Глава 5 - Центр устойчивого управления лесами

5. Зарубежный опыт институциональной организации
управления лесным хозяйством
По состоянию на 1990 год леса на планете занимали 3,4 млдр. га или 27%
поверхности суши. Леса ежегодно синтезируют почти 2/3 органической массы
на суше и почти половину всей органической массы на Земле. Системы лесоуправления в каждой стране динамичны. Они сформировались исторически под
влиянием всего комплекса институциональных и лесоэкономических условий и
отражают особенности развития страны в целом и ее регионов [38, 44, 62,
67,71,78,79,113, 115,166, 173, 178]. Крупнейшими мировыми участниками на
рынке леса и лесопродуктов в настоящее время являются США, Канада, Россия,
Финляндия, Швеция. Российские леса - экологический каркас планетарного значения, источник ценнейших возобновляемых ресурсов.
Лесопромышленный комплекс России занимал второе место (после США)
в мире по производству древесины, вносил существенный вклад в формирование
валового национального продукта и экспортных поступлений, обеспечивая занятость около 2 млн. человек. В условиях системного кризиса объемы лесопромышленного производства резко сократились. Доля России в общемировом лесопромышленном производстве по заготовке древесины составляет 2,3 %, производству бумаги и картона – 1,2 %, выпуску фанеры – 2 %. По потреблению
бумаги и других продуктов глубокой переработки древесины в расчете на душу
населения Россия оказалась на одном из последних мест в мире. По вывозке древесины в расчете на 1 га лесопокрытой площади РФ в семь раз уступает ближайшей ей по данному показателю Канаде и в двадцать два раза – Финляндии,
наиболее эффективной из рассмотренных стран.
Огромный потенциал российских лесов используется слабо и неэффективно. За количественными показателями обеспеченности России лесом теряется качественная сторона лесов - истощение запасов крупномерного, высококачественного пиловочника, которая является главной при многосторонней их
117
оценке [89, 119]. Сравнительная характеристика обеспеченности лесными ресурсами и эффективность их использования характеризуется данными табл. 13.
Таблица 13
Лесные ресурсы России и стран с развитой лесной промышленностью
(по данным 1998 года) [133]
Показатели
Ед. изм.
Лесопокрытая площадь
млн. га
Площадь лесов на душу га/чел
населения
Эксплуатационные леса
млн. га
Запасы древесины в эксплу- млн. м3
атационных лесах
Заготовлено
древесины,
млн.м3
всего
с 1 га
м3
Производство пиломатеримлн.м3
алов
Производство бумаги и
млн. т
картона
Россия
США
Канада Швеция
Финляндия
718,7
5,18
209,6
0,84
247,2
9,32
24,4
2,85
19,9
4,03
388,5
47594
195,6
23092
112,1
14855
22,0
2471
19,5
1679
89,0
500
187
60,6
53,7
0,12
2,38
0,75
2,48
2,69
18
122
70
15,1
11,4
5,3
86
20,7
9,9
12,7
Эффективность лесоуправления существенно зависит от институциональной политики, структуры институтов, центральное место среди которых
занимает собственность, соответственно, механизм предоставления прав владения и пользования лесными ресурсами и ответственность в соответствии с
предоставленными правами, экономические отношения в сфере использования
и воспроизводства лесов. Рассмотрим основные положения институциональной
политики в сфере использования и воспроизводства лесов в государствах, где
лесной сектор имеет значительное развитие.
Управление государственными лесами в Канаде. По распределению лесов
по видам собственности Россия ближе к Канаде, где общественная собственность на леса составляет 94%. В федеральной собственности находятся леса
двух северных территорий, национальные парки, индейские резервации (23%).
Существенное отличие заключается в том, что в Канаде леса находятся преимущественно в собственности десяти провинций (71%), в каждой из которых
действует свое лесное законодательство, регламентирующее структуру управ118
ления, финансовые и экономические отношения, системы владения лесом. Эксплуатационные леса находятся в собственности провинций.
Администрирование владения лесами осуществляется самостоятельно
правительствами десяти провинций. Органы управления лесами входят в структуру органов исполнительной власти провинций. В провинциях территориальные органы представлены лесными округами и лесными районами, границы которых не совпадают с административными границами муниципалитетов, а
определяются лесоэкономическими условиями. У администрации муниципалитетов отсутствуют функции государственного лесоуправления.
В условиях общественной собственности на леса и организации лесопользования частным сектором форма владения лесами является центральным
инструментом лесной политики. Распоряжение лесом на корню осуществляется
через систему лицензирования, при которой провинции сохраняют собственность на землю и продают лес на корню частным предпринимателям. В провинциях Канады насчитывается около 40 различных видов соглашений и лицензий, которые различаются правами держателя лицензии на заготовку древесины, обязанностями по ведению хозяйства, сроками действия. Основными
формами владения лесами являются соглашения об управлении и лицензии на
объем заготовки (Пирс, 1994; Ишервуд, 1994). В деталях они отличаются в разных провинциях, но имеют общие характеристики.
Соглашения о лесоуправлении заключаются с производителями основной
лесопродукции (целлюлозы, бумаги и др.) на длительные сроки, как правило, на
20 лет с возможностью дальнейшего продления. Территория, входящая в соглашение, управляется на основе принципа постоянства пользования с утвержденным годичным объемом рубки. Держатель лицензии обязан составлять
планы управления и рабочие планы, которые предусматривают ведение лесной
инвентаризации, строительство и содержание дорог, ведение лесохозяйственных, лесозащитных, лесовосстановительных, противопожарных и других лесоводственных мероприятий. Держатель лицензии обязан оплатить попенную
плату за объем заготовленной древесины или ежегодную арендную плату в пе119
ресчете на площадь лесной земли по лицензии. Большинство провинций компенсирует затраты держателям соглашений на лесокультурные работы, бесплатно обеспечивает посадочным материалом, стимулирует добровольное участие в лесоводственных мероприятиях.
Лицензии на объем заготовки древесины выдаются на заготовку определенного объема древесины в год в пределах административной территории сроком на 10-20 лет в возможностью возобновления. В части обязательств по организации хозяйства лицензии предусматривают их меньший объем в сравнении
с соглашениями об управлении и индивидуальны в каждом конкретном случае.
Все лесохозяйственное планирование в данном случае ведет лесная администрация, а лесохозяйственное производство частный бизнес.
В течение многих лет в Канаде практиковалось прямое государственное
регулирование попенной платы. В результате еще в начале 90-х годов уровень
попенной платы в этой стране был на порядок ниже в сравнении с США. Подобный подход преследовал цель повышения конкурентоспособности канадских
лесопромышленных фирм на мировых рынках, прежде всего на рынках США.
Однако в конце 80-х годов после обращения США с иском в международный
суд, Канада вынуждена была заплатить крупный штраф за применение демпинговых цен (Лосев М.В., 2003).
Эффективное развитие частного лесного бизнеса на общественных лесных территориях Канады свидетельствует о жизнеспособности действующей
системы форм владения лесами в естественных лесах. При этом временные лицензии и аренда не обеспечивают соответствующий уровень ведения хозяйства
в искусственных лесах, так как арендаторы не заинтересованы в дополнительных инвестициях в общественные леса в связи с длительным периодом их окупаемости. Эта экономическая особенность характерна для всех лесопользователей, работающих в условиях жесткой конкуренции рыночной экономики, стремящихся снизить свои затраты и увеличить рентабельность. Реформа институциональной структуры должна идти в направлении укрепления прав собственности частных лесных предприятий, усиление их экономической заинтересо120
ванности в управлении и улучшении ресурсов, которыми они пользуются
(Пирс, 1996). По мере того, как ценность ресурса возрастает, увеличивается
возможная выгода от ее использования, появляются и более совершенные системы прав собственности. Учитывая большое разнообразие лесоэкономических условий, влияющих на эффективность лесоуправления и пользования лесными ресурсами, необходим децентрализованный подход к принятию управленческих решений, что может быть реализовано через усиление прав собственности частных пользователей и децентрализацию структуры лесной администрации (Лукерт и Хейли, 1990, 1996).
Опыт лесоуправления в США. В США 27% площади лесных земель находится в общественном владении, из них национальные леса занимают 17%, в
собственности штатов - около 10% лесных земель. Примерно 14% лесных земель владеют компании лесной промышленности. Управление общественными
лесными землями регулируется Конституцией США и федеральными законами.
Управление частными лесными землями попадает в основном под действие законов штатов. Федеральные лесные земли управляются рядом агентств, включая Службу национальных парков, Лесную службу, Министерство обороны.
(Сноу, 1994).
Деятельность Лесной службы Министерства сельского хозяйства регулируется тремя основными законами: О многоцелевом неистощительном пользовании (1960), О национальной политике по окружающей среде (1969), Управление национальными лесами (1976). Последний закон определил обязанность
Лесной службы иметь земле- и лесоустроительные планы на 10-15 летний период для каждого национального леса и утвердил право общественности участвовать в планировании и выработке решений. Процесс планирования включает:
идентификацию общественных проблем, разработку критериев принятия решений; сбор информации, анализ ситуации в управлении, формулировку альтернатив, расчет эффекта, оценку альтернатив, разработку проектов планов для
обсуждения общественностью, принятие планов, выполнение планов, мониторинг, оценку (Бисли, 1994).
121
Пользование в федеральных лесах и выполнение лесоводственных мероприятий осуществляется через аукционы, выполняется независимыми контрактерами. Контрактерами выступают частные структуры, выигравшие аукцион и
получившие право на заключение контракта на выполнение лесозаготовительных работ и (или) лесоводственных мероприятий.
Часть поступлений от использования лесных ресурсов в федеральных лесах (60-70%) поступает на специальные счета Лесной службы, в числе которых
один предназначен для лесовосстановления, другой – для борьбы с лесными
пожарами и болезнями, третий – для строительства лесных дорог и троп, четвертый фонд аккумулирует амортизацию для восстановления основных
средств. Остальной доход поступает в федеральный бюджет США. Экономическая организация федеральных лесов основана на сметно-бюджетных ассигнованиях – все расходы Лесной службы финансируются согласно смете не зависимо от источника получения доходов.
Следует отметить, что подобная организация финансов в лесном хозяйстве
была в дореволюционной России, когда финансирование расходов по лесному
управлению осуществлялось за счет "капиталов": "прибыльный капитал" обеспечивал расходы по устройству лесов, по лесоразведению, по постройке домов
для лесничих; экстраординарный капитал Лесного департамента и Корпуса
Лесничих расходовался на премии лесным чинам, содержание библиотеки, вооружение лесной стражи, лечение стражи в больницах и "другие мелочные расходы"; капитал на отчистку лесных дач; вспомогательный капитал постоянной
лесной стражи использовался на выдачу пособий при неурожае, падеже скота и
т. п.; вспомогательный стрелковый капитал на финансирование обустройства
стрелков; ремонтный капитал составлялся из отпускаемых объездчиками денег
на покупку фуража; наградный капитал чинов Корпуса Лесничих. С 1860 года
были образованы три капитала: лесохозяйственный, в состав которого входили
прибыльный, вспомогательный, постоянной лесной стражи, на отчистку лесных
дач, фуражный и наградной капиталы; экстраординарный капитал Корпуса
Лесничих и капитал лесной стражи, называвшийся прежде ремонтным. Прин122
цип формирования финансовой системы по целевому назначению использования ресурсов создает экономическую базу для государственного лесоуправления и ведения лесного хозяйства.
Управление лесами, находящимися в собственности штатов, осуществляется органами исполнительной власти штатов, которые имеют разные наименования: отделы лесного хозяйства, лесные службы, управления и др. Каждый
штат имеет свое лесное законодательство, регулирующее лесоуправление в
этих лесах.
Система управления лесами в Швеции. Лесные земли Швеции занимают
площадь 27,3 млн. га (лесистость - 51%), площадь продуктивных лесов - 22,6
млн. га [357]. Годовой объем заготовки древесины в 90-е годы составлял около
60 млн. м3, доля рубок ухода – четвертую часть от общего объема. По формам
собственности леса распределены следующем образом:
- 50% лесной площади находиться в частном владении (одно владение на
20 жителей Швеции), средний размер владений 50 га;
- 40% лесов составляют собственность 7 крупнейших компаний;
- 10%
принадлежит государству, муниципалитетам и церкви (10 лет
назад государственных лесов было 20%, в настоящее время 5%). [115].
Доля заповедных лесов составляет 2,8% (или 3,8%). Государственные леса и леса промышленных компаний преобладают на севере Швеции - в северной субальпийской лесорастительной зоне и северной зоне хвойных лесов. В
центральной и южной Швеции – частные лесные владения. Лесной сектор является одним из основных в национальной экономике. В 1999 году экспорт
лесной продукции составил 7,7 млдр. долларов США или около 14% всего экспорта Швеции. В 1993 г. Парламент Швеции утвердил новую лесную политику,
предшествующая лесная политика была принята в 1979 году. Новая лесная политика провозгласила две равно приоритетные цели:
- экологическая цель включает сохранение продуктивности лесных земель, биоразнообразия, охрану исторических, эстетических и социальных ценностей лесов;
123
- производственная цель направлена на эффективное использование леса
и лесных земель в целях устойчивого получения ценной продукции для удовлетворения различных человеческих потребностей в будущем.
Управление лесами должно обеспечить удовлетворение потребностей в
производстве качественной древесины и в других функциях лесов на каждом
гектаре лесной земли. Принципами лесоуправления являются многоцелевой
подход к управлению лесами и полная ответственность лесовладельцев за экологическое состояние леса. Государство несет затраты на национальные парки
и заповедники. Лесовладельцы отвечают за природоохранные мероприятия в
своих лесах и несут затраты, связанные с этими мероприятиями. В рамках старой лесной политики финансирование осуществлялось за счет специального
лесного налога, который в настоящее время отменен. Лесовладельцы должны
нести более прямую ответственность, как с экономической, так и с хозяйственной точки зрения. Субсидии государства, как инструмент лесной политики, используются только для стимулирования охраны окружающей среды; участие
государства в лесоустройстве ограничивается национальной инвентаризацией
лесов и инвентаризациями, связанными с экологическим состоянием лесов.
В соответствии с новой лесной политикой принят Лесной закон (1994).
Закон содержит основные требования к управлению лесами, которые должны
выполняться на всех землях, используемых для ведения лесного хозяйства.
Практическую реализацию лесной политики обеспечивает Национальное
управление лесами Министерства промышленности и торговли Швеции. Генеральный директор Национального управления лесами назначается парламентом
Швеции, является председателем Совета управляющих, в состав которого входят политики, члены парламента, лесовладельцы, представители крупных лесных фирм, охраны природы. 10 региональных лесных управлений и 95 лесных
районов работают на местах с лесовладельцами, обеспечивая консультационную поддержку и контроль за выполнением лесного законодательства. Персонал лесной администрации составляет около 1100 работников. Средний штат
управления на местном уровне 7-8 человек .
124
Национальное управление лесами проводит:
- ежегодный учет мероприятий, проводимых в лесу, например, объемы
посадки леса, естественного возобновления, некоммерческих рубок ухода;
- национальный учет лесных ресурсов (лесная площадь, прирост, годовые
объемы рубок и т. д.) – инвентаризацию лесов;
- обучение, консультации, обеспечение информацией всех лесовладельцев: частных, лесных компаний, государства. В 1980-х годах организована
компания "Более богатый лес", в 1999-2001 – "Более зеленые леса" с обоснованием эффективности разных систем лесоуправления;
- разработку нормативов, правил ведения лесного хозяйства по четырем
системам лесоуправления.
Лесовладельцы обязаны известить лесную администрации о мероприятиях, которые намерены проводить в лесу. Если в течение 6 недель администрация не вынесет замечаний, то лесовладелец приступает к проведению лесохозяйственных и лесозаготовительных работ. Экономическая организация лесного хозяйства направлена на получение доходов, достаточных для возмещения
издержек по всему циклу воспроизводства (рубка леса и лесовосстановление), и
максимизацию чистого дохода в каждый период времени и на долгосрочную
перспективу. Способы продажи древесины:
- реализация растущего леса (на корню) по фиксированной договорной
стоимости, при этом выполняется условие сделки: если после валки и раскряжевки объемы и качество древесины не совпадут с условиями договора, заключенного до начала лесосечных работ, то цены и сумма договора не изменяются;
- реализация растущего леса с обмером древесины после валки и раскряжевки по договорным ценам;
- по принципу "комиссионные на рубку". Заключается контракт с лесовладельцем на определенную лесосеку. Продавец несет затраты по лесозаготовкам, работы выполняются подрядным способом. Древесина реализуется по
цене франко-дорога. Обмер древесины (определение объема) осуществляет независимая организация, услуги которой оплачиваются 50:50% лесовладельцем
125
и покупателем. Доход лесовладельца определяется как разница между выручкой от реализации сортиментов и затратами на лесозаготовки.
Средняя цена древесины на корню для производства балансов 20-25 дол.
США за 1м3; для производства пиловочника 40 - 45 долларов США за 1м3.
Средний выход сортиментов характеризуется данными: пиловочник - 50%, балансы для целлюлозно-бумажного производства – 40%, дрова – 10%. В Швеции
выход деловых качественных сортиментов достигает 70%, причем именно тех,
которые имеет на рынке самую высокую стоимость. Для сравнения в среднем в
России соотношение составляет 50:50%%. Кроме того, с гектара леса можно
получить в 2-2,5 раза больше древесины за оборот рубки. Полученная прибыль
дает возможность шведским лесопромышленникам осуществлять инвестиции в
производство, модернизировать техническую базу и технологии. Экономическая система организации лесного хозяйства Швеции обеспечивает увеличение
продуктивности лесов и эффективное развитие.
Управление государственными лесами Финляндии. Для управления государственными лесами Финляндии в 1859 году Национальным лесным советом
была образована Лесная Служба Metsahallitus. В настоящее время в распоряжении Лесной Службы находится около 9 млн. га государственной территории суши и 3 млн. га водоемов, что составляет около 1/3 части от общей площади Финляндии. Законом о Лесной Службе определены ее задачи, которая призвана
обеспечить устойчивое и доходное использование доверенных в ее распоряжение природных ресурсов и иного имущества, учитывая интересы по охране и необходимому увеличению биологического разнообразия.
В процессе структурной реформы реорганизации Лесной Службы (1987 –
1994 гг.) сформировано государственное предприятие, основой стратегии которого является "Рост. Международное сотрудничество. Прибыль". Владельцем
предприятия является государство. Как коммерческое предприятие Лесная
Служба после реорганизации не имеет права контроля исполнения лесного и
природоохранного законодательства. Во главе предприятия (концерна) стоит исполнительный директор, в совете директоров представители двух ключевых ми126
нистерств: Министерства сельского и лесного хозяйства и Министерство окружающей среды, других держателей акций. Функциональная структура концерна
состоит из коммерческих подразделений, структур, выполняющих социальные
функции. Финансирование социальных функций осуществляется из государственного бюджета.
Лесохозяйственная бизнес-структура производит поставки древесины и
других видов лесопродукции, осуществляя многоцелевое использование лесных
ресурсов. Лесозаготовительные и лесохозяйственные работы выполняются контракторами на подрядной договорной основе. Ежегодный объем заготовки древесины в 2003 году составил 4,8 млн. м3 при приросте в государственных лесах
8,9 млн. м3. Другие виды деятельности и услуги предоставляют специализированные коммерческие предприятия. Рекреационные услуги: рыбалка, охота, туризм и другие – оказывает "Вайлд Норд". АО "Форелия" занимается производством семян и посадочного материала для всех групп лесовладельцев. АО "Индуфор" и АО "Метсяхаллитус Консалтинг" предоставляют информационные
услуги по использованию природных ресурсов, развитию лесного хозяйства,
другие проекты. Предприятие "Лаатумаа" продает и сдает в аренду лесные
участки, приобретает в распоряжение государства природоохранные территории.
[122]
Оборот Metsahallitus в 2003 году составил 245 млн. евро. Чистая прибыль
после уплаты налогов – 69 млн. евро, из них перечислено государству 47 млн.
евро, 22 млн евро направлены на инвестиции и проекты. 90% оборота и 95%
прибыли приходится на лесохозяйственную структуру (Б. Финн, 2004).
Анализ содержания лесных политик и лесного законодательства зарубежных стран позволяет утверждать, что в них четко закрепляется экономическая ответственность всех субъектов лесных отношений за выполнение условий
устойчивого управления лесами. Лесной закон Финляндии (1996) возложил ответственность за обеспечение закладки нового древостоя и проведение соответствующих мероприятий по лесовозобновлению на землевладельца. Землевладелец или иной держатель прав владения обязан подать в лесохозяйственный
127
центр декларацию о лесопользовании, в которой указываются способы рубок и
лесовозобновления и другие необходимые мероприятия. Лесохозяйственный
центр контролирует выполнение декларации, в случае нарушения проводит инспектирование данной территории специалистами инспекционного комитета и
принимает меры для того, чтобы выполнить требование закона. Собственность
лесовладельца используется в качестве залога для возмещения расходов государству по закладке нового насаждения. Лесохозяйственные центры могут дать
согласие на изменение или отмену регистрации части собственности, которая
выделена в качестве залога. Объективный внешний контроль и гарантии финансирования воспроизводства лесов обеспечивают устойчивое развитие лесного хозяйства.
Институциональные реформы в лесном хозяйстве Латвии. При разработке институциональной и структурной реформы в лесном хозяйстве России
большое значение имеет анализ опыта реформ в бывших союзных республиках,
где лесной сектор традиционно выполняет важную роль в экономике. Автор
анализировала экономическую организацию ведения лесного хозяйства в Латвийской ССР в 70-е годы. В октябре 2001 года в период стажировки ознакомилась с практикой реформ в лесном хозяйстве Латвии, Эстонии, Швеции по программе профессиональной переподготовки государственных служащих "Государственное строительство и управление» для руководителей и специалистов
территориальных органов управления лесным хозяйством". Программа разработана Всероссийским институтом повышения квалификации руководящих работников и специалистов лесного хозяйства и утверждена Министерством природных ресурсов РФ.
Лесная площадь Латвии на 01.01.2001г. составляла 2887,8 тыс.га, в том
числе покрытая лесом площадь - 2803,7 тыс.га. Лесное хозяйство Латвии динамично развивающаяся отрасль материального производства. Лесистость территории с 24% (1930г.) увеличилась до 45% (2000г.). Общий запас древесины увеличился со 176 млн. м3 (1930г.) до 432 млн. м3 (1988г.) и 546 млн. м3 (2000г.). Текущий прирост составляет 16,5 млн.м3. За период с 1992 по 2000 годы объем за128
готовки древесины увеличился с 4 млн. м3 до 11 млн. м3, производство пиломатериалов - с 1300 тыс. м3 (1995г.) до 3850 тыс. м3 (2000г.) [360].
Латвия, провозгласившая политическую и экономическую независимость
в 1990 году, реформировала систему управления лесами. Основными направлениями реформ являлись: уменьшение роли государства в экономике страны его уход из сферы предпринимательства; создание благоприятной среды для
привлечения инвестиций; поддержка развивающегося частного сектора; разработка новых стратегий, законов, планов и политик.
Дискуссия по формированию лесной политики началась в 1996 году при
широком участии всех групп интересов: лесовладельцев, лесопользователей,
общественности, населения, неправительственных организаций. Лесная политика, утвержденная Кабинетом Министров Латвии в 1998г., направлена на сбалансирование интересов общества путем создания благоприятных условий для
экономического развития, сохранения экологических ценностей лесов, обеспечения социальных функций леса и оптимизации законодательства. Лес признается национальным богатством, не зависимо от формы собственности.
Экономическая цель лесной политики – обеспечивать долгосрочное и оптимальное развитие и рентабельность лесного сектора, учитывая экологические
и социальные требования, создать условия для прироста добавленной стоимости. В лесной политике государственный лес рассматривается как государственный капитал с учетом выполнения лесом специфических общественных
функций. Государство как владелец капитала имеет интересы: ценность капитала (леса) не должна уменьшаться, а увеличиваться; владелец (государство)
желает иметь доход от своего капитала (леса). Государство осуществило бесплатный возврат лесных земель в собственность наследникам владельцев, которые имели лес в частной собственности на 1940 год.
Структура собственности на леса по состоянию на 01.01.2001: государственные леса – 49,9%, частные леса – 42,9%, иные формы собственности – 7,2%
[360]. Лесная политика оставляет за государством четыре основные функции:
нормативную, контроля, владения и поддержки. Процесс реструктуризации системы управления лесным хозяйством Латвии приведен в табл. 14.
129
Таблица 14
Реформирование структуры управления лесами Латвии
Функции управления лесами
Период
До 1990 года
нормативная,
разработка лесной политики и
стратегии
контрольная:
контроль и надзор за
соблюдением правовых и нормативных
актов, разработка
предложений по их
совершенствованию
поддержки:
консультации лесовладельцев,
научные исследования, охрана леса
функция собственника государственных лесов: организация
ведения лесного
хозяйства на подрядной основе
Министерство лесного хозяйства и лесной промышленности Латвии
Лесозаготовительное производственное
объединение
1991 – 1993
Министерство лесов Латвии
1993 – 1999
Министерство земледелия, в составе которого Государственная служба леса,
юридически самостоятельное подразделение
1999 – 2000
С 2001 года
лесная промышленность
Лесной департамент Министерства земледелия
Департамент лесной политики и Департамент лесных
ресурсов и экономики Министерства земледелия
Государственная служба леса в составе
Министерства земледелия
Государственная служба леса
Государственное
акционерное
общество
"LVM"
Частный
бизнес
130
До принятия лесной политики, все четыре функции выполнялись Государственной службой леса (ГЛС), имеющей статус Министерства. В ходе реорганизации управления лесным хозяйством было создано Министерство
земледелия, в состав которого вошли Государственная служба леса и Лесной
департамент. Нормативная функция была закреплена за Лесным департаментом, имеющим штат 15 человек. Остальные функции: владение, поддержка и
контроль – закреплены за ГСЛ. Центральный аппарат Государственной
службы леса имел штат 34 человека. В подчинении ГСЛ имела 32 лесхоза,
300 лесничеств, 2000 обходов. Финансирование государственной службы
осуществлялось за счет бюджета. Лесохозяйственный сектор экономики Латвии оставался убыточным. Цены на лесные ресурсы были фиксированными и
не зависели от рыночных цен на древесину и возмещения затрат на лесное
хозяйство. Часть древесины на корню продавалась на лесных аукционах.
Дальнейшее реформирование государственного управления лесами
Латвии произошло в 2000 г. Институциональная основа лесной политики закреплена в лесном законодательстве ("Закон леса", "Закон государственной
лесной службы", "Закон охоты"), законодательстве защиты природы и окружающей природной среды ("Закон защиты пород и биотопов", "Закон защитных полос", "Закон о природных территориях особенной защиты"). Разработку политики и стратегии в отношении леса, и на их базе составление нормативных актов, осуществляет Лесной сектор Министерства земледелия. Контроль и надзор за эксплуатацией леса, не зависимо от формы собственности,
поручен ГЛС. В структуре ГЛС находятся 26 надлесничеств, 197 лесничеств,
833 обхода.
Для ведения лесного хозяйства в государственных лесах создана новая
коммерческая структура – государственное акционерное общество "Государственные леса Латвии" (ГАО "LVM"). Держатель акций – Министерство земледелия Латвии. ГАО "LVM" не является собственником государственных
лесов, а выполняет хозяйственное управление ими. С ноября 2001 года ГАО
"LVM" функционирует в организационной форме – концерн и управляет
131
принадлежащей государству коммерчески используемой лесной собственностью, параллельно с эксплуатацией леса, в том числе продажей лесоматериалов, "LVM" развивает и другие виды деятельности: предоставляет услуги по
проведению охоты, рекреационные услуги, получает селекционные семена и
саженцы для восстановления леса. Учреждая ГАО "Государственные леса
Латвии", государство определило цель его деятельности – реализовать интересы государства по сохранению, восстановлению и эффективной долгосрочной эксплуатации государственных лесов. "LVM" , берет на себя "ответственность эксплуатировать самую большую ценность Латвии – лес – так,
чтобы лесное хозяйство было растущей и прибыльной для государства отраслью".
Во владении ГАО находится 1,37 млн.га покрытой лесом площади или
47% всех лесов Латвии. Структура управления имеет три уровня: центральная администрация, 8 лесных хозяйств, 97 лесных участков. Виды деятельности: эксплуатация лесов, охотничье хозяйство, производство и реализация
сертифицированного посадочного материала, предоставление услуг в сфере
отдыха, эксплуатация недвижимой собственности. Выполнение лесохозяйственных, лесокультурных работ осуществляется подрядным способом по
контрактам. Продажа леса на корню производится по условиям долгосрочных договоров (в 2000 году – 2,54 млн. м3 или 67%) и аукционов (1,26 млн. м3
или 33%).
Важное значение в управлении собственностью на лесной фонд имело
изменение методов обмера деревьев, отпускаемых на корню, кардинальное
изменение системы оценки лесосек для получения объективных данных об
объемах получаемых сортиментов. Была введена систематизация аналитических данных о рынке древесины, разработана методика обобщения цен на
сортименты древесины по регионам Латвии. Предпринимательская деятельность началась с анализа маркетинговой среды и изучения конъюнктуры
рынка.
132
В период стажировки в Латвии в полевых условиях нашей группе продемонстрировали учет древесины на лесосеке, отводимой под рубки главного
пользования. Отвод производят два человека сплошным перечетом с помощью прибора с компьютерной программой для фиксирования данных, что
позволяет точно определить объемы отпуска древесины на корню. Результатом обработки полученных данных является сортиментный план лесозаготовок. Цена за древесину, отпускаемую на корню, определяется от рыночной
цены продажи сортиментов (франко лесосека) за минусом затрат на лесосечные работы и подвозку к дороге. Конкретная цена в долгосрочных договорах
устанавливается методом переговоров, аукционная цена – на конкурсной основе. Уровень цены за древесину, отпускаемую на корню, в 2000 году на
аукционах сложился 9,52 доллара и в долгосрочных договорах 7,02 доллара
за один м3. Критериями аукционной продажи являются цена и отсутствие у
претендентов задолженности в бюджет.
Доходы от продажи леса на корню являются основным источником доходов предприятия: в 2000 году составили 94,2% от общей суммы доходов
(табл. 15). Доходы от прочей деятельности: арендная плата за охотничьи угодья – 2,5%, услуги по восстановлению леса – 2,0%, продажа семян и саженцев
– 1,4%.
Таблица 15
Динамика доходов ГАО "LVM" [360]
Показатели
Продажа леса на корню, млн. м3
Продажа леса на корню, тыс. LVL
Аренда права на охоту, тыс. LVL
Лесные саженцы и семена (реализация вне "LVM"), тыс. LVL
Услуги охоты и рекреационные
услуги, тыс. LVL
Аренда земли, тыс. LVL
Прочее, тыс. LVL
Латвийская валюта лат (LVL)
3,84
20900
431
2001г. к
2000г.,%
99,5
133,1
105,4
3,81
26449
446
2002г. к
2001г.,%
99,2
126,5
103,5
229
158
69,0
114
72,2
68
179
263,2
219
122,3
0
444
64
485
х
109,2
111
326
173,4
67,2
2000
2001
3,86
15708
408
2002
133
В структуре расходов ГАО "LVM" фиксированный платеж в бюджет
составил 46,2% от доходов. В 2000 году предприятие получило прибыль, при
этом сектора рекреации и семена и саженцы были убыточными.
В 2001-2002 гг. в структуре доходов общества доходы от продажи леса
на корню так же преобладали, составляя соответственно 94,1% и 95,6%. Темпы продажи леса на корню за период 2000-2002 годы составили в натуральном измерении 98,7%, а выручки – 168,4%, что свидетельствует о росте цен
за древесину, отпускаемую на корню. В 2003г. начато новое направление деятельности – разработка и торговля сортиментами круглых лесоматериалов,
что обеспечит около 20% общего дохода, соответственно уменьшится доля
доходов от продажи леса на корню. Развитие получила аренда земельных
участков лесного фонда. Государственный концерн, в управлении которого
находятся государственные леса, функционирует на принципах коммерческого расчета и является прибыльной и динамично развивающейся организацией (табл.16).
Таблица 16
Финансовые результаты ГАО "LVM" [360]
Показатели
Оборот, млн. LVL
Рентабельность, %
Отдача собственного капитала, %
Общий показатель ликвидности
Отдача активов, %
Объем инвестиций, млн. LVL
Прибыль до налогообложения на 1
га эксплуатируемого леса, латов/га
22,21
4,7
34,5
1,7
14,9
1,2
2001г. к
2000г.,%
133,2
261,1
145,6
212,5
248,3
52,1
27,67
19,2
64,1
2,0
39,5
4,9
2002г. к
2001г.,%
124,6
408,5
185,8
117,6
265,1
408,3
2,67
159,9
6,24
233,7
2000
2001
16,68
1,8
23,7
0,8
6,0
2,3
1,67
2002
Последовательная реализация принципов лесной политики, основанной
на четком разделении функций в области использования и воспроизводства
лесов в соответствии с интересами субъектов лесных отношений, обеспечивает эффективное управление лесным сектором экономики.
Институциональные реформы в лесном хозяйстве Эстонии. В процессе рыночных реформ с начала 90-х годов в Эстонии была осуществлена ра134
дикальная перестройка организации государственного управления лесным
сектором. В 1995 году начался процесс формирования лесной политики, в
котором участвовали все заинтересованные стороны. Проект документа по
лесной политике обсуждался в рабочих группах, был предметом общественных слушаний, рассматривался в комитетах и ведомствах. В июне 1997 года
документ был одобрен Парламентом Эстонии и получил статус Национальной лесной политики. Основополагающими целями лесной политики являются:
- устойчивое развитие лесного сектора, обеспечивающего сохранение
биоразнообразия, продуктивности, а так же настоящей и будущей способности лесов выполнять экологические, экономические и социальные функции
на местном, национальном и глобальном уровнях;
- эффективность управления лесами, обеспечивающая эффективное
производство и использование ценных лесных продуктов и услуг для настоящего и будущего поколений.
Основные принципы государственного управления лесами:
- следование международным принципам устойчивого управления лесами.
- многоцелевое, неистощительное и рациональное использование лесных ресурсов и сохранение биоразнообразия;
- разделение функции государства как владельца лесов и функции государства в части надзора и контроля соблюдения лесного законодательства.
Национальной лесной политикой (1997) и Лесным законом (1998)
установлены цели развития лесного сектора, роль государства и структуры
государственного управления лесами, собственность на леса, задачи развития
лесного хозяйства во взаимосвязи с охраной окружающей природной среды,
механизм взаимодействия с частным лесным сектором лесовладений и лесопользований, научный и кадровый потенциал, информационное обеспечение.
Лесные земли Эстонии занимают 2,25 млн. га или 51% территории, запас древесины составляет 410 млн. м3, годовой прирост 11,5 млн.м3. В 2000
135
году на одного жителя приходилось 1,6 га лесных земель и 292 м 3 общего запаса древесины. За последние 60 лет площадь лесных земель увеличилась в
2,6 раза, запас древесины в 3,8 раза.
В ходе земельной реформы происходит возврат лесных земель правопреемным собственникам и приватизация. В общей площади лесов государственные леса составляют 34%, удельный вес частных лесов 66% при общем
количестве лесовладельцев около 300000 и среднем размере владения около
5,0 га. Леса Эстонии разделены на три категории: заповедные леса – 4%, защитные леса – 15%, эксплуатационные (доходные) леса – 81%. В 2000г. заготовлено древесины 6,4 млн.м3, в том числе в порядке лесовозобновительных
рубок 4,5 млн.м3, при максимально возможном объеме вырубки 7,8 млн.м3.
Продукция лесного сектора занимает одно из ведущих мест в экспорте Эстонии: экспорт древесины и изделий из нее в 2000 году составил 13.4%, бумаги
и бумажных изделий 1,8%, мебели 5,9%. Общий объем лесного экспорта составил около 11 млдр. крон или более 650 млн. долларов [115]. Лесной сектор
экономики развивается эффективно и динамично.
Функции государственного управления лесами Эстонии осуществляются Министерством охраны окружающей природной среды через Лесной департамент и 15 уездных служб охраны окружающей среды. Лесной департамент координирует разработку и осуществление лесной политики, организует
практическую реализацию принципов Национальной лесной политики и Лесного закона, обеспечивает международное сотрудничество. Штат работников,
осуществляющих функции государственного управления в уездных службах
составляет 80 человек. В расчете на одного работника приходится около 30
тыс.га.
Функциями
специалистов
лесных
отделов
(Regional
Forest
Management) являются:
- работа с лесохозяйственными извещениями, в которых содержится
информация о планируемых лесохозяйственных работах в государственных и
частных лесах;
- наложение запретов на незаконную деятельность;
136
- контроль состояния лесов;
- разработка предложений по внедрению лесозащитных мероприятий;
- проведение консультаций для частных лесовладельцев;
- организация защиты лесных экосистем.
Лесовладелец обязан предъявить в местный орган по охране окружающей среды извещение о намерении проводить лесохозяйственные или лесозаготовительные работы не позднее, чем за 30 дней до начала работ в лесу. Если не выявлено никаких отклонений от нормы они получают молчаливое согласие на проведение работ. Орган по охране окружающей среды осуществляет постоянный контроль результатов хозяйственной деятельности всех лесовладельцев, установленные законом процедуры.
Центр лесозащиты и лесовозобновления Министерства охраны окружающей природной среды Эстонии осуществляет подготовку правовых актов, нормативов и инструкций по защите лесов и лесовозобновлению; осуществляет надзор за выполнением Лесного закона (1998), Закона о защите
растений (1999), Закона о семенном и растительном материале для размножения (1998); организует создание государственного запаса лесных семян,
проверяет качество лесных семян и посадочного материала, формирует фонд
данных в области селекции, лесозащиты и лесовозобновления, участвует в
международных проектах, является одним из представителей Эстонии в выполнении ратифицированных международных конвенций и резолюций. Задачи Центра по организации лесохозяйственных прикладных исследований и
деятельности по развитию включают разработку Программы развития лесного хозяйства на 2001-2010гг., программы облесения, программу развития лесопитомников и семенного хозяйства, мониторинг леса, инвентаризацию повреждений леса, консультации и повышение квалификации работников лесного хозяйства и частных лесовладельцев, информирование общественности.
В штате Центра 28 сотрудников, которые являются государственными служащими, включая 6 лесопатологов, и 80 сотрудников, работающих по проек137
там. Финансирование Центра осуществляется из государственного бюджета
и средств от проектов, которые приравниваются к бюджетным средствам.
Инспекция окружающей природной среды расследует правонарушения,
в том числе и лесонарушения, предоставляет материалы для возбуждения дел
в суде. Инспекция имеет 8 региональных отделений со штатом 42 работника.
В частных лесовладениях ответственность за ведение хозяйства в соответствии с законодательно установленными принципами и нормами несут их
владельцы. Государственная помощь оказывается в лесоустройстве и консультировании. Ведение хозяйственной деятельности в государственных лесах Эстонии на принципах рыночной экономики с 1999 года осуществляется
Центром управления государственными лесами (ЦУГЛ), в состав которого
вошли производственные структуры бывших лесхозов и лесничеств.
Миссией ЦУГЛ является экономное и эффективное хозяйствование в
государственных лесах. ЦУГЛ является коммерческой организацией. Стратегическое управление Центром осуществляет Совет из 9 человек, в составе
которого представители Министерства финансов, Министерства экономики,
2 члена Государственного собрания Эстонии, представитель лесной промышленности, представители Министерства охраны окружающей природной
среды, что обеспечивает выработку решений на основе баланса разных групп
интересов.
Совет рассматривает и утверждает бюджет по доходам и расходам
ЦУГЛ. Общими целями ЦУГЛ являются:
- увеличение ценности лесных ресурсов, находящихся в распоряжении
ЦУГЛ, с экономических, социальных и экологических позиций;
- максимизация дохода, получаемого от продажи продуктов леса и
платных услуг;
- осуществление стратегии защиты биологического разнообразия в государственных лесах Эстонии.
Задачами управления на уровне ЦУГЛ являются:
138
- разработка и осуществление стратегии развития, кадровой политики,
политики охраны окружающей среды;
- постановка задач и контроль результатов деятельности структурных
подразделений;
- предоставление информации Совету Центра;
- оказание корпоративных услуг структурным подразделениям (юридические услуги, финансовое планирование, кадровая политика).
На уровне лесных районов управление реализуется через разработку
стратегии развития лесных районов, постановку целей и задач для лесничеств
и контроль их выполнения, оказание корпоративных услуг лесничествам по
вопросам финансов, реализации продукции, управлением имуществом и информационных технологий. Прямые функции управления лесами выполняют
74 лесничества, задачами которых являются планирование и организация
возобновления лесов, отпуск растущего леса и реализация заготовленной
древесины, надзор и охрана лесов. Средняя площадь лесничества составляет
30 тыс. га.
Валовой доход ЦУГЛ состоит из поступлений от продажи леса на корню на аукционах, от продажи заготовленных сортиментов круглого леса у
лесовозных дорог, от оказания рекреационных и иных услуг. Доходы ЦУГЛ в
2000году составили 832,16 млн. крон, прибыль от финансово-хозяйственной
деятельности 81 млн. крон, налоги в государственный бюджет 146 млн. крон,
земельный налог 50 млн. крон (16 крон = 1 дол. США).
ЦУГЛ заключает договоры на реализацию круглых лесоматериалов,
проводит аукционы по продаже леса на корню и по реализации сортиментов.
Информационное обеспечение о складывающейся конъюнктуре лесного
рынка, формируемое маркетинговыми службами Центра, позволяет эффективно управлять объемами продаж. Динамика средней отпускной цены 1 м 3
древесины отпускаемой на корню характеризуется данными, крон: 1994 г. –
234; 1995г. – 231; 1996г. – 182; 1997г. – 230; 1998г. – 229; 1999г. – 200; 2000г.
– 210; 2001г. – 238. Цены на сортименты круглого леса по состоянию на ок139
тябрь 2002 года, крон: пиловочник сосна диаметром более 18 см – 647; до 18
см- 630; пиловочник ель, более 18 см – 724, менее 18 см – 599; балансы сосна
– 316, ель – 372, береза – 325, осина – 178; дрова топливные – 145; средняя
цена – 421.
Реструктуризация системы управления лесами была направлена на создание мотивационного поведения участников лесных отношений в соответствии с их интересами. Ведение хозяйственной деятельности в лесу отделено
от нормативной и контрольной функций управления лесами и ориентировано
на повышение доходности и окупаемость затрат в лесном хозяйстве.
Управление лесохозяйственной деятельностью (или лесным хозяйством как видом экономической деятельности), как показывает изучение отечественного и зарубежного опыта в рыночных условиях хозяйствования, организуется на предпринимательских принципах коммерческими предприятиями, созданными на государственной форме собственности, которые осуществляют коммерческое лесохозяйственное и лесозаготовительное производство и предоставляют социальные услуги. Соответственно, финансирование общественных благ (социальных функций) производится за счет государственного бюджета, выполнение рыночных функций направлено на повышение доходности.
Проведенный анализ зарубежного опыта институциональной организации управления лесами позволил сделать основные выводы:
- государственное управление лесами не зависимо от формы собственности на них осуществляется через принятие лесной политики, одобренной
всеми участниками лесных отношений и обществом; на основе правовых
норм, которые обязаны выполнять лесовладельцы и хозяйствующие субъекты; соблюдение этих норм обеспечивается государственным надзором и судебной властью;
- в странах с федеративным устройством на объекты лесных отношений
(земля, лесной фонд) установлены разные виды собственности - федеральная,
провинций (Канада) или штатов (США), частная, соответственно формируется
140
лесное законодательство; права собственности четко специфицированы по
субъектам лесных отношений правовыми нормами и договорными отношениями;
- функции государства как владельца лесов отделены от функций в
сфере надзора и контроля соблюдения лесного законодательства; финансирование социальных функций лесов производится из государственного бюджета;
- хозяйственная деятельность в государственном лесном фонде организована на предпринимательских принципах государственными предприятиями, ведение лесного хозяйства ориентировано на повышение доходности и
окупаемость затрат в лесном хозяйстве.
В условиях глобализации экономики и выработанных международным
сообществом требований к устойчивому управлению лесами, учитывая национальное и планетарное значение российских лесов, зарубежный опыт
управления лесами и лесным хозяйством в рыночных условиях хозяйствования необходимо учитывать и критически оценивать в процессе трансформации отечественной системы лесоуправления, базируясь на исторических традициях.
141