаждению природой; такие подходы суммированы в колонке «Как это было» в Таблице 2. Тенденции в развитии ООПТ, отраженные в колонке «Как это будет» в Таблице 2, были повторены с новой силой на Всемирном Конгрессе по особо охраняемым природным территориям в Дурбане. Конгресс 2003 WCP продемонстрировал то, как элементы этой парадигмы реализуются на деле. В частности, целый ряд положений и принципов, относящихся к этой парадигме, был рассмотрен на Конгрессе. Жизненно важным остается задача дальнейшего расширения площади ООПТ. Всемирные Конгрессы по особо охраняемым природным территориям, начиная с 1962 г. призывали правительства в срочном порядке увеличить число и площадь ООПТ. В частности, в рекомендациях Всемирного Конгресса по особо охраняемым природным территориям, который проходил в Каракасе в 1992 г., был принят призыв к правительствам добиваться того, чтобы «…на основе международного сотрудничества к 2000 г. ООПТ покрывали как минимум 10% каждой из биомов». Эта рекомендация стала девизом природоохранного движения и стимулом для стран по расширению системы ООПТ. Результаты этих процессов мы увидели на последнем Всемирном Конгрессе по особо охраняемым природным территориям в 2003 г., когда был опубликован очередной список ООН по ООПТ. Согласно этого списка на сегодня в мире существует 102 102 ООПТ, занимающих общую площадь 18,8 млн. км2 или 11,5% поверхности суши в мире. Эта статистика свидетельствует о небывалом росте числа ООПТ по сравнению с 1962 г., когда их было только 1000 и они покрывали 3% поверхности суши на Земле. Резкое увеличение числа и площади ООПТ показаны на рис. 2. На Конгрессе было отмечено, что ООПТ являются значимым природопользователем, занимая третье место после лесного хозяйства и пастбищ. (см. рис. 3) Количество ООПТ Площадь ООПТ (км2) Рис. 2 Рост числа ООПТ по пятилетиям: с 1872 по 2003 % от общей поверхности суши (по оси Y) По оси Х: Лесное хозяйство, Пастбища, ООПТ, Пашня, Садоводство, Города Рис. 3 ООПТ в сравнении с другими видами природопользования Знаменательно, что суммарная площадь ООПТ в мире всего за четыре десятилетия увеличилась с размера Великобритании до размера всего Латиноамериканского континента. Площадь ООПТ в настоящее время превышает честолюбивые ориентиры, поставленные на предыдущем Всемирного Конгресса по особо охраняемым природным территориям, который проходил в Каракасе в 1992 г., и тогда предлагалось, чтобы к 2000 г. ООПТ покрывали как минимум 10% каждой из биомов. Хотя количество ООПТ утроилось за последние 20 лет, причем большинство новых ООПТ было создано в развивающихся странах, но при этом сохранились и «пробелы». Как правило, инициатива создания ООПТ вызвана такими мотивами как наличие красивого ландшафта или диких животных, а не биологическими или экологическими критериями. Поэтому, многие системы национальных ООПТ не адекватно отражают распределение биоразнообразия внутри национальных границ. Более того, большинство ООПТ задумывались в национальных рамках и при их создании не принимались во внимание вопросы биоразнообразия на региональном уровне, и не были установлены связи с подобными сетями ООПТ в сопредельных государствах. Пожалуй, основным исключением из этого правила являются те страны, которые создавали свои системы ООПТ с учетом критерия распределения биоразнобразия или те страны, которые создавали свои национальные системы ООПТ в недавнем прошлом, в соответствии с современными экологическими принципами, как, например, такие страны как Экваториальная Гвинея, Мадагаскар или Габон в Африке или НДР Лао в Азии. Поэтому для многих стран важно провести работу по «совмещению» сети ООПТ с распределением биоразнообразия на региональном уровне, связать систему с сопредельными странами и территориями вне ООПТ. Такой принцип должен быть важнейшим при создании ООПТ в будущем. Новый анализ, представленный на Всемирном Конгрессе по особо охраняемым природным территориям, показал существенные пробелы в заповедании ряда экосистем, в первую очередь морских, включая открытые моря, пресноводные водоемы и озера, степи умеренных широт, пустыни и полупустыни. Недостатки в заповедании морских экосистем является одним из главных поводов для обеспокоенности, в связи с относительно низким уровнем площади существующих морских ООПТ5. Согласно последней версии списка краснокнижных видов МСОП (IUCN, 2006) отмечается стремительный рост числа угрожаемых видов, их количество сейчас составляет боле 16000 видов в мире. Эти два примера показывают, что существует потребность в выборе более эффективных природоохранных приоритетов; так, необходимо переориентировать создание новых ООПТ на выполнения таких стратегических задач, как сохранение биоразнобразия и, в частности, более нацелено заниматься охраной угрожаемых видов. Потребность в создании всеобъемлющих и более целенаправленных систем ООПТ получила понимание. ВСУР6 и КБР были выдвинуты амбициозные задачи, относящиеся к системе ООПТ; в частности, к 2010 г для наземных экосистем и к 2012 для морских создать систему экологически репрезентативных и эффективно управляемых ООПТ. Для решения этих задач требуется расширение существующих ООПТ и создание новых территорий, при этом должны быть организованы коридоры между ними. Конгресс в Дурбане отметил, что создание новых ООПТ является жизненно важным делом, нужно выдвигать такую задачу в качестве первоочередной и для ее реализации нужно использовать наилучшие из имеющихся сегодня научных данных и методических подходов. Должна быть повышена эффективность ООПТ На Всемирном Конгрессе по особо охраняемым природным территориям была особо выделена одна из ключевых рекомендаций, которая была впервые предложна еще в конце 1990-ых годов – о необходимости повысить эффективность существующих ООПТ и всей системы в целом. Это предложение вызвано тем, что ООПТ сталкиваются со все возрастающим числом угроз и проблем, а также с тем, что многие ООПТ пока что не выполняют стоящие перед ними задачи, в частности, по сохранению биоразнообразия. Поэтому одним из обращений Конгресса в Дурбане стало предложение сделать более эффективным управление территорий, уже выделенных в качестве ООПТ, Не смотря на то, что период после Конгресса в Каракасе отличается значительным расширением системы ООПТ, на Конгрессе в Дурбане были сделаны рекомендации по их дальнейшей консолидации и проведению более активной работы по повышению 5 6 По существующим оценкам морские ООПТ покрывают только 0,8% поверхности Земли Всемирный Саммит по устойчивому развитию состоялся в Йоханнесбурге в 2002 г. эффективности управления существующими ООПТ. На последнем Конгрессе отмечалась необходимость создания инструментов для оценки эффективности управления. Был предложен целый ряд новых методик и подходов в этой области, разработанных за последнее десятилетие, такие, например, как Рамочная методика МСОП по оценке эффективности управления или методика ВВФ Всемирного Банка, которые уже дают реальные возможности для проведения оценки эффективности деятельности ООПТ. Многие из этих методик в настоящее время применяются на ООПТ по всему миру, но требуется дальнейшие усилия по их более широкому внедрению и распространению на более широкий круг «игроков», включая доноров, агентства по ООПТ и местные сообщества. На Конгрессе отмечалось, что эффективность управления включает в себя много взаимосвязанных элементов, среди которых организационное развитие и устойчивое финансирования являются наиважнейшими. Организационное развитие. Для повышения эффективности менеджмента на ООПТ требуются дополнительные людские и финансовые ресурсы, а также укрепление профессиональных способностей персонала и управленческих структур. На Всемирном Конгрессе по особо охраняемым природным территориям отмечалось, что управленческий персонал ООПТ и партнерских организаций часто не имеют достаточных знаний, навыков, способностей и инструментария для того, чтобы управление ООПТ более адекватно реагировало на новые проблемы, вызванные глобальными изменениями. Повышение организационных способностей является одной из важнейших задач на сегодня и должно происходить на разных уровнях, в агентствах по ООПТ, администрациях ООПТ и ключевых партнерских организациях. Управление ООПТ является сложной задачей, например, вот мнение ветерана природоохранного движения, Джона МакКинона: «Я всю жизнь проработал в системе управления ООПТ, и теперь наконец понял, почему эта работа кажется такой трудной…он просто очень трудная» (2003). Компетентность и навыки должны иметь большую специализацию, чем это требовалось ранее, и нужно применять более инновационные и адаптивные подходы в менеджменте ООПТ. Повышение компетентности сотрудников отражает суть сегодняшней эволюции менеджмента на ООПТ. Традиционно менеджер ООПТ был экспертом в науках о Земле, а менеджмент на ООПТ рассматривался как применение научных знаний в природных системах. Однако, круг новых проблем, встающих перед менеджерами ООПТ в 21 веке все расширяется, они делаются сложнее и для их решения требуются новые умения и навыки, такие, например, как: Знания в области социологии и культуры – что, например, необходимо при проведении переговоров и разрешении конфликтов с местными сообществами или широким кругом заинтересованных сторон; Информационные технологии – например, применение ГИС и Интернет технологий для задач управления на ООПТ; Юридические знания – понимание и применении широкого круга законодательных актов и иных нормативных документов, регламентирующих деятельность ООПТ; Стратегическое планирование и менеджмент – как, например, взаимосвязь стратегического планирования и финансового менеджмента. Все это требует изменения в определенных областях деятельности Агентств по ООПТ, например, в части кадровой политики и в части подходов по организации обучения и повышения квалификации. Потребности в более сфокусированных и эффективных тренингах для управленческого персонала ООПТ никогда не был таким актуальным как сейчас, когда необходимо иметь такой уровень профессиональной подготовки, который бы соответствовал требованиям 21 века. Существующие программы подготовки кадров, как, например, осуществляемые в Институте дикой природы в Индии для Азии или в Колледже Дикой природы в Мвека для Африки, должны быть усилены и расширены. Организационное развитие должно базироваться на программах оценки кадров. Современные разработки стандартов в этой области, сделанные в Азии (Appleton, 2003) представляют готовую модель по проведению оценки знаний и умений, и это направление является одним из ключевых для совершенствования организационного развития. Организационное развитие должно также включать работу с молодежью, в частности представлять им возможности работы на ООПТ, создавая дух привлекательности и жизнеспособности для такой карьеры. Всемирный Конгресс по особо охраняемым природным территориям отметил важность работы с молодежью и использования энергии молодежи для процветания ООПТ в будущем. Возможности построения профессиональной карьеры в системе ООПТ нужно активнее продвигать в молодежные массы и тем самым передавать полномочия новым поколениям. Устойчивое финансирование ООПТ Для повышения эффективности управления ООПТ требуется поиск более надежных и устойчивых источников финансирования для деятельности ООПТ. На Конгрессе в Дурбане отмечалось, что требуется серьезное увеличение финансовых инвестиций в ООПТ, так как существующий уровень финансирования все еще остается неадекватным. Секция Конгресса по устойчивому финансированию сделали оценки, согласно которых потребности в дополнительном финансировании на ООПТ составляют примерно 20-30 млрд. дол. США ежегодно в течение 30 лет, что позволит создать и поддерживать всеобъемлющую систему ООПТ в мире, которая будет адекватно покрывать наземные, водно-болотные и морские экосистемы. В настоящее время доступными является около 20% необходимых ресурсов. Недофинансирование ООПТ правительствами и другими спонсорами означает, что эти территории часто не выполняют свои природоохранные и социальные функции. Недостаток в людских и финансовых ресурсах означает, что многие ООПТ неэффективны в части охраны и управления, особенно в развивающихся странах. Проблема заключается в том, что нужно достигнуть существенного увеличения инвестиций в ООПТ и найти более широких круг устойчивых источников по их финансированию. ООПТ должны быть больше ориентированы на устойчивое развитие Конгресс в Дурбане подчеркивал, что ООПТ жизненно важны как для природы, так и для людей. Опыт, представленный на Конгрессе, продемонстрировал то, что ООПТ играют ключевую роль в обеспечении таких важнейших экуосистемных услуг и благ, как чистая вода и воздух, и таким образом являются ключевыми факторами по обеспечению условий для жизни местного населения. Однако во многих частях мира ООПТ рассматриваются как барьер для той или иной деятельности и способ притеснения местного населения. Много малообеспеченных людей живет на ООПТ или поблизости от них, и эти территории служат жизненно важным источником пищи и древесины для них. В целом ряде случаев местные сообщества исключены из процесса принятия решений по вопросам ООПТ, а иногда и того хуже, они насильно отселялись с этих территорий. Как результат, такие территории [ООПТ] традиционно не рассматривались в контексте выполнения задач развития или в повышении благосостояния местных жителей. Конгресс в Дурбане призвал правительства и все иные организации, вовлеченные в тематику ООПТ, сделать связь между задачами охраны природы и повышения благосостояния населения более понятной и четкой. Такой подход является важным для вовлечения лиц, принимающих решения в вопросы дальнейшего расширения ООПТ во всем мире. Особенно важно развивать взаимосвязь между ООПТ и глобальными планами действий, такими как Цели Развития на Миллениум, которые нацелены на экологическую устойчивость и сокращение бедности и Задачи 2010, принятые на Всемирном Саммите по устойчивому развитию (Йоханнесбург, Южная Африка, 2002) , которые нацелены на значительное снижение темпов сокращение биоразнообразия. Однако до сих пор эта взаимосвязь не была достаточно четко показана и это из направлений, которому нужно уделять больше внимания в будущем. Взаимосвязь ООПТ с Целями Развития на Миллениум и задачами ВСУР показаны в приложении 1 к этой статье. Ценность ООПТ по отношению к важнейшим ресурсам и иным секторам также показана в Таблице 3. Значение ООПТ нужно четко показывать и распространять информацию об этом. Недавняя работа МСОП по экономической оценке ООПТ (IUCN, 1998), показывает, что часто ООПТ являются доходными субъектами и могут вносить существенный вклад в местную экономику. Например, недавние исследования показывают, что Канада будет получать до 6.5 . канадских долларов в Валовой национальный продукт от поступлений, связанных с посещением туристами участков дикой природы и при этом будет обеспечено 159 тыс. рабочих мест и будут получены налоги в сумме 2.5 млрд. ежегодно. Австралия получает более 2 млрд. австралийских долларов доходов от восьми национальных парков – прямые выплаты в бюджет Правительства составляют около 60 млн. австралийских долларов. В Коста-Рике около 12 млн. дол. США расходуется ежегодно на содержание национальных парков, но доходы от посещения этих парков иностранными туристами в 1991 г. составили 330 млн. дол. США при 550 тыс. зарубежных посетителей; туризм на ООПТ является второй по величине отраслью в этой стране. Таким образом, очевидно, что инвестиции в ООПТ могут давать значительные выгоды национальной и местной экономикам. Вместо того чтобы быть «под замком», т.е. потерянным для местных жителей, такие территории должны предоставлять возможности для развития устойчивых отраслей в экономике и, следовательно, будет приводить к получению дополнительных доходов. Однако до сих пор этот тезис не был в должной степени четко артикулирован и донесен до лиц, принимающих решения. Все, кто работает в системе ООПТ, должны стараться показывать взаимосвязь между задачами ООПТ и регионального развития, в первую очередь необходимо подчеркивать ту важную роль, которую эти территории играют в сохранении и предоставлении экосистемных услуг и благ, как например, чистая вода. Вклад ООПТ в экономическое развитие на счет соответствующих форм экотуризма нужно также лучше раскрывать и показывать в обществе. Таблица 3. Ценности ООПТ и важнейшие области применения Сохранение биоразнообразия: охрана природы, здоровье, сельское хозяйство, промышленность, внешняя политика Сохранение бассейнов рек: управление природными ресурсами; водоснабжение Защита от ураганов: предотвращение стихийных бедствий Туризм: экономическое развитие, транспорт Преимущества для региона: местные власти, рекреация, здоровье населения Древесная продукция и т.п.: лесное хозяйство, экономическое развитее, местные сообщества Сохранение почв: сельское хозяйство, управление природными ресурсами Депонирование углерода: политика в области энергетики, внешняя политика Исследования и образование: исследования, наука, образование (все уровни) Общественная значимость: развитие местных сообществ, местная администрация Необходимо применять новые, инновационные формы управления ООПТ На Конгрессе WPC 2003 подчеркивалась одна существенная деталь в новой парадигме: смена системы управления ООПТ - от централизованной системы, осуществляемой национальным правительством к управлению, осуществляемому различными типами организаций и их партнерами. Для этого имеется много причин: в ряде случаев это реакция на сокращение бюджетного финансирования и иные финансовые затруднения. В других случае это является отражением общей тенденции децентрализации, при которой власть и ответственность передаются от центра на места, в том числе и на уровень ООПТ. Сегодня уже существует много моделей управления ООПТ. На Конгрессе WPC 2003 отмечалось, что необходимо использовать широкий набор возможных подходов в управлении ООПТ. Одна тенденция четко прослеживалась на конгрессе – усиление роли местных сообществ и коренных народов в управлении ООПТ. Все возрастающее количество примеров таких территорий, именуемых как «Общинные охраняемые территории», приводилось на Конгрессе. В мире возрастает роль неправительственных организаций (НПО) в вопросах охраны природы и развития ООПТ. Представленный опыт свидетельствует, что НПО играют все более важную роль в создании и управлении ООПТ. Они часто особенно сильны в организации работы с местным сообществами. Критическим аспектом в связи с вовлечением НПО в работу является установление долгосрочного эффективного партнерства с правительственными агентствами, отвечающими за ООПТ. Во многих странах мира отношения между правительствами и неправительственными организациями традиционно отличаются подозрительностью и недоверием. Такие отношения должно быть заменены на дух сотрудничества, партнерства и взаимовыгодной работы, и существует много примеров в мире, когда НПО эффективно управляют ООПТ. Во многих частях мира частный сектор становиться все более активно вовлечен в деятельность ООПТ. Уже есть несколько примеров того, как бизнес эффективно управляет ООПТ и скорее всего тут можно видеть потенциал для развития, но не без «подводных камней». Потенциальные преимущества вовлечения бизнеса в управление ООПТ – высокая мотивация, относительная эффективность в менеджменте и ряд иных. С другой стороны, нужно опасаться того, чтобы задачи охраны природы не были подмяты «жаждой прибыли», а также нужно учитывать то, что пока лишь очень небольшой круг коммерческих предприятий имеет опыт, необходимый для эффективной охраны природы. В Южной Африке все большее число ООПТ управляются коммерческими фирмами. В Японии Фонд Кейданрен по охране природы (который также расположен в Японии) внес значительный вклад в дело охраны природы, и многие программы Фонда фокусируются на ООПТ, как в стране, так и на международном уровне. (Matsukawa, 1996) Наряду с изучением альтернатив государственному управлению ООПТ, есть необходимость и в улучшении работы существующих правительственных структур и выработке новых подходов в деле управления ООПТ. Существуют возможности слияния правительственных органов, связанных с охраной природы и имеющих схожие задачи, что позволяет создать механизмы для совершенствования межведомственной координации. Такие подходы применялись в Австралии и Африке. Одна интересная тенденция, происходящая во многих странах, особенно в Африке, связана с образованием полугосударственных органов, наделенных ответственностью за управление ООПТ. Такие органы были созданы в Кении, Танзании и Уганде, они имели более высокий уровень независимости и автономии чем обычные правительственные органы, особенно много свободы им дается в вопросах привлечения финансовых ресурсов. Другой вопрос, связанный с управлением – это применение системы категорий МСОП для ООПТ. Целый ряд стран все активнее применяет эту систему в своем законодательстве и нормативах (см. более подробно о Системе категорий МСОП Приложение 2). На Конгрессе WPC 2003 четко говорилось о необходимости применения системы Категорий по МСОП в разных странах, в рамках национальных систем ООПТ. Это не означает уход от создания и управления ООПТ с более строгими ограничениями, как например категории I или II, но это подразумевает необходимость в создании системы ООПТ, в которой может осуществляться более широкий набор видов деятельности без принижения природоохранных задач. Тезис, прозвучавший на Конгрессе WPC 2003, говорит о том, что нет однозначного ответа на вопрос: «Какой является идеальная организационная структура для ООПТ?». Правильные подходы к организации менеджмента будут зависеть от своеобразия местных обстоятельств в каждой стране – во многих случаях это будет означать комбинацию из предложенных выше подходов. Предполагается, что такие тенденции ускоряться в 21 веке. Эти тенденции рассматриваются как позитивные, но при этом важно понимать, что все новые игроки, вовлекающиеся в дело управления ООПТ, должны уважать ведущую роль правительства в этом направлении. Важно, чтобы были сформулированы четкие управленческие задачи в каждой национальной системе ООПТ, и это позволит уточнить роль каждого из участников процесса. Рекомендации по управлению потоком посетителей на ООПТ Новая парадигма для ООПТ меняет подходы, с помощью которых ООПТ управляются и то, каким образом они воспринимаются во всем мире. На Конгрессе WPC 2003 был показан ряд положений новой парадигмы, которые начинают оказывать существенное влияние на управление потоком посетителей и привлечение людей на ООПТ в дальнейшем. К ним относятся: Туризм на ООПТ будет и в будущем развиваться Туризм становиться ведущим аспектом в деле менеджмента на ООПТ. Это связано с весомым вкладом и существенным влияние этого сектора на экономику; так, вклад туризма в глобальный валовой продукт составляет около 10%, сфера туризма обеспечивает около 8% рабочих мест в мире. Очевидно, что эта отрасль может оказывать позитивное или негативное воздействие на мировую экономику, окружающую среду и культуру, и в весьма значительном виде. Туристическая отрасль характеризуется существенным разнообразием. Туризм, организованный на ООПТ или близлежащих к ним территориях является одним из перспективных направлений для роста в ближайшие десятилетия, особенно если положительность отпусков, способность людей к передвижению и их обеспокоенность вопросами охраной природы будут возрастать. ООПТ являются как бы магнитом для туристов и также для тех, кто продвигает этот бизнес; таким образом, это вызывает как проблемы, так и новые возможности. О туризме говорилось на Конгрессе WPC 2003 в разных аудиториях – во время «боковых» мероприятий, во время основных пленарных сессий, и также о нем говорится в ключевых итоговых документах Конгресса – в Дурбинском Аккорде и Плане действий. Делегаты Конгресса отмечали, что туризм является критическим, важнейшим вопросом для менеджеров ООПТ и заинтересованных организаций по многим направлениям и значение туризма будет только возрастать в будущем. В мире туризм резко возрастает и существенно обгоняет темпы роста Валового национального продукта. Туризм, приуроченный к ООПТ, развивается даже еще быстрее, чем иные формы туризма в мире. Во многих станах такой рост вызывает много проблем – с одной стороны туризм обеспечивает жизненно важные финансовые ресурсы для Агентств, управляющих ООПТ, так как в ряде случаев эти Агентства сталкиваются с сокращением традиционного бюджетного финансирования. Как говорилось выше на примере Канады, Австралии и КостаРики, туризм на ООПТ делает один из основных вкладов в рост национальных экономик в этих странах. Таким образом, туризм имеет важнейшее значение для руководящих органов ООПТ для выполнения стоящих перед ними задач по удовлетворению запросов и интересов посетителей. С другой стороны плохо организованный и нерегулируемый туризм может вызывать много негативных последствий, таких как деградация природных экосистем, входящих в ООПТ или расположенных поблизости, а также может оказывать негативное воздействие на благосостояние бедных слоев населения. Делегаты Конгресса WPC 2003 призвали всех тех, кто входит в органы, управляющие ООПТ так и тех, кто работает в туристической отрасли, обращать больше внимание на вопросы туризма на ООПТ, Существует необходимость получения большей информации об имеющемся опыте и, на его основе нужно, подготовить публикации типа этой. В таких пубикациях рассказывалось бы о богатом опыте развития туризме на ООПТ со всех стран мира, показывались бы как положительные, так и отрицательные стороны такого опыта. Существует также потребность в организации более эффективного диалога между туристическим бизнесом и системой ООПТ, и делегаты Конгресса предложили организовать форумы для проведения таких дискуссий. Основными рекомендациями для менеджеров ООПТ, в особенности в связи с управлением потоком туристов является следующее: Рост туризма на ООПТ означает, что Агентства должны улучшить планирование и организационные способности, связанные с туризмом. Во многих случаях это должно побуждать Агентства по ООПТ нанимать больше специалистов в области туризма и работы с посетителями. Агентствам по ООПТ следует более эффективно сотрудничать с туристическим сектором. В ряде случаев это означает, что одно и то же правительственное агентство может заниматься вопросами ООПТ и туризмом, как это, например, происходит в Тасмании, Австралия. В других случаях это означает развитие совместных программ и инициатив. Например, в Канаде, где Агентство Парки Канады разработало совместный проект с туристической Ассоциацией Канады, мы имеем полезный пример иного подхода в решении этого вопроса. Все больше внимания будет уделяться городским ООПТ. Всемирный Конгресс по особо охраняемым природным территориям отметил, что половина населения мира сейчас живет в городах и считается, что это соотношение увеличится до 60% городского населения к 2030 года. А после 2030г. эта тенденция еще более ускорится. ООПТ предоставляют жителям городов такие основополагающие услуги, как образование, рекреация, а также обеспечивают города такими жизненно важными ресурсами как чистая вода. Связь между ООПТ и здоровьем также становиться все более очевидной, и хорошо демонстрируется в рамках таких инновационных программ, как программа «Здоровые парки, здоровое население» выполняемая парками штата Виктория (Австралия), в рамках которой людей, живущих в Виктории, активно привлекаются к посещению парков. Очевидно, что городские жители могут полюбить природу, если у них будет позитивный опыт от посещения природных территорий. Важность такого общения с природой будет лишь только возрастать по мере урбанизации. Велика также потребность в городских ООПТ для образовательных целей. Опыт, озвученный на Конгрессе WPC 2003, показывает, что менеджеры городских ООПТ создали ряд уникальных разработок, например в области управления пожарной безопасностью или борьбы с видами-вселенцами. Имеется также важная взаимосвязь между городскими жителями и той политической поддержкой, которая находиться в руках этой все время растущей группы населения. Необходимо развивать и расширять основы политической поддержки ООПТ среди избирателей. Агентства по ООПТ могут содействовать этому процессу, предлагая городским жителям позитивные возможности в общении с природой. Главными рекомендациями для менеджеров ООПТ в контексте работы с посетителями являются следующие: Правительства и Агентства по ООПТ должны отдавать больше приоритетов работе по созданию ООПТ внутри и вокруг городов; Больший акцент Агентства по ООПТ должны уделять развитию программ, направленных на удовлетворение запросов городских жителей; Координация взаимоотношений между городскими жителями и природными территориями требует специальных знаний и эффективных программ по просвещению и коммуникациям, что должно стать одним из компонентов в деятельности Агентства по ООПТ; и Нужно более широко внедрять такие инновационные программы, как «Здоровые парки, здоровые люди», реализованной в Виктории, Австралия, и активнее распространять информацию об их результативности. Население, различные социальные группы, следует более активно привлекать к деятельности ООПТ Одним из ключевых элементов новой парадигмы для ООПТ является то, что управление ООПТ должно измениться – с позиций «против людей» на позиции «вместе и для людей». На Конгрессе WPC 2003 прозвучал четкий и аргументированный тезис о том, что местные сообщества и коренные народы должны более эффективно вовлекаться в деятельности ООПТ на всех уровнях. Конгресс, в частности, отметил, что права коренных народов должны полностью уважаться и хотя сегодня и наблюдается большее их вовлечение в дела ООПТ, но еще многое нужно сделать в этом направлении. Это заявление особенно важно, так как часто коренные народы проживают на территориях с богатым биоразнообразием и как правило они имеют уникальные знания об окружающей их природной среде, которые должны быть использованы при приятии управленческих решений на ООПТ. Агентства по ООПТ в разных странах мира разработали широкий набор программ по более активному вовлечению местных жителей к управлению ООПТ. Сюда относятся: создание Общественных Советов при национальных парках, программ для волонтеров и целый ряд иных. Основные рекомендации для менеджмента на ООПТ, в частности, в связи с управлением потоком посетителей. Необходимо более активно и широко внедрять программы по вовлечению местных сообществ и коренных народов в деятельность ООПТ; Агентства по ООПТ должны иметь среди своего персонала специалистов по работе с общественностью. Следует или нанимать новых специалистов в штат или переучивать уже работающих сотрудников для работы в этом направлении; и Такие инновационные проекты по участию местных сообществ в управлении ООПТ, как «Общинные охраняемые территории», следует поощрять и более широко внедрять. Необходимо иметь больше информации о туризме на ООПТ На Конгрессе WPC 2003 отмечалась важность получения качественных данных по ООПТ, которые должны быть основой процессов принятия решений. Это относиться и к туризму на ООПТ, где отсутствие статистических данных по посещениям ООПТ на глобальном уровне является лимитирующим фактором для разработки стратегий и политик в области туризма. На национальном уровне в настоящее время не собирается детальная информация о посетителях о и отсутствует обмен такими данными между странами. Все еще недостаточно выработано согласованных терминов и методик для проведения мониторинга за потоком посетителей. МСОП недавно опубликовал Руководство по этому вопросу (Hornback & Eagles, 1999) и есть надежда, что это пособие поможет применять более унифицированные подходы при проведении мониторинга за потоком посетителей на ООПТ. Информацию о посетителях нужно более аффективно применять на всех уровнях. На национальном уровне необходимо шире использовать данные по мониторингу туризма при разработке программ по управлению потоком посетителей. На глобальном уровне существует необходимость интеграции данных по посещениям в список ООН по ООПТ и во Всемирную базу данных по ООПТ (WDPA). Основными рекомендациями для менеджмента Агентств по ООПТ в части управления потоком посетителей являются следующие: Агентствам по ООПТ необходимо прилагать больше усилий для сбора и использования информации о посещениях территорий; Необходимо принимать и внедрять унифицированные нормативы и стандарты в этой области, типа разработанных в Пособии Hornback & Eagles, 1999; Интеграция данных по посещениям в список ООН по ООПТ. Заключение Развитие ООПТ являются жизненно важным фактором в усилиях стран по сохранению биоразнообразия и содействию устойчивому развитию. Проблемы, стоящие перед ООПТ значительны и суть работы, выполняемой Агентствами по ООПТ, быстро и существенно меняется. Многие из этих проблем находят отражение в новой парадигме ООПТ. Управление потоком посетителей должно претерпеть изменения с учетом новой парадигмы. В частности, Агентствам по ООПТ следует более внимательно учитывать интересы посетителей и местных жителей, проживающих как внутри, так и вокруг ООПТ.
