О состоянии лесного хозяйства Российской Федерации в августе

О состоянии лесного хозяйства Российской Федерации в августе 2009 года
В результате принятия нового Лесного кодекса и ряда других ошибочных решений в
области управления лесами лесное хозяйство России пришло в состояние глубокого
упадка и превратилось в значительной степени в «виртуальную» деятельность,
существующую в планах, отчетах и в воображении чиновников. На практике леса не
охраняются, используются варварскими методами, лесные земли под разными предлогами
разбазариваются. Россия находится на пороге крупнейшей в своей истории лесной
катастрофы – как экологической, так и социально-экономической. Необходимо принимать
незамедлительные меры по исправлению последствий принятия нового Лесного кодекса и
других ошибок последнего десятилетия в области управления лесами.
Ниже приводится краткий обзор современного состояния лесного хозяйства России.
Обзор подготовлен главным образом для людей, не имеющих непосредственного
отношения к лесному хозяйству - в связи с этим некоторые вопросы в нем не освещены,
другие, наоборот, хорошо известны специалистам в области управления лесам. Любые
комментарии по поводу данного обзора приветствуются.
Десятилетие реформ
Начиная с 2000 года, система государственного управления лесами Российской
Федерации подвергается постоянным преобразованиям. К числу важнейших
преобразований можно отнести следующие:
- ликвидацию самостоятельных Федеральной службы лесного хозяйства и Госкомитета по
охране окружающей среды и передачу их функций Министерству природных ресурсов
(2000);
- передачу части функций по управлению лесами (тушение пожаров, управление так
называемыми «сельскими лесами») органам государственной власти субъектов РФ (2005);
- лишение лесхозов полномочий, связанных с охраной лесов, и передачу этих полномочий
Росприроднадзору, не имеющему необходимого штата инспекторов (2005);
- принятие нового Лесного кодекса, коренным образом изменившего систему управления
лесами и ликвидировавшего государственную лесную охрану (2006);
- практически полное, за исключением немногих второстепенных документов, обновление
нормативно-правовой базы лесного хозяйства (2007-2008);
- разделение лесхозов на «управленческие» и «хозяйствующие» структуры, фактическая
ликвидация лесхозов как организаций, обладающих долгосрочными правами и
полномочиями в области лесного хозяйства (2008);
- передачу лесов (кроме особо охраняемых природных территорий) из ведения
Министерства природных ресурсов в ведение Министерства сельского хозяйства РФ
(2008);
- принятие дискриминационных по отношению к малому лесному бизнесу поправок к
Лесному кодексу (закон № 32-ФЗ), почти полностью исключивших возможность
законного доступа малого бизнеса к древесным ресурсам (2009).
Конечная цель всех этих преобразований не сформулирована. Разнонаправленность и
непоследовательность реформ свидетельствует о том, что такой цели просто нет, и
принятие решений зависит от решений конкретных чиновников, отвечающих за леса и в
целом природные ресурсы, и от соотношения сил разнообразных лоббистов в каждый
конкретный момент времени. Сколько-нибудь ясная государственная лесная политика в
Российской Федерации пока отсутствует. Разнообразные «стратегии», «концепции» и
«планы», касающиеся развития лесного сектора, не предусматривают механизмов
реализации и не учитываются при принятии практических решений в области управления
лесами.
Сложившаяся в результате реформ последнего десятилетия система управления лесами не
способна обеспечивать важнейшие функции государства по отношению к лесам –
обеспечивать конституционное право граждан на благоприятную окружающую среду
(важнейшей частью которой является лес), создавать условия для рационального
использования, охраны и воспроизводства лесных ресурсов, социально-экономического
развития лесных регионов. То, что ситуация в лесном секторе – критическая и находится
на грани социально-экономической катастрофы, по всей видимости, ясно уже не только
специалистам, но и руководителям страны (судя по их отдельным выступлениям).
Однако, тот факт, что ситуация в лесном секторе стала критической именно благодаря
хаотическим и непродуманным реформам последнего десятилетия, пока не находит
должного понимания на официальном уровне. Последствия принимаемых решений в
области управления лесами должным образом не анализируются, ошибки не признаются и
не исправляются, их авторы, как правило, продолжают занимать высокие руководящие
посты в органах государственной власти. В результате каждое последующее решение
приводит не к улучшению ситуации и исправлению ранее допущенных ошибок, а к новым
ошибкам и усугублению кризиса.
Лесное законодательство
Существующее в настоящее время лесное законодательство Российской Федерации
основывается на Лесном кодексе 2006 года и включает в себя, кроме собственно кодекса и
закона о его введении, около сотни федеральных нормативно-правовых актов, а также ряд
предусмотренных Лесным кодексом законов субъектов РФ. Новое лесное
законодательство отличается крайним непостоянством: со времени принятия Лесного
кодекса РФ в 2006 году в него уже внесено восемь наборов изменений, в закон о введении
в действие Лесного кодекса – шесть наборов изменений. Изменения, вносимые в Лесной
кодекс, требуют переделки значительной части нормативно-правовых актов лесного
хозяйства (пока такая переделка не закончена). Кроме того, необходимо исправление как
минимум явных и очевидных ошибок, содержащихся практически в каждом скольконибудь значимом нормативно-правовом акте лесного хозяйства. В начале 2009 года
предполагалось, что эти изменения в основном будут произведены до середины года, но
этого не случилось (возможно, часть нормативно-правовых актов будет обновлена до
конца 2009 года). Пока нет оснований предполагать, что новое лесное законодательство
хотя бы относительно стабилизируется в обозримом будущем.
Основной проблемой нового лесного законодательства является то, что оно не допускает
развития полноценного лесного хозяйства, и стимулирует сложившуюся модель
лесопользования, при которой лес фактически используется как невозобновляемый
природный ресурс (месторождение бревен). Новое лесное законодательство не только не
создает стимулов к бережному лесопользованию и эффективному возобновлению лесных
ресурсов, но и в очень большой степени препятствует ему. Живая работа по развитию
лесного хозяйства парализуется чрезмерными и практически невыполнимыми
бюрократическими требованиями, связанными с планированием, размещением заказов на
выполнение лесных работ, отчетностью и контролем. В конечном итоге это приводит к
превращению лесного хозяйства из реального вида хозяйственной деятельности в
«виртуальный», существующий в основном в планах, отчетах и воображении отвечающих
за леса чиновников.
В апреле-мае 2009 года Министерством сельского хозяйства РФ была предпринята
попытка подготовить изменения в Лесной кодекс РФ, которые позволили бы исправить
хотя бы наиболее грубые его ошибки. Для подготовки соответствующих предложений
была создана специальная рабочая группа, включающая представителей ряда
федеральных министерств и ведомств, региональных органов власти и общественных
организаций. Однако, организовать полноценную работу этой группы Минсельхозу не
удалось, и попытка подготовить квалифицированный проект поправок к Лесному кодексу
РФ провалилась.
Система управления лесами
Система государственных органов управления лесами на протяжении последнего
десятилетия менялась практически ежегодно, причем изменения были весьма
непоследовательными и непредсказуемыми. Наиболее болезненным для лесного
хозяйства изменением стало разрушение лесхозов и лесничеств в старом понимании (т.е.
как государственных органов, целиком и полностью отвечавших за управление лесами
определенной территории), без создания сколько-нибудь дееспособной замены им.
«Новые лесничества» (государственные органы управления лесами, отвечающие за
территории, примерно сопоставимые со старыми лесхозами) представляют собой
исключительно административные структуры, в лучшем случае обладающие
полномочиями в области лесного надзора и контроля. «Новые лесхозы» (хозяйствующие
структуры, созданные на базе старых лесхозов) не имеют долгосрочных прав по ведению
лесного хозяйства и фактически являются лишь подрядчиками, выполняющими
определенный набор работ в течение года в случае победы на торгах. Долгосрочные права
и обязанности, связанные с ведением лесного хозяйства, закрепляются только за
арендаторами (на срок аренды) – но в аренде на данный момент находится лишь пятая
часть лесов России, да и стимулов к качественному ведению лесного хозяйства у
арендаторов при существующем лесном законодательстве нет.
При новой системе государственных органов управления лесами в лесу просто
отсутствует «хозяин» - организация, заинтересованная в ведении устойчивого лесного
хозяйства, рассчитанного на сколько-нибудь длительную перспективу (более одного
года). Это в полной мере касается лесов, не переданных в аренду (примерно 4/5 лесов
России), и в большой мере – лесов, переданных в аренду (1/5 лесов России). Арендатор в
теории должен быть заинтересован в качественном ведении лесного хозяйства, но на
практике он настолько уязвим, бесправен и нищ, что свою хозяйственную деятельность
планирует максимум на несколько лет вперед. При таком «горизонте планирования»
эффективное лесовосстановление и уход за лесами становятся просто бессмысленными с
хозяйственной точки зрения. Кроме того, новые правила предписывают множество
излишних и ненужных действий, которые дополнительно увеличивают стоимость
качественного лесного хозяйства, и создают дополнительные стимулы этим хозяйством не
заниматься.
Новый Лесной кодекс предусматривает передачу части полномочий по управлению
лесами на региональный уровень. Полномочия делятся следующим образом: нормативноправовое регулирование в области лесных отношений осуществляется в основном на
федеральном уровне, финансирование лесного хозяйства в основном проходит через
федеральный бюджет, а вот административное управление лесами в основном передано
органам государственной власти субъектов РФ (кроме Московской области). При таком
распределении полномочий получается, что «правила игры» определяются на
федеральном уровне, а практически вся ответственность за применение этих правил
возлагается на региональные власти. Иными словами – у федеральных органов
государственной власти просто нет объективной заинтересованности в качественном
установлении «правил игры», поскольку возникающие проблемы приходится решать не
им самим, а региональным органам управления лесами.
Система федеральных органов управления лесами в ее нынешнем виде практически не
оказывает влияния на ситуацию в лесном секторе, и в большей степени занимается
вопросами внутреннего взаимодействия, чем решением практических проблем лесного
хозяйства. Собственные силы Департамента лесного и охотничьего хозяйства
Минсельхоза РФ слишком малы для того, чтобы выполнить возложенные на него
обязанности по нормативно-правовому регулированию лесного хозяйства, а Федеральное
агентство лесного хозяйства и подведомственные ему организации не могут оказать ему
должной помощи в связи с нехваткой квалифицированных специалистов-практиков.
Наладить же эффективное взаимодействие с региональными органами управления лесами,
научными и общественными организациями ни у Минсельхоза, ни у Рослесхоза
хронически не получается.
Основной федеральный орган управления лесами, Рослесхоз, в результате реформ
последних лет лишился большинства своих былых функций и полномочий. Фактически
он превратился в посредника между «более уполномоченными» федеральными органами
исполнительной власти (Минсельхозом, Минфином и другими) и органами управления
лесами в субъектах РФ. Собственная деятельность Рослесхоза по управлению лесами
заключается главным образом в управлении лесами Московской области (через свой
территориальный орган – Мослесхоз), но с этой задачей он пока справляется крайне
плохо.
Что ждет лесное хозяйство в ближайшем будущем
Очевидная недееспособность и финансовая неэффективность сложившейся системы
государственного управления лесами Российской Федерации, скорее всего, уже в
ближайшем будущем приведет к новым реформам.
Наиболее вероятно, что какое-то решение об изменении системы федеральных органов
управления лесами будет принято не позднее 1 октября 2009 года. Распоряжением
Правительства РФ от 5 августа 2009 г. № 1096-р при правительственной комиссии по
проведению административной реформы создана рабочая группа по вопросам
оптимизации структуры и функций федеральных органов исполнительной власти,
руководство деятельностью которых осуществляет Правительство Российской Федерации,
а также подведомственных им федеральных служб, федеральных агентств и иных
организаций. Предполагается, что эта группа выработает некоторые предложения по
новой структуре органов исполнительной власти в связи с подготовкой проекта закона о
федеральном бюджете на 2010 год и плановый период до 2012 года. Представляется
логичным, что ведомственная структура расходов федерального бюджета будет
формироваться уже под новую структуру федеральных органов исполнительной власти.
При этом проект бюджета на 2010 год должен быть внесен в Государственную Думу не
позднее 1 октября 2009 года.
Едва ли не самым уязвимым ведомством во всей системе федеральных органов
исполнительной власти является как раз Федеральное агентство лесного хозяйства,
выполняющее главным образом посреднические функции и лишившееся большей части
своих былых полномочий. Ситуация усугубляется тем, что даже с оставшимися
полномочиями Рослесхоз справляется плохо, и это не остается незамеченным. В связи с
этим не исключено, что в срок до 1 октября будет принято решение о каком-то
преобразовании Рослесхоза и его функций.
Скорее всего, изменения затронут и региональные органы управления лесами. Работа этих
органов в основном зависит от финансирования из федерального бюджета, т.е. от размера
и своевременности поступления субвенций на осуществление переданных лесных
полномочий. Представляется наиболее вероятным, что «лесные» субвенции в 2010 году не
будут сокращены, но и не увеличатся значительно. С учетом реальной инфляции это будет
означать фактическое сокращение объемов финансирования лесного хозяйства, и без того
недостаточных. Кроме того, представляется весьма вероятным, что в 2010 году на органы
управления лесами субъектов РФ будут возложены дополнительные обязанности в рамках
существующего финансирования (в частности, обеспечение государственного пожарного
надзора в лесах, проведение лесоустроительных работ, и другие). При этом собственные
средства субъектов РФ, в ряде регионов составляющие ощутимую долю расходов на
ведение лесного хозяйства, в 2010 году могут практически исчезнуть в связи с кризисом и
ростом неизбежных социальных расходов. В итоге фактический уровень финансирования
государственных органов лесного хозяйства может в 2010 году существенно сократиться
по сравнению с 2009 годом – даже если в социально-экономическом положении
Российской Федерации в целом не произойдет никаких существенных изменений.
Дальнейшее развитие лесного хозяйства в России будет зависеть как от общего
положения в стране, так и от того, насколько у специалистов лесного хозяйства и граждан
страны получится донести до руководителей органов государственной власти реальную
информацию о состоянии лесов и лесного хозяйства. В случае, если в течение
ближайшего года будут приняты адекватные существующим проблемам меры по
исправлению ошибок лесного законодательства и формированию дееспособной системы
органов управления лесами, еще через два-три года можно ожидать стабилизации
ситуации в лесном хозяйстве и даже начала некоторых положительных изменений.