ТЕКСТЫ О ПРАВАХ ЧЕЛОВЕКА И ДЕМОКРАТИИ
advertisement
ТЕКСТЫ О ПРАВАХ ЧЕЛОВЕКА И ДЕМОКРАТИИ Петр Винчорек ДЕМОКРАТИЧЕСКОЕ ГОСУДАРСТВЕННОЕ УСТРОЙСТВО Научный редактор русскоязычного издания: проф. Александр Горелик Перевод с польского: Ирина Багаева-Урбанек Настоящее издание публикуется в рамках программы: Organizing and Empowering the Human Rights Movement for Civil Society in the CIS Спонсируемой: Open Society Institute Ford Foundation John and Catherine T. MacArthur Foundation © Helsiiiska Fundacja Praw Czlowieka, Warszawa, Polska ISBN 83-87ОЗОО-53-5 Издание I Тираж 1000 экз. Подготовление к печати: Nadhi 1. Не существует единой универсальной модели демократического государственного устройства. Таких моделей много, и ни об одной из них нельзя сказать, что она более демократична, чем другие. Выбор модели тем или иным государством зависит от различных обстоятельств, среди которых на первое место выдвигаются исторические предпосылки и соображения целесообразности, связанные, в частности, с расстановкой политических, экономических и общественных сил, действующих в данной стране. К тому же государственное устройство не сохраняется в раз и навсегда заданной форме. Оно претерпевает изменения, порой частые и радикальные. Свидетельством тому является политическая история таких государств, как Франция, Италия, Испания, Греция, Германия, Польша. Есть и такие государства, для которых характерна стабильность государственного устройства, а если в нем и происходят изменения, то им свойствен эволюционный и мирный характер. К числу таких стран относятся скандинавские государства, Швейцария, Великобритания, США. Перемены в государственном устройстве нередко сводятся к отступлению от принципов демократии или возврату к ним, с чем в своей истории столкнулись, к примеру, Германия, Чехословакия, Польша, Испания, Греция, Италия. В других случаях преображения проводились в рамках демократического режима. Так обстояло дело во Франции после II мировой войны, когда парламентарно-кабинетная форма правления IV Республики была заменена в 1958 году так называемым «полупрезидентским» устройством. 2. Несмотря на свое многообразие, всем формам демократического государственного устройства свойственны общие черты, на основании которых их можно причислить к одной категории. Понятие демократии было и есть для многих поколений предметом горячих философских, идеологических и политических споров. В нашу задачу не входят поиски ответа на спорные вопросы, а тем, кого интересуют ход и результаты дискуссий, можем порекомендовать соответствующую литературу. Однако следует подчеркнуть, что, как правило, выделяется несколько плоскостей или, иначе говоря, сфер, в которых проявляется демократия, например, социальная, нравственная, экономическая или политическая. Эти плоскости накладываются друг на друга, а условия, от которых зависит существование и формы проявления демократического порядка в государстве, взаимосвязаны. В настоящей работе мы займемся исключительно демократией в сфере политики (политическая демократия), и даже более узко – в сфере государственного устройства. Главная особенность демократии в этой сфере заключается в том, что ее инструменты и механизмы позволяют гражданам высказывать решающее слово по важным для государства вопросам, связанным, в частности, с учреждением государственных органов, назначением на важные государственные должности, ходом и результатами процессов принятия решений и контролем за функционированием государственных учреждений. 3. Под государственным устройством мы понимаем принципы подбора кадров в органах публичной власти, их функционирования и взаимоотношений. В данном понимании понятие государственного устройства имеет более узкий смысл, чем понятие «политический режим», поскольку МЕЖДУНАРОДНАЯ ШКОЛА ПРАВ ЧЕЛОВЕКА, КИЕВ, 2008. 1 элементом политического режима являются также принципы функционирования учреждений, не имеющих (в конституционном смысле) права принимать общеобязательные властные решения. Таким образом, политический режим охватывает принципы создания и функционирования различных инструментов-посредников между гражданами и органами власти таких, как политические партии и выразители разнообразных групповых интересов, выступающие, например, в качестве объединений и союзов. К важным элементам политической структуры многих обществ относятся церкви и религиозные объединения. Сюда же следует включить СМИ. Хотя проблематика политического режима и не является в данный момент главным объектом нашего анализа, было бы ошибкой абстрагироваться от влияния неправительственных образований (партий, объединений, религиозных обществ и т.п.) на создание и деятельность органов публичной власти. Правду говоря, именно их воздействие придает динамику и направление функционированию органов власти, а в некоторых случаях определяет фактическую форму государственного устройства. Не приняв во внимание такое воздействие, трудно было бы представить и понять существо демократии. 4. В наших рассуждениях появился термин «публичная власть» (органы публичной власти). Это собирательный термин, под которым понимаются как государственная власть (органы государственной власти), так и власть, имеющая характер местного самоуправления (органы самоуправления). Имеется в виду в первую очередь территориальное самоуправление, представляющее собой одну из наиболее важных и близких к гражданам форм, в которых проявляется и реализуется демократическое государственное устройство. Если органами государственной власти являются парламенты, правительства, конституционные суды, то в число органов демократической публичной власти входят также советы общин, городов, регионов и т.п. и их исполнительные органы, например, бургомистры, мэры, старосты и т.п. Кроме органов территориального самоуправления, публичную власть могут осуществлять (на основании полномочий, делегированных государством) также и органы других типов самоуправления – экономического, представителей свободных профессий, студенческого и т.д. Однако источником и исконным хранителем власти в демократическом государстве является суверен, народ, понимаемый не в этническом и, тем более, не в расовом или классовом смысле, а в смысле политическом – как все граждане государства, вместе взятые. 5. Основные элементы государственного устройства и, в частности, форма государственных учреждений, отношения между ними, порядок назначений должностных лиц и главные принципы, определяющие процесс принятия решений, регулируются обязательными в данном государстве правовыми нормами, прежде всего, конституцией. Наряду с правовыми нормами тот или иной характер придают государственному устройству политические (государственные) традиции и практика реализации правовых норм (конституционная практика). Фактический образ государственного устройства нередко весьма отличен от того образа, который складывается при чтении обязательных правовых норм. Может оказаться, что, несмотря на демократизм правовых решений (закрепленных в конституции), «реальное устройство» государства не соответствует демократическим стандартам. Поэтому необходимо иметь критический подход к правовым нормам и сопоставлять их содержание с фактической государственной практикой. В конечном итоге демократичность государственного устройства определяется не формально – нормативным правом, а практически – социальной, нравственной, экономической и, в первую очередь, политической реальностью. 6. Одним из общепринятых критериев демократичности государственного устройства служит наличие в государстве органов представительной власти, участие в которых обеспечивается путем свободного выбора, сделанного гражданами. Однако таким путем замещаются должности не во всех органах публичной власти, что отнюдь не означает утраты государством демократичности. Для того, чтобы устройство можно было заслуженно назвать демократическим, необходимо наличие выборных представительных органов государственной власти (парламент) и представительных органов местного самоуправления (например, советы общин, городские советы). Подобным образом могут учреждаться и другие органы публичной власти, например, исполнительные и судебные. Во многих странах всеобщие демократические выборы используются для избрания главы государства (президента), в частности, в США, Франции, Польше, Финляндии, Австрии, Словении, Ирландии, России, Украине. Так же замещаются посты в органах исполнительной власти субъектов федерации (например, штатов – в США избираются губернаторы штатов и некоторые другие члены администрации штата) и территориального самоуправления (в США избираются бургомистры – мэры городов и часть местных должностных лиц). Иногда выборы используются для избрания должностных лиц в органах судебной власти, правовой защиты и охраны общественного порядка (например, в США избираются МЕЖДУНАРОДНАЯ ШКОЛА ПРАВ ЧЕЛОВЕКА, КИЕВ, 2008. 2 некоторые прокуроры и начальники полиции). В большинстве случаев, по крайней мере, в европейских демократических странах должности в органах судебной власти замещаются по назначению (осуществляемому, например, главой государства). Аналогичным образом производятся назначения должностных лиц в административно-исполнительном аппарате. Даже если и проводятся выборы, то они не имеют характера всеобщих и прямых, а являются косвенными и участие в них более ограничено – вместо всех граждан голосуют коллегии выборщиков (например, выборы в парламент, представительные органы местного самоуправления и т.п.). 7. Выборы можно считать демократическими, если соблюдаются следующие условия: • Выборы должны быть всеобщими, а это означает, что в роли избирателей в них принимают участие все полноправные граждане (активное избирательное право). Допускаемые при этом ограничения касаются возраста (теперь это чаще всего достижение 18 лет) и правового положения избирателя (например, признание недееспособным, судебный приговор с лишением гражданских прав за некоторые виды преступлений). В течение последнего столетия постепенно отменялись все ранее известные ограничительные избирательные цензы, связанные с материальным положением, образованием, социальным происхождением, полом, расой, длительностью проживания в избирательном округе и т.п., предусмотренные для определенных категорий избирателей. В связи с процессами, придающими общественным отношениям все более международный характер, и укреплением европейской интеграции в некоторых странах наблюдается тенденция к распространению активного избирательного права при выборах в органы местного самоуправления также на лиц, не являющихся гражданами данного государства. Право быть избранным (пассивное избирательное право) принадлежит тем же лицам, которые могут пользоваться активным правом. При этом вводятся более строгие требования, касающиеся возраста кандидата (21 год при выборах в польский Сейм), порядка получения гражданства (например, только лица, получившие его по рождению), длительности проживания в данной стране (домисиль) и т.п. Тем не менее, не допустимы такие ограничения, которые могли бы нарушить принцип доступности для граждан всех властных должностей в государстве; • Выборы должны быть равными, а это означает, во-первых, что каждый избиратель располагает равным числом голосов (например, одним), и, во-вторых, все голоса имеют одинаковый вес. Их равный вес обеспечивается следующим образом: величина каждого избирательного округа, измеряемая количеством проживающих в нем избирателей, должна определяться так, чтобы равное число депутатов избиралось от равного числа избирателей. Если в каждом округе избирается один депутат, (одномандатные округа), то количество избирателей в каждом их них ДОЛЖНО быть одинаковым или почти одинаковым. Если же избирается несколько депутатов (многомандатные округа) – в одном округе больше, а в другом меньше, то соответственно (прямо пропорционально) должно меняться количество избирателей а каждом из этих округов. Отход от принципа равенства приводит к тому, что одни районы страны и группы населения имеют завышенное представительство за счет других, в результате чего искажается ход процессов принятия решений (например, законодательных) в данном государстве; • Выборы проводятся при тайном голосовании, а это означает, что никто, кроме самого избирателя, не имеет права узнать содержание поданного голоса. Тайное голосование способствует свободе (независимости) выбора и защищает избирателя от внешнего давления. Тайна голосования традиционно обеспечивается с помощью избирательных бюллетеней и урн. Однако в настоящее время в связи с использованием в некоторых странах (например, США) электронной техники голосования возникают новые проблемы, как гарантировать тайну голосования. Три вышеупомянутых требования повсеместно считаются обязательными условиями демократичности и свободы выборов. Обязательными, но недостаточными. Свободу выборов обеспечивают также проведение выборов через регулярные промежутки времени или, по меньшей мере, с соблюдением правил, определяющих сроки полномочий выборного органа; создание правовых и фактических условий, способствующих свободному выдвижению кандидатов и неограниченной конкуренции между кандидатами и поддерживающими их политическими группировками, что гарантирует беспристрастное и добросовестное проведение голосования и возможность судебного контроля за результатами выборов в тех случаях, когда возникают сомнения в законности проведенных выборов. Как уже говорилось (ср. п. 6), выборы не всегда имеют характер прямых, т.е. таких, когда избиратели (граждане) избирают своих представителей сами, без посредничества других лиц. Прямые выборы проводятся в палаты представителей, например, в Польше (Сейм), Франции (Национальное собрание), Великобритании (Палата общин), США (Палата представителей) и многих других странах, а также в верхние палаты парламентов – например, в Польше (Сенат), Италии (Сенат), США (Сенат). МЕЖДУНАРОДНАЯ ШКОЛА ПРАВ ЧЕЛОВЕКА, КИЕВ, 2008. 3 Принцип прямых выборов рассматривается, в частности, в Польше как четвертое условие демократичности выборов. Косвенная форма выборов не противоречит требованиям демократии, но ею не следует пользоваться как избирательным принципом при выборах депутатов палаты представителей парламента или представительных органов территориального самоуправления. Косвенная форма применяется при выборах президента США или французского Сената. 8. При проведении выборов может быть использовано несколько разных принципов (избирательных систем) определения результатов выборов. Ни одна из них сама по себе не более демократична, чем другие. Выбор конкретной системы в данном государстве в случае тех или иных выборов (парламентских, президентских, органов местного самоуправления) зависит от характера выборов и целей, которые в первую очередь хотелось бы достичь благодаря их проведению. Большое значение имеют при этом исторические соображения, политические традиции данного государства и – что нужно подчеркнуть с особой силой – действующая в нем расстановка политических (партийных) сил. Не углубляясь в подробности, следует выделить следующие основные избирательные системы: Мажоритарную систему, которая имеет две главные разновидности – систему относительного большинства и систему абсолютного большинства с голосованием в два тура. Мажоритарная система применяется в тех случаях, когда необходимо заместить один пост, например, президента государства, губернатора или бургомистра, а также когда выборы в представительные органы (например, парламент) проводятся в одномандатных округах. Согласно принципу относительного большинства избранным считается тот кандидат, который наберет самое большое число голосов. Так, например, если бы на данный пост баллотировалось 5 человек: А (который получил 30% голосов), В (25%), С (20%), D (15%) и Е (10%), избранным был бы А, несмотря па то, что за него отдало голоса менее 1/3 избирателей, принявших участие в выборах. Таким образом избирается президент США, члены обеих палат американского Конгресса, члены Палаты общин, польские сенаторы и депутаты органов местного самоуправления, если население данной гмины не превышает 20 тысяч человек. Согласно принципу абсолютного большинства, при котором голосование проводится в два тура, избранным в первом туре считается кандидат, получивший более половины действительных голосов. Если ни один из претендентов не достиг такого результата, проводится второй тур голосования. Во второй тур допускаются кандидаты, получившие наибольшее число голосов в первом туре. Их может быть только два, занявших первое и второе места (как при президентских выборах в Польше) или несколько, при условии, что каждый из них получил минимальное число голосов, предусмотренное Законом о выборах, например, 1/8 (как при выборах в Национальное собрание Франции). Избранным во втором туре считается тот, кто получил максимальное число голосов; • Пропорциональную систему, суть которой сводится к тому, что при такой системе в составе представительного органа более или менее точно отражаются предпочтения и политические симпатии избирателей. Этой системой можно пользоваться только при выборах в органы, состоящие из большого числа депутатов, если выборы проводятся по спискам в многомандатных округах. Если бы позволяли установленные законом правила «перевода» результатов голосования в результаты выборов, то в идеальном случае между числом голосов, полученных данным списком (партией), и количеством завоеванных мандатов должно было бы существовать строгое соответствие. В действительности принятые разными законами о выборах принципы «перевода» (пересчета) голосов в мандаты приводят к более или менее серьезным отклонениям. Они могут привести (в зависимости от принятых принципов) к привилегированному положению либо для тех списков (партий, объединений), которые набрали большое число голосов, либо для тех, кому не слишком повезло на выборах. Такие преимущества возникают, если мандаты распределяются по числу голосов. Пропорциональная система применяется в скандинавских странах, Голландии, Польше – выборы в Сейм, воеводские сеймики (органы самоуправления), советы повятов и гмин, насчитывающих менее 20 тысяч жителей. Кроме мажоритарной и пропорциональной систем, используются также смешанные системы – пропорционально-мажоритарные. При этом часть мандатов избирается по пропорциональной, а другая – по мажоритарной системе. Так проводятся выборы в ФРГ и Венгрии. 9. Использование мажоритарной или пропорциональной системы приносит различные результаты, чреватые далеко идущими последствиями и государственного, и политического толка. Мажоритарная система может осложнить реализацию одной из целей выборов, а именно достижение политической представительности выборного органа. Она обеспечивает получение заметного и, как правило, стабильного политического большинства, существование которого способствует созданию устойчивого и эффективного органа исполнительной власти (правительства). МЕЖДУНАРОДНАЯ ШКОЛА ПРАВ ЧЕЛОВЕКА, КИЕВ, 2008. 4 Обратные результаты дает применение пропорциональной системы. Именно поэтому ведутся поиски методов, использующих положительные стороны обеих систем и исключающих их недостатки. Один из таких методов упоминался выше. Это применение смешанных систем. Другой – предусматривает введение некоторых модификаций в пропорциональную систему. Наиболее распространенный метод заключается во введении трех избирательных ступеней. В результате их введения от участия в распределении мандатов отстраняются те списки (объединения, партии), которые не получили определенной минимальной доли голосов, например, 5% по стране. Если тот или иной список не преодолел процентного барьера, мандаты, которые причитались бы ему, передаются партиям и объединениям, преодолевшим указанный «заградительный пункт», вследствие чего возрастает их успех на выборах. Мажоритарная система, в особенности при относительном большинстве, укрепляет крупные партии и политические группировки, а в то же время приводит к исключению мелких и слабых конкурентов. Хотя у этого правила и есть исключения, мажоритарная система связывается с наличием двух сильных политических партий (двухпартийная система). Именно так обстоит дело в Великобритании и США. Пропорциональная система, позволяющая войти в парламент также мелким группировкам, способствует созданию и функционированию многопартийных систем. Так выглядит политическая сцена в Польше, такая ситуация наблюдалась в довоенных Италии. Голландии и Бельгии. 10. Готовность принимать участие в выборах – один из показателей отношения граждан к государству и его демократическим органам. Практическим мерилом такой готовности является фактическое участие в выборах. В подавляющем большинстве государств участие в выборах добровольное, хотя и считается моральным долгом гражданина. В некоторых странах (например, Бельгии, части австралийских штатов) участие в выборах считается также правовой обязанностью граждан. Составление официальных списков избирателей облегчает им участие в выборах. В свою очередь, в США то или иное лицо вносится в списки только по просьбе самого избирателя. Не каждый избиратель пользуется этим правом. За последние десятилетия в некоторых демократических странах отмечается спад заинтересованности граждан в выборах и снижение избирательной активности населения. 11. Один из фундаментальных принципов, от соблюдения которого зависит демократичность государственного (политического) устройства, – это принцип политического плюрализма. Он выражается, в частности, в том, что граждане пользуются свободой создавать всевозможные посреднические организации (как проправительственные, так и оппозиционные) и коллективно действовать па общественной арене в их рамках. Следует особо оговорить два вида таких организаций: политические партии и группы интересов (группы давления). Основная функция политических партий заключается в том, что они организуют совместные действия граждан с целью обеспечения участия в осуществлении публичной власти. Средством достижения этой цели являются участие в выборах, работе представительных органов, создании органов исполнительной власти (государственной и местного самоуправления) и руководство ими. В то же время при демократическом режиме, в правовом государстве, за пределами влияния партий и других посреднических организаций остаются или, по крайней мере, должны оставаться органы судебной власти. Политические партии обобщают и преобразуют в политические программы мнения и интересы граждан, а затем представляют их органам публичной власти. Благодаря участию в процессе принятия государственных решений партии могут добиться частичного, а иногда и полного удовлетворения этих интересов. С другой же стороны, партии влияют на формирование политических взглядов своих членов и избирателей, вводя их в курс проблем, имеющих значение для государства и различных общественных групп. Партии – главная движущая сила (аниматор) политической жизни страны и источник пополнения руководящей элиты государства. Иную функцию выполняют группы интересов. Они представляют частные интересы (группы, сектора), главным образом, экономического и социального характера. Как правило, они не ставят себе целью участие в осуществлении публичной власти, а добиваются от органов власти принятия единичных решений, выгодных для представляемых ими интересов. Группы интересов стараются приобрести влияние на политические партии, парламенты, правительства, органы территориального самоуправления и т.п. В некоторых странах их влияние институализируется посредством таких органов (в основном, играющих совещательную и консультативную роль), как Общественно-экономический совет (например, во Франции). В США воздействию групп интересов на Палату представителей была МЕЖДУНАРОДНАЯ ШКОЛА ПРАВ ЧЕЛОВЕКА, КИЕВ, 2008. 5 придана форма лобби при Конгрессе. Представление частных интересов (группы, сектора) иногда называют функциональным представительством. Оно действует наряду с территориальным (политическим) представительством, главным средоточием которого является парламент, а движущими силами – политические партии. О государственном устройстве, в рамках которого существуют парламентские или квази-парламентские институты, где могут представляться и учитываться частные интересы, принято говорить, что ему свойственна корпоративность или неокорпоративность. Такими чертами отличается, например, государственное устройство Ирландии, Свободного государства Бавария и Словении. Однако с существованием и свободной деятельностью групп интересов связывается опасность коррупции и угроза, что победителями в конкуренции интересов окажутся лишь те, у кого имеются достаточно сильные социальные аргументы. В некоторых государствах (например, в США) принимаются меры, чтобы с помощью правовых средств (законодательство против коррупции, регулирование деятельности лобби при Конгрессе и т.п.) ограничить масштабы указанных опасностей, К сожалению, эти усилия не всегда приносят плоды. 12. Важной характеристикой (принципом) демократического государственного устройства считается разделение властей. Традиционно выделяются законодательная власть, центральным органом которой является парламент; исполнительная власть, осуществляемая в зависимости от системы правительством и президентом или только президентом; судебная власть, принадлежащая судам разного типа.. Все три ветви власти иногда находятся в равновесии благодаря целому ряду государственных учреждений и механизмов, позволяющих одной из властей контролировать и сдерживать действия другой. Однако принцип разделения властей принимается не всеми странами за основу государственного устройства. В качестве примера можно привести Швейцарию. Здесь принята так называемая система конвента, согласно которой главная роль отводится парламенту. Правительство и президент Швейцарской Конфедерации – исполнительные органы парламента. Проведение в жизнь принципа разделения властей выглядит в разных государствах по-разному. За последние десятилетия наметилась общая тенденция к перемещению центра тяжести в такой государственной системе в сторону исполнительной власти. Это не означает, однако, что сбылись появившиеся уже в начале XX века и провозглашаемые с огромной убежденностью предсказания неизбежного заката европейского парламентаризма. Разделение властей на законодательную и судебную представляет собой, так сказать, вертикальную структуру. Кроме того, существует и разделение по горизонтали, согласно которому наряду с центральной государственной властью (и ее органами) действуют органы местной государственной (а в более широком смысле, публичной) власти. Разделение по горизонтали проявляется наиболее ощутимо в федеральных государствах, где члены федерации обладают не только публичной властью, но и существенными атрибутами суверенности, как например, штаты (США), кантоны (Швейцария), земли (ФРГ). Также и унитарным государствам с единой территорией (например, Польше, Швеции, Франции, Португалии, Чешской Республике) присуще разделение публичной власти по горизонтали. И в них, и в федеральных государствах значительная часть властных полномочий сосредоточена в руках органов самоуправления с местным самоуправлением во главе. 13. Самым важным институтом демократии является парламент. Самая важная задача парламента – принятие законов (законодательство). Парламент исполняет также контрольную функцию по отношению к исполнительной власти и формирует некоторые государственные органы (например, правительство). Эту последнюю задачу парламент решает либо самостоятельно (Швеция), либо при значительном участии главы государства (Польша, Италия). Есть и такие системы, где формирование правительства является исключительной прерогативой президента (Франция). Парламенты могут иметь разнообразную структуру. Некоторые состоят из одной палаты – палаты представителей (например, в Финляндии, Швеции, Дании, Литве, Италии), а другие – из двух (в Польше, Франции, Великобритании, ФРГ, Испании, Румынии). Название «второй палаты» меняется от парламента к парламенту (чаще всего – Сенат), не совпадает и ее роль в государственном устройстве. «Вторую палату» парламента раньше называли «высшей» (верхней), поскольку в ней были представлены «высшие сословия» – дворянство и аристократия, и ей принадлежали очень большие властные полномочия в области законодательства, а иногда и судебной власти (Палата лордов). В целом, однако, надо сказать, что в течение XX века роль «вторых палат» в странах с демократическим устройством значительно снизилась, хотя из этого правила имеются исключения. Очень важные задания и широкие полномочия имеют, как правило, «вторые палаты» в федеральных государствах. Они (напри- МЕЖДУНАРОДНАЯ ШКОЛА ПРАВ ЧЕЛОВЕКА, КИЕВ, 2008. 6 мер. Сенат США, Бундесрат ФРГ) представляют членов федерации, гарантируя уважение их суверенных прав. Срок полномочий «второй палаты» парламента не должен совпадать с созывом «первой палаты» (депутатской); иногда он бывает более длительным. Бывает также, что состав «второй палаты» частично обновляется (например, Сенаты в США и Франции). Исключением является английская Палата лордов, участие в которой имеет пожизненный и даже наследственный характер. Чаще, однако, во «второй палате» заседает некоторое (как правило, небольшое) число лиц, назначенных туда, минуя процедуру выборов, например, за особые заслуги при исполнении общественных функций и т.п. (см. итальянский Сенат). При демократическом государственном устройстве депутаты (несколько иначе иногда обстоит дело с членами «вторых палат»), являются представителями всего парода (исполняют так называемый свободный мандат) и не подлежат никакому воздействию со стороны избирателей. Концепция свободного мандата вступает, однако, в противоречие с политической практикой его реализации, в ходе которой огромную роль играет зависимость депутатов от той или иной партийной группировки (партии). Без партийной поддержки получить мандат почти невозможно, а организация работы парламента в значительной мере опирается на функционирование парламентских фракций и существование партийной дисциплины при выступлениях в парламенте и голосовании. Таким образом, свободный мандат превращается в действительности в партийный. 14. Главное место в сфере исполнительной власти принадлежит правительству. Правительства могут иметь различную организационную форму. Чаще всего они состоят из премьер-министра (или должностного лица, называемого иначе, но играющего подобную роль в государственном устройстве) и министров, входящих в состав коллегиального органа – совета министров. Внутренняя структура правительства и позиция отдельных министров по отношению к премьеру весьма разнообразны. Так, например, в Великобритании правительство – «многоярусная» структура, в которой особую роль играют члены так называемого кабинета, состоящего из важнейших министров. В ФРГ особое положение занимает федеральный Канцлер как глава правительства и его руководитель. Также и в Польше, хотя и в менее ярко выраженном виде, чем в ФРГ, особенно сильную позицию среди членов правительства занимает его глава – Председатель Совета Министров. Иначе обстоит дело в США, где федеральной администрацией руководит глава государства – Президент. Президент назначает и отзывает секретарей ведомств (что примерно соответствует рангу европейского министра), которые, однако, не создают все вместе коллегиального органа – совета министров, а действуют самостоятельно под руководством президента. Аналогичная ситуация наблюдается на уровне штатов, там роль главы государства (штата) играет губернатор. Центральный органам исполнительной власти подчиняется государственная администрация – центральная (например, в виде министерств и центральных государственных, учреждений) и местная (например, в Польше – воеводы со своим аппаратом, во Франции – префекты, в России – губернаторы). Особое место в государственном устройстве многих стран занимает глава государства. Очень часто его причисляют к органам исполнительной власти (например, в Польше, и тогда исполнительная власть приобретает «двуглавый» характер (правительство-президент). Такое положение главы государства связано не только с компетенцией я задачами президента в настоящее время, но и исторической традицией этого государственного поста. В Европе глава государства – в далеком прошлом почти всегда монарх – исполнял функцию центра исполнительной власти (а иногда одновременно и законодательной, и исполнительной). Позднее (XVI1I-XIX вв.) центр тяжести исполнительной власти переместился в сторону коронных министров и правительства. Современные президенты – в некотором смысле наследники монархов, и поэтому их пост причисляется к органам исполнительной власти. Что же касается современных монархов, они, как правило, утратили свою компетенцию и исполняют в основном символически-представительские функции. Во всяком случае, разделение на монархии и республики в наше время никоим образом не связано с делением государств на демократические и недемократические. 15. Судебную власть осуществляют в демократических государствах суды разного типа. Судопроизводство и процессуальные основы судебного разбирательства принимают самые разнообразные формы. Однако можно выделить несколько признаков, характерных для функционирования судебной власти в демократическом государстве. К ним относятся, в особенности: существование судов нескольких инстанций и возможность судебного разбирательства в них, запрет в мирное время чрезвычайных судов (иногда также военных), существование многообразных процессуальных гарантий (в частности, права на защиту в уголовных процессах), участие общественных факторов в судопроизводстве (суд присяжных, народные заседатели), существование многообразных МЕЖДУНАРОДНАЯ ШКОЛА ПРАВ ЧЕЛОВЕКА, КИЕВ, 2008. 7 гарантий судейской независимости, открытый доступ к судебным органам для граждан, осуществление судебного контроля за деятельностью органов государственной администрации и местного самоуправления с точки зрения соблюдения права. Особую задачу представляет собой контроль и надзор за конституционной законностью правовых норм. Во многих странах он осуществляется посредством конституционного судопроизводства специальными судами (трибуналами) – Конституционный Суд (Испания, ФРГ, Австрия, Польша, Венгрия, Румыния) или органами, имеющими подобный характер и полномочия (например, Конституционный Совет во Франции). В США функцию конституционного суда исполняет Верховный Суд, а в Великобритании конституционное судопроизводство отсутствует. Особенно бурное развитие конституционного судопроизводства отмечалось в восьмидесятые и девяностые годы. В эти годы конституционные суды (трибуналы) возникли во многих постсоциалистических странах как один из центральных органов правового государства. В некоторых странах конституционные суды имеют право разрешать дела о конституционности деятельности политических партий (например, ФРГ, Польша), о нарушении конституционных свобод и прав человека и гражданина, а также о соответствии конституции и законам действий высших должностных лиц (конституционная ответственность). В последнем случае конституционные суды берут на себя роль, которая в Польше принадлежит Государственному Трибуналу. Иногда дела о конституционной ответственности входят в компетенцию верховных судов. 16. В демократических государствах важная роль принадлежит органам контроля и надзора. Имеется в виду как финансово-налоговый контроль, так и контроль за соблюдением права, в особенности, прав человека и гражданина. К числу органов, осуществляющих контроль первого типа, относятся – часто связанные с парламентом – аналоги польской Верховной контрольной палаты (например, Аудиторский суд или Счетная палата и т.п.), в чью основную задачу входит контроль за публичными расходами (бюджетными и внебюджетными). Во второй группе особое место занимает институт омбудсмена как парламентского уполномоченного по гражданским правам. У этого института скандинавская (шведская) родословная, но после II мировой войны он получил распространение за пределами Швеции. Соответствующие омбудсмену органы функционируют (под разными названиями) во Франции, Великобритании, Польше, Словении. В некоторых странах действуют омбудсмены, специализирующиеся в разных вопросах (например, военных). Интересно, что этот институт охотно переняли постсоциалистические страны, в которых осуществляется процесс демократических преобразований. 17. Принципы демократического государственного устройства исключают допущение целого ряда явлений, широко распространенных в странах с иным государственным устройством. Здесь уместно назвать четыре явления такого рода. Во-первых, политическая ангажированность армии. В демократическом государстве армия полностью подчинена гражданским властям, послушна закону и аполитична. Во-вторых, политическая зависимость органов охраны общественного порядка и государственной безопасности (полиция, разведка, контрразведка, спецслужбы). В демократическом государстве все эти службы находятся в подчинении у гражданских властей, в том числе, у парламента. В третьих, государственный контроль за СМИ, осуществляемый в форме цензуры. В демократическом государстве цензура запрещена. Государство по существу не является ни владельцем, ни распорядителем органов печати, а там, где имеются общественные радиовещание и телевидение, их деятельность регулируется органами надзора, независимыми от государственной администрации. И четвертое явление – это существование государственной и служебной тайны в широких и произвольно устанавливаемых пределах. В демократическом государстве естественно существует правовая защита тайны такого рода, но она, безусловно, вторична по отношению к принципу, обеспечивающему свободный доступ гражданина к информации. 18. В основе типологии демократических государств чаще всего лежит форма правления. Под формой правления понимаются взаимоотношения между главой государства, правительством (здесь коллектив министров, действующий под руководством премьера) и парламентом. Традиционно выделяются следующие (наиболее часто применяемые) формы правления: Парламентарно-кабинетная форма. При этой форме правительство назначается главой государства (например, президентом), но опирается на партийно-политическое большинство в парламенте. Правительство в данном персональном и политическом составе действует до тех пор, пока не потеряет политического доверия парламента. Потеря доверия, выражающаяся в форме вотума МЕЖДУНАРОДНАЯ ШКОЛА ПРАВ ЧЕЛОВЕКА, КИЕВ, 2008. 8 недоверия или отказе в вотуме доверия, приводит к тому, что правительство подает в отставку. Вотум недоверия – это инструмент парламентской (политической) ответственности правительства. Ответственность может иметь коллективный или индивидуальный характер. В первом случае вотум охватывает все правительство, а во втором – отдельных членов кабинета. В государствах с многопартийной системой очень часто правительство может быть сформировано и действовать, только если оно опирается па коалицию нескольких партий (коалиционное правительство). Такое правительство нередко подвергается различным пертурбациям внутри коалиции, что увеличивает риск его падения в связи с потерей доверия в парламенте. Поэтому, как об этом свидетельствует опыт многих стран (например, Польши, Веймарской республики, III и IV республик во Франции, Италии, начиная с 1945 г.), сочетание парламентарно-кабинетной и многопартийной форм не предвещает стабильности власти и чревато кризисами. Для того, чтобы избежать таких последствий, вводятся всевозможные усовершенствования, имеющие целью укрепить позицию правительства (реформированная парламентарно-кабинетная форма). Одним из наиболее эффективных нововведений оказался конструктивный вотум недоверия. Его суть заключается в том, что отставка правительства (премьер-министра) возможна только посредством выбора нового премьера. Такой подход препятствует созданию в парламенте негативных коалиций, которые, правда, могут совместными усилиями привести к отставке правительства, но не способны совместно управлять. Институт конструктивного вотума недоверия нашел применение в конституционном праве ФРГ. В результате его введения в этой стране в послевоенные годы значительно укрепилось канцлерское правление (канцлерская форма правления – вариант парламентарно-кабинетной формы). Институт конструктивного вотума недоверия взяли на вооружение законодатели некоторых других государств, в том числе бывших социалистических стран (например, Польши, Словении). По предложению премьер-министра парламент может быть распущен главой государства досрочно, до истечения срока его законных полномочий. В некоторых случаях право на досрочный роспуск парламента ограничивается определенными правовыми условиями. Целью такого роспуска может быть решение (посредством обращения к избирателям как арбитрам) политических конфликтов, возникающих внутри парламента или между парламентом и правительством. На практике (например, в Великобритании) роспуск парламента – осуществляемый формально королевой, а фактически премьерминистром, используется для проведения выборов в наиболее выгодные для правящей партии сроки. В странах, где, как и в Великобритании, парламентарно-кабинетное правление сочетается с двухпартийной системой, позволяющей получить сильное и однородное парламентское большинство, правительство стабильно, а контроль над ним парламента (выражающийся в форме вотума недоверия) ограничен. Президентская форма правления – как говорилось выше (ср. п. 14) – сводится к тому, что президент является одновременно руководителем «правительства» (администрации). Президент, избираемый на основе всеобщих выборов, не несет ответственности перед парламентом. Ни президента, ни его секретарей (министров) нельзя отозвать с занимаемой должности, используя парламентский вотум недоверия, в то же время президент несет конституционную ответственность (см. п. 15). В США обвинение против президента выдвигает Палата представителей, а судебное разбирательство проводит Сенат. Американский президент располагает целым рядом полномочий, дающих ему возможность воздействовать на функционирование других органов власти, а те, в свою очередь, могут влиять па деятельность президента. Так, например, президент пользуется правом вето, приостанавливающим действие законов, принятых Конгрессом, и назначает судей Верховного Суда. Со своей стороны. Сенат выражает согласие на ратификацию международных договоров, а также на некоторые президентские назначения (например, судей Верховного Суда, секретарей – министров) и т.п. Таким образом, в США реализуется система «сдержек и противовесов» – принцип взаиморазделения властей. Эффективность этой системы достигается благодаря большому политическому опыту и демократическим традициям, определяющим характер политической жизни страны, а также специфике американской двухпартийной системы. Президентская форма правления сложилась в США, но получила распространение во многих странах Латинской Америки и за её пределами. В этих странах она не всегда сочеталась, да и теперь не везде идет рука об руку с демократическим государственным устройством и нередко бывает основой для военных и гражданских диктатур. Иногда, в отличие от демократического президентского устройства, форму президентской диктатуры называют президенциализмом или неопрезиденциализмом (например, в африканских странах). Полупрезидентская форма правления. Данная форма объединяет элементы парламентарнокабинетного и президентского правления. Президент, избираемый на основе всеобщих выборов, хотя и не является руководителем правительства, обладает в отношении и правительства, и парламента весьма МЕЖДУНАРОДНАЯ ШКОЛА ПРАВ ЧЕЛОВЕКА, КИЕВ, 2008. 9 широкими полномочиями. Он назначает премьер-министра и министров, может принудить их к отставке, может председательствовать па заседаниях правительства, отвечает за внутреннюю и внешнюю безопасность государства, определяет основные направления государственной политики, является верховным главнокомандующим вооруженными силами, может распустить парламент (палату представителей). Правительство занимается текущими административными вопросами и несет ответственность перед парламентом и тем самым может быть отозвано в результате выражения недоверия. Политической базой правительства служит парламентское большинство, но, с другой стороны, правительство должно также пользоваться доверием президента. Полупрезидентская форма правления успешно функционирует во Франции. Она действует в разных вариантах и в других европейских странах, например, в Финляндии, Исландии, Португалии, Греции. Французским образцом охотно пользуются создатели конституций в бывших социалистических странах (например, Румынии). 19. Основной моделью демократии в современных государствах служит представительная демократия, осуществляемая при помощи выборов, через посреднические организации и представительные органы. Тем не менее, важную и, как нам кажется, за последние десятилетия неизменно растущую роль играют механизмы непосредственной демократии. Ее важнейший инструмент – референдум (народное голосование), в котором все граждане (народ, носитель суверенитета – во всеобщем референдуме) либо жители определенного региона (в местном референдуме) принимают решения по важным для них проблемам, отвечая на вопросы, поставленные, к примеру, парламентом, правительством, президентом, советом общины. Посредством референдума могут приниматься решения законодательного порядка (например, принятие конституции или закона), общегосударственные решения из области внутренней или внешней политики (присоединение к международному союзу), а также решения, связанные с политикой местного уровня (инвестиционные решения, местные сборы). Референдум очень часто используется в Швейцарии, а время от времени к нему прибегают и в других странах (например, Франции, Италии, Испании, Норвегии, Венгрии, России и некоторых штатах США). Хотя референдум, без всякого сомнения, относится к демократическим институтам, он может быть использован и для целей более или менее далеких от демократии – например, для укрепления личной позиции президента или определенной партии (некоторые французские референдумы времен де Голля). Среди других не столь частых институтов непосредственной демократии следует упомянуть народную (общественную) законодательную инициативу и народное вето. Народная законодательная инициатива заключается в том, что граждане имеют право, собрав соответствующее число подписей, внести в парламент свой собственный проект закона (а иногда и конституции). Такой законопроект подлежит рассмотрению парламента на общих основаниях. Народное вето – это как бы противоположность народной инициативы. Посредством народного вето, после проведения всеобщего голосования граждане могут отменить закон, принятый парламентом. Институты непосредственной демократии иногда критикуют за то, что их применение способствует распространению демагогии в политической жизни, а тем самым может угрожать основам демократического правопорядка в стране. 20. Демократизм государственного устройства зависит не только от того, были ли в данном государстве соблюдены определенные правовые и формальные требования. Огромное значение имеет и то, сформировалась ли в обществе – среди его граждан в целом и у властной элиты, в частности, демократическая политическая культура. К ее основным чертам относятся терпимость к чуждым взглядам, склонность к диалогу и компромиссу, уважение к партнеру и политическому противнику, уважение к праву, лояльность в политических отношениях, выполнение взятых на себя обязательств, соблюдение принятых правил поведения и т.п. Если даже механизмы институтов демократии окажутся несовершенными, то изъяны, возникшие из-за их неправильного функционирования, могут быть смягчены благодаря наличию в обществе демократических навыков и политических традиций. И наоборот, самые совершенные инструменты демократического государственного устройства не дадут желаемых результатов, если проявятся недочеты в области политической культуры общества и его руководящей элиты. Список литературы 1. Filipowicz S.: О demokracji bez zludzen i sentymentow, Warszawa 1992 PWN. МЕЖДУНАРОДНАЯ ШКОЛА ПРАВ ЧЕЛОВЕКА, КИЕВ, 2008. 10 2. Gdulewicz E., Krc_cisz W., Ortowski W., Skrzydto W., Zakrzewski W.: Ustrojepanstw wspohzesnych, Lublin 1997 Wyd. UMCS. 3. Hallowell J. H.: Morainepodstawy demokracji, Warszawa 1993 PWN. 4. Jamroz A.; Demokracja wspolczesna. Wprowadzenie, Biatystock 1993Temida(2). 5. Krol M.: Slownik demokracji, Warszawa 1991 Res Publika. 6. Kulesza W. Т., Winczorek P.,: Demokracja и schylku XXwieku, Warszawa 1992 WsiP. 7. Majchrowski J., Winczorek P.: Ustrqj konstytucyjny Rzeczpospolitej Polskiej, Warszawa 1998 Hortpress. 8. OssowskaM.: Wzor demokraty, Lublin 1992 Daimonion. 9. Sartori G.: Teoria demokracji, Warszawa 1994 PWN. 10. Simon Y. R.: Filozofia rzqdu demokratycznego, Krakow 1993 Arka. 11. Smith G.: Zyciepolityczne w Europie Zachodniej, Londyn 1992 Puls. 12. Steiner J.: Demokracje. europejskie, Rzeszow 1993 Wyd. WSP. 13. Ulicka G.: Demokracje zachodnie. Zasady, wartosci, wizje, Warszawa 1992 PWN. 14. Znamicrowski C: Elita i demokracja, Warszawa 1991 IW Pax. МЕЖДУНАРОДНАЯ ШКОЛА ПРАВ ЧЕЛОВЕКА, КИЕВ, 2008. 11
