ВОЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ К.В.ФАТЕЕВ ВОЕННАЯ БЕЗОПАСНОСТЬ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ВОЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ
_________________________________________________________________________________
К.В.ФАТЕЕВ
ВОЕННАЯ БЕЗОПАСНОСТЬ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
И ПРАВОВЫЕ РЕЖИМЫ ЕЕ ОБЕСПЕЧЕНИЯ
(теоретико-правовое исследование)
Монография
Москва — 2004
Рецензент:
А.В. Кудашкин, доктор юридических наук, профессор Военного университета.
Фатеев К.В.
Военная безопасность Российской Федерации и правовые режимы ее обеспечения
(теоретико-правовое исследование). — М.: Военный университет, 2004. — … с.
В монографии комплексно исследуются теоретико-правовые вопросы военной
безопасности Российской Федерации, ее современного состояния и проблемы правового
регулирования, дается определение военной безопасности Российской Федерации, указывается
ее место в системе национальной безопасности государства, анализируются внутренние,
внешние и трансграничные военные угрозы, виды военной безопасности, правовые режимы
обеспечения военной безопасности Российской Федерации в мирное время, в угрожаемый
период и в военное время.
Для научных работников, преподавателей, адъюнктов и аспирантов, докторантов,
слушателей, курсантов и студентов юридических учебных заведений, а также специалистов,
интересующихся проблемами обеспечения национальной безопасности.
ББК 68.49(2Рос)
Введение
Изменения в мире, произошедшие в различных областях общественной жизни в 90-х гг.
ХХ в., повлияли как на международное, так и на внутреннее положение России.
Осуществление внутренних реформ и преобразований невозможно без учета геополитического
положения России. Особую важность приобрела проблема обеспечения национальной
безопасности, без решения которой невозможно успешное реформирование страны и ее
развитие.
Важнейшей особенностью социальной формы развития любого государства является
тесная взаимосвязь между развитием и безопасностью. Фактически развитие и безопасность —
это две стороны общего процесса жизни общества. Еще в Древнем Риме Цицерон на первое
место выдвигал проблему безопасности. Он говорил, что «прежде всего каждому виду живых
существ природа даровала стремление защищаться, защищать свою жизнь … избегать всего
того, что кажется вредоносным, и приобретать, и добывать себе все необходимое для жизни»1.
По большому счету люди придумали когда-то само государство как форму своей
организации с главной целью — обеспечить свою безопасность. Так, еще в ХIХ в. И.А.
Брокгауз и И.А. Ефрон отмечали: «Необходимость в личной и имущественной безопасности
вызывает к жизни государство, в этой необходимости государство находит главнейшее
разъяснение своего существования, она же указывает государству основную его цель и
назначение»2. Без обеспечения безопасности всякая человеческая деятельность оказывается
бесцельной.
Состояние и перспективы развития современной военно-политической обстановки в
настоящее время определяются качественным совершенствованием средств, форм и способов
вооруженной борьбы, увеличением ее пространственного размаха и тяжести последствий,
распространением на новые сферы. Возможность достижения военно-политических целей как
прямыми, так и непрямыми, неконтактными действиями предопределяет особую опасность
современных войн и вооруженных конфликтов для народов и государств, для сохранения
международной стабильности и мира, обусловливает жизненную необходимость принятия
исчерпывающих мер для их предотвращения, мирного урегулирования противоречий на
ранних стадиях их возникновения и развития.
Возникшие за последние годы очаги международной напряженности, отступление от
общепризнанных принципов и норм международного права в отношении применения
вооруженных сил странами НАТО, активизация угроз со стороны международного терроризма
требуют обеспечения военной безопасности Российской Федерации с учетом изменений
военно-политической обстановки, характера и содержания военных угроз, условий
строительства, развития и применения военной организации государства.
Обеспечение военной безопасности Российской Федерации является важнейшим
направлением деятельности государства. Несмотря на обилие различных формулировок
понятие «военная безопасность» не получило нормативного закрепления, не исследовано как
институциональное правовое явление, не определено его место в системе национальной
безопасности государства.
В Военной доктрине Российской Федерации, утвержденной Указом Президента
Российской Федерации от 21 апреля 2000 г. № 706, подчеркивается, что военная безопасность
определяется состоянием защищенности национальных интересов страны в военной сфере от
внутренних и внешних угроз. Главные цели обеспечения военной безопасности —
предотвращение, локализация и нейтрализация военных угроз Российской Федерации. В
настоящее время сформулированы лишь основные принципы обеспечения военной
безопасности, которые нуждаются в развитии.
В Законе Российской Федерации «О безопасности» предусматривается деление
национальной безопасности на виды, которые включают в том числе и оборонную
безопасность. Однако законодатель не дал ни строгого толкования принципов классификации
1
2
Цицерон. Об обязанностях. М., 1999. С. 131.
Энциклопедический словарь И.А. Брокгауза и И.А. Ефрона. СПб., 1889. Т. 5. С. 304.
по видам безопасности, ни определения этих понятий, что на практике привело к
произвольному и необоснованному дроблению родового понятия.
Российская Федерация рассматривает обеспечение своей военной безопасности в
контексте строительства демократического правового государства, осуществления социальноэкономических
реформ,
утверждения
принципов
равноправного
партнерства,
взаимовыгодного сотрудничества и добрососедства в международных отношениях,
последовательного формирования общей и всеобъемлющей системы международной
безопасности, сохранения и укрепления всеобщего мира. Обеспечение военной безопасности
невозможно без системного воздействия права на указанную сферу.
Наиболее значимым достижением в правовом регулировании военной безопасности
Российской Федерации явилось принятие Федерального конституционного закона «О военном
положении» от 30 января 2002 г. № 1-ФКЗ. Однако юридическим фактом применения данного
Закона является агрессия против Российской Федерации или непосредственная угроза
агрессии. Вместе с тем федеральные законы «Об обороне», «О мобилизационной подготовке и
мобилизации в Российской Федерации», «О воинской обязанности и военной службе», «О
статусе военнослужащих», «Об альтернативной гражданской службе» и другие законы,
регламентирующие отдельные вопросы военной безопасности Российской Федерации не
образуют системного подхода в правовом обеспечении военной безопасности в мирное время,
в особый (угрожаемый) период и во время войны (вооруженного конфликта). В них не
достигнут баланс между административными механизмами, адекватно отражающими
потребности государства в обеспечении военной безопасности: угрозы — возможность
парирования угроз — оценка возможностей парирования угроз и защиты интересов — задачи
— функции — структуры и органы — меры. В этой связи необходимо исследование правовых
режимов обеспечения военной безопасности и их влияния на обеспечение национальной и
военной безопасности Российской Федерации.
Все вышеизложенное позволяет утверждать, что исследование всей совокупности
теоретико-правовых проблем военной безопасности и правовых режимов ее обеспечения
входит в число актуальных задач российского правовой науки.
Глава 1. Правовые основы обеспечения военной безопасности Российской
Федерации
1. Военная безопасность как институциональное правовое явление, и ее место в
системе национальной безопасности Российской Федерации
Понятие «безопасность» как сложнейшее, многогранное социально-политическое и
правовое явление объективно носит конкретно-исторический характер и тесно связано со
всеми формами и направлениями взаимодействия в системе природа — человек — общество.
В советский период в нашей стране доминировала узкая трактовка безопасности, под
которой понималась исключительно государственная безопасность, да и та сводилась главным
образом к области контрразведки и недопущению какой-либо оппозиции и инакомыслия. Даже
в военной сфере практически никогда не говорилось о военной безопасности, а
преимущественно об обороноспособности страны, что далеко не одно и то же.
В современной России в официальных документах, научной литературе, средствах
массовой информации получили распространение самые различные формулировки в этой
области: «безопасность», «национальная безопасность», «общенациональная безопасность»,
«международная безопасность», «внутренняя безопасность», «общественная безопасность» и
т.д.3
В научной литературе феномен безопасности также трактуется с различных точек зрения.
Психологи, например, определяют его как ощущение, восприятие и переживание потребности
в защите жизненных потребностей и интересов людей; философы — как состояние, тенденции
развития и условия жизнедеятельности социума, его структур, институтов и установлений, при
которых обеспечивается сохранение их качественной определенности, оптимальное
соотношение свободы и необходимости4. Политологи трактуют этот социальный феномен как
свойство определенной системы и результат деятельности ряда систем и органов государства,
а также сам процесс деятельности, направленный на достижение поставленных задач по
обеспечению защищенности личности, общества и государства5.
Сравнительный анализ различных вариантов употребления термина «безопасность» дает
ответ на вопрос, от уяснения содержания которого во многом зависит целостность стратегии
безопасности России, ее системность в научном и практическом смысле.
Проанализируем взгляды некоторых авторов на сущность данного термина. Так,
безопасность на уровне общественного сознания связывается с отсутствием опасности. В
словарях русского языка указывается, что безопасность — это положение, при котором не
угрожает опасность кому-либо или чему-нибудь; состояние защищенности от опасности;
защита от опасности6; отсутствие опасности; сохранность, надежность7.
Некоторые из авторов дают определение понятия «безопасность» через использование
противоположного понятия «опасность». А.П. Дмитриев утверждает, что «безопасность»
См.: Прохожев А.А. Национальная безопасность: к единому пониманию сути и терминов //
Информационный сборник «Безопасность». 1995. № 9. С. 10.
4
См.: Безопасность. Информационный сборник фонда национальной и международной безопасности. М.,
1994. № 3/19.
5
См.: Безопасность. Информационный сборник фонда национальной и международной безопасности. М.,
1994. № 6/22. С. 114.
6
См: Ожегов С.И. Словарь русского языка. М.: Русский язык, 1981. С. 40; Ожегов С.И. и Шведова Н.И.
Толковый словарь русского языка. М.: Азъ, 1995. С. 38.
7
См.: Даль В. Толковый словарь живого великорусского языка. Т. 1. «А — З». М.: Русский язык, 1981. С.
67—68.
3
означает отсутствие, предотвращение или устранение опасности8. И.А. Лазарев отмечает, что
под безопасностью принято понимать состояние отношений между субъектами (личностями,
социальными группами, нациями, государствами), при которых их существованию, развитию
и суверенитету не угрожает военная, экономическая, экологическая или другая опасность 9.
Как видим, указанные авторы наличие безопасности связывают с отсутствием угрозы и
опасности или с их удержанием на определенном уровне. С данным подходом к трактовке
безопасности возможно согласиться, но только как с предварительным, ибо, во-первых,
практически невозможно найти ситуацию, когда в отношении какого-либо субъекта
отсутствует всякая опасность. Во-вторых, содержание понятия «опасность» связано с
функционированием субъекта, его социальной ролью, выполняемой в действительности: при
определении понятия «безопасность» через понятие «опасность» будут исключены из
дефиниции многие явления и процессы, которые должны быть в ней отражены. Следует
отметить, что, исходя из такого подхода к определению понятия «безопасность» мы к ее
сущности реально не приближаемся. В связи с этим возникает необходимость рассмотреть и
другие подходы к данной проблеме.
В.В. Бирюков придерживается мнения, что безопасность — это отсутствие угрозы или
удержание ее на согласованном, относительно защищенности системы, уровне 10. А.В. Гыскэ
указывает на то, что «безопасность» можно представить как уровень (степень) защищенности
какого-либо субъекта от тех или иных угроз, вследствие воздействия которых ему (субъекту)
может быть нанесен определенный ущерб11.
Определение безопасности через термин «защищенность» охватывает не все опасные
состояния. Защитить, согласно словарю, значит охранить, спасти от кого-либо, чего-либо
неприятного, враждебного, опасного12, т.е. безопасность как состояние защищенности
предполагает в буквальном смысле наличие угроз и противодействие им; если таковых нет, то
вроде бы проблема безопасности снимается.
В
научной
литературе
отмечается,
что
безопасность
характеризуется
полифункциональностью, ее задача не только в том, чтобы защищать интересы объекта, но и
снижать, ослаблять, устранять, предупреждать опасности и угрозы. Безопасность
рассматривается также как деятельность людей, общества, государства, мирового сообщества,
народов по выявлению (изучению), предупреждению, ослаблению, устранению (ликвидации)
и отражению опасностей и угроз, способных погубить их, лишить фундаментальных
материальных и духовных ценностей, нанести неприемлемый (недопустимый объективно и
субъективно) ущерб, закрыть путь для выживания и развития13. Это значит, что безопасность
объекта может обеспечиваться как путем проведения мероприятий, направленных на защиту
его от существующих угроз, так и путем нейтрализации самой угрозы.
А.В. Болятко определяет безопасность как систему гарантий защиты жизненно важных
интересов государства, общества и личности внутри и вне страны. Она может проявляться на
См.: Дмитриев А.П. Соотношение стабильности и безопасности государства как проблема политической
теории и практики // Современные проблемы национально-государственной и межгосударственной безопасности.
— М.: Военная академия Генерального штаба Вооруженных Сил РФ, 1992. С. 38.
9
См.: Лазарев И.А. Теория безопасности, ее состояние и перспективы развития // Современные проблемы
национально-государственной и межгосударственной безопасности. М.: Военная академия Генерального штаба
Вооруженных Сил РФ, 1992. С. 10.
10
См.: Бирюков В.В. Некоторые аспекты применения системного подхода и методов имитационного
моделирования в оценке военной угрозы // Современные проблемы национально-государственной и
межгосударственной безопасности. М.: Военная академия Генерального штаба Вооруженных Сил РФ, 1992. С.
239.
11
См.: Гыскэ А.В. Борьба с преступностью в системе обеспечения внутренней безопасности российского
общества. М.: Прогрессивные Био-Медицинские Технологии, 2001. С. 28.
12
См.: Ожегов С.И. Словарь русского языка. М., 1953. С. 197.
13
См.: Серебрянников В., Холопьев А. Социальная безопасность России. М., 1996. С. 16
8
различных уровнях: мирового сообщества, региона, отдельного государства, социальной
общности, личности и др.14
Однако понятие жизненно важного интереса не сводится только к интересам типа «быть
или не быть» объекту, оно включает и интересы, отражающие качество объекта, уровни его
жизнедеятельности, функционирования. Объект защиты не находится в стационарном
состоянии, он, с одной стороны, должен развиваться, поэтому все, что тормозит развитие,
следует рассматривать как опасность; с другой стороны, объект постоянно находится во
взаимодействии с окружающей средой и должен реагировать на ее изменения, в т.ч. и
агрессивные, в связи с чем опасность нужно видеть и в лишении возможности адекватного
реагирования. Например, применительно к государству употребляются понятия
технологической безопасности, информационной безопасности, культурной безопасности и
т.д. Это все виды безопасности, которые не решают вопроса, быть или не быть государству
вообще, они указывают, каким быть государству, обладает ли оно возможностями для
развития. За этими интересами стоят и интересы более важные, жизненные, утрата их ведет к
качественным изменениям государственного устройства, его перерождению либо попаданию в
политическую, экономическую и иную зависимость от иных государств, утрате суверенитета.
При характеристике безопасности отдельные авторы опираются на понятия
«безопасность государства», «безопасность страны», «государственная безопасность». Н.
Михалкин формулирует данное понятие следующим образом: «безопасность страны» — это
понятие, отражающее такой уровень и состояние международных, а в широком смысле —
общественных отношений, а также материальных и духовных возможностей, способностей ее
народов, которые обеспечивают процесс устойчивого, независимого, самостоятельного,
суверенного и свободного развития общества, реализацию им выбранного пути
жизнедеятельности15.
Н.И. Кузнецов и Б.Ф. Старов отмечают, что обеспечение государственной безопасности
является составной частью защиты страны16.
Представители Международной неправительственной научно-исследовательской и
образовательной организации «РАУ — Корпорация» в своей концепции рассматривают
безопасность страны как ее системное свойство, позволяющее развиваться и процветать в
условиях конфликтов, неопределенности и рисков на основе самоорганизации и управления, и
предлагают включить в структуру безопасности социальную безопасность (в т.ч.
государственную, национальную), безопасность культуры (в т.ч. интеллектуальную и
информационную), политическую, военную, экономическую, экологическую безопасность и
др17.
Некоторые ученые считают, что предметную область безопасности необходимо
ограничить первоочередными интересами и целями: политическая стабильность
(управляемость, поддержание порядка, необходимого для нормального функционирования
всех общественных и государственных институтов, защита конституционной законности, прав
и свобод граждан); целостность государства (структура и политический режим которого
исключают угрозу распада под воздействием внутренних противоречий); оборона (защита
независимости и территориальной неприкосновенности страны от вооруженной агрессии
извне); техноэкологическая безопасность (предупреждение техногенных катастроф,
преодоление последствий стихийных бедствий); экономическая безопасность (обеспечение
экономической самостоятельности страны как условия выживания и развития народа);
См.: Болятко А.В. Задачи военной безопасности и обеспечение их решения // Военная мысль. 1993. № 4.
С. 10—13.
15
См.: Михалкин Н.В. Безопасность Российской Федерации. Вопросы теории и практики. М., 1993. С. 11.
16
См.: Кузнецов Н.И., Старов Б.Ф. Военная администрация: Учебник. М.: Воен. ун-т, 1998. С. 6.
17
См.: Концепция обеспечения безопасности личности, общества, государства // Белая книга российских
спецслужб. 2-е изд., перераб. Международная неправительственная научно-исследовательская и образовательная
организация «РАУ- Корпорация». М., 1996. С. 198—199.
14
внешнеполитические приоритеты (способствующие созданию максимально благоприятной для
России международной среды)18.
Понятие «безопасность» как сложнейшее социально-правовое явление тесно связано с
направлениями и формами человеческой жизнедеятельности. Смысловое значение оно
приобретает лишь в связи с конкретными объектами или сферой человеческой деятельности.
Применительно к практическим потребностям наиболее общим следует считать понятие
«безопасность жизнедеятельности», то есть состояние защищенности материального мира и
человеческого общества от негативных воздействий различного характера19.
В.П. Сальников считает, что определение безопасности государства предполагает
выделение нескольких уровней ее обеспечения соответственно общим принципам,
взаимосвязи личности, общества и государства20.
Безопасность государства, по мнению П.И. Чижика, означает состояние защищенности
конституционного строя, независимости и территориальной целостности страны. По основным
характеристикам безопасность государства тождественна национальной безопасности, когда
государство мыслится как страна21.
Когда в нашей стране все было государственным, и безопасность была государственной.
Сейчас ситуация коренным образом изменилась. Доля государства в экономике и в других
сферах жизни человека и общества непрерывно сокращается. Поэтому в этих условиях более
правомерно и целесообразно использовать термин «национальная безопасность».
Термины «государственная безопасность» и «национальная безопасность» не синонимы,
а разновеликие, самостоятельные понятия. «Подменять национальную безопасность
государственной и наоборот недопустимо, поскольку первое понятие более общее, родовое, а
второе — частное, видовое», — справедливо считает А.А. Прохожев22. Исходя из
современного понимания приоритета личности и общества по отношению к государству,
понятие государственная безопасность утрачивает свое былое значение в правовом
регулировании, однако не должно быть забыто или утрачено. Автор согласен с позицией
профессора А.А. Тер-Акопова, что государственная безопасность состоит в том, чтобы
сохранить существующие позитивные государственные устои, устранить угрозы, способные
подорвать их23.
В 1992 г. был принят Закон Российской Федерации «О безопасности». В соответствии с
указанным Законом безопасность рассматривается как состояние защищенности жизненно
важных интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз. В 1995 г.
в Федеральном законе «Об информации, информатизации и защите информации» впервые
использован термин «национальная безопасность», однако его правовое наполнение
определено в Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию «О
национальной безопасности» 1996 г.
См.: Национальные интересы и проблемы безопасности России: Доклад по итогам исследования,
проведенного Центром глобальных программ Горбачев-Фонда в 1995—1997 гг. / Под ред. Г.Х. Шахназарова. М.,
1997.
19
См.: Возжеников А.В. Парадигма национальной безопасности реформирующейся России: Монография. 2е изд., испр. и доп. М.: Изд-во ЭДАС ПАК, 2000. С. 47.
20
См.: Сальников В.П. Концептуальные проблемы безопасности Российской Федерации // Новые
информационные технологии в практике работы правоохранительных органов. Материалы международной
научно-практической конференции 20 ноября 1998 г. Санкт-Петербургский Университет МВД России. СПб.,
1998. С. 8 —11.
21
См.: Чижик П.И. Духовная безопасность российского общества как фактор военной безопасности
государства: Монография. М.: Воен. ун-т, 2000. С. 203.
22
См.: Общая теория национальной безопасности: Учебник / Под. ред. А.А. Прохожева. М.: Изд-во РАГС,
2002. С. 23.
23
См.: Тер-Акопов А.А. Безопасность человека. Теоретические основы социально-правовой концепции. М.:
МНЭПУ, 1998. С. 12.
18
Согласно указанного документа национальная безопасность понимается как состояние
защищенности национальных интересов от внутренних и внешних угроз, обеспечивающее
прогрессивное развитие личности, общества и государства24.
Предметом безопасности признаются интересы личности, общества и государства.
Определение «безопасность» содержит указание на минимальное, обязательное условие
безопасности — защищенность указанных объектов. Каким бы ни было состояние
конкретного объекта, главный исходный момент его безопасности состоит в защите того что
есть от разрушения, чтобы создать возможность для его последующего восстановления и
развития.
Вместе с тем это определение нуждается в дополнительном расширительном толковании.
Во-первых, термин «безопасность» употребляется применительно не только к объекту
защиты, но и источнику опасности, например, военной опасности.
Во-вторых, в определении говорится о защищенности не в целом личности, общества и
государства, а их жизненно важных интересов. Это означает, что условия безопасности
нарушаются не только тогда, когда ликвидируется сам объект (например, уничтожается
государство), но и в тех случаях, когда страдает, не удовлетворяется отдельный интерес
объекта, причем по важности такой, что неудовлетворение этого интереса может привести к
ликвидации объекта.
Таковой, например, применительно к государству является военная безопасность. Если
лишить государство оборонного потенциала или средств вооруженной борьбы, государство в
условиях войны безусловно погибнет25.
Отдельные нормативные акты в соответствии со сферой своего регулирования
коррелируют понятию безопасности, характеризуя его как: «состояние защищенности
личности, имущества, общества и государства…»26, «обеспечение безопасности личности,
обеспечение общественной безопасности»27, «обеспечение экономической безопасности, т.е.
такого состояния экономики, которое обеспечивает достаточный уровень социального,
политического и оборонного существования и прогрессивного развития Российской
Федерации, неуязвимость и независимость ее экономических интересов по отношению к
возможным внешним и внутренним угрозам и воздействиям»28, «военно-техническое
обеспечение безопасности»29.
В Концепции национальной безопасности Российской Федерации, утвержденной Указом
Президента Российской Федерации от 10 января 2000 г. № 24 определено, что под
национальной безопасностью Российской Федерации понимается безопасность ее
многонационального народа как носителя суверенитета и единственного источника власти в
Российской Федерации30.
Словосочетание «национальная безопасность» может трактоваться как:
безопасность народа, нации, то есть населения определенной страны, в т.ч. как
моноэтноса, так и многонационального народа, когда представители различных
национальностей выступают как сограждане;
См.: О национальной безопасности: Послание Президента Российской Федерации Федеральному
Собранию. М., 1996. С. 3—4.
25
См.: Тер-Акопов А.А. Безопасность человека. Теоретические основы социально-правовой концепции. С.
10.
26
См.: О пожарной безопасности: Федеральный закон от 21 декабря 1994 г. № 69-ФЗ (ст. 1) // Собрание
законодательства Российской Федерации. 1994. № … Ст. 3649.
27
См.: О милиции: Закон Российской Федерации от 18 апреля 1991 г. № 1026-I (ст. 2) // Ведомости Съезда
народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. № 16. Ст. 503.
28
См.: О государственном регулировании внешнеторговой деятельности: Федеральный закон от 13 октября
1995 г. № 157-ФЗ (с изм. и доп. от 8 июля 1997 г., 10 февраля 1999 г.) (ст. 2) // Собрание законодательства
Российской Федерации. 1995. № 42. Ст. 3923.
29
См.: О внешней разведке: Федеральный закон от 10 января 1996 г. № 5-ФЗ (ст. 5) // Собрание
законодательства Российской Федерации. 1996. № 3. Ст. 143.
30
Российская газета. 2000. 18 января.
24
безопасность общества, то есть совокупность людей, объединенных исторически
обусловленными условиями совместной жизнедеятельности;
безопасность государства, то есть организационно-правовой формы объединения
народов, нации, являющейся средством ведения общих дел.
Понятие «национальная безопасность» выступает в определенной мере интегрирующей
категорией по отношению к понятиям «безопасность личности», «безопасность общества» и
«безопасность государства».
Между тремя элементами политической системы в виде народа, общества и государства
возможны как гармоничные отношения, так и несогласованность интересов, обусловленная
характером предъявляемых друг к другу требований. Это неизбежно влияет на их
безопасность. Сложность для России здесь заключается в том, что, с одной стороны, ее
население многонационально и в силу этого можно говорить о единой нации, как
совокупности народов, этносов, наций, проживающих на территории страны, а с другой —
российские этнонации имеют определенную форму государственной жизни, образуя
собственную политическую систему, имеющую свои элементы, — народ, общество и
государство.
Заслуживает внимания и такой термин, как «национальная безопасность страны»,
который по мнению Я.В. Волкова следует понимать как систему элементов, связей и
отношений в обществе и государстве, обеспечивающих реализацию жизненно важных
политических, экономических, военных, гуманитарных, экологических, информационных и
других интересов личности, общества и государства31. Цель национальной безопасности в
данном случае — это создание условий для выживания государства в широком смысле слова,
предполагающем приемлемую для основных социальных групп степень личной и
материальной независимости, сохранение территориальной целостности, традиционных
стилей жизни, а также основных институтов, ценностей и других важнейших характеристик
общественного и государственного устройства.
Национальная безопасность — один из основных факторов стабильного развития
государства в соответствии с его социально-экономической политикой — формируется в русле
объективных процессов и как сложная система рассматривается во взаимосвязи ее
функциональных элементов: национальных интересов; угрозы национальной безопасности;
защиты (обеспечения национальной безопасности). Для устранения или предотвращения
появления конкретной угрозы национальной безопасности приходится прибегать к той или
иной защите (обеспечению безопасности). Методы защиты могут быть самыми
разнообразными. Их главное свойство и направленность — это адекватность угрозам и
снижение уровня опасности.
Существующие концепции по видам безопасности разработаны, как правило, в рамках
парадигмы — безопасность есть защита от опасности. В соответствии с этими концепциями
создаются системы и средства обеспечения безопасности. В.М. Мирошниченко рассматривает
обеспечение национальной безопасности не как характеристику защиты от опасности, а как
объект управления32. А.В. Кудашкин отмечает, что национальная безопасность является
понятием всеобъемлющим и многоаспектным. В зависимости от вида угроз, масштабов и
средств их воздействия на объекты национальной безопасности различают следующие виды
безопасности:
политическая,
экономическая,
военная,
оборонная,
техногенная,
33
информационная, экологическая и др. А.В. Возжеников, рассматривая структурный анализ
национальной безопасности выделяет конкретные ее виды (внутреннюю и внешнюю), а по
сферам проявления делит на экономическую, политическую, социальную, информационную,
См.: Волков Я.В. Национальная безопасность государства Израиль: философско-политологический
анализ концепции и практики применения: Дисс. … канд. филос. наук. М., 1996. С. 19.
32
См.: Мирошниченко В.М. Организация управления и обеспечение национальной безопасности
Российской Федерации. М.: Экзамен, 2002. С. 7.
33
См.: Кудашкин А.В. Военная служба и военнослужащий в Российской Федерации: конституционноправовое регулирование: Монография. М.: «За права военнослужащих», 2001. С. 10.
31
духовную, оборонную, экологическую, научно-техническую и т.д34. И.Н. Глебов высказывает
мнение, что преимущество понятия «национальная безопасность» состоит в том, что оно не
идеологизировано и носит междисциплинарный, межотраслевой характер, позволяет
объединить в себе все известные виды безопасности, защищаемые конкретным
государством35. Тем самым открывается возможность пользоваться понятием «национальная
безопасность» как в международном, так и во внутригосударственном правовом
регулировании.
Структурные и функциональные компоненты системы обеспечения национальной
безопасности представляют собой набор переменных, от которых, в конечном счете, зависит
устойчивость и дееспособность системы.
Основные элементы и виды системы национальной безопасности, а также системные
связи между ними нашли отражение в Концепции национальной безопасности Российской
Федерации, которая представляет систему взглядов на обеспечение в Российской Федерации
безопасности личности, общества и государства от внешних и внутренних угроз во всех
сферах жизнедеятельности.
Национальная безопасность как категория правовой науки отражает связь безопасности с
нацией, т.е. с определенной территориально-государственной общностью, основанной на
устойчивых социально-политических, экономических, культурных и иных связях. Это
категория, которая характеризует состояние социальных институтов, обеспечивающее их
эффективную деятельность по поддержанию оптимальных условий существования и развития
личности и общества. Большинство исследований определяют национальную безопасность
через силу, т.е. преобладание мощи над другими государствами, либо с позиций
взаимодействия государств, т.е. создания оптимальных условий развития всей системы
международных отношений.
Каждое государство имеет интересы и цели, детерминированные его сущностью, которая
определяется тем, чьим интересам оно (государство) служит. В зависимости от этого
различают две стороны сущности государства: классовую (точнее было бы сказать —
групповую, или коллективную) и общесоциальную36. В разные периоды истории каждого
конкретного государства эти две стороны сущности государства либо чередовались, либо
действовали одновременно, только в разных соотношениях: на отдельных этапах акценты
смещались то на обслуживание интересов каких-то привилегированных общественных групп,
слоев и страт, то на сохранение целостности и обеспечение функционирования всего
общества.
Главный «интерес» государства как явления состоит в том, чтобы сохранить целостность
общества и обеспечить его функционирование.
Интересы — это осознанные потребности, сформулированные обществом, социальными
группами, индивидами. Словари определяют «интересы» как желания, нужды, потребности,
как отношение личности, социальной группы к предмету как к чему-то ценному. Интерес —
это побудительный мотив деятельности. Постоянный интерес к чему-то рассматривается как
устойчивая черта человека, общности людей. Интересы можно вызывать, развивать,
проявлять, формировать, удовлетворять или не удовлетворять и т.д.
Если под государственным интересом понимать совокупный результат интересов нации,
общества и его слоев, страт, а также индивидуальных интересов, то в данном случае термин
«государственный интерес» совпадает по содержанию с термином «национальный интерес» —
делает вывод В.М. Шумилов37.
См.: Возжеников А.В. Национальная безопасность России: методология исследования и политика
обеспечения. М.: Изд-во РАГС, 2002. С. 10.
35
См.: Глебов И.Н. Национальная безопасность Российской Федерации: проблемы правового
регулирования. СПб.: Ун-т МВД России, 1998. С. 10.
36
См.: Общая теория права и государства / Под ред. В.В. Лазарева. М., 1997. С. 280.
37
См.: Шумилов В.М. Категория «государственный интерес» в политике и праве (системно-теоретические и
международно-правовые аспекты) // Право и политика. 2000. № 3. С. 4.
34
Главным системообразующим элементом национальной безопасности выступают
национальные интересы России. Как осознанные потребности нации национальные интересы
России достаточно точно сформулированы в официальном документе — Концепции
национальной безопасности. Принято классифицировать национальные интересы на жизненно
важные, важные и просто интересы.
Под жизненно важными интересами концепция понимает обеспечение государственного
суверенитета и независимости, безопасность конституционных институтов и народов России,
содействие достижению стабильности в мире и отдельных регионах, прежде всего по
периметру границ; обеспечение целостности и неприкосновенности территорий союзников
России.
Определение национальных интересов играет важную роль в обеспечении национальной
безопасности. Под национальными жизненно важными интересами понимаются осознанные и
официально выраженные на законодательном уровне, уровне государственной политики,
государственной доктрины потребности личности, общества и государства, соотнесенные с
основными ценностными ориентациями российской государственности38.
Анализ внешнеполитической концепции, ежегодных президентских посланий и
отдельных нормативных правовых актов позволяет сделать некоторые обобщения и,
руководствуясь названными выше критериями и рядом других показателей, сформулировать
перечень жизненно важных для России интересов. К таковым относятся:
сохранение государственного суверенитета;
обеспечение территориальной целостности страны;
сохранение социально-политической стабильности и незыблемости конституционного
строя государства;
поддержание стратегической стабильности и безопасности в прилегающих к границам
России регионах и в мире в целом;
обеспечение беспрепятственного доступа к важным для России международным
экономическим и стратегическим зонам и коммуникациям при строгом соблюдении норм
международного права;
защита граждан России в зонах военных конфликтов и в других случаях от угроз их
жизни, связанных с вооруженным насилием.
Важные интересы — это соблюдение прав человека; благополучие и процветание страны;
обеспечение общественной безопасности; гармонизация межнациональных отношений.
Просто интересы — обеспечение экологической безопасности; достижение гражданского мира
и согласия в обществе; сохранение духовного состояния России; восстановление и укрепление
позиций в системе международного разделения труда39.
Более детально национальные интересы России, структурированные по сферам
человеческой деятельности, изложены в Концепции национальной безопасности. В
национальной безопасности выделяют три уровня безопасности: личности, общества и
государства.
Интересы личности состоят в реализации конституционных прав и свобод, в обеспечении
личной безопасности, в повышении качества и уровня жизни, в физическом, духовном и
интеллектуальном развитии человека и гражданина.
Интересы общества состоят в упрочении демократии, в создании правового, социального
государства, в достижении и поддержании общественного согласия, в духовном обновлении
России.
Интересы государства состоят в незыблемости конституционного строя, суверенитета и
территориальной целостности России, в политической, экономической и социальной
стабильности, в безусловном обеспечении законности и поддержании правопорядка, в
развитии равноправного и взаимовыгодного международного сотрудничества. Безопасность
38
См. также: Национальные интересы и проблемы безопасности России: Доклад по итогам исследования,
проведенного Центром глобальных программ Горбачев-Фонда в 1995—1997 гг.
39
См.: Манилов В.Л. Безопасность в эпоху партнерства. М.: ТЕРРА, 1999. С. 87.
государства достигается наличием эффективного механизма управления и координации
деятельности политических сил и общественных групп, а также действенных институтов их
защиты.
По своему объему и глубине осознания и формулирования они являются
несопоставимыми, далеко не тождественными, специфическими, но у них есть общий
«знаменатель»: органическая включенность в единое целостное образование — социум, бытие
нации в историческом времени и пространстве. Это создает предпосылки для консолидации
интересов отдельных граждан, социальных групп, общества в целом, но при условии
стабильности общественно-государственной системы.
Как отмечает И.А. Ильин, государство имеет дело «исключительно с общим,
всенародным интересом, ибо частный и личный интерес граждан может постольку
приниматься в расчет, поскольку он… может быть воспринят и истолкован как интерес общий
и всенародный»40.
Интересы личности, общества и государства с точки зрения военной безопасности
взаимосвязаны по ряду оснований: во-первых, незыблемость конституционного строя,
суверенитета и территориальной целостности России, являющиеся интересом государства,
поддерживаются интересом общества в достижении и поддержании общественного согласия и
интересом личности в реализации конституционных прав и свобод; во-вторых, интерес
личности в обеспечении личной безопасности поддерживается интересом общества в создании
правового государства и интересом государства в безусловном обеспечении законности и
поддержании правопорядка.
Главная проблема консолидации интересов заключается в том, как сочетать безопасность
и обеспечение свободы каждого отдельного человека с безопасностью общества и
безопасностью государства.
Методологическое значение определения и иерархического построения национальных
жизненно важных интересов, важных интересов и просто интересов состоит в том, что данный
вопрос можно рассматривать в двух плоскостях:
во-первых, с точки зрения используемых сил и средств, например, созданная в результате
крупномасштабной агрессии непосредственная военная угроза суверенитету и
территориальной целостности России теоретически дает право государству применять для их
защиты все имеющиеся в его распоряжении средства, вплоть до ядерного оружия, (за
исключением внутренних конфликтов);
во-вторых, с точки зрения сопоставления национальных интересов России с интересами
других государств теоретически появляется возможность определить расстановку сил методом
выделения государств — потенциальных союзников — по совпадающим интересам,
соперников — по расходящимся, нейтральных — по параллельным и противников — по
конфронтационным.
Н.М. Коркунов в конце XIX века указывал, что пытаясь обеспечить осуществление
интересов и культурных идеалов, государства находятся в непрестанной борьбе между собой,
то вооруженной, то мирной41. В связи с чем, вопрос об обеспечении национальной
безопасности актуален для всех государств мира.
Система законодательного обеспечения национальной безопасности США действует на
основе закона Соединенных Штатов Америки № 257 от 26 июля 1947 г. «О национальной
безопасности». Вместе с тем, закон не содержит однозначного определения понятия
«национальная безопасность». Некоторые специалисты ограничиваются таким определение
национальной безопасности, как: отсутствие военной угрозы уничтожения нации или
нападения на нее. Наибольшее распространение имеет следующее определение:
«национальная безопасность — это долговременное поддержание ценностей или системы и
отсутствие угрозы им».
40
41
См.: Ильин И.А. О сопротивлении злу // Новый мир. 1991. № 10. С. 202.
См.: Коркунов Н.М. Русское государственное право. СПб., 1892. Т. 1. С. 20.
Согласно официальным американским документам, «национальная безопасность»
государства означает его «способность сохранять в неприкосновенности свою территорию,
поддерживать на приемлемых условиях экономические отношения с другими странами,
отстаивать свои институты и способ правления от внешних и внутренних угроз». Для ее
обеспечения американское руководство считает необходимым: а) военное превосходство над
любым иностранным государством или группой государств; б) прочные внешнеполитические
позиции; в) военную организацию, способную успешно противостоять военным и подрывным
действиям извне или изнутри, в открытой или скрытой форме42.
В Послании Президента США Конгрессу «О положении страны» отмечается, что главные
национальные цели США на протяжении многих лет остаются постоянными. Сегодня
Соединенные Штаты ставят перед собой три главные цели: «укрепление безопасности путем
повышения эффективности дипломатической сферы и использования вооруженных сил,
которые должны быть готовы сражаться и побеждать; повышение экономического
процветания США; содействие распространению демократии за рубежом»43.
Некоторые цели остаются неизменными со времен создания страны: защищать жизнь и
личную безопасность американцев внутри страны и за границей; сохранять суверенитет,
политические свободы и независимость Соединенных Штатов с их ценностями, институтами и
территорией; обеспечивать благополучие и процветание страны и ее народа44.
Целью политики обеспечения национальной безопасности Великобритании является
сохранение свободы и территориальной целостности Соединенного Королевства и его
зависимых территорий, а также способность отстаивать свои национальные интересы внутри
страны и за ее пределами. Данная цель предусматривает следующие направления политики
обеспечения безопасности:
оказание помощи там, где это необходимо, в поддержании законности на территории
Соединенного Королевства и его зависимых территориях;
уменьшение опасности внешней агрессии Великобритании, его зависимых территорий
или его жизненных национальных интересов;
оказание содействия международным усилиям в пользу свободы и демократических
институтов, а также открытых свободных отношений, усилий, которые позволяют людям во
всем мире обеспечивать и увеличивать свое благосостояние;
забота о материальном благосостоянии своих граждан;
поддержание конкурентоспособности экономики страны 45.
Первейшая цель национальной политики Франции состоит в защите национальных
интересов, которые носят «имущественный» характер и связаны с собственностью:
территорией, экономическими богатствами, коммуникациями, присутствием граждан страны
за границей. Главная цель — защита собственности, где бы она ни находилась и возможность
беспрепятственного доступа к ней.
Концепция интересов Франции становится все более глобальной. Наряду с
традиционными интересами, связанными с географическим и имущественным подходом, она
объединяет также нематериальные, но от этого не менее реальные жизненные интересы, во
имя которых Франция готова прибегнуть к силе оружия. Территориальная целостность страны,
включая метрополию, а также заморские пространства, ее суверенитет и ее население — вот
основные жизненно важные интересы Франции. В Белой книге по вопросам обороны Франции
отмечается, что ядром жизненных интересов Франции является суверенитет, гарантия
целостности национальной территории, неприкосновенность ее заморских владений,
воздушных и морских путей. Однако не следует пытаться дать им чрезмерно точное
См.: Возжеников А.В. Национальная безопасность России: методология комплексного исследования и
политика обеспечения. М.: Изд-во РАГС, 2002. С. 312.
43
См.: Послание Президента США Конгрессу «О положении страны». М., 1997 С. 3.
44
См.: Стратегия национальной безопасности США в следующем столетии. М., 1997. С. 7.
45
См.: Оценка вооруженных сил Великобритании за 1996 год. Лондон, 1996. С. 3—22.
42
определение, чтобы не стеснять свободу действий и оценок руководителей государства в
случае возникновения угрозы интересам46.
Основной закон ФРГ определяет главное направление политики национальной
безопасности ФРГ: «служить миру в качестве равноправного члена в объединенной Европе»47.
Основной закон определяет также главные параметры национальных интересов Германии:
обеспечение свободы, безопасности и благосостояния граждан Германии и нерушимости ее
государственной территории; интеграция с европейскими демократическими странами в
Европейский Союз; прочный трансатлантический союз с США как мировой державой,
основанный на общности идеалов и интересов; вовлечение германских восточных соседей в
западные структуры и создание новой кооперативной системы безопасности, охватывающей
все государства Европы; соблюдение международного права и прав человека во всем мире и
справедливый всемирный экономический порядок, базирующийся на принципах рынка48.
Таким образом, в содержательном плане в национальной безопасности государств
вычленяются различные области и структурные элементы, к которым в первую очередь,
относятся политическая, экономическая, военная и другие виды безопасности.
Главной целью обеспечения национальной безопасности Российской Федерации является
создание и поддержание необходимого уровня защищенности жизненно важных интересов
всех объектов безопасности, который бы создавал благоприятные условия для развития
личности, общества и государства и исключал опасность ослабления роли и значения
Российской Федерации как субъекта международного права, подрыва способности государства
реализовывать национальные интересы Российской Федерации.
Защищенность национальных интересов в экономической сфере является ключевой и
состоит в обеспечении функционирования отечественной экономики в режиме расширенного
воспроизводства; защите интересов отечественных производителей; постоянном контроле за
стратегическими ресурсами страны; поддержании научного потенциала, способного утвердить
независимость России на стратегически важных направлениях технологического прогресса
устойчивом функционировании и развитии многоукладной экономики; создании единого
экономического пространства; сохранении и развитии внутреннего рынка; повышении
конкурентоспособности отечественной продукции на внешних рынках49.
Защищенность национальных интересов во внутриполитической сфере состоит в
сохранении стабильности конституционного строя, институтов государственной власти, в
обеспечении гражданского мира и национального согласия, территориальной целостности,
единства правового пространства, правопорядка и в завершении процесса становления
демократического общества, а также в нейтрализации причин и условий, способствующих
возникновению политического и религиозного экстремизма, этносепаратизма и их
последствий — социальных, межэтнических и религиозных конфликтов, терроризма.
Защищенность национальных интересов России в международной сфере заключается в
обеспечении суверенитета, упрочении позиции России как великой державы — одного из
влиятельных центров многополярного мира, в развитии равноправных и взаимовыгодных
отношений со всеми странами и интеграционными объединениями, прежде всего с
государствами — участниками Содружества Независимых Государств и традиционными
партнерами России, в повсеместном соблюдении прав и свобод человека и недопустимости
применения при этом двойных стандартов.
Защищенность национальных интересов России в военной сфере состоит в защите ее
независимости, суверенитета, государственной и территориальной целостности, в
См.: Белая книга по вопросам обороны. Франция — 1994. — Посольство Франции в России,
Министерство иностранных дел, 1994. С. 4—6; 16—22.
47
См.: Конституция ФРГ (Основной Закон). Бонн, 1999. Ст. 301.
48
Конституция ФРГ (Основной Закон). Ст.ст. 304—308.
49
См.: О Государственной стратегии экономической безопасности Российской Федерации (Основных
положениях): Указ Президента Российской Федерации от 29 апреля 1996 г. № 608.
46
предотвращении военной агрессии против России и ее союзников, в обеспечении условий для
мирного, демократического развития государства.
Защищенность национальных интересов России в пограничной сфере заключается в
создании политических, правовых, организационных и других условий для обеспечения
надежной охраны государственной границы Российской Федерации, в соблюдении
установленных законодательством Российской Федерации порядка и правил осуществления
экономической и иных видов деятельности в пограничном пространстве Российской
Федерации.
Защищенность национальных интересов России в социальной сфере заключается в
обеспечении высокого уровня жизни народа.
Защищенность национальных интересов в духовной сфере состоит в сохранении и
укреплении нравственных ценностей общества, традиций патриотизма и гуманизма,
культурного и научного потенциала страны.
Таким образом, рассматривая национальную безопасность через призму защищенности
интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних военных угроз
необходимо подчеркнуть, что системообразующим элементом такой безопасности выступает
совокупность национальных интересов России, которые нуждаются в защите военными
средствами. Это связано с тем, что во-первых, определяется круг национальных интересов, для
защиты которых государство может пойти на применение военной силы в той или иной форме.
Во-вторых, выявляются источники потенциальной военной опасности национальным
интересам на текущий период и в перспективе (например, к таким источникам могут быть
отнесены действия других государств, направленные на дестабилизацию внутриполитической
обстановки в России). В-третьих, указываются, какие факторы государство будет
рассматривать в качестве способствующих перерастанию потенциальной военной опасности в
непосредственную военную угрозу (например, наращивание группировок войск (сил) у границ
России, нарушающее сложившееся соотношение сил, интенсификацию оперативной
подготовки и др.).
Удельный вес военно-силовых методов обеспечения национальной безопасности у
различных государств неодинаков на разных этапах исторического развития и зависит от
целого комплекса условий, связанных с вероятностью внутренних и внешних военных угроз,
характером отношений с сопредельными государствами и геополитическими центрами,
силами, численностью, оснащенностью и боеготовностью вооруженных сил и других силовых
структур. Возрастание роли военных аспектов обеспечения национальной безопасности
напрямую зависит от сложившегося в определенное время соотношения между формами
геополитического противоборства на глобальном и региональном уровнях. В этой связи
возрастает роль и значение военной безопасности в системе национальной безопасности
государства.
Роль России в мировом сообществе по причине ее природно-географических условий,
которые обеспечивают и будут обеспечивать жизнедеятельность всего мира, никогда не
сможет быть вне интересов других стран. В современном мире доминирующей тенденцией
является так называемая глобализация как процесс непрерывно возрастающей
взаимозависимости стран и народов во всех сферах материальной и духовной жизни.
Глобализация сопровождается растущим навязыванием государствам отдельных собственных
стандартов поведения как единых общемировых в экономической, военной, информационной
и культурной сферах, что подрывает национальные устои и традиционные ценности стран.
Именно поэтому военная безопасность России имеет всеобъемлющий и комплексный
характер. Безопасность России уже не может заключаться только в требовании создать и
удержать неприкосновенность ее границ, ее территории. Очевидным стал тот факт, что
необходимо не только предотвратить, сдержать агрессию, но и создать условия для
утверждения гарантий свободного развития народов и страны по пути прогресса в
соответствии с сегодняшними изменениями современной цивилизации. Этому должно
способствовать система обеспечения военной безопасности России.
Как отмечается в Послании Президента России Федеральному Собранию Российской
Федерации 16 мая 2003 г. «сильная, профессиональная и хорошо вооруженная армия нужна
нам для благополучного и мирного развития страны. Эта армия должна быть способна
защитить Россию и ее союзников, а также эффективно взаимодействовать с вооруженными
силами других стран в рамках борьбы с общими угрозами»50.
Термин «военная безопасность» встречается как в научной литературе, посвященной
проблемам безопасности51, так и в нормативных правовых актах52. Однако некоторые ученые
отрицают правомерность употребления данного термина под предлогом того, что он
отсутствует в Законе Российской Федерации «О безопасности».
В статье 13 Закона Российской Федерации «О безопасности» предусматривается деление
национальной безопасности на виды, которые включают, в том числе и оборонную
безопасность. При этом законодатель не дал ни строгого толкования принципов
классификации по видам безопасности, ни определения этих понятий, что на практике привело
к произвольному и необоснованному дроблению родового понятия. В литературе можно
встретить: оборонную безопасность53, безопасность от военных угроз54, военную сферу
обеспечения национальной безопасности55, угрозу безопасности в оборонной сфере56, военную
составляющую национальной безопасности57 и т.п. Однако ни у кого не вызывает сомнения,
что военная безопасность России связана с военной деятельностью государства.
Исследуя вопросы военной деятельности государства профессор Штейн пришел к выводу
об объективном характере этой деятельности и указывал, что ее источником является
опасность, которая оправдывает военную деятельность государства; требование ее — жертва,
а содержание — борьба и смерть58. Военная сфера государства является широким понятием,
включающим не только оборону, но и выявление, нейтрализацию, пресечение и парирование
угроз с применением вооруженной силы59.
В научной и юридической литературе можно встретить весьма разнообразные
определения военной безопасности, например:
А) система взаимосвязанных политических, экономических, собственно военных,
социальных, информационных, правовых и иных мер по обеспечению готовности государства
и общества к вооруженной защите населения, целостности территории и суверенитета
страны60;
Б) поддержание оборонного потенциала России на уровне, достаточном для обеспечения
безопасности страны в случае возникновения кризисных ситуаций в непосредственной
Российская газета. 2003. 17 мая. С. 4.
См.: Ткачев В.Н. Обеспечение военной безопасности России как системная проблема // Военная мысль.
1996. № 3. С. 11—14; Гущин С.В. Сущность и функции системы внутренней безопасности: Монография. М.:
МЮИ МВД России, 1996. С. 43—44; Золотарев В.А. Военная безопасность Отечества (историко-правовое
исследование). 2-е изд. М., 1998; Тер-Акопов А.А. Ответственность за нарушение специальных правил поведения.
М.: Юрид. лит., 1995. С. 76—79; Военная безопасность России: Материалы научной конференции Военной
академии генерального штаба. М.: ВАГШ, 1992; Савенков А.Н. Конституционная законность и военная
безопасность России. М.: Изд.-во «Юрлитинформ», 2002. С. 37 и др.
52
См.: Военная доктрина Российской Федерации, утвержденная Указом Президента Российской Федерации
от 21 апреля 2000 г. № 706 // Российская газета. 2000. 25 апреля; Концепция национальной безопасности
Российской Федерации, утвержденная Указом Президента Российской Федерации от 10 января 2000 г. № 24 //
Российская газета. 2000. 18 января.
53
См.: Грачев В.В. Абракадабра «защищенной защиты» // Независимое военное обозрение. 2003. № 11. С. 4.
54
См: Общая теория национальной безопасности: Учебник. М.: РАГС, 2002. С. 38.
55
Там же. С. 65.
56
Там же. С. 122.
57
См.: Ивашов Л.Г. Россия или Московия? Геополитическое измерение национальной безопасности
России. М.: Алгоритм, 2002. С. 198.
58
См.: Штейн фон Л. Учение о военном быте, как часть науки о государстве / Пер. А. Эртеля. СПб., 1875.
С. 18.
59
См.: Зеркало новой военной доктрины // Независимое военное обозрение. 2000. № 5. С. 3.
60
См.: Серебрянников В.В., Дерюгин Ю.И., Ефимов Н.Н., Ковалев В.И. Безопасность России и армия. М.,
1995. С. 317
50
51
близости от границ России, обеспечения эффективной обороны, а также, при необходимости,
для участия в коллективных международных акциях по сдерживанию потенциальной агрессии
в отношении других государств61;
В) состояние защищенности страны от вооруженной агрессии62;
Г) состояние государства, при котором вероятность развязывания боевых действий как
извне, так и изнутри сводится к минимуму63;
Д) необходимый уровень военного потенциала и военной мощи государства, которые
дают ему возможность эффективно противостоять военным угрозам и обеспечивать надежную
защиту его жизненно важных интересов64.
Наиболее удачным, на наш взгляд, понятие военной безопасности государства
сформулировано О.К. Зателепиным, который рассматривает ее как состояние защищенности
жизненно важных интересов государства (конституционного строя, независимости,
суверенитета и территориальной целостности Российской Федерации), обеспечиваемое
вооруженной защитой со стороны военной организации государства (Вооруженных Сил
Российской Федерации, других войск, воинских формирований и федеральных органов
исполнительной власти, в которых предусмотрена военная служба) от внешних и внутренних
военных угроз65.
Вместе с тем, несмотря на обилие различных определений понятие «военная
безопасность» не получило нормативного закрепления, не исследовано как институциональное
правовое явление, не определено его место в системе национальной безопасности государства.
Понятие военной безопасности государства входит в категориальный аппарат военной
науки. Важными моментами в исследовании проблемы военной безопасности государства
являются методологические аспекты. С учетом методологии исследования проблем
безопасности для определения категории «военная безопасность государства» необходимо
иметь в виду следующее. Содержание понятия военной безопасности вытекает из парной ей
категории — военная опасность66. Отсюда, следует прежде всего определиться с содержанием
последней.
«Военная безопасность» и «военная опасность» в совокупности отражают две стороны
состояния военно-политической обстановки и являются ее качественными характеристиками.
Характеризуя категорию «военная опасность» мы можем определить категорию «военная
безопасность». По нашему мнению в широком плане военная опасность — это такое
состояние военно-политической обстановки в мире, межгосударственных, межнациональных и
других отношений, когда в относительно равной степени присутствуют возможность
предотвращения войны (вооруженного конфликта) и вероятность развязывания военных
действий, проявляющаяся через объективно существующие причины их возникновения.
На основе общей категории «опасность» в военной науке разработано специальное
понятие «военная опасность»67.
Объектами военной опасности в соответствии с положениями Военной доктрины
Российской Федерации следует считать конституционный строй, независимость, суверенитет и
территориальную целостность Российской Федерации. Необходимо также определение
источников и динамики военной опасности. Источники военной опасности имеют социальный
См.: Золотарев В.А. Военная безопасность Отечества (историко-правовое исследование). С. 67—68.
См.: Российское уголовное право. Особенная часть: Учебник / Под ред. М.П. Журавлева и С.Н.
Никулина. М.: Спарк, 1998. С. 433.
63
См.: Кудашкин А.В. Указ. соч. С. 13.
64
См.: Корсунь В.П., Токарев Д.А. К вопросу о показателях оценки оборонной безопасности России.
Военная мысль. 2003. № 4. С. 50.
65
См.: Зателепин О.К. Объект преступления против военной службы: Дисс…. канд. юрид. наук. М., 1999.
С. 61.
66
См.: Научные проблемы национальной безопасности Российской Федерации. Выпуск 2. 1998. — С.86.
67
См.: Военная безопасность страны и Вооруженные Силы: проблемы и пути решения. Военнотеоретический труд. 1995. — С. 16.
61
62
характер и подразделяются на три группы: внешние, внутренние и трансграничные. С одной
стороны, деструктивные условия и факторы военной опасности, т.е. ее источники, имеют в
целом вооруженный характер. С другой стороны, характер внешних, внутренних и
трансграничных источников военной опасности требует для противодействия деструктивным
силам (факторам) вооруженную защиту со стороны военной организации государства. Иными
словами, для их парирования оказывается недостаточным использование «невоенных» сил
системы обеспечения национальной безопасности государства, например, органов внутренних
дел, таможенных органов и т.п. В связи с этим, как представляется, данные источники
опасности и отнесены к категории «военных».
Военную опасность важно различать не только по источникам или объектам их
воздействия, но и по уровням развития или степени опасности. Военную опасность порождает
сам факт существования военной силы (вооруженных формирований). Поскольку процесс
нарастания военной опасности объективно растянут по времени, можно разделить качественно
отличающиеся друг от друга состояния: например, потенциальную военную опасность и
реальную военную опасность, переходящую в военную угрозу.
Под потенциальной военной опасностью понимается состояние военно-политической
обстановки, при котором существует лишь гипотетическая возможность возникновения
военного конфликта. Она характеризуется наличием неразрешенных противоречий между
соперничающими сторонами, а также политических намерений и воли хотя бы у одной из них
для их разрешения с применением военной силы.
Под реальной военной опасностью понимается такое состояние военно-политической
обстановки, при котором существует фактическая возможность применения военной силы в
условиях возникающего военного конфликта.
Присутствие военной опасности становится реальностью лишь при одновременном
проявлении признаков воздействия трех факторов: существования или возможного проявления
у потенциального агрессора интересов и целей к государству — объекту агрессии, для
достижения которых может понадобиться применение военной силы; наличия у агрессора
вооруженных сил, способных вести наступательные действия, а также инфраструктуры,
обеспечивающей их эффективное применение; убежденности военно-политического
руководства (потенциального агрессора) в эффективности вооруженного насилия как средства
достижения политических целей.
Основными показателями уровня военной опасности являются: во-первых, политические
намерения различных государств по реализации своих национальных интересов; во-вторых,
практическая деятельность государств в военной сфере, направленная на реализацию этих
интересов.
Уменьшение степени военной опасности для государства или сохранение ее на
минимальном уровне, возможно, когда:
государство и его вооруженные силы способны отразить нападение и нанести поражение
возможному противнику;
сохраняется качественный и определенный количественный паритет сил и средств с
возможными противниками на основных стратегических направлениях;
мобилизационные возможности и военно-экономический потенциал не ниже, чем у
возможного противника.
На основе изложенного военную опасность с правовой позиции можно определить как
объективную реальность, проявляющуюся через совокупность внешних и внутренних условий,
объективных и субъективных факторов вооруженного характера, способных причинить ущерб
конституционному строю, независимости, суверенитету и территориальной целостности
Российской Федерации и требующих для противодействия вооруженной защиты со стороны
военной организации государства.
Категория «угроза» имеет не меньшее значение в теории военной безопасности, чем
категория «опасность». Угроза безопасности выступает как совокупность опасных условий и
факторов, создающих опасность жизненно важным интересам личности, общества и
государства. Своевременное обнаружение угроз и реагирование на них со стороны системы
обеспечения военной безопасности имеют первостепенное значение в практической
деятельности по защите жизненно важных интересов личности, общества и государства.
Характер и уровень угроз определяют основные направления деятельности по их
предупреждению и локализации, формы, способы, средства и методы решения задач
обеспечения военной безопасности при рациональном использовании средств на оборону и
военную организацию государства.
При классификации угроз могут быть использованы различные признаки, в том числе:
по источнику угрозы (внутренняя и внешняя);
по вероятности реализации (реальные и потенциальные);
по сфере человеческой деятельности (политическая, экономическая, социальная,
правовая, военная, экологическая, демографическая, генетическая, научно-техническая,
технологическая, идеологическая, психологическая, интеллектуальная, информационная,
сырьевая и др.);
по отношению к человеческой деятельности (объективная — формирующаяся
независимо от целенаправленной деятельности; субъективная — создающаяся сознательно,
например, разведывательной, подрывной и иной деятельностью, организованной
преступностью и т.д.)68.
При оценке угроз военной безопасности выделяют военную угрозу. Военная угроза, в
отличие от военной опасности, представляет собой состояние военно-политической
обстановки, при котором существует реальная возможность возникновения военного
конфликта. Она характеризуется наличием глубоких противоречий между соперничающими
сторонами, политических намерений и воли хотя бы у одной из них для их разрешения с
применением военной силы, а также готовностью ее вооруженных сил и других элементов
военной организации государства к решению поставленных задач.
Главное качественное отличие военной угрозы от военной опасности состоит в полной
готовности военной организации соперничающего государства к агрессии. По мнению автора
военная угроза — это состояние, когда на фоне реальной военной опасности определяется
потенциальный противник (государство, коалиция государств, блок государств), со стороны
которого возможно развязывание войны (вооруженного конфликта), который имеет
определенные притязания и пытается достичь их осуществления угрозой применения военной
силы.
При характеристике состояния военной угрозы следует выделять непосредственную
военную угрозу. К непосредственной военной угрозе относится состояние конкретного
вероятного противника, целенаправленно проводящего мероприятия по подготовке к
развязыванию военных действий, готового немедленно реализовать свои военные планы.
На уровне политического руководства нашего государства официально сделано
заявление о том, что Россия априори не рассматривает ни одно из государств в качестве
противника, что она готова со всеми строить взаимоотношения на принципах добрососедства
и взаимной выгоды. Так есть ли у России противники? Представляется, что проблема поиска
ответа здесь в большей степени методологическая, чем практическая.
Если у суверенного государства имеются интересы, то не может быть так, чтобы эти
интересы, прежде всего экономические и политические, во всем совпадали с интересами
других суверенных государств. Противоречия таят в себе опасность конфронтации и являются
источниками военной опасности. Именно отсюда появляются, с одной стороны, политические
намерения, а с другой — практические действия государств по реализации своих интересов
военными средствами, которые проявляются в обеспечении внешней и внутренней
безопасности.
По мнению автора в широком смысле понятие «военная безопасность» направлено на
безопасность нации, и может определяться как состояние защищенности жизненно важных
См.: Степашин С.В. Теоретико-правовые аспекты обеспечения безопасности Российской Федерации:
Автореф. дисс. … докт. юрид. наук. СПб.: Юридический институт МВД России, 1994. С. 13.
68
интересов личности, общества и государства во всех сферах их жизнедеятельности от
внутренних и внешних военных опасностей и военных угроз, характеризующееся таким
положением страны, при котором обеспечиваются ее конституционный строй, целостность и
внутренняя стабильность, суверенное и прогрессивное развитие, возможность выступать
самостоятельным и полноправным субъектом международных отношений.
Военная безопасность как одно из важнейших социально-правовых явлений представляет
собой комплексный правовой институт со специфическим содержание и структурой.
С правовой точки зрения о военной безопасности можно говорить как об особом
правовом институте национальной безопасности. В теории права термин «институт» означает
совокупность правовых норм, регулирующих однородные общественные отношения, которые
образуют самостоятельную обособленную группу, проникнуты внутренним единством и
охватывают все существенные моменты регулирования соответствующего участка. Главная
функция правового института состоит в обеспечении цельного, относительно законченного
регулирования в пределах конкретного участка общественных отношений данного вида69.
Различают юридические и правовые институты. Н.М. Казанцев так определяет
юридический и правовой институты: юридический институт — это урегулированный
писаным, позитивным правом, законом институт, чаще всего урегулированный законом
правовой институт, но далеко не всегда; правовой институт — это еще не юридический, но
уже выше чем просто социальный институт, урегулированный правом, сочетающим в себе
обычно право и писаное, иначе позитивное право, т.е. законодательство70. Правовой институт
реализуется в ряде юридических институтов, содержащихся в различных отраслях
законодательства71. С указанной точкой зрения можно согласиться, полагая военную
безопасность как частное, а национальную безопасность государства — как общее.
Функционирование правового института военной безопасности государства возможно
при использовании следующих методов правового регулирования:
1) установление определенного порядка действий — предписание к действию в
соответствующих условиях и надлежащим образом, предусмотренное различными правовыми
нормами. Например, должностные лица органов государственной власти и органов военного
управления обязаны осуществлять установленный в различных правовых документах порядок
конкретных действий, связанных с обеспечением военной безопасности государства;
2) запрещение определенных действий;
3) предоставление субъекту рассматриваемых отношений возможности выбора одного из
установленных вариантов должностного поведения, которые предусматриваются различными
правовыми нормами;
4) предоставление возможности действовать (или не действовать) по своему усмотрению,
т.е. совершать либо не совершать установленные правовой нормой действия.
Вместе с тем основным методом правового регулирования правового института военной
безопасности является метод централизованного, императивного регулирования. Он основан
на субординации между субъектами обеспечения военной безопасности государства и
используется для защиты интересов государства. К указанному методу, как правило,
применима юридическая формула: запрещено все, кроме прямо разрешенного. При таком
подходе к правовому регулированию, все, что прямо не разрешено нормой права, не может
осуществляться.
Классификация правового института военной безопасности зависит от выбора критерия.
Представляется следующая классификация:
а) по сфере распространения — межотраслевой. Институт военной безопасности
непосредственно связан с нормами военного права, затрагивает нормы конституционного,
См.: Алексеев С.С. Структура советского права. М., 1975. С. 120; Якушев В.С. О понятии правового
института // Правоведение. 1970. № 6. С. 66.
70
См.: Казанцев Н.М. Публично-правовое регулирование государственной службы. М.: Изд-во РАГС, 1999.
С. 33.
71
См.: Казанцев Н.М. Указ. соч. С. 114.
69
административного, служебного права и соприкасается с нормами уголовного, гражданского,
трудового, земельного права;
б) по функциональной роли — регулятивный. В зависимости от характера субъективных
прав и обязанностей в правовом институте военной безопасности выделяются три основных
вида регулятивных норм: управомочивающие (право на совершение какого-либо действия при
обеспечении военной безопасности, например, право на применение оружия лично или в
составе подразделения для отражения группового или вооруженного нападения на охраняемые
военные объекты, если иными способами и средствами их защитить невозможно);
обязывающие (обязанность совершения определенных действий при обеспечении военной
безопасности, например, совершенствовать воинское мастерство, содержать в постоянной
готовности к применению вооружение и военную технику, беречь военное имущество);
запрещающие (запрет на совершение действий при обеспечении военной безопасности,
например, в соответствии со ст. 367 Устава внутренней службы Вооруженных Сил РФ
командиру дежурных сил и средств (оперативному дежурному, начальнику смены, расчета,
дежурному командного пункта) запрещается отдавать личному составу приказы, которые
отвлекают его от выполнения обязанностей по несению боевого дежурства и могут привести к
срыву выполнения боевой задачи);
в) по кругу лиц — специальный. Правовой институт военной безопасности в мирное
время затрагивает сугубо определенный круг специальных субъектов обеспечения военной
безопасности;
г) в зависимости от роли в правовом регулировании — процессуальный.
Правовой институт военной безопасности можно рассматривать как деятельность,
исполнение полномочий, должностных обязанностей, обеспечение исполнения полномочий.
Все эти категории могут непосредственно обозначать собой только процессуальные правовые
институты, но никак не материальные. Другое дело, что закон не устанавливает
процессуального регулирования этих институтов, а лишь предусматривает его
существование72. С одной стороны, категория деятельности не может иметь смысла, если она
не будет пониматься процессуально, с другой, конечно, деятельность — это субъективноправовая процессуальная категория73.
Надо сказать, что юридическая наука и законодательство насыщены термином
«деятельность», который строго говоря, сам по себе не имеет юридического значения. Этот
термин ни что иное, как эвфемизм процесса, но процесса неурегулированного законом,
подчиненного в лучшем случае сложившейся практике и административным обычаям. Эта
категория, будучи, используема для описания, а также некоторых регуляций процесса,
выражает определенное состояние правового регулирования административного процесса как
деятельно-субъективного или субъективно-усмотрительного института.
По мнению автора, обеспечение военной безопасности можно рассматривать как процесс,
но не юридический, а правовой. М.С. Строгович писал, что трактовать все как «юридический
процесс и объединять под этим абсолютно все — от порядка выдачи справки в учреждении до
порядка деятельности законодательного органа — неверно, ибо это не только не повышает
значение порядка в теории и практике применения норм права, но и искажает смысл,
придаваемый в теории и практике термину «процесс». Процесс есть такая процедура, которая
развертывается в виде последовательных, регламентированных друг с другом связанных,
облеченных в определенные правовые формы и к определенной правовой цели направленных
действий»74. Поддерживая эту точку зрения В.М. Горшенев подчеркивает, что вопрос о
различии процесса и процедуры связан с тем, какие имеются юридические результаты в итоге.
Результатом процесса является, как правило, изменение материально-правовой
См.: Казанцев Н.М. Указ соч. С. 175.
Там же. С. 176.
74
Цит. по: Советский уголовный процессуальный закон и проблемы его эффективности. М., 1979. С. 60.
72
73
характеристики, статуса, состояния, положения субъекта права, либо отказ в таком изменении
заинтересованной стороне75.
В этой связи обеспечение военной безопасности не является юридическим процессом,
т.к. представляет собой скорее процесс неурегулированный исчерпывающим образом
юридическими нормами, допускающий при его проведении присутствие целесообразности,
усмотрения в осуществлении процедур, обычно-правовой порядок. Такой процесс логичнее
назвать правовым процессом.
Правовой институт военной безопасности является юридически исходным правовым
средством в системе построения национальной безопасности, ибо он включает в себя правовой
материал, который обеспечивает функционирование самого государства. Он состоит из
первичных единичных юридических положений — правовых норм, устанавливающих
многочисленные и разнообразные по характеру и значимости государственные, общественные
и личностные отношения в сфере обеспечения военной безопасности.
Правовой институт военной безопасности включает в себя правовые нормы, которые
устанавливают: объекты военной безопасности; предмет, цели, задачи и функции обеспечения
военной безопасности; средства и методы обеспечения военной безопасности; субъекты
обеспечения военной безопасности, их правовой статус и функции; принципы обеспечения
военной безопасности; правовые средства обеспечения военной безопасности; правовые
режимы обеспечения военной безопасности и др. Анализ указанных ключевых факторов
обеспечения военной безопасности учитывается при разработке политики и стратегии
национальной безопасности и планировании ее обеспечения.
Структура военной безопасности может быть представлена в следующем виде: объекты
военной безопасности — интересы личности, общества и государства, существование и
жизнедеятельность которых могут подвергаться различным военным угрозам; субъекты
обеспечения военной безопасности — это конкретные лица, официальные и неофициальные
институты, органы и организации, действующие в системе военной безопасности; предмет
обеспечения военной безопасности — это ее цели, задачи и функции по предупреждению,
пресечению и нейтрализации любых военных опасностей, угрожающих существованию
личности, общества и государства, а также созданию условий для развития страны,
отвечающих измерениям современной цивилизации; методы и средства обеспечения военной
безопасности могут использоваться субъектами обеспечения военной безопасности в процессе
функционирования системы военной безопасности.
Согласно Закону Российской Федерации «О безопасности» к основным объектам
безопасности относятся: личность — ее права и свободы; общество — его материальные и
духовные ценности; государство — его конституционный строй, суверенитет и
территориальная целостность.
Объектами военной безопасности государства в соответствии с Военной доктриной
Российской Федерации выступают: конституционный строй, независимость, суверенитет и
территориальная целостность Российской Федерации.
В главе 1 Конституции Российской Федерации закрепляются конституционный строй
страны, основополагающие его начала, которые в последующих главах получают свое
развитие и конкретизацию. Глава «Основы конституционного строя» определяет важнейшие
черты государственного и общественного строя, характер отношений власти, формы
правления и политического режима, главные стороны правового регулирования общественных
отношений, а также порядок взаимодействия политической, социальной и экономической
систем общества. Все эти и другие положения главы 1 Конституции Российской Федерации
признаны особо важными. И потому они нуждаются в особой юридической и процессуальной
защите, в том числе защите от военных угроз.
Главная потребность государства заключается в сохранении его как такового.
Государство выступает в качестве объекта, обладающего определенной ценностью, поскольку
75
См.: Горшенев В.М. Теория юридического процесса. Харьков: Высшая школа, 1985. С. 11.
к его сохранению проявляется интерес. Ценность государства проявляется в его
независимости, суверенитете, государственной и территориальной целостности, обеспечении
прав человека и др.
Ценности и интересы личности, общества и государства с точки зрения военной
безопасности взаимосвязаны по ряду оснований: во-первых, незыблемость конституционного
строя, суверенитета и территориальной целостности России, являющиеся интересом и
ценностью государства, поддерживаются интересом общества в достижении и поддержании
общественного согласия и интересом личности в реализации конституционных прав и свобод;
во-вторых, интерес личности в обеспечении личной безопасности поддерживается интересом
общества в создании правового государства и интересом государства в безусловном
обеспечении законности и поддержании правопорядка.
Решение государством посредством осуществления военной деятельности задач и
функций по защите конституционного строя, независимости, суверенитета, государственной и
территориальной целостности, предотвращении военной агрессии против России и ее
союзников, обеспечении условий для мирного, демократического развития приводит к
реализации интересов государства, которые существуют объективно и независимо от их
нормативного закрепления в том или ином правовом акте. Однако для того, чтобы
деятельность государства в том или ином направлении была легитимной необходимо
юридическое закрепление функций государства в основном законе государства, его
конституции.
Согласно Конституции Российской Федерации (ч. 3 ст. 4) Российская Федерация
обеспечивает целостность и неприкосновенность своей территории, сущность которых
заключается в следующем: целостность территории означает ее нераздельность, единство.
Под неприкосновенностью территории понимается сохранение ее целостности, защита от
посягательства со стороны другого государства или каких-либо политических сил.
Территория служит материальной основой государства. Без территории нет
государства76. Государственная территория рассматривается в трех аспектах: 1) как
национальное достояние и среда обитания народа в рамках государственных границ каждого
конкретного государства, который является полноправным и единственным ее собственником,
что предусматривает право народа на владение, пользование и распоряжение как самой
территорией, так и всеми ее естественными ресурсами и богатствами без ущерба для какихлибо обязательств, вытекающих из международного сотрудничества государств на принципе
взаимной выгоды и международного права; 2) как материальная база и экологическая среда
существования народа и его государства (ни один народ ни в коем случае не может быть
лишен принадлежащих ему средств существования); 3) как часть земного шара, в пределах
которой государство от имени своего народа осуществляет территориальное верховенство,
составляющее неотъемлемую часть государственного суверенитета. Поэтому государства
уделяют особое внимание обеспечению ее целостности. Устав ООН обязывает воздерживаться
от угрозы силой или ее применения против территориальной неприкосновенности государства
(п.4 ст. 2).
Территория государства не должна быть объектом военной оккупации, явившейся
результатом применения силы в нарушение Устава ООН, или объектом приобретения другим
государством в результате угрозы силой или ее применения. Такого рода приобретения не
являются законными.
Последнее положение не относится к договорам по территориальным вопросам,
заключенным до принятия Устава ООН. Иное решение вопроса поставило бы под сомнение
правомерность многих сложившихся в ходе истории государственных границ. Законность
отторжения части территории государств, несущих ответственность за развязывание Второй
мировой войны, признана Уставом ООН (ст. 107). В Заключительном акте СБСЕ 1975 г.
государства взяли на себя обязательство «уважать территориальную целостность каждого из
См.: Андреев А.Ф. Правовые основания применения Вооруженных Сил Российской Федерации по защите
целостности и неприкосновенности территории России: Дисс. … канд. юрид. наук. М.: Воен. ун-т, 2001.
76
государств участников, … воздерживаться от того, чтобы превращать территорию друг друга в
объект военной оккупации или других прямых или косвенных мер применения силы в
нарушение международного права или в объект приобретения с помощью таких мер или
угрозы их осуществления. Никакая оккупация или приобретение такого рода не будет
признаваться законной».
Положение о целостности и неприкосновенности территории Российской Федерации
вытекает из территориального верховенства Российской Федерации. Как справедливо
отмечено в юридической литературе: «Вопреки распространенному мнению, норма об
обеспечении Российской Федерацией целостности и неприкосновенности своей территории
посвящена
не
только
внешнеполитическому,
межгосударственному,
но
и
77
внутриполитическому аспекту суверенитета Российской Федерации» .
Российский юрист А. Эртель в конце XIX века пишет: «Каждый народ дорожит своею
национальностью, как плодом своего исторического развития. Сохранение ее
неприкосновенности составляет одно из важнейших благ его. Таким образом, в числе прочих
целей государства является и цель самозащиты. Но народ, стоящий на известной ступени
культуры и цивилизации, стремится не только к сохранению своей типичности, но старается
еще о распространении ее извне, он старается не только о своем развитии в прогрессивном
отношении, но в отношении к пространству. Отсюда возникает возможность столкновения
интересов и борьбы с соседями, а, следовательно, и право защиты от внешних
посягательств»78.
Государственная целостность — одна из основ конституционного строя Российской
Федерации. Она закреплена в статьях 4 (часть 3), 5 (часть 3), 8, 65, 67 (часть 1), 71 (пункт «б»)
Конституции Российской Федерации. Государственная целостность — важное условие
равного правового статуса всех граждан независимо от места их проживания, одна из гарантий
их конституционных прав и свобод.
Конституционная цель сохранения целостности Российского государства согласуется с
общепризнанными международными нормами о праве народа на самоопределение. Из
принятой 24 октября 1970 года Декларации принципов международного права, касающихся
дружественных отношений и сотрудничества между государствами в соответствии с Уставом
Организации Объединенных Наций, следует, что осуществление права на самоопределение
«не должно толковаться как санкционирующее или поощряющее любые действия, которые
вели бы к расчленению или полному нарушению территориальной целостности или
политического единства суверенных и независимых государств, действующих с соблюдением
принципа равноправия и самоопределения народов».
Обеспечение суверенитета одна из важнейших функций государства. В русской
дореволюционной юридической науке взгляд на суверенитет как на необходимый признак
государства развивали Шершеневич79, Палиенко80, Ивановский81 и др.
Понятие «суверенитет» наиболее емко сформулировано И.Д. Левиным в 1948 г. Он
справедливо подчеркивает, что суверенитет есть состояние полновластия государства на своей
территории и его независимости от других государств82.
Суверенитет также является одним из основополагающих принципов конституционного,
а также международного права, имеет две взаимосвязанные формы: национальный (народный)
суверенитет и государственный суверенитет.
Национальный суверенитет, или суверенитет народа, означает, что только нация (народ)
является основой государственности и источником государственной власти. Принцип
См.: Научно-практический комментарий к Конституции Российской Федерации / Под ред. В.В.Лазарева.
М., 1997. С. 32.
78
См.: Эртель А. Предисловие к книге Л. фон Штейна «Учение о военном быте, как часть науки о
государстве». СПб., 1876. С. 12.
79
См.: Шершеневич Г.Ф. Общая теория права. СПб., 1910. С. 217.
80
См.: Палиенко. Суверенитет. Ярославль, 1903.
81
См.: Ивановский. Учебник государственного права. Казань, 1913. С. 75.
82
См.: Левин И.Д. Суверенитет. СПб.: Изд-во «Юридический центр Пресс», 2003. С. 71.
77
национального суверенитета (суверенитет народа) утвердился как противопоставление
абсолютной монархии: не Бог и не царь, а народ является хозяином своей судьбы, определяет
формы государственного правления и устройства.
Государственный суверенитет означает, что государственная власть, основанная на
суверенной воле народа, независима от кого бы то ни было во внутренних делах и в
международных отношениях. Государственный суверенитет — это верховенство
государственной власти на территории страны; проецированный на международную сферу, он
означает, что государство само определяет, какими будут его отношения с другими
государствами, а последние не вправе вмешиваться в его внутренние дела.
В Конституции Российской Федерации принцип суверенитета закреплен в обеих его
формах. О национальном суверенитете говорит ч. 1 ст. 3: носителем суверенитета и
единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный
народ. Формула ч. 1 ст. 4 гласит: «Суверенитет Российской Федерации распространяется на
всю ее территорию». Статья имеет в виду государственный суверенитет: он един и неделим,
осуществляется государственной властью в лице ее высших федеральных органов в
соответствии с Конституцией Российской Федерации83.
При всей значимости принципа суверенитета он не рассматривается ныне, в отличие от
прошлого, как неограниченный и абсолютный, а находится в определенных отношениях с
другими основополагающими, общепризнанными принципами международного и
конституционного права.
В сфере внутренних отношений он не должен вступать в противоречие с правами
человека и гражданина в том виде, как они провозглашены международным правом и
конституционно закреплены. Конституция Российской Федерации называет человека, его
права и свободы высшей ценностью, и, следовательно, все конституционные принципы
должны согласовываться с этим.
Во внешних отношениях суверенитет ограничен рядом общепризнанных принципов
международного права, как, например, запретом развязывания войны, обязательствами,
взятыми на себя государством как членом международных (например, Организация
Объединенных Наций), региональных (например, Совет Европы) надгосударственных
организаций. Согласно ст. 79 Конституции Российской Федерации, Россия может участвовать
в межгосударственных объединениях и передавать им часть своих полномочий в соответствии
с международными договорами, если это не влечет ограничения прав и свобод человека и
гражданина и не противоречит основам конституционного строя Российской Федерации.
Как уже ранее отмечалось в соответствии с ч.1 ст.3 Конституции Российской Федерации
носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является
ее многонациональный народ.
Концепция национальной безопасности Российской Федерации также предусматривает,
что единственным носителем суверенитета и единственным носителем власти в Российской
Федерации ее многонациональный народ.
Суверенитет
Российской
Федерации
означает
верховенство,
независимость,
самостоятельность государственной власти, полноту законодательной, исполнительной и
судебной власти государства на территории Российской Федерации. Конституция Российской
Федерации не допускает принятия норм о наделении какого-либо иного носителя суверенитета
и источника, власти, помимо многонационального народа России.
Статья 5 Конституции Российской Федерации закрепляет равноправие всех субъектов
Российской Федерации, источником суверенитета и власти которой является весь народ,
проживающий на территории всей Российской Федерации.
Суверенитет тесно связан с внутренней и внешней функциями государства и означает
полновластие и независимость государства в деле осуществления своих функций. Однако из
этого вытекает существенное ограничение: не вся внешняя функция в целом связана
См.: Популярный юридический энциклопедический словарь / Под ред. О.Е. Кутафина, В.А. Туманова,
И.В. Шмарова. М.: «Большая Российская энциклопедия», 2000. С. 694—695.
83
непосредственно с суверенитетом. Она связана с суверенитетом лишь в той мере, в какой она
сводится к защите территории. Суверенитет не означает права нападать на другие государства
и захватывать чужие территории.
С.Г. Евтушенко под предметом обеспечения военной безопасности понимает
совокупность функций, целей и задач по предупреждению, пресечению и нейтрализации
любых угроз развитию личности, общества и государства в соответствии с их интересами84. С
данной трактовкой следует не согласиться, по той причине, что она не имеет конкретного
отношения к военной безопасности, т.к. цели и задачи обеспечения военной безопасности не
могут быть направлены на предупреждение, пресечение и нейтрализацию любых угроз
развитию личности, общества и государства.
Предмет обеспечения военной безопасности имеет конкретную направленность
(предупреждение, пресечение и нейтрализацию военных угроз). Предметом обеспечения
военной безопасности являются цели, задачи и функции по защите личности, общества и
государства от военных угроз.
Таким образом, предупреждение, пресечение и нейтрализация военных угроз,
предотвращение военной агрессии против России неразрывно связаны с обеспечением и
защитой объектов военной безопасности: конституционного строя, независимости,
государственной и территориальной целостности, суверенитета Российской Федерации. Это
положение является важнейшей задачей и функцией государства.
Обеспечение военной безопасности Российской Федерации А.Н. Савенков рассматривает
как важнейшее направление деятельности государства и ее главную цель видит в обеспечении
возможности адекватного реагирования (предотвращение, локализация, нейтрализация) на
угрозы национальным интересам в военной сфере при рациональных затратах на
национальную оборону85.
Главной целью обеспечения военной безопасности, по мнению И.Е. Пузанова, является
создание возможностей для адекватного реагирования на военные угрозы, которые могут
возникнуть в XXI веке. При этом в предотвращении войн и вооруженных конфликтов Россия
отдает предпочтение политическим, дипломатическим, экономическим и другим невоенным
средствам. Однако ее национальные интересы требуют наличия достаточной для ее обороны
военной мощи, включая ядерное оружие86.
Цели и направления обеспечения военной безопасности страны и защиты ее жизненно
важных интересов с опорой на военные средства определяет военная политика Российской
Федерации. Она, по мнению В.А. Золотарева, должна соответствовать положениям Устава
ООН, Хельсинским соглашениям 1975 и 1992 годов, Парижской Хартии 1990 года и другим
международным договорам и соглашениям87.
Концепция национальной безопасности Российской Федерации выделяет главную цель
военной безопасности — обеспечение возможности адекватного реагирования на угрозы,
которые могут возникнуть в XXI веке, при рациональных затратах на национальную оборону.
В Военной доктрине Российской Федерации, утвержденной Указом Президента
Российской Федерации от 21 апреля 2000 г. № 706, главные цели обеспечения военной
безопасности сформулированы как предотвращение, локализация и нейтрализация военных
угроз Российской Федерации.
Военные угрозы Российской Федерации могут состоять в потере ее независимости,
суверенитета, государственной и территориальной целостности, в осуществлении военной
См.: Евтушенко С.Г. Правовое обеспечение военной безопасности России: Дисс. ... канд. юрид. наук. М.:
Воен. ун-т, 2000. С. 48.
85
См.: Савенков А.Н. Конституционная законность и военная безопасность России. М.: Юрлитинформ,
2002. С. 37.
86
См.: Пузанов И.Е. Вооруженные Силы России: права, интересы и безопасность личности, общества и
государства // Право и безопасность. 2002. № 4. С. 20.
87
См.: Золотарев В.А. Военная безопасность России: политико-правовые проблемы: Дисс. … докт. юрид.
наук. М.: Воен. ун-т, 1999. С. 245.
84
агрессии против России и ее союзников, направлены против мирного, демократического
развития государства.
Таким образом, можно сделать вывод, что парирование и адекватное реагирование на
военные угрозы национальным интересам Российской Федерации являются главной целью
обеспечения военной безопасности, стоящей перед государством.
Целями обеспечения военной безопасности Российской Федерации являются создание и
обеспечение условий для удовлетворения жизненно важных интересов граждан, российского
общества и государства путем предотвращения, локализации и нейтрализации военных угроз
различными средствами, находящимися в распоряжении государства, в том числе с
использованием военных средств.
Целями обеспечения военной безопасности Российской Федерации могут быть:
упрочение позиций России как великой державы — одного из влиятельных центров
многополярного мира, развитие равноправных и взаимовыгодных отношений со всеми
странами и интеграционными объединениями;
сохранение стабильности конституционного строя, нейтрализация причин и условий,
способствующих
возникновению
политического
и
религиозного
экстремизма,
этносепаратизма и их последствий — социальных, межэтнических и религиозных конфликтов,
терроризма.
содействие экономическому развитию, научно-техническому прогрессу страны,
обеспечение условий, способствующих успешной реализации политики России в сфере
национальной безопасности.
Цели достигаются путем решения соответствующих им задач. Для обеспечения решения
таких задач государственными органами и институтами государства вырабатываются и
осуществляются специальные меры.
Важнейшей задачей Российской Федерации в обеспечении военной безопасности является
осуществление сдерживания в интересах предотвращения агрессии любого масштаба, в том
числе с применением ядерного оружия, против России и ее союзников88.
Главной задачей военной политики в мирное время, закрепленной в Концепции военной
безопасности государств-участников Содружества Независимых Государств, утвержденной
Соглашением о Концепции военной безопасности от 9 октября 1992 г. в г. Бишкеке, является
предотвращение войны и укрепление международной безопасности.
Основными задачами в области обеспечения военной безопасности Российской
Федерации являются:
своевременное прогнозирование и выявление внешних и внутренних военных угроз
национальной безопасности Российской Федерации;
реализация оперативных и долгосрочных мер по предупреждению и нейтрализации
внутренних и внешних военных угроз;
обеспечение суверенитета и территориальной целостности Российской Федерации,
безопасности ее пограничного пространства;
обеспечение на территории России личной безопасности человека и гражданина, его
конституционных прав и свобод;
обеспечение равноправного и взаимовыгодного сотрудничества России прежде всего с
ведущими государствами мира;
подъем и поддержание на достаточно высоком уровне военного потенциала государства;
укрепление режима нераспространения оружия массового уничтожения и средств его
доставки;
принятие эффективных мер по выявлению, предупреждению и пресечению
разведывательной и подрывной деятельности иностранных государств, направленной против
Российской Федерации.
88
См. раздел IV Концепции национальной безопасности Российской Федерации, утвержденной Указом
Президента Российской Федерации от 17 декабря 1997 г. № 1300 (в ред. Указа Президента Российской Федерации
от 10 января 2000 г. № 24).
Решение задач по защите национальных интересов Российской Федерации в Мировом
океане осуществляется в соответствии с Основами политики Российской Федерации в области
военно-морской деятельности.
Функции обеспечения военной безопасности целесообразно выделить и сформулировать в
наиболее общем виде, как проявление ее сущности в целом и выражение ее общего
предназначения в обществе. Учитывая данное обстоятельство, выделим основные функции
обеспечения военной безопасности: прогностическую, информационную, превентивную и
функцию пресечения военных угроз и ликвидации военных опасностей. Б. Ф. Щипанов
выделяет также мобилизующую функцию обеспечения военной безопасности89.
Прогностическая функция связана с выполнением субъектами постоянной задачи по
предвидению тех возможных военных угроз и опасностей интересам государства, общества и
личности, которые обусловлены реальными причинами и обстоятельствами. Данная функция
обеспечивается действием аналитических органов во всех областях безопасности, в том числе
и в сфере военной безопасности. Примером прогнозирования в области военной безопасности
являются раздел II Военной доктрины Российской Федерации, в котором на основе анализа
противоречий современного мира определяется характер современных войн (вооруженных
конфликтов) и меры по их предотвращению.
Информационная функция состоит в обеспечении всех субъектов военной безопасности
истинными данными о состоянии объектов военной безопасности, характере и степени
военных угроз интересам государства, общества и личности. Правильные решения по
обеспечению военной безопасности можно принять лишь на основе истинной информации,
подлинных данных о состоянии политической, экономической, социальной, военной,
экологической сферах национальной безопасности.
Превентивная функция состоит в упреждении и нейтрализации причин возможных и
потенциальных угроз военной безопасности на возможно более ранних стадиях их зарождения
и проявления. Выполнение этой функции невозможно без реализации первых двух функций.
С.Г Евтушенко называет такую функцию предупредительной и отмечает, что в области
военной безопасности предупредительная функция выражается в решении комплекса проблем
по предупреждению войн и военных конфликтов, в которые может быть втянута Россия 90.
Функция пресечения военных угроз и ликвидации военных опасностей является родовой
функцией системы военной безопасности. Если существуют угрозы безопасности государству,
обществу и личности, то должна быть и соответствующая реакция системы безопасности на
них. Для пресечения и ликвидации угроз система военной безопасности обладает вполне
определенными силами и средствами, соответствующими характеру и степени этих угроз. Так,
каждое государство в целях сохранения целостности и суверенитета содержит вооруженные
силы, способные защитить его от внешней агрессии. Указанная функция государства
традиционно в юридической литературе связана со способом ее обеспечения — обороной
государства91.
Мобилизующая функция военной безопасности состоит в ее способности к оперативному
реагированию на возникшие угрозы, своевременному привлечению необходимых сил и
средств для ликвидации действительных опасностей. Она достигается отлаженной
организацией всей системы и ее основных элементов, постоянной подготовкой их к решению
многообразных задач, развитием правовой базы деятельности субъектов военной
безопасности, своевременно поставляемой информацией, прогнозированием возможных угроз
и т.п92.
См.: Щипанов Б.Ф. Система безопасности России и роль Вооруженных Сил в ее обеспечении: Дисс. …
канд. филос. наук. М., 1994. С. 44—46.
90
См.: Евтушенко С.Г. Указ. соч. С. 50.
91
См.: Лепешкин А.И. Советское государство и его функция обороны страны. М., 1966. С. 25; Андреев А.Ф.
Правовые основания применения Вооруженных Сил Российской Федерации по защите целостности и
неприкосновенности территории России: Дисс. … канд. юрид. наук. М.: Воен. ун-т, 2001 и др.
92
См.: Смирнов В.Н. Противоречия формирования и функционирования военной безопасности Российской
Федерации (социально-правовой анализ): Дисс. … канд. филос. наук. М., 1996. С. 62—64.
89
Вместе с тем, необходимо отметить, что функции обеспечения военной безопасности
государства неразрывно связаны с функциями управления. В современный период существует
множество точек зрения относительно понимания, выделения и классификации функций
управления. Функции управления в сфере обеспечения военной безопасности выступают как
наиболее типичные, относительно самостоятельные и устойчивые, специализированные виды
управленческой деятельности по созданию, поддержанию и развитию условий для успешного
решения задач обеспечения военной безопасности государства.
Классификация функций управления в сфере обеспечения военной безопасности
государства может быть представлена в виде трех групп.
Первая группа может быть представлена как группа основных (общих) функций
управления в сфере обеспечения военной безопасности государства. В.Г. Афанасьев в состав
основных функций управления включает следующие: выработку и принятие управленческих
решений, организацию, регулирование и корригирование, учет и контроль93. Ю.А. Тихомиров
отмечает, что в качестве основных функций управления следует рассматривать такие, как:
прогнозирование, планирование, сбор и анализ информации, подготовку и принятие
управленческих решений, организацию, регулирование и координацию, контроль и оценку
результатов94. В.Д. Малков пришел к выводу о том, что к функциям управления следует
отнести такие виды управленческой деятельности, как прогнозирование, планирование,
организацию, регулирование и контроль. При этом прогнозирование и планирование им
объединяются в группу познавательно-программирующих функций управления, а
организация, регулирование и контроль — организационно-регулирующих95. Таким образом,
можно сделать вывод, что в число основных функций управления в сфере обеспечения
военной безопасности входят: прогнозирование (предвидение), организация, распоряжение
(принятие решений), координация и контроль.
Во вторую группу функций управления в сфере обеспечения военной безопасности
государства можно отнести специальные функции, которые напрямую определяются
особенностями объектов безопасности. А.П. Коренев относит к специальным функциям
обеспечение личной безопасности граждан и общественной безопасности, охрану
общественного порядка, осуществление мер по предупреждению и пресечению преступлений
и др.96 А.В. Кудашкин справедливо указывает на то обстоятельство, что цели государства по
обеспечению независимости и государственного суверенитета воплощены в управленческих
функциях государства, которые закреплены в предметах ведения исключительно за
Российской Федерации97. К предметам исключительного ведения Российской Федерации, в
частности, отнесены: внешняя политика и международные отношения, международные
договоры Российской Федерации; вопросы войны и мира; оборона и безопасность;
определение статуса и защита государственной границы, территориального моря, воздушного
пространства, исключительной экономической зоны и континентального шельфа Российской
Федерации (ст. 71 Конституции Российской Федерации).
В третью группу функций управления в сфере обеспечения военной безопасности
государства можно включить вспомогательные функции, такие как: кадровую, материальнотехническую — хозяйственную, делопроизводственную и др.98
Критерием выделения функций управления в сфере обеспечения военной безопасности
государства является их отношение к непосредственной деятельности субъектов в процессе
обеспечения военной безопасности государства.
См.: Афанасьев В.Г. Научное управление обществом (Опыт системного исследования). М., 1973. С. 207.
См.: Тихомиров Ю.А. Управленческое решение. М., 1972. С. 15.
95
См.: Теория управления в сфере правоохранительной деятельности / Под ред. В.Д. Малкова. М., 1993. С.
126—138.
96
См.: Основы управления в органах внутренних дел / Под ред. А.П. Коренева. М., 1999. С. 11—15.
97
См.: Кудашкин А.В. Военная служба в Российской Федерации. Теория и практика правового
регулирования. СПб., 2003. С. 22.
98
См., например: Козлов Ю.М., Фролов Е.С. Научная организация управления и право. М., 1986. С. 137—
145.
93
94
Обеспечение военной безопасности осуществляется посредством целенаправленного
воздействия субъекта обеспечения военной безопасности на объект. Эта деятельность
проводится с помощью всевозможных способов, средств и приемов, которые принято
называть методами. Они дают ответ на вопрос о том, каким способом достигаются цели
обеспечения военной безопасности.
Методы обеспечения военной безопасности — это способы осуществления целей, задач,
и функций, возложенных на субъекты обеспечения военной безопасности. Одновременно
цели, задачи и функции обусловливают специфику использования методов. Выбор методов в
практической деятельности определяет реальность достижения поставленных перед
соответствующими субъектами обеспечения военной безопасности целей.
Методам обеспечения военной безопасности присущи определенные специфические
черты, такие как: выражение связи субъекта безопасности с объектом, на который
воздействуют; управляющее воздействие субъекта на состояние военной безопасности и
другие.
В связи с тем, что процесс обеспечения военной безопасности является сложным и
многогранным, определяется и существование множества методов ее обеспечения.
Разнообразие и множественность методов не исключают, а дополняют друг друга, так как
каждый из них характеризуется присущим только ему способом реализации целей и задач
обеспечения военной безопасности.
Наиболее действенные и универсальные методы обеспечения военной безопасности —
убеждение и принуждение. Моральное, психологическое и материальное воздействие субъекта
обеспечения военной безопасности на волю и поведение людей, призванное побуждать,
укреплять и развивать сознательность, соответствующую целям и задачам обеспечения
военной безопасности, и стимулировать должное поведение в этой области составляет основу
и сущность метода убеждения.
В сфере обеспечения военной безопасности ее субъектами используются такие мирные
средства и соответствующие им формы противоборства метода убеждения, как: согласование
военных доктрин различных государств с целью демилитаризации отношений между ними;
декларация доктринальных положений в заявлениях официальных лиц; демонстрация
технической реализуемости политики военного сдерживания путем проведения учений,
военных маневров, испытаний высокоэффективных систем вооружения и военной техники с
широким освещением их в средствах массовой информации.
В последнее десятилетие в военной области наметилось принципиально новое
направление военного сотрудничества — согласование военных доктрин различных
государств, с целью демилитаризации отношений между ними. Принципы и содержание
военных доктрин становятся предметом межгосударственных консультаций и переговоров, а
их результаты рекомендовано закреплять в международных договорах.
Например, в 1983 г. Генеральная Ассамблея ООН приняла резолюцию 38/75, которая
осудила «разработку, выдвижение, распространение и пропаганду политических и военных
доктрин и концепций, призванных обосновать правомерность применения ядерного оружия
первым». В декабре 1990 г. ею принята резолюция, в которой говорится о том, что на
вооруженные силы всех государств должны возлагаться лишь задачи «предотвращения войны,
индивидуальной и коллективной самообороны, а также совместных действий в соответствии с
главой VII Устава ООН в отношении угроз миру, нарушения мира и актов агрессии, и чтобы
оборонительные потенциалы отражали подлинные потребности обороны».
На межгосударственном уровне применяется и другое средство убеждения, главными
участниками которого являются официальные органы государственной власти с их
политическими институтами. Это средство — дипломатия. Она представляет собой
совокупность невоенных мер, приемов и способов по осуществлению целей и задач внешней
политики государства, его прав и интересов. С понятием «дипломатия» связывают искусство
ведения переговоров в целях предотвращения или урегулирования международных
конфликтов, поисков компромиссов и взаимоприемлемых решений. С помощью дипломатии
высшие органы государственной власти реализуют внешнюю политику и защищают
национальные интересы.
В качестве мощного мирного оружия предотвращения развязывания войн и конфликтов
является демонстрация флага. Выдающимся примером демонстрации военно-морской силы и
российского флага в мировой истории, сочетающим в себе глубокий и тонкий политический
расчет с блестящим военно-морским исполнением, является поход двух эскадр Российского
флота под командованием адмиралов Лесовского и Попова в Нью-Йорк и Сан-Франциско в
1863 году во время гражданской войны в США. Кроме нарушения английских и французских
коммуникаций в Атлантике и Тихом океане, они без единого выстрела значительно усилили
позиции северян и одновременно не допустили вмешательства Англии на стороне
конфедератов99.
Тесно связаны с дипломатией правовые средства защиты национальных интересов и
обеспечения военной безопасности. Правовые средства убеждения представляют собой
совокупность юридических норм и принципов, регулирующих отношения между
государствами и другими субъектами международных отношений.
Нормы и принципы современного международного права закреплены в Уставе ООН.
Важной их особенностью является ограничение принуждения силой. Устав ООН запрещает
государствам применять силу или угрозу силой и требует от них решения любых
международных споров исключительно мирными средствами. Международным правом
допускаются только справедливые войны в порядке осуществления права на индивидуальную
или коллективную самооборону от агрессии в соответствии со ст. 51 Устава. Существует
Международный суд ООН, главная задача которого состоит в разрешении споров между
государствами. В соответствии со ст. 42 Устава ООН предусматривается применение войск
ООН для принуждения агрессора к миру. Международное право регулирует поведение
воюющих сторон как в процессе международных, так и внутренних военных конфликтов.
Таким образом, роль метода убеждения состоит в том, что он призван путем открытого
декларирования
военно-политических
и
стратегических
установок,
применения
дипломатических и правовых средств снять опасения у других государств относительно его
намерений в военной области.
Принуждение как метод обеспечения военной безопасности целиком и полностью
состоит в психическом, материальном или физическом воздействии на сознание и поведение
другой стороны. Меры принуждения могут применяться для предупреждения, нейтрализации
и локализации военных угроз.
В арсенале метода принуждения такие средства, как экономическая борьба.
Экономическая борьба, в отличие от политико-дипломатического и правового противоборств,
располагающих арсеналом преимущественно мирных средств, объединяет в себе совокупность
мер экономического и военного характера, направленных на достижение экономического
превосходства над соперником. Она включает, с одной стороны, ускоренную мобилизацию и
развитие собственной экономики, и ее защиту от воздействия противоборствующей стороны, с
другой — меры по ослаблению экономического конкурента.
В мирное время чаще всего применяются различного рода экономические санкции —
меры воздействия на противника прекращением поставок сырья, энергетических ресурсов,
прочих материальных средств, а по решению ООН — блокада основных путей поставок этих
средств со стороны других государств. В ходе вооруженного конфликта материальные
ценности противника и средства их производства могут уничтожаться с целью подрыва его
возможностей по ведению вооруженной борьбы.
Важное значение среди средств принуждения отводится морально-психологической
борьбе с целью подрыва морально-психологического состояния, стойкости войск и населения
противника и с другой стороны — обеспечения высокого морально-психологического
состояния и стойкости своих войск и населения, стараясь при этом привлечь на свою сторону
См.: Алексин В. Роль и задачи Военно-Морского Флота в обеспечении национальной безопасности
России // Военные доктрины и реформы России в ХХ веке. М.: Мегаполис, 1997. С. 149.
99
мировую общественность. В современных условиях морально-психологическая борьба в
некоторой степени утрачивает самостоятельность и рассматривается многими специалистами
как составная часть борьбы за господство в «информационном пространстве». То есть речь
идет не только о воздействии посредством информации на сознание, чувства и настроение
личного состава вооруженных сил и общества в целом, но и о контроле самих
информационных массивов и потоков, прежде всего в системах управления. При этом
учитывается, что носителями информации являются не только технические средства, но и
личный состав органов военного управления, прежде всего те, кто эту информацию формирует
— командиры, командующие, штабы.
Появление этой формы борьбы обусловлено не только технологическими возможностями
боевых и обеспечивающих систем, но и соображениями политического и экономического
плана. Появляется возможность с меньшими потерями навязать противнику свою волю в
условиях, когда на первый план выходят интеллектуальные аспекты противоборства.
Методы убеждения и принуждения, являясь универсальными, выражаются, таким
образом, в разнообразных вариантах, что дает основание для выделения более конкретных
способов обеспечения военной безопасности государства, в том числе комплексных.
Для современных условий развития нашего государства характерен большой спектр
методов обеспечения военной безопасности: силовые (военные) методы защиты национальных
интересов интегрируются с экономическими, социально-политическими, информационными и
другими методами.
Военные методы предполагают использование оружия и вооружения для решения задач
военной безопасности. Проблема определения военных методов решения задач военной
безопасности заключается в том, что если при ведении боевых действий (при нахождении в
состоянии войны или при вооруженных конфликтах) они являются очевидными, то в условиях
мирного времени необходимо четко определить, какие конкретно методы, применяемые
органами и организациями, являются военными. Военные методы определяют специфическое
содержание деятельности войск, которое, в свою очередь, находит отражение в конкретных
формах этой деятельности (операции, боевые действия и т.д.). Военная доктрина Российской
Федерации не дала определения военным методам решения задач военной безопасности. Тем
не менее она определила основные формы применения войск: операции (стратегические,
совместные, контртеррористические) и боевые действия.
Важная роль в выборе и использовании тех или иных методов принадлежит
субъективному фактору. Указанные методы применяются в процессе обеспечения военной
безопасности с учетом состояния военной безопасности и субъектов ее обеспечения, характера
и специфики конкретной жизненной ситуации, возможности эффективного использования
имеющихся в распоряжении субъектов обеспечения военной безопасности средств.
Таким образом, правовой институт военной безопасности, на наш взгляд, это система
правовых норм, которая регулирует отношения, складывающиеся в процессе организации
самой системы военной безопасности, а также механизма ее обеспечения.
Как видим, основные правовые понятия в сфере военной безопасности государства
многогранны и носят комплексный характер. Военная безопасность государства является
важнейшей составной часть национальной безопасности государства и ее правовым
институтом.
В этой связи требуется принятие федерального закона «О национальной безопасности»,
который бы закрепил современное понимание национальной и военной безопасности, явился
бы стержнем для совершенствования системы обеспечения национальной безопасности
Российской Федерации.
2. Принципы обеспечения военной безопасности Российской Федерации.
Исследование теоретических основ обеспечения военной безопасности Российской
Федерации, деятельность в этой сфере должна проводиться на основе строго определенных
научных принципов, являющихся основными положениями и идеями, на которых вообще
базируется безопасность. Каждая такая идея «имеет конкретные, совершенно реальные формы
проявления и вне этих форм не существует»100.
Принципы отражают и синтезируют всю объективность закономерностей общественного
развития, а также определенные характерные черты практики обеспечения безопасности. Они,
в частности, оказывают непосредственное воздействие на всю систему безопасности — цели,
средства, структуру, кадры, процесс обеспечения безопасности. В принципах находят
отражение основные требования, предъявляемые к построению системы… безопасности,
целесообразный характер взаимоотношений между субъектами и объектами безопасности101.
Принцип (от лат. principium — первоначало, основа) — центральное понятие,
руководящая идея, основание системы, представляющее обобщение и распространение какоголибо положения на все явления той области, из которой данный принцип абстрагирован. Как
понятие теории «принцип» отражает закономерности, отношения, взаимосвязи между
элементами системы обеспечения военной безопасности.
Г.В. Атаманчук под принципом понимает закономерность, выраженную в виде
определенного научного положения, закрепленного в большинстве своем правом и
применяемого в теоретической и практической деятельности102. В.М. Мирошниченко
указывает, что принципы — это специфическое понятие, в котором содержатся не столько
сама закономерность, отношение, взаимосвязь, сколько наше знание о них. Принцип есть
фиксация результатов научного познания со всеми вытекающими отсюда последствиями103.
Под принципом в юридической науке П.И. Романов понимает руководящее начало, коренное
правило деятельности в той или иной области общественных отношений, вытекающее из
действующих в данной области объективных закономерностей104.
В законодательстве «принцип означает и закрепляет обязательность содержащихся в нем
положений, требований и их всеобщность в отношении регулируемых вопросов»105.
В проблеме раскрытия сущности принципов выделяют следующие три взаимосвязанные
и взаимообусловленные аспекта:
онтологический аспект (бытие) — раскрывает генезис принципов, их взаимосвязи с
природой, сущностью, местом и ролью тех закономерностей, отношений и взаимосвязей,
которые они отражают. Этот аспект способствует выявлению оснований, объективных
предпосылок, необходимых для систематизации принципов обеспечения военной
безопасности;
гносеологический аспект (описание) — связан с анализом характера принципов, логикой
и структурой их адекватной научной интерпретации. Это изложенное и достоверное научное
знание об онтологии того, что обозначается понятием принципа;
методологический аспект — показывает роль принципов в теоретической и практической
деятельности людей в сфере обеспечения военной безопасности, их значение как инструмента
преобразования управленческих явлений, а также условия и способы их применения при
обеспечении военной безопасности.
Таким образом, принципы представляют собой результат обобщения людьми объективно
действующих законов и закономерностей, присущих им общих черт, которые становятся
общим началом их деятельности. В принципах выражаются требования, предъявляемые к
построению организации и системы военной безопасности, а также способы осуществления
функций, относящихся к сфере обеспечения военной безопасности государства, стратегии,
100
101
См.: Научные основы государственного управления в СССР. М., 1968. С. 90.
См.: Философский словарь / Под ред. И.Т. Фролова. 6-е изд., перераб. и доп. М.: Политиздат, 1991. С.
362.
См.: Атаманчук Г.В. Теория государственного управления: Курс лекций. — М., 1997. — С. 188.
См.: Мирошниченко В.М. Указ. соч. С. 84—85.
104
См.: Романов П.И. О правовых основах строительства Вооруженных Сил СССР // Труды академии, №
45. М.: ВПА, 1965. С. 28.
105
См.: Манохин В.М. Служба и служащий в Российской Федерации: правовое регулирование. М., 1997. С.
135.
102
103
тактике обеспечения военной безопасности, характеру взаимоотношений между субъектами и
объектами безопасности.
Принципы обеспечения военной безопасности образуют целую систему, в которой они
так или иначе взаимосвязаны. Эффективность обеспечения военной безопасности достигается
только исследованием всей системы принципов и каждого из них в отдельности. Выделение
того или иного принципа из этой системы позволяет конкретно определять роль любого из
них, что облегчает практическое применение.
При исследовании принципов обеспечения военной безопасности необходимо учитывать
фундаментальную особенность логики правового регулирования, которая опирается на
взаимосвязь и соподчинение категорий общее — особенное — специальное —
индивидуальное. Следовательно, можно говорить о системе принципов обеспечения военной
безопасности: общих, особенных, специальных и индивидуальных, которые в совокупности
должны представлять собой целостную систему, обеспечивающую деятельность субъектов
обеспечения военной безопасности.
Вместе с тем, принципы обеспечения военной безопасности, как и любые другие
принципы — это субъективные понятия. Они формулируются человеком (законодателем)
исходя из конкретного правового опыта и правовой культуры и базируются на основных
положениях правовой системы с учетом достигнутого уровня развития отраслевого
законодательства.
В научной литературе имеются различные точки зрения на систематизацию принципов
вообще, и принципов обеспечения военной безопасности в частности 106. Но практическое
большинство авторов выделяют общие принципы, которые имеют универсальный характер,
распространяются на все виды безопасности, и являются общими принципами безопасности.
Они отражены в ст. 5 Закона Российской Федерации «О безопасности» как основные
принципы обеспечения безопасности: законность; соблюдение баланса жизненно важных
интересов личности, общества и государства; взаимная ответственность личности, общества и
государства по обеспечению безопасности; интеграция с международными системами
безопасности. В.А. Золотарев формулирует общие принципы государственной политики в
области обеспечения военной безопасности, к которым относит: законность; соответствие
интересов государства интересам общества и личности; единство государственной политики в
области обеспечения военной безопасности; сотрудничество с международными системами
безопасности; информационную открытость деятельности по обеспечению военной
безопасности (ограниченную соответствующими законами в пределах недопущения ущерба
национальной и военной безопасности)107.
Законность. Этот принцип является исходным в Законе Российской Федерации «О
безопасности». Сущности этого принципа свойственны два важных положения: во-первых,
верховенство закона в регулировании определенного рода общественных отношений,
связанного с обеспечение безопасности; во-вторых, исполнение законов и иных нормативных
правовых актов, образующих законодательные основы обеспечения безопасности. Понятие
законности достаточно широко исследовалось учеными-правоведами, большинство из
которых определяют законность как политико-правовой режим, характеризующийся точным и
неуклонным соблюдением Конституции Российской Федерации, исполнением законов и иных
социальных, политических и правовых предписаний всеми субъектами права 108. Клочников
В.В. определил законность как совокупность взаимосвязанных социальных, политических и
юридических требований и их реализацию в жизни общества (в совокупности общественных
См.: Атаманчук Г.В. Сущность советского государственного управления. М., 1980; Барынькин В.М.
Военная конфликтология: Монография. М.: РВО, 2000; Евтушенко С.Г. Указ. соч. С. 52—53; Кудашкин А.В. Указ.
соч. С. 71—104.
107
См.: Золотарев В.А. Военная безопасность России: политико-правовые проблемы: Дисс. … докт. юрид.
наук. С. 248.
108
См.: Лукашева Е.А. Социалистическое правосознание и законность. М.: Наука, 1973; Братусь С.Н.
Юридическая ответственность и законность. Очерк теории. М.: Юрид. лит., 1976 и др.
106
отношений, в правотворческой, правоприменительной и иной деятельности государства, в
функционировании правовой системы)109.
Юридическая наука рассматривает законность в социальном, политическом,
юридическом и психологическом аспектах. Социальный аспект включает в себя требования
общества к государству и праву, исполнение которых необходимо для его нормального
функционирования и развития. Политический аспект выражает необходимость принятия и
выполнения таких решений, которые способствуют исполнению предписаний правовых норм
всеми субъектами права. Юридический аспект проявляется в правотворческой и
правоприменительной деятельности, направленной на принятие и реализацию необходимых
правовых норм. Психологический — выражается в понимании и осознании необходимости
исполнять правовые предписания и в конкретных психологических переживаниях людей,
связанных с правотворческой и правоприменительной деятельностью государства.
Принцип законности влечет за собой следующие методологические и практические
положения:
он предполагает, что функционирование и развитие системы обеспечения военной
безопасности имеют прочные правовые основания, определяются Конституцией Российской
Федерации, федеральными законами и состоят в их практической реализации;
он обуславливает актуальность своевременного и правильного правового регулирования
изменений в содержании, организационной структуре, элементах деятельности субъектов
обеспечения военной безопасности;
он требует четкого порядка их нормативной деятельности, особенно принятия и
исполнения правовых актов;
служит основой для формирования и поддержания сознательной дисциплины и
ответственности субъектов обеспечения военной безопасности.
Соблюдение принципа законности составляет главное условие эффективности
обеспечения военной безопасности. В деятельности субъектов обеспечения военной
безопасности соблюдение законности является крайне важным в силу возложенных на них
функций по обеспечению безопасности. Нарушение законности, принятие незаконного акта
или совершение неправомерных действий, недобросовестное исполнение служебных
обязанностей могут причинить вред военной безопасности государства.
Соблюдение баланса жизненно важных интересов личности, общества и государства
как общий принцип обеспечения безопасности состоит в том, чтобы военная безопасность
государства является отражением не только государственного интереса, но и является
интересами общества и личности, т.е. их общим интересом. Общий интерес в обеспечении
военной безопасности не может быть простой суммой личных интересов, но общий интерес
должен быть сформулирован таким образом, чтобы каждый индивид в той или иной мере был
заинтересован в его реализации.
Гыскэ А.В. указывает, что соблюдение баланса жизненно важных интересов личности,
общества и государства по обеспечению безопасности это скорее не принцип, а цель, к
которой следует стремиться в сфере обеспечения безопасности110.
Взаимная ответственность личности, общества и государства по обеспечению
безопасности как принцип обеспечения военной безопасности вытекает из предыдущего
принципа.
Каждый имеет обязанности перед другими людьми, перед обществом, государством. В ч.
1 ст. 59 Конституции Российской Федерации сформулировано, что защита Отечества является
долгом и обязанностью гражданина Российской Федерации. Поэтому свобода, права личности
не могут быть абсолютными, ничем не ограниченными. Возможность ограничения прав и
свобод при определенных условиях предусмотрена в международно-правовых документах, в
частности в п. 2 ст. 29 Всеобщей декларации прав человека, п. 3 ст. 12, п. 3 ст. 19
109
См.: Клочников В.В. Требования законности: понятие, виды, генезис // Конституционная законность и
прокурорский надзор: Сборник статей. М., 1997. С. 134—139.
110
См.: Гыскэ А.В. Указ. соч. С. 81.
Международного пакта о гражданских и политических правах, п. 2 ст. 10 и п. 2 ст. 11
Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод. Аналогичные положения
содержатся и в ч. 3 ст. 55 Конституции Российской Федерации. В ней сформулированы три
взаимосвязанных условия. Права и свободы могут быть ограничены: 1) только федеральным
законом, 2) в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и
законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства, 3)
только в той мере, в какой это необходимо в указанных целях.
При реализации прав и свобод недопустимы посягательства на конституционный строй,
оборону страны и безопасность государства. Разрушение этих сторон государственности
разрушает условия свободы самого человека и гражданина. Речь идет об обязательности
подчинения граждан общему благу и разумному, в связи с этим ограничению их прав111.
Статья 7 Закона РФ «О безопасности» допускает возможность ограничения прав и свобод
граждан при обеспечении безопасности в случаях, прямо оговоренных законом (ч. 1). В ч. 2
этой же статьи обеспечена легитимность общественного контроля за соблюдением органами,
обеспечивающими безопасность, рассматриваемого принципа, а в ч. 3 гарантирована
ответственность и наказуемость должностных лиц, превысивших свои полномочия в процессе
обеспечения безопасности.
Интеграция с международными системами безопасности важный принцип обеспечения
безопасности государства, в том числе его военной безопасности. Российская Федерация
осуществляет международное военное, военно-политическое и военно-техническое
сотрудничество, исходя из своих национальных интересов, необходимости сбалансированного
решения задач по обеспечению военной безопасности, исходя из внешнеполитической и
экономической целесообразности, задач обеспечения собственной военной безопасности и ее
союзников, в соответствии с федеральным законодательством и международными договорами,
на основе принципов равноправия, взаимной выгоды и добрососедства, с соблюдением
интересов международной стабильности, национальной, региональной и глобальной
безопасности. Приоритетное значение придается развитию военного, военно-политического и
военно-технического сотрудничества с государствами — участниками Договора о
коллективной безопасности Содружества Независимых Государств, исходя из необходимости
консолидации усилий по созданию единого оборонного пространства и обеспечению
коллективной военной безопасности.
27 мая 1997 г. подписан договор между Россией и НАТО, который получил название
Основополагающего акта Россия — НАТО. Раздел Основополагающего акта, касающийся
развития сотрудничества между военными структурами России и НАТО, предусматривает:
обмен информацией по вопросам военных доктрин, стратегии, состава и оснащения
вооруженных сил; проведение совместных учений; обмен военными миссиями связи на
различных уровнях; подготовку и проведение миротворческих операций; осуществление
постоянных контактов военных представителей.
Особенные принципы обеспечения военной безопасности не нашли своего закрепления в
Законе РФ «О безопасности», однако они сформулированы в Военной доктрине Российской
Федерации.
Сущность особенных принципов обеспечения военной безопасности состоит в том, что
они должны: отражать не любые, а только наиболее существенные, главные, объективно
необходимые закономерности, отношения и взаимосвязи обеспечения военной безопасности;
охватывать преимущественно такие закономерности, отношения и взаимосвязи, которые
присущи процессу обеспечению военной безопасности государства, присущи целостному
социально-правовому явлению, т.е. иметь общий, а не частный характер; характеризовать
лишь устойчивые закономерности, отношения и взаимосвязи обеспечения военной
безопасности; отражать специфику и особенности обеспечения военной безопасности, ее
отличия от обеспечения безопасности в других сферах.
См.: Хлобустов О.М. Безопасность общества и права человека // Информационный сборник
«Безопасность». 1998. № 7—10. С. 227—229.
111
К особенным принципам обеспечения военной безопасности можно отнести:
сочетание твердого централизованного руководства военной организацией государства с
гражданским контролем ее деятельности;
эффективность прогнозирования, своевременность вскрытия и классификации военных
угроз, адекватность реагирования на них;
соответствие уровня готовности, подготовки и обеспечения военной организации
государства потребностям военной безопасности;
ненанесение ущерба международной безопасности и национальной безопасности других
стран;
достаточность сил, средств и ресурсов, необходимых для обеспечения военной
безопасности, их рациональное использование.
И.Н. Арцибасов и Ю.Д. Казанчев выделяют принцип оборонной достаточности112.
Реализация данного принципа может основываться лишь на обоюдном процессе и будет
зависеть от степени военной угрозы одному государству со стороны другого (других).
Под специальными принципами обеспечения военной безопасности следует понимать
принципы, характеризующие специфику деятельности субъектов обеспечения военной
безопасности для достижения целей обороны и безопасности государства.
Специальные принципы обеспечения военной безопасности в основном закреплены в
нормативных актах, регулирующих деятельность специальных субъектов обеспечения
военной безопасности. Так, в Военной доктрине Российской Федерации сформулированы
основные принципы развития и деятельности военной организации государства:
адекватный учет выводов, сделанных из анализа состояния и перспектив развития
военно-политической обстановки;
централизация руководства;
единоначалие на правовой основе;
достигаемое соответствие в пределах экономических возможностей страны уровня
боевой и мобилизационной готовности, а также подготовки органов военного управления и
войск (сил), их структур, боевого состава и численности резерва, запасов материальных
средств и ресурсов задачам обеспечения военной безопасности;
единство обучения и воспитания;
реализация прав и свобод военнослужащих, обеспечение их социальной защищенности,
достойного социального статуса и уровня жизни.
Выполнение задач мобилизационной подготовки и мобилизации осуществляется на
основе таких принципов, как: централизованное руководство; заблаговременность, плановость
и контроль; комплексность и взаимосогласованность113.
Согласно ст. 5 Федерального закона «Об органах федеральной службы безопасности в
Российской Федерации» деятельность органов Федеральной службы безопасности Российской
Федерации осуществляется на основе принципов конспирации, сочетания гласных и
негласных методов и средств деятельности. На аналогичные принципы деятельности Службы
внешней разведки Российской Федерации указывает ст. 3 Федерального закона «О внешней
разведке». Федеральная служба охраны при осуществлении государственной охраны
руководствуется принципами взаимодействия государственных органов обеспечения
безопасности, непрерывности, сочетания гласных и негласных методов работы,
подконтрольности и поднадзорности (ст. 3 Федерального закона «О государственной охране»).
Мирное разрешение пограничных споров, взаимовыгодного сотрудничества с компетентными
112
См.: Арцибасов И.Н., Казанчев Ю.Д. Принцип оборонной достаточности: его реализация во
внутригосударственном и международном праве // Советское государство и право. 1992. № 2. С. 38—49.
113
См.: О мобилизационной подготовке и мобилизации в Российской Федерации: Федеральный закон от 26
февраля 1997 г. № 31-ФЗ (п. 2 ст. 2) // Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. № 9. Ст. 1014.
органами иностранных государств являются одними из важнейших принципов деятельности
органов федеральной службы безопасности и пограничных войск ФСБ России114.
В Федеральном законе «О борьбе с терроризмом» (ст. 2) сформулированы специальные
принципы на которых основывается борьба с терроризмом в Российской Федерации:
приоритет мер предупреждения терроризма; неотвратимость наказания за осуществление
террористической деятельности; сочетание гласных и негласных методов борьбы с
терроризмом; комплексное использование профилактических правовых, политических,
социально-экономических, пропагандистских мер; приоритет защиты прав лиц,
подвергающихся опасности в результате террористической акции; минимальные уступки
террористу; минимальная огласка технических приемов и тактики проведения
контртеррористических операций, а также состава участников указанных операций.
Кроме того, к специальным принципам обеспечения военной безопасности следует
отнести принципы, которые отражают возможность использования специальных военных
методов и средств, для решения задач в сфере обороны и безопасности государства. К таким
принципам относятся принципы применения военной силы. Российская Федерация
рассматривает возможность применения военной силы для обеспечения своей национальной
безопасности, исходя из следующих принципов:
применение всех имеющихся в ее распоряжении сил и средств, включая ядерное оружие,
в случае необходимости отражения вооруженной агрессии, если все другие меры разрешения
кризисной ситуации исчерпаны или оказались неэффективными;
применение военной силы внутри страны допускается в строгом соответствии с
Конституцией Российской Федерации и федеральными законами в случаях возникновения
угрозы жизни граждан, территориальной целостности страны, а также угрозы насильственного
изменения конституционного строя.
В условиях вооруженных конфликтов используются принципы международного
гуманитарного права, среди которых некоторые ученые—юристы выделяют специальные
принципы применения военной силы: принципы, регулирующие средства и методы
вооруженной борьбы, принципы защиты участников вооруженной борьбы и гражданского
населения115. Профессор И.П. Блищенко в числе специальных принципов применения военной
силы отмечает: принцип гуманности; принцип честности и добросовестности в выборе средств
и методов ведения военных действий; принцип защиты гражданского населения; принцип
защиты мирных объектов; принцип военной необходимости; принцип пропорциональности116.
Основательно занимаясь проблемами права вооруженных конфликтов, Л.И. Савинский
выделял следующие специальные принципы применения военной силы: принцип
недопустимости применения варварских и бесчеловечных средств ведения вооруженной
борьбы; принцип равного обращения с участниками вооруженных конфликтов и запрещения
их дискриминации; принцип честности и добросовестности в выборе методов ведения
вооруженной борьбы (принцип рыцарства); принцип ответственности участников
вооруженных конфликтов за военные преступления117.
Среди западных юристов также отсутствует единство взглядов по вопросу о принципах
вооруженной борьбы и применения военной силы. Так, Х. Лаутерпахт отмечает три принципа:
воюющие применяют только такие средства насилия, которые требуются для обеспечения
военной цели — достижения победы над противником; они обязаны применять лишь такие
средства и методы насилия, которые являются необходимыми для поражения противника;
воюющие должны проявлять взаимное уважение и благородство118. А. Фердросс указывает,
См.: Положение о Федеральной службе безопасности Российской Федерации, утвержденное Указом
Президента Российской Федерации от 11 августа 2003 г. № 960 (п. 4) // Российская газета. 2003. 15 августа. С. 7.
115
См.: Арцибасов И.Н., Егоров С.А. Вооруженный конфликт: право, политика, дипломатия. М., 1989. С.
74—79.
116
См.: Блищенко И.П. Обычное оружие и международное право. М., 1984. С. 89—90.
117
См.: Полторак А.И., Савинский Л.И. Вооруженные конфликты и международное право. М., 1978. С.
123—137.
118
Oppenheim L. International Law Ed. H. Lauterpacht. Vol. 2. L., 1985. P. 226.
114
что право войны, в собственном смысле этого слова, базируется на трех принципах
применения военной силы: военные действия воюющих должны направляться
непосредственно только против комбатантов и военных объектов; запрещаются все средства
борьбы, причиняющие излишние страдания или вред; запрещаются коварные средства войны,
т.е. средства, противные воинской чести119.
Таким образом, мы видим, что специальные принципы являются базой не только для
отражения деятельности субъектов обеспечения военной безопасности, но и выступают
основой специальных правил применения военной силы.
Индивидуальные принципы обеспечения военной безопасности характеризуют отдельные
стороны, связанные с процессом обеспечения различных видов военной безопасности. В
литературе индивидуальные принципы обычно именуют конкретно-институциональными120,
которые распространяются не на весь институт военной безопасности, а лишь на его
отдельные элементы (виды).
Об индивидуальных принципах обеспечения военной безопасности можно вести речь при
рассмотрении ее отдельных элементов, например, при рассмотрении военно-экономической и
военно-технологической безопасности выделяют такие принципы, как:
соответствие уровня финансового и материального обеспечения военной организации
государства потребностям военной безопасности и ресурсным возможностям государства;
концентрация финансовых, материально-технических и интеллектуальных ресурсов на
решении ключевых задач обеспечения военной безопасности;
государственная поддержка предприятий (производств) и учреждений (организаций),
определяющих военно-техническую и технологическую устойчивость оборонного
промышленного комплекса, а также его градообразующих предприятий, закрытых
административно-территориальных образований;
научно-техническая, технологическая, информационная и ресурсная независимость в
разработке и производстве основных видов военной продукции.
При рассмотрении военно-социальной безопасности можно выделить принцип
соответствия уровня социального обеспечения военной организации государства
потребностям военной безопасности и ресурсным возможностям государства121.
При рассмотрении безопасности военной службы как составной части военно-социальной
безопасности необходимо соблюдение принципа обязательности выполнения требований
техники безопасности при обращении с оружием, работе с техникой и вооружением и др 122.
Военно-профессиональная безопасность опирается на принципы: обязательности
исполнения принятых решений; стабильности кадров; их профессионализма и
компетентности; ответственности за подготавливаемые и принимаемые решения и др.
Систему принципов обеспечения военной безопасности можно классифицировать также
на социально-правовые и организационные принципы. Такое их деление определяется, вопервых, тем, что в любом государстве управление военной безопасностью и связанными с ней
политическими процессами имеет социальный, правовой характер; во-вторых, наличием
организационных отношений, которые служат формой существования и развития социальных,
политических, экономических, правовых и других отношений и в то же время обладают
относительной самостоятельностью. Эта относительная самостоятельность вытекает из
наличия объективных организационных закономерностей. Организационные принципы в то
же время используются для наилучшей организации социально-правовых принципов и
взаимосвязаны с принципами управления.
См.: Фердросс А. Международное право. М., 1959. С. 429.
См.: Старилов Ю.Н. Государственная служба в Российской Федерации: Теоретико-правовое
исследование. Воронеж: Изд-во Воронежского университета, 1996. С. 106; Кудашкин А.В. Указ. соч. С. 103.
121
См.: Корякин В.М. Военно-социальная политика Российской Федерации: проблемы правового
регулирования. М., 2003. С. 45—47.
122
См.: Тер-Акопов А.А. Указ. соч. С. 142—144; Старов Б.Ф. Некоторые вопросы обеспечения
безопасности военной службы // Правовое обеспечение безопасности человека: Научные труды МНЭПУ: Серия
«Юриспруденция». Вып. 11. М.: МНЭПУ, 1998. С. 30.
119
120
Среди социально-правовых следует отметить принципы, имеющие общесоциальный
характер и реализующиеся в обеспечении военной безопасности независимо от уровня
безопасности и от места того или иного субъекта, обеспечивающего безопасность. Эти
принципы являются основополагающими правилами обеспечения военной безопасности. К их
числу относятся: объективность, конкретность, эффективность, опора на поддержку граждан,
сочетание гласности и обеспечение государственной тайны.
Объективность. Объективность многосторонне раскрывает истину, в результате чего она
выступает как синтез многих ее определений, учитывающий всю многогранность и сложность
общественной жизни123. От субъекта обеспечения военной безопасности в таком случае
требуется познание и умелое использование объективных закономерностей, учет реальных
возможностей, фактического состояния военной безопасности государства.
Объективные законы общества сами по себе, вне сознательной деятельности людей, не
обеспечивают результативность их действий. Применение законов заключается в том, чтобы
привести в соответствии с требованиями этих законов деятельность граждан по обеспечению
военной безопасности. Таким образом, использование законов общества представляет собой
связь объективных закономерностей и субъективных действий людей. Принцип объективности
предполагает изучение закономерностей обеспечения военной безопасности, определение
путей и способов использования законов общественного развития с целью оптимального
обеспечения военной безопасности.
Конкретность. Суть данного принципа заключается в обеспечении военной
безопасности применительно к конкретным жизненным обстоятельствам с учетом
разнообразных форм проявления объективных законов на основе достоверной информации как
о внутреннем состоянии военной безопасности, так и о внешних условиях, в которых она
находится.
Объективная информация позволяет установить конкретные формы проявления в данных
условиях и в данном месте тех или иных явлений и определить в соответствии с этим цели и
действия структур обеспечения военной безопасности, конкретизировать пути, силы, средства
и сроки достижения целей обеспечения военной безопасности.
Эффективность. Данный принцип состоит в том, чтобы достигнуть целей и задач
обеспечения военной безопасности при наименьших затратах сил, средств и времени.
Обеспечение военной безопасности связано с материальными, финансовыми и людскими
ресурсами. Исходя из этого, обеспечение военной безопасности как общественно полезной
деятельности людей, должно осуществляться рационально и эффективно. Среди особенных
принципов обеспечения военной безопасности нами уже выделялся принцип эффективности
прогнозирования, своевременности вскрытия и классификации военных угроз, адекватности
реагирования на них. Обычно к критериям эффективности относят: размеры затрат, сроки
выполнения задач, окупаемости и другие124.
Среди средств эффективного обеспечения военной безопасности важная роль
принадлежит оптимальному избранию методов, сочетающих стимулирование и материальную
заинтересованность с высочайшей ответственностью за ее результаты. Таким образом,
эффективность является важным принципом обеспечения военной безопасности, который
обеспечивает оптимальное функционирование всей системы обеспечения военной
безопасности и способствует успешному решению задач, стоящих перед субъектами
обеспечения военной безопасности.
Опора на поддержку граждан. При сохранении ведущей роли государства в обеспечении
военной безопасности важно создавать условия для активного участия и поддержки в этом
деле граждан Российской Федерации. В соответствии со ст. 9 Федерального закона «Об
обороне» граждане Российской Федерации обладают определенными правами и несут
обязанности по обороне государства. Граждане Российской Федерации: исполняют воинскую
обязанность в соответствии с федеральным законом; принимают участие в мероприятиях по
123
124
См.: Политология: Энциклопедический словарь / Общ. ред. и сост. Ю.И. Аверьянов. М., 1993. С. 229.
См.: Советский энциклопедический словарь. М.: Советская энциклопедия, 1979. С. 1575.
гражданской и территориальной обороне; могут создавать организации и общественные
объединения, содействующие укреплению обороны; предоставляют в военное время для нужд
обороны по требованию федеральных органов исполнительной власти здания, сооружения,
транспортные средства и другое имущество, находящиеся в их собственности, с последующей
компенсацией понесенных расходов в порядке, устанавливаемом Правительством Российской
Федерации.
Федеральным законом «О мобилизационной подготовке и мобилизации в Российской
Федерации» (ст. 10) установлены также обязанности граждан при мобилизации, которые
предусматривают: явку по вызову в военные комиссариаты для определения своего
предназначения в период мобилизации и в военное время; выполнение требований,
изложенных в полученных ими мобилизационных предписаниях, повестках и распоряжениях
военных комиссаров.
Граждане исполняют военно-транспортную обязанность. В соответствии с п. 20
Положения о военно-транспортной обязанности, утвержденного Указом Президента РФ от 2
октября 1998 г. № 1175, военно-транспортная обязанность исполняется гражданами в военное
время путем предоставления войскам, формированиям и органам тех транспортных средств,
которые в них применяются.
Граждане в период мобилизации и в военное время привлекаются к выполнению работ в
целях обеспечения обороны страны и безопасности государства, а также зачисляются в
специальные формирования в установленном порядке. Таким образом, опора на поддержку
граждан необходимое условие обеспечения военной безопасности и один из социальноправовых принципов ее обеспечения.
Сочетание гласности и обеспечение сохранности государственной тайны. Обеспечение
военной безопасности требует значительных расходов на национальную оборону. Так, в 2004
г. расходы на национальную оборону составят 411,5 миллиарда рублей — более 15 процентов
федерального бюджета125. Безусловно, налогоплательщики должны знать каким образом
расходуются их денежные средства, служат ли они эффективному обеспечению военной
безопасности. Реформирование и модернизация военной организации государства и ее
основного ядра — Вооруженных Сил требует также активной информационной кампании.
Вместе с тем, необходимо уяснить, что не подлежит разглашению информация, составляющая
государственную тайну, распространение которой может нанести ущерб обеспечению военной
безопасности.
Организационные принципы обеспечения военной безопасности взаимосвязаны с
принципами управления. Управление — сложный и многообразный вид человеческой
деятельности, как и любая профессиональная деятельность, должно быть организовано на
научной основе. Известно, что сила сотни превышает силу тысячи, если сотня хорошо
организована. Организация удесятеряет силы.
Рациональная, гибкая, надежная организационная структура системы обеспечения
военной безопасности, четкое распределение задач, прав и обязанностей между субъектами
обеспечения военной безопасности, а также своевременное обеспечение необходимой
информацией позволяет успешно решать задачи обеспечения военной безопасности.
Среди организационных принципов обеспечения военной безопасности можно выделить:
организационно-структурные, функционально-структурные и процессуально-структурные
принципы.
К организационно-структурным принципам обеспечения военной безопасности
относятся:
принцип единства системы обеспечения военной безопасности, обеспечивающий
целостность, согласованность и действенность процессов обеспечения военной безопасности;
линейно-функциональный принцип, раскрывающий объем и содержание подчиненности
и взаимодействия в организационной структуре обеспечения военной безопасности;
125
См.: Талов Б. Армия станет меньше, но дороже // Российская газета. 2003. 28 августа. С. 3.
принцип многообразия организационных связей, раскрывающих реальные вертикальные
и горизонтальные организационные взаимодействия субъектов обеспечения военной
безопасности;
принципы централизованного руководства и единоначалия, вызванные спецификой
организационного строения и порядка деятельности отдельных субъектов обеспечения
военной безопасности.
Особое место в системе организационных принципов занимают функциональноструктурные принципы. К ним относятся:
принцип
концентрации,
обусловливающий
необходимость
предоставления
определенному субъекту обеспечения военной безопасности таких функций и полномочий,
которые направляли, организовывали и регулировали бы другие субъекты обеспечения
военной безопасности;
принцип дифференциации и фиксирования функций путем издания правовых норм —
закрепления функций, находящихся в компетенции субъектов обеспечения военной
безопасности;
принцип совместимости, предполагающий совместимость одно-порядковых функций в
рамках компетенции одного органа, а также совместимость функций этого органа с
функциями других органов в рамках их подсистемы или в целом организационной структуры
обеспечения военной безопасности;
принцип комбинирования, направленный на то, чтобы определенная совокупность
функций, исходящая от субъектов обеспечения военной безопасности, в собственной
организации этих субъектов не допускала дублирования и параллелизма.
В системе организационных принципов важное место занимают процессуальноструктурные принципы:
принцип конкретизации деятельности субъектов обеспечения военной безопасности и
ответственности за ее результаты;
принцип соответствия форм, методов и средств обеспечения военной безопасности
функциям и организации субъектов обеспечения военной безопасности;
принцип стимулирования эффективного обеспечения военной безопасности.
Таковы основные научные принципы обеспечения военной безопасности. Они действуют
в единстве и взаимосвязи, дополняя друг друга, создавая тем самым единую систему.
Принципы обеспечения военной безопасности отражают наиболее существенные стороны
организации и функционирования системы обеспечения военной и национальной
безопасности государства, определяют содержание сложных взаимоотношений внутри этой
системы. Являясь научной категорией, они создают прочную правовую основу для
обеспечения военной безопасности государства.
Системное использование принципов обеспечения военной безопасности государства
позволяет, с одной стороны, создать эффективное, действенное, соответствующее
национальным интересам, управление в сфере обороны и безопасности, а с другой стороны —
обеспечить эффективную деятельность субъектов обеспечения военной безопасности в
соответствии с Конституцией Российской Федерации, законодательными и иными
нормативными правовыми актами.
3. Система и полномочия субъектов обеспечения военной безопасности Российской
Федерации
Существование и развитие человеческого общества связано с социальными системами, к
которым относится и система обеспечения военной безопасности, в связи с чем возникает
необходимость рассмотреть ряд вопросов, непосредственно относящихся к характеристике
такой системы. В основе функционирования системы обеспечения военной безопасности
лежит необходимость осознанного целенаправленного ослабления дезорганизующего
воздействия на нее большей части внутренних и внешних военных угроз жизненно важным
интересам личности, общества и государства.
Если военная опасность проявляется в различных, большей частью социальных формах
(враждебных намерениях и действиях) и имеет объективно-субъективную природу, часто
непредсказуемую и непрогнозируемую, то военная безопасность строится на основе
сознательной, целенаправленной субъективной деятельности людей и предполагает принятие
превентивных мер по блокированию или парированию потенциальных и реальных опасностей.
Следовательно, есть все основания рассматривать обеспечение военной безопасности как
специально создаваемую и реализуемую государством и обществом систему.
Л.Г. Ивашов представляет обеспечение военной безопасности, как систему,
являющуюся, в свою очередь, подсистемой системы национальной безопасности126.
Система начинается тогда, когда она объединяет элементы, которые так взаимодействуют
между собой, что сообщают системе объективно необходимое ей свойство целостности, в
противном случае объект выступает в виде неорганизованной совокупности.
С.А. Комаров под системой понимает сложноорганизованное целое, включающее
отдельные элементы, объединенные разнообразными связями и взаимоотношениями127. По
мнению Садовского В.Н. взаимодействие между элементами системы должно также отвечать
требованию совместимости элементов128. Всякая система, как отмечает А.В. Возжеников, для
поддержания своего баланса и стабильности функционирования должна обмениваться
энергией и информацией с внешней средой, быть открытой, иметь соответствующие каналы
коммуникаций, а также определенную внутреннюю структуру, дифференциацию уровней
управления, иерархию, обеспечивающую механизм саморегулирования основных
процессов129.
Неотъемлимым качеством системы обеспечения военной безопасности является ее
относительность, состоящая в том, что данная система может рассматриваться как элемент
другой, более широкой системы — системы обеспечения национальной безопасности.
Главным системообразующим фактором системы обеспечения военной безопасности
является деятельность субъектов обеспечения военной безопасности, реализующих свои цели
с помощью разнообразных средств и методов политических, организационных, правовых,
экономических, военных и др.
Система обеспечения военной безопасности не может состоять из комплекса абсолютно
тождественных элементов. Она может существовать лишь объединяя различные по своему
конкретному назначению элементы. Смысл системы обеспечения военной безопасности
состоит в том, что, устанавливая взаимодействие между нетождественными элементами, она
обеспечивает реализацию самых различных свойств, заложенных в этих элементах, в
результате чего достигается воздействие на все стороны функционирования системы.
По своей сути система обеспечения военной безопасности может быть динамической и
статической. В основе такого деления лежит такой критерий, как динамичность, под которым
следует понимать количество и характер изменений связей между элементами системы
обеспечения военной безопасности за определенное время.
К динамической системе обеспечения военной безопасности относится такая система, в
которой за наименьшую единицу времени происходят наибольшие преобразования и
изменения. При этом преобразования, происходящие в системе обеспечения военной
безопасности, не колеблют ее стабильности, а проявляются главным образом в изменении
См.: Ивашов Л.Г. Россия или Московия? Геополитическое измерение национальной безопасности
России. М.: Алгоритм, 2002. С. 194.
127
См.: Комаров С.А. Общая теория государства и права: Учебник. М., 1997. С. 271.
128
См.: Садовский В.Н. Системы и структуры как специфические предметы современного научного знания
// Проблемы исследования систем и структур. М., 1965.
129
См.: Возжеников А.В. Парадигма национальной безопасности реформирующейся России. М.: РАГС,
1999. С. 24.
126
взаимодействия между ее элементами, придавая тем самым высокую степень эффективности
всей системы в целом.
Статическая система обеспечения военной безопасности не подвержена быстрым
изменениям. Элементы статической системы, как правило, оказывают равное воздействие друг
на друга. Изменения в одном элементе могут порождать прямые изменения в другом и совсем
не обязательно, чтобы изменения второго элемента тотчас отразились на их источнике, т.е.
первом элементе.
Интенсивность происходящих в системе обеспечения военной безопасности изменений
зависит от ряда факторов. Во-первых, система обеспечения военной безопасности должна
быть способна адаптироваться к изменяющимся условиям функционирования и развития.
Система обеспечения военной безопасности должна быть восприимчива к воздействию как
внутренних, так и внешних факторов, обладать способностью к нейтрализации наиболее
неблагоприятных из них (опасности, угрозы, риски, вызовы) и создавать условия для
воздействия благоприятных факторов. Свойство адаптивности системы обеспечения военной
безопасности характеризуется и ее способностью к саморазвитию. Во-вторых, система
обеспечения военной безопасности является управленческой системой. Интенсивность
изменений в такой системе зависит от особенностей ее структуры, от того, сколько и каких
системных элементов она объединяет.
Можно говорить о наличии в системе обеспечения военной безопасности нескольких
подсистем — систем другого уровня: система государственного управления обеспечением
военной безопасности; система территориального обеспечения военной безопасности; система
функционального обеспечения военной безопасности; собственно военная организация
государства как система обеспечения военной безопасности и др. Решающее значение имеет
не количество элементов в системе, а сколько и каких систем нисходящего порядка они в
конечном счете образуют и каковы связи между этими элементами.
В литературе отмечается, что одно из свойств системы заключается в определенной
степени организации ее элементов, когда составляющие систему элементы получают или
обнаруживают такие качества, которых они не имели индивидуально130.
О системе обеспечения военной безопасности государства можно говорить как о
социальной управленческой системе, которой присущ ряд характерных черт:
способность активно воздействовать на военную безопасность, не только получая
информацию извне, но и оказывая влияние на нее, изменяя ее в направлении, обеспечивающем
более успешное функционирование системы;
определенная гибкость структуры, понимаемая в данном случае в качестве совокупности
существенных связей между элементами, т.е. связей, обеспечивающих целостность системы;
способность учитывать прошлый опыт или обучаться, позволяющая системе
оптимизировать свою деятельность, основываясь на исследовании закономерностей, присущих
военной безопасности.
Системе обеспечения военной безопасности присущ ряд закономерностей:
организационное (структурное) обособление как всей системы в целом, так и каждого
составляющего ее элемента; строго определенное пространственное расположение
составляющих ее элементов; определенная самостоятельность каждого из входящих в систему
элементов; использование различных комплексов средств активного воздействия на военные
угрозы и опасности со стороны системы в целом и каждого ее элемента в отдельности.
Согласно ст. 8 Закона Российской Федерации «О безопасности» основными элементами
системы безопасности являются органы законодательной, исполнительной и судебной властей,
государственные, общественные и иные организации и объединения, граждане, принимающие
участие в обеспечении безопасности в соответствии с законом, а также законодательство,
регламентирующее отношения в сфере безопасности.
К основным функциям системы безопасности относятся:
См.: Гальперин Л.Б., Лебедев П.Н. Кибернетика и управление социальными процессами // Вопросы
теории советского права. М., 1966. С. 23.
130
выявление и прогнозирование внутренних и внешних угроз жизненно важным интересам
объектов безопасности, осуществление комплекса оперативных и долговременных мер по их
предупреждению и нейтрализации;
создание и поддержание в готовности сил и средств обеспечения безопасности;
управление силами и средствами обеспечения безопасности в повседневных условиях и
при чрезвычайных ситуациях;
осуществление системы мер по восстановлению нормального функционирования
объектов безопасности в регионах, пострадавших в результате возникновения чрезвычайной
ситуации;
участие в мероприятиях по обеспечению безопасности за пределами Российской
Федерации в соответствии с международными договорами и соглашениями, заключенными
или признанными Российской Федерацией.
Основные элементы и функции системы обеспечения военной безопасности сопоставимы
с элементами и функциями системы национальной безопасности и являются производными от
них.
Функциональные компоненты системы обеспечения национальной безопасности вообще
и военной безопасности в частности, как правило, включают следующие:
познавательную функцию, которая отражает деятельность по накоплению знаний о
системе обеспечения военной безопасности, о факторах, влияющих на безопасность, об
угрозах интересам личности, общества и государства в сфере военной безопасности, о
механизме достижения целей военной безопасности;
функцию планирования, которая определяет конкретные сроки, места, привлекаемые
силы и средства для достижения целей военной безопасности. Процесс планирования
предусматривает разбивку целей военной безопасности на краткосрочные, среднесрочные и
долгосрочные, деятельности органов и сил обеспечения военной безопасности в различных
режимах функционирования системы;
функцию конструирования, то есть, какими силами и средствами достигаются цели
военной безопасности. Этот процесс включает рассмотрение, взвешивание и анализ ключевых
ресурсов военной безопасности: людских, финансовых, сырьевых, научно-технических и
технологических. В самом общем виде эта функция представляет собой искусство
государственных органов по управлению силами, средствами и ресурсами, осуществлению
мер по достижению военной безопасности Российской Федерации;
функцию организации, которая связана с подготовкой, отбором, расстановкой кадров,
обеспечивающих военную безопасность государства, взаимодействием органов, сил и средств,
конкретных исполнителей политических, стратегических и тактических решений;
коммуникативную функцию, которая отражает связь элементов системы обеспечения
военной безопасности и контроль ее состояния, через предоставление информации о реальном
состоянии системы обеспечения военной безопасности и влиянии на управляемые процессы
функций познания, планирования, организации и конструирования, а также как данные
функции обеспечивают практическую реализацию целей военной безопасности государства.
Анализ законодательных и иных нормативных актов Российской Федерации по вопросам
военной безопасности позволяет выделить некоторые основные функции органов системы
обеспечения военной безопасности. Их можно представить следующим образом:
а) строительство единой государственной системы обеспечения военной безопасности
Российской Федерации;
б) реализация мер по защите жизненно важных интересов государства от военных угроз;
в) прогнозирование угроз интересам государства во всех сферах жизнедеятельности;
г) повышение эффективности деятельности органов обеспечения военной безопасности
по устранению военных угроз жизненно важным интересам как внутри страны, так и на
региональном и глобальном уровнях;
д) развитие научных исследований и опытно-конструкторских работ по вопросам защиты
жизненно важных интересов личности, общества и государства от военных угроз.
Таким образом, систему обеспечения военной безопасности государства можно
охарактеризовать как управленческую социальную систему со своими специфическими
структурами и функциональными компонентами.
Среди средств воздействия на обеспечение военной безопасности право, несомненно,
является одним из наиболее действенных. Общепризнанные свойства права (нормативность,
формальная определенность, принудительность и т.д.) таковы, что они главным образом
приспособлены для обеспечения необходимой организованности в общественных отношениях,
внесения в них урегулированности и порядка.
Государство при помощи права не только формулирует и закрепляет общие правила
поведения, но и обеспечивает их реализацию. Существование установленных государством
правовых норм (норм права) достигается не иначе, как при помощи юридических средств,
тесно друг с другом связанных и обладающих системными свойствами. Такие нормы — суть
правила поведения, регуляторы общественных отношений между людьми. Поскольку это
регулятор общественный, выступающий по отношению к каждому отдельному субъекту как
некая внешняя среда, то понятие «право как система норм» носит объективный характер,
является правом в объективном смысле.
Нормы права, существуют не сами по себе, а для людей и их организаций (в том числе и
государства) и призваны регулировать их поведение, предоставляя им свободу действий,
возможность поведения и использования материальных и духовных благ, а также связывая их
свободу и поведение определенными рамками, предписаниями, ограничениями.
Предусмотренная нормами права свобода или возможность поведения является правом в
субъективном смысле.
С другой стороны, рамки ограничения свободы или прямые предписания обязательного
поведения также обращены к отдельным людям и организациям: они устанавливают то
должное поведение, которому каждый субъект обязан следовать в своей жизнедеятельности,
соблюдая свободу и интересы других лиц или общества в целом. Такое должное поведение,
возникающее в разных взаимоотношениях людей, носит название юридической обязанности.
Таким образом, связь прав и обязанностей с правовыми нормами и обусловленность ими
лежит в основе юридических субъективных прав и обязанностей.
Обеспечение военной безопасности государства — является совокупностью
правоотношений, поскольку обозначает отношения между субъектами обеспечения военной
безопасности, урегулированные на основе норм права, и позволяет уяснить, каким образом
право воздействует на поведение указанных субъектов в процессе обеспечения военной
безопасности. Правовые отношения по обеспечению военной безопасности государства есть
отношения между субъектами обеспечения, урегулированные нормами права и состоящие во
взаимной связи субъективных прав и юридических обязанностей участников правоотношений.
Как правильно отмечает С.С. Алексеев, правоотношение «выражает особую
общественную связь между лицами, связь через права и обязанности»131. Возникают эти права
и обязанности на основе норм права. Без норм права правовые отношения не могут возникать.
Такова закономерность. При этом структура правоотношений наглядно проявляется только во
взаимодействии прав и обязанностей его субъектов. Праву одного субъекта обеспечения
военной безопасности соответствует обязанность другого субъекта.
Правоотношения по обеспечению военной безопасности государства являются
разновидностью правоотношений вообще, поэтому они обладают всеми свойственными им
общими признаками. В то же время они имеют свои особенности. Важнейшие среди них
следующие:
обязанности и права сторон этих отношений связаны с деятельностью органов
государственной власти;
в этих отношениях одной из сторон выступает субъект (орган, должностное лицо),
наделенный государственно-властными полномочиями;
131
См.: Алексеев С.С. Теория права. М., 1994. С. 113.
данные правоотношения чаще всего возникают по инициативе одной из сторон;
в случае нарушения норм права, связанных с обеспечением военной безопасности,
нарушитель несет ответственность перед государством.
Правоотношения по обеспечению военной безопасности государства имеют свой состав
(структуру). Его элементы — объект (то, по поводу чего возникли отношения), субъекты
обеспечения военной безопасности и содержание.
В юридической литературе существуют разные мнения по вопросу о том, что является
объектом правоотношения при обеспечении военной безопасности. Представляется, что при
анализе объекта обеспечения военной безопасности следует учитывать наличие
непосредственного и более отдаленного объекта правоотношения. Непосредственным
объектом правоотношений по обеспечению военной безопасности является волевое поведение
человека, его деяния. А через деяния оказывается влияние на процессы, связанные с защитой
жизненно важных интересов государства: конституционного строя, независимости,
суверенитета и территориальной целостности Российской Федерации, то на что направлено
обеспечение военной безопасности государства.
В содержании обеспечения военной безопасности, как совокупности правоотношений,
существуют две стороны: юридическая и фактическая.
Юридическое содержание обеспечения военной безопасности сформулировано в Военной
доктрине Российской Федерации.
В мирное время — это:
формирование и реализация единой государственной политики в области обеспечения
военной безопасности;
поддержание внутриполитической стабильности, защита конституционного строя,
целостности и неприкосновенности территории Российской Федерации;
развитие и укрепление дружественных (союзнических) отношений с соседними и другими
государствами;
создание и совершенствование системы обороны Российской Федерации и ее союзников;
всестороннее обеспечение и качественное совершенствование Вооруженных Сил
Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов (далее именуются —
Вооруженные Силы Российской Федерации и другие войска), поддержание их в готовности к
согласованным действиям по предотвращению, локализации и нейтрализации внешних и
внутренних угроз;
подготовка системы мероприятий по переводу Вооруженных Сил Российской Федерации
и других войск на условия военного времени (в том числе по их мобилизационному
развертыванию);
совершенствование экономической, технологической и оборонно-промышленной базы,
повышение мобилизационной готовности экономики, создание условий, обеспечивающих
заблаговременный перевод предусмотренных планом промышленных предприятий на выпуск
военной продукции, организация подготовки органов государственной власти, предприятий,
учреждений и организаций, населения страны к решению задач по обеспечению военной
безопасности, ведению территориальной и гражданской обороны;
защита объектов и сооружений Российской Федерации в Мировом океане, космическом
пространстве, на территориях иностранных государств, защита судоходства, промысловой и
других видов деятельности в прилегающей морской зоне и удаленных районах Мирового
океана;
охрана и защита государственной границы Российской Федерации в пределах
приграничной территории, воздушного пространства и подводной среды, а также
исключительной экономической зоны и континентального шельфа Российской Федерации и их
природных ресурсов;
поддержка (при необходимости) политических акций Российской Федерации путем
проведения соответствующих мероприятий военного характера, а также военно-морского
присутствия;
подготовка к территориальной и гражданской обороне;
развитие необходимой военной инфраструктуры;
обеспечение безопасности и защита граждан Российской Федерации от военных угроз;
формирование сознательного отношения населения к обеспечению военной безопасности
страны;
осуществление контроля за взаимным выполнением договоров в области ограничения,
сокращения и ликвидации вооружений и укрепления мер доверия;
обеспечение готовности к участию (участие) в миротворческой деятельности.
В угрожаемый период и с началом войны (вооруженного конфликта) — это:
своевременное объявление состояния войны, введение военного или чрезвычайного
положения в стране либо в отдельных ее местностях, проведение полного или частичного
стратегического развертывания Вооруженных Сил Российской Федерации и других войск
либо их части, приведение их в готовность к выполнению задач;
координация в соответствии с федеральным законодательством деятельности
федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов
Российской Федерации, органов местного самоуправления, общественных организаций и
граждан в интересах отражения агрессии;
организация
и
скоординированное
ведение
вооруженной,
политической,
дипломатической, информационной, экономической и других видов борьбы;
принятие и реализация решений по подготовке и ведению военных действий;
перевод экономики страны, отдельных ее отраслей, а также предприятий и организаций,
транспорта и коммуникаций на работу в условиях военного положения;
организация и осуществление мероприятий территориальной и гражданской обороны;
оказание помощи союзникам Российской Федерации, привлечение и реализация их
возможностей для достижения совместных целей в войне (вооруженном конфликте);
предотвращение вовлечения других государств в войну (вооруженный конфликт) на
стороне агрессора;
использование возможностей ООН, других международных организаций для
предотвращения агрессии, принуждения агрессора к прекращению войны (вооруженного
конфликта) на ранних стадиях, восстановления международной безопасности и мира.
Таким образом, юридическое содержание военной безопасности — это возможность,
необходимость или запрещенность определенных действий управомоченного или обязанного
субъекта по обеспечению военной безопасности.
Фактическое же содержание военной безопасности включает в себя сами действия, в
которых реализуются права и обязанности. Юридическое содержание шире фактического, так
как включает в себя неопределенное количество возможностей, тогда как фактическое —
только один из возможных вариантов реализации субъективного права.
Субъективное право обеспечения военной безопасности государства — это мера
возможного поведения управомоченного субъекта в целях удовлетворения его интересов,
обеспеченная юридическими обязанностями других субъектов.
Существуют следующие признаки субъективного права обеспечения военной
безопасности государства:
а) это мера возможного поведения, т.е. поведения субъекта обеспечения военной
безопасности в определенных законом границах, при этом носитель субъективного права
имеет выбор: действовать определенным образом или воздержаться от действий;
б) содержание субъективного права обеспечения военной безопасности устанавливается
нормами права на основе определенных юридических фактов;
в) цель субъективного права в удовлетворении интересов управомоченного субъекта;
г) субъективное право обеспечения военной безопасности состоит не только в
возможном, но и в юридическом или фактическом поведении управомоченного субъекта.
Субъективное право обеспечения военной безопасности государства состоит из ряда
правомочий:
— право на собственные действия с целью обеспечения военной безопасности;
— право на принятие юридических решений;
— право требовать от другой стороны исполнения обязанности;
— право на принудительное исполнение обязанностей.
В этой связи юридическая обязанность обеспечения военной безопасности государства
выступает как мера необходимого поведения, предписанная обязанному субъекту и
обеспеченная в случае необходимости государственным принуждением.
Юридическая обязанность обеспечения военной безопасности государства имеет
следующие признаки:
— это мера необходимого поведения, обеспечивающая интересы других субъектов;
— это реальное фактическое поведение обязанного субъекта;
— основанием возникновения юридической обязанности обеспечения военной
безопасности является норма права и конкретные юридические факты (угрозы, опасности,
риски), связанные с обеспечением военной безопасности государства;
— невыполнение или ненадлежащее выполнение юридической обязанности обеспечения
военной безопасности влечет предусмотренные законом санкции и меры государственного
принуждения.
Субъектом обеспечения военной безопасности является участник общественных
отношений по обеспечению военной безопасности государства, которого юридическая норма
наделила правами и обязанностями. Он обладает двумя признаками: во-первых, социальным
— это участие в общественных отношениях в качестве обособленного, способного
вырабатывать и осуществлять единую волю, персонифицированного субъекта; во-вторых,
юридическим — это признание правовыми нормами его способности быть носителем прав и
обязанностей, участвовать в правоотношениях, связанных с обеспечением военной
безопасности. Различают индивидуальных и коллективных субъектов.
Основу системы обеспечения военной безопасности Российской Федерации составляют
органы, силы и средства обеспечения военной безопасности, осуществляющие меры
политического, правового, организационного, экономического, военного и иного характера,
направленные на обеспечение безопасности личности, общества и государства от военных
угроз.
Полномочия органов и сил обеспечения военной безопасности Российской Федерации, их
состав, принципы и порядок действий определяются соответствующими законодательными
актами Российской Федерации.
В формировании и реализации политики обеспечения военной безопасности Российской
Федерации принимают участие следующие субъекты:
Президент Российской Федерации — руководит в пределах своих конституционных
полномочий органами и силами обеспечения военной безопасности Российской Федерации;
санкционирует действия по обеспечению военной безопасности; в соответствии с
законодательством Российской Федерации формирует, реорганизует и упраздняет
подчиненные ему органы и силы обеспечения военной безопасности; выступает с посланиями,
обращениями и директивами по проблемам национальной безопасности, в своих ежегодных
посланиях Федеральному Собранию уточняет отдельные положения Концепции национальной
безопасности Российской Федерации, определяет направления текущей внутренней и внешней
политики страны132;
Федеральное Собрание Российской Федерации — на основе Конституции Российской
Федерации по представлению Президента Российской Федерации и Правительства Российской
Федерации формирует законодательную базу в области обеспечения военной безопасности
Российской Федерации133;
132
См.: Писарев А.Н. Полномочия Президента Российской Федерации в области обороны: Дисс. ... канд.
юрид. наук. М.: ВАЭФиП, 1995.
133
См.: Писарев А.Н. Полномочия органов государственной власти Российской Федерации в области
обороны (системно-правовое исследование): Дисс. … докт. юрид. наук. М.: Воен. ун-т, 2001.
Правительство Российской Федерации — в пределах своих полномочий и с учетом
сформулированных в ежегодных посланиях Президента Российской Федерации Федеральному
Собранию приоритетов в области обеспечения военной безопасности Российской Федерации
координирует деятельность федеральных органов исполнительной власти, а также органов
исполнительной власти субъектов Российской Федерации, формирует в установленном
порядке статьи федерального бюджета для реализации конкретных целевых программ в этой
области134;
суды — осуществляют правосудие, посредством чего участвуют в обеспечении
конституционно-правовой, уголовно-правовой, гражданско-правовой, административноправовой охраны военной безопасности государства135;
Совет Безопасности Российской Федерации — проводит работу по упреждающему
выявлению и оценке угроз военной безопасности Российской Федерации, оперативно готовит
для Президента Российской Федерации проекты решений по их предотвращению,
разрабатывает предложения в области обеспечения военной безопасности Российской
Федерации, а также предложения по уточнению отдельных положений Концепции
национальной безопасности Российской Федерации, координирует деятельность сил и органов
обеспечения военной безопасности, контролирует реализацию федеральными органами
исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации
решений в этой области;
федеральные органы исполнительной власти — обеспечивают исполнение
законодательства Российской Федерации, решений Президента Российской Федерации и
Правительства Российской Федерации в области национальной безопасности Российской
Федерации; в пределах своей компетенции разрабатывают нормативные правовые акты в этой
области и представляют их Президенту Российской Федерации и Правительству Российской
Федерации136;
органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации — взаимодействуют с
федеральными органами исполнительной власти по вопросам исполнения законодательства
Российской Федерации, решений Президента Российской Федерации и Правительства
Российской Федерации в области национальной безопасности Российской Федерации, а также
федеральных программ, планов и директив, издаваемых Верховным Главнокомандующим
Вооруженными Силами Российской Федерации, в области военной безопасности Российской
Федерации; совместно с органами местного самоуправления проводят мероприятия по
привлечению граждан, общественных объединений и организаций к оказанию содействия в
решении проблем национальной безопасности согласно законодательству Российской
Федерации; вносят в федеральные органы исполнительной власти предложения по
совершенствованию системы обеспечения военной безопасности Российской Федерации137;
военная организация государства, включающая в себя Вооруженные Силы Российской
Федерации, составляющие ее ядро и основу обеспечения военной безопасности, другие войска,
воинские формирования и органы, предназначенные для выполнения задач военной
134
См.: Тюркин М.В. Полномочия Правительства Российской Федерации в области обороны: Дисс. ... канд.
юрид. наук. М.: Воен. ун-т, 2000.
135
См.: Петухов Н.А. Осуществление судебной власти в Вооруженных Силах Российской Федерации: Дисс.
… канд. юрид. наук в форме научного доклада, выполняющего также функцию автореферата. М., 1998; Левченко
В.Ю. Судебный контроль в сфере военного управления: Дисс. … канд. юрид. наук. М., 1997; Лобанов С.А.
Уголовное судопроизводство по делам о военных преступлениях (международно-правовое исследование): Дисс.
… канд. юрид наук. М., 1997; Шупленков В.П. Уголовно-правовая борьба с преступлениями против обороны
страны в военное время. М., 1986.
136
См.: О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти: Указ Президента Российской
Федерации от 9 марта 2004 г. № 314 // Российская газета. 2004. 11 марта.
137
См.: Руссков С.В. Организационно-правовые основы оборонной деятельности органов местного
самоуправления в Российской Федерации: Дисс. … канд. юрид. наук. М., 1999.
безопасности военными методами, а также органы управления ими138. В военную организацию
государства также входит часть промышленного и научного комплексов страны,
предназначенная для обеспечения задач военной безопасности.
В системе обеспечения военной безопасности государства особо следует выделить
Вооруженные Силы Российской Федерации, составляющие ядро и основу обеспечения
военной безопасности. Российская Федерация считает правомерным применение
Вооруженных Сил Российской Федерации и других войск для отражения агрессии против
нее139.
Вооруженные Силы Российской Федерации и другие войска могут применяться также
для защиты от антиконституционных действий, противоправного вооруженного насилия,
угрожающих целостности и неприкосновенности территории Российской Федерации, для
выполнения задач в соответствии с международными договорами Российской Федерации и
для выполнения других задач в соответствии с федеральным законодательством.
Вооруженные Силы Российской Федерации и другие войска должны быть готовы к
отражению нападения и нанесению поражения агрессору, ведению активных действий (как
оборонительных, так и наступательных) при любом варианте развязывания и ведения войн и
вооруженных конфликтов, в условиях массированного применения противником современных
и перспективных боевых средств поражения, в том числе оружия массового уничтожения всех
разновидностей.
Одновременно Вооруженные Силы Российской Федерации должны обеспечить
осуществление Российской Федерацией миротворческой деятельности как самостоятельно, так
и в составе международных организаций140.
Основными задачами применения Вооруженных Сил Российской Федерации и других
войск:
а) по обеспечению военной безопасности:
своевременное вскрытие угрожающего развития военно-политической обстановки,
подготовки вооруженного нападения на Российскую Федерацию и (или) ее союзников;
поддержание состава, состояния боевой и мобилизационной готовности и подготовки
стратегических ядерных сил, сил и средств, обеспечивающих их функционирование и
применение, а также систем управления на уровне, гарантирующем нанесение заданного
ущерба агрессору в любых условиях;
поддержание боевого потенциала, боевой и мобилизационной готовности и подготовки
группировок войск (сил) общего назначения мирного времени на уровне, обеспечивающем
отражение агрессии локального масштаба;
содержание вооружения и военной (специальной) техники, запасов материальных
средств в готовности к боевому применению;
несение боевого дежурства (боевой службы) выделенными (назначенными) войсками,
силами и средствами;
качественное и в полном объеме выполнение планов и программ оперативной, боевой и
мобилизационной подготовки, воспитания личного состава войск (сил);
поддержание готовности к стратегическому развертыванию в рамках государственных
мероприятий по переводу страны на условия военного времени;
охрана и защита государственной границы Российской Федерации;
См. подробнее: Колибаба Г.Н. Правовые основы советской военной службы: Дисс. … канд. юрид. наук.
М., 1955. С. 39—40; Кудашкин А.В. Правовое регулирование военной службы в Российской Федерации: Дисс. ...
докт. Юрид. наук. М.: РАГС, 2003.
139
См.: Озеров В.А. Конституционно-правовые основы военной реформы в Российской Федерации:
Автореф. дисс. … канд. юрид. наук. М.: РАГС, 2001.
140
См.: Шаковец О.В. Правовое регулирование действий воинского контингента Российской Федерации в
миротворческих операциях (международно-правовые аспекты): Дисс. ... канд. юрид наук. М.: Воен. ун-т, 2001.
138
развитие противовоздушной обороны Российской Федерации как единой системы на
основе централизованного управления всеми силами и средствами противовоздушной
обороны;
создание условий для безопасности экономической деятельности, защита национальных
интересов Российской Федерации в территориальном море, на континентальном шельфе и в
исключительной экономической зоне Российской Федерации, а также в Мировом океане;
охрана важных государственных объектов;
предотвращение и пресечение диверсий и террористических актов;
предупреждение экологических катастроф и других чрезвычайных ситуаций, ликвидация
их последствий;
организация гражданской и территориальной обороны;
обеспечение технического прикрытия и восстановления коммуникаций;
обеспечение информационной безопасности.
Все задачи по обеспечению военной безопасности выполняются Вооруженными Силами
Российской Федерации и другими войсками скоординированно, в тесном взаимодействии и в
соответствии с их функциями, установленными федеральным законодательством;
б) по отражению вооруженного нападения (агрессии) на Российскую Федерацию и (или)
ее союзников:
частичное или полное стратегическое развертывание;
ведение стратегических операций, операций и боевых действий (в том числе совместных
с союзными государствами) по разгрому вторгшихся, уничтожению созданных (создаваемых)
группировок войск (сил) агрессора в районах их базирования, сосредоточения и на
коммуникациях;
поддержание готовности к применению и применение (в предусмотренных Военной
доктриной случаях и в установленном порядке) потенциала ядерного сдерживания;
локализация и нейтрализация приграничных вооруженных конфликтов;
поддержание режима военного (чрезвычайного) положения;
защита населения, объектов экономики и инфраструктуры от воздействия средств
поражения противника;
выполнение союзнических обязательств в соответствии с международными договорами
Российской Федерации.
Решение задач по отражению вооруженного нападения (агрессии) организуется и
осуществляется в соответствии с Планом применения Вооруженных Сил Российской
Федерации, Мобилизационным планом Вооруженных Сил Российской Федерации, указами
Президента Российской Федерации по вопросам военной безопасности, приказами и
директивами Верховного Главнокомандующего Вооруженными Силами Российской
Федерации, другими нормативными правовыми актами, планами и директивными
документами;
в) во внутренних вооруженных конфликтах:
разгром и ликвидация незаконных вооруженных формирований, бандитских и
террористических групп и организаций, уничтожение их баз, центров подготовки, складов,
коммуникаций;
восстановление законности и правопорядка;
обеспечение общественной безопасности и стабильности;
поддержание правового режима чрезвычайного положения в районе конфликта;
локализация и блокирование района конфликта;
пресечение вооруженных столкновений и разъединение противоборствующих сторон;
изъятие оружия у населения в районе конфликта;
усиление охраны общественного порядка и безопасности в районах, примыкающих к
району конфликта.
Выполнение задач по предупреждению и пресечению внутренних вооруженных
конфликтов, локализации и блокированию районов конфликтов, уничтожению незаконных
вооруженных формирований, банд и террористических групп возлагается на создаваемые на
временной основе объединенные (разноведомственные) группировки войск (сил) и органы
управления ими;
г) в операциях по поддержанию и восстановлению мира:
разъединение вооруженных группировок конфликтующих сторон;
обеспечение условий для доставки гуманитарной помощи гражданскому населению и его
эвакуации из зоны конфликта;
блокирование района конфликта в целях обеспечения выполнения санкций, принятых
международным сообществом;
создание предпосылок для политического урегулирования.
Выполнение задач в операциях по поддержанию и восстановлению мира возлагается на
Вооруженные Силы Российской Федерации. Для подготовки к выполнению этих задач
выделяются специально назначенные соединения и воинские части. Наряду с подготовкой к
применению по прямому предназначению они обучаются по специальной программе.
Российская Федерация осуществляет тыловое и техническое обеспечение, обучение,
подготовку российских контингентов, планирование их применения и оперативное управление
ими в соответствии со стандартами и процедурами ООН, ОБСЕ и Содружества Независимых
Государств.
Для решения задач, стоящих перед Вооруженными Силами Российской Федерации и
другими войсками, создаются группировки войск (сил) на территории Российской Федерации
с учетом:
степени потенциальной военной опасности на конкретных стратегических направлениях;
характера взаимоотношений Российской Федерации с сопредельными государствами;
расположения жизненно важных для Российской Федерации промышленных районов и
районов стратегических ресурсов, особо важных объектов;
возможности стратегического развертывания на угрожаемых направлениях при
максимальном снижении объемов перевозок, а также межрегионального маневра;
возможности своевременного вывода войск (сил) и материально-технических запасов изпод вероятных ракетно-авиационных ударов;
условий для расквартирования и обеспечения жизнедеятельности войск, решения
социальных и бытовых проблем;
наличия и состояния базы мобилизационного развертывания;
общественно-политической обстановки в конкретных регионах.
В целях формирования и поддержания стабильности, обеспечения адекватного
реагирования на возникновение внешних угроз на ранних стадиях ограниченные контингенты
Вооруженных Сил Российской Федерации и других войск могут размещаться в стратегически
важных регионах за пределами территории Российской Федерации в составе объединенных
или национальных группировок и отдельных баз (объектов). Условия такого размещения
определяются соответствующими международно-правовыми документами.
Для создания и развития военной инфраструктуры государства, обеспечивающей
стратегическое развертывание Вооруженных Сил Российской Федерации и других войск,
ведение ими военных действий, осуществляется оперативное оборудование территории
Российской Федерации в целях обороны под руководством Правительства Российской
Федерации и на основе федеральной государственной программы.
Накопление и содержание запасов материальных средств организуются Правительством
Российской Федерации в соответствии с планами создания государственного и
мобилизационного резервов, утверждаемыми Президентом Российской Федерации.
Вооруженные Силы Российской Федерации и другие войска, а также органы
исполнительной власти в соответствии с федеральным законодательством в мирное время
осуществляют накопление, эшелонирование, размещение и содержание запасов материальных
средств, обеспечивающих мобилизационное развертывание войск (сил) и ведение ими боевых
действий в начальный период войны (по отдельным видам материальных средств — и на более
длительный период, исходя из сроков перевода экономики страны, отдельных ее отраслей и
предприятий на работу по установленному плану), формирование, подготовку,
перегруппировку и применение стратегических резервов.
Как в мирное, так и в военное время осуществляется подготовка страны к
территориальной и гражданской обороне, проводится комплекс мероприятий по обеспечению
устойчивости функционирования объектов экономики, транспорта и коммуникаций,
обеспечению готовности к проведению аварийно-спасательных и других работ в очагах
поражения и районах аварий, катастроф и стихийных бедствий.
Глава 2. Виды военной безопасности Российской Федерации и их правовая
характеристика
1.Теоретико-правовой анализ внешней и внутренней военной безопасности Российской
Федерации и противостоящих им военных угроз
При изучении проблем и организации обеспечения военной безопасности важное
значение приобретает ее структурная классификация, которая носит условный характер и
преследует, прежде всего, научные и практические цели.
Национальная безопасность подразделяется на два типа — внутреннюю и внешнюю
безопасность — в зависимости от местонахождения источника опасности. В основе такого
деления лежат территориальные границы между государствами. Деление на внутреннюю и
внешнюю безопасность необходимо для того, чтобы использовать специальные методы,
формы и средства, которые применимы для конкретного типа безопасности. Это должно
учитываться при обеспечении различных видов военной безопасности государства.
Международная обстановка, сложившаяся к началу XXI века, потребовала
переосмысления общей ситуации вокруг Российской Федерации, приоритетов российской
внешней политики и возможностей ее ресурсного обеспечения. Наряду с определенным
укреплением международных позиций Российской Федерации проявились и негативные
тенденции. Не оправдались некоторые расчеты, связанные с формированием новых
равноправных, взаимовыгодных, партнерских отношений России с окружающим миром, как
это предполагалось в Основных положениях концепции внешней политики Российской
Федерации, утвержденных распоряжением Президента Российской Федерации от 23 апреля
1993 г. № 284-рп, и в других документах.
В Военной доктрине Российской Федерации сформулированы следующие основные
внешние угрозы:
территориальные претензии к Российской Федерации;
вмешательство во внутренние дела Российской Федерации;
попытки игнорировать (ущемлять) интересы Российской Федерации в решении проблем
международной безопасности, противодействовать ее укреплению как одного из влиятельных
центров многополярного мира;
наличие очагов вооруженных конфликтов, прежде всего вблизи государственной границы
Российской Федерации и границ ее союзников;
создание (наращивание) группировок войск (сил), ведущее к нарушению сложившегося
баланса сил, вблизи государственной границы Российской Федерации и границ ее союзников,
а также на прилегающих к их территориям морях;
расширение военных блоков и союзов в ущерб военной безопасности Российской
Федерации;
ввод иностранных войск в нарушение Устава ООН на территории сопредельных с
Российской Федерацией и дружественных ей государств;
создание, оснащение и подготовка на территориях других государств вооруженных
формирований и групп в целях их переброски для действий на территориях Российской
Федерации и ее союзников;
нападения (вооруженные провокации) на военные объекты Российской Федерации,
расположенные на территориях иностранных государств, а также на объекты и сооружения на
государственной границе Российской Федерации, границах ее союзников и в Мировом океане;
действия, направленные на подрыв глобальной и региональной стабильности, в том числе
путем воспрепятствования работе российских систем государственного и военного
управления, на нарушение функционирования стратегических ядерных сил, систем
предупреждения о ракетном нападении, противоракетной обороны, контроля космического
пространства и обеспечения их боевой устойчивости, объектов хранения ядерных
боеприпасов, атомной энергетики, атомной и химической промышленности, других
потенциально опасных объектов;
враждебные, наносящие ущерб военной безопасности Российской Федерации и ее
союзников,
информационные
(информационно-технические,
информационнопсихологические) действия;
дискриминация, подавление прав, свобод и законных интересов граждан Российской
Федерации в иностранных государствах;
международный терроризм.
Исходя из оценки и характера внешних угроз мы можем сделать вывод, что внешняя
безопасность Российской Федерации — это защищенность национальных интересов,
национальных ценностей и образа жизни от угроз, исходящих извне Российской Федерации.
Нарушение внешней безопасности может осуществляться как военным путем, то есть силой
оружия, так и иными способами, например проведением промышленного и другого шпионажа,
распространением подрывной информации и т.д.
Высшим приоритетом внешнеполитического курса России является защита интересов
личности, общества и государства от внешних угроз. В рамках этого процесса главные усилия
направлены на достижение следующих основных целей:
обеспечение надежной безопасности страны, сохранение и укрепление ее суверенитета и
территориальной целостности, прочных и авторитетных позиций в мировом сообществе,
которые в наибольшей мере отвечают интересам Российской Федерации как великой державы,
как одного из влиятельных центров современного мира и которые необходимы для роста ее
политического, экономического, интеллектуального и духовного потенциала;
воздействие на общемировые процессы в целях формирования стабильного,
справедливого и демократического миропорядка, строящегося на общепризнанных нормах
международного права, включая прежде всего цели и принципы Устава ООН, на
равноправных и партнерских отношениях между государствами;
создание благоприятных внешних условий для поступательного развития России, подъема
ее экономики, повышения уровня жизни населения, успешного проведения демократических
преобразований, укрепления основ конституционного строя, соблюдения прав и свобод
человека;
формирование пояса добрососедства по периметру российских границ, содействие
устранению имеющихся и предотвращению возникновения потенциальных очагов
напряженности и конфликтов в прилегающих к Российской Федерации регионах;
поиск согласия и совпадающих интересов с зарубежными странами и
межгосударственными объединениями в процессе решения задач, определяемых
национальными приоритетами России, строительство на этой основе системы партнерских и
союзнических отношений, улучшающих условия и параметры международного
взаимодействия;
всесторонняя защита прав и интересов российских граждан и соотечественников за
рубежом;
содействие позитивному восприятию Российской Федерации в мире, популяризации
русского языка и культуры народов России в иностранных государствах141.
Длительное время огромную роль в обеспечении внешней безопасности играло право
государств на самозащиту. Значение этого права продолжает сохраняться и в современных
условиях — в условиях глобализации.
В последние годы военно-стратегический компонент геополитического противоборства
вновь постепенно выходит на одно из ведущих мест в системе современного глобального
геополитического противостояния. Это вызвано стремлением США как наиболее мощной
мировой державы к установлению своей гегемонии в мире и готовностью применять военную
силу там, где другими средствами не удается реализовать американские национальные
интересы. Так, свое многочисленное военное присутствие в различных регионах планеты
руководство США мотивирует необходимостью сдерживания вероятных противников и
защиты национальных интересов США и их союзников, потребностью формирования
благоприятной для американской нации обстановки в регионах, возможностью быстрого
реагирования на кризисы и создания коалиции для совместных операций вооруженных сил
США и их союзников142.
Частными проявлениями упомянутых тенденций стали агрессия НАТО против
суверенной Югославии, расширение Североатлантического альянса на Восток, принятие его
руководством новой стратегической концепции. Эти события, наряду с обострением
141
142
См.: Концепция внешней политики Российской Федерации // Российская газета. 2000. 11 июля.
The United States Security Strategy for the Asia-Pacific Region // East Asian Strategy Report. 1998. P. 9—10.
обстановки на Северном Кавказе, создают дополнительные внешние военные угрозы
национальной безопасности России.
Во-первых, состав объединенных вооруженных сил НАТО (ОВС НАТО) усилен
вооруженными силами Польши, Чехии, Венгрии, которые достаточно хорошо подготовлены и
укомплектованы, знакомы со стратегией и тактикой Вооруженных Сил Российской
Федерации;
Во-вторых, расширение зоны ответственности НАТО на восток на глубину 650-750 км
ставит под угрозу поражения обычными высокоточными средствами объекты Европейской
части России;
В-третьих, прием в члены альянса новых государств создает возможность развертывания
воинских контингентов НАТО в непосредственной близости от границ России и ее союзников
по СНГ;
В-четвертых, не исключается размещение на территории вновь принятых в состав НАТО
государств средств доставки ядерного оружия;
В-пятых, в результате расширения блока на восток ВМС НАТО получают существенные
стратегические преимущества ввиду возможности использования дополнительных баз на
Балтийском и Черном морях143.
Дополнительные военные угрозы для России несут и некоторые новые положения
утвержденной в Вашингтоне стратегической концепции НАТО. Среди них:
отказ от приверженности принципу стратегического баланса сил;
неадекватность имеющихся сил и средств блока заявленным угрозам безопасности
(локальные конфликты, международный терроризм, распространение оружия массового
уничтожения и т.д.);
распространение зоны возможного применения ОВС НАТО за пределы территории
стран-участниц;
намерения применять военную силу в миротворческих операциях без санкции ООН.
Военная
безопасность
как
военно-стратегический
компонент
глобального
геополитического противоборства имеет прямое отношение к сфере столкновения
национальных интересов двух или более геополитических субъектов в процессе реализации их
намерений защитить собственный суверенитет или достичь политических целей с
использованием военной силы. В основе отношений между субъектами безопасности лежат
интересы, противоречия интересов, отношение мирового сообщества к проблемам взаимной
безопасности, а также геополитическое положение субъектов.
В качестве субъектов военно-стратегического противоборства могут выступать
отдельные государства, военно-политические союзы, региональные международные
организации, сепаратистские движения, международные террористические группы,
международные преступные группировки.
Военно-стратегическое противоборство осуществляется государством как основным
геополитическим субъектом путем: наращивания государством (коалициями государств)
военной мощи с целью достижения превосходства в силах и средствах над вероятным
противником; поиска стратегических союзников и образования с ними военных и военнополитических союзов; укрепления национального военно-экономического потенциала;
развития двустороннего и многостороннего военно-технического сотрудничества; размещения
национальных вооруженных сил за пределами собственной территории на основе соглашений
с другими странами; участия в миротворческих операциях с применением воинских
контингентов на односторонней или многосторонней основе по мандату ООН либо
региональной международной организации; проведения специальных операций по
уничтожению или нейтрализации незаконных вооруженных формирований, террористических
и преступных группировок.
См. подробнее: Гусейнов В.А. Обновление НАТО и безопасность России // Независимое военное
обозрение. 1999. № 14.
143
Другие геополитические субъекты осуществляют военно-стратегическое противоборство
в целом теми же путями, с учетом собственной специфики и характера противостоящей
стороны.
Наряду с этим активизация военно-стратегического компонента современного
геополитического противоборства обусловлена ростом числа агрессивно настроенных
сепаратистских движений, связанных с международным терроризмом и криминалитетом и
ставящих своей целью достижение желаемых результатов путем вооруженного насилия. Эти
тенденции непосредственно влияют на систему национальной безопасности Российской
Федерации144.
В зависимости от границ зарождения военных опасностей и угроз, направленности
противодействия этим угрозам, и специальных методов, форм, средств, которые их
предотвращают, нейтрализуют и локализуют условно можно разделить военную безопасность
государства на: внешнюю (международную) и внутреннюю (оборонную).
Внешняя (международная) военная безопасность характеризуется таким состоянием
международных отношений, при котором исключаются (снижаются) угрозы миру, нарушение
мира и акты агрессии в какой бы то ни было форме, а отношения между государствами
строятся на нормах и общепризнанных принципах международного права. В современных
условиях объективно требуется объединение усилий всех государств для решения проблем
международной военной безопасности. В условиях современной ядерной эры невозможно
обеспечить собственную военную безопасность за счет снижения уровня безопасности других
стран. Одним из важных способов обеспечения военной безопасности является достижение
определенного баланса своих интересов и интересов других стран, определенного
компромисса в рамках международной военной безопасности.
Важнейшими принципами внешней (международной) военной безопасности являются
принцип равенства и одинаковой безопасности, а также принцип ненанесения ущерба ничьей
безопасности в отношениях между государствами145.
Национальная безопасность государства находится в зависимости от международной
военной безопасности, обеспечивается поддержанием и упрочением международного мира и
безопасности в целом. В начале ХХI века вполне четко определились главные,
основополагающие реальности в области международной военной безопасности, к числу
которых, в частности, относятся следующие:
идеологическая и классовая борьба не могут лежать в основе мирных
межгосударственных отношений;
на смену блоковому противостоянию и поиску внешних врагов пришли деиделогизация
межгосударственных отношений, партнерство, признание общечеловеческих ценностей и их
приоритета над узконациональными интересами;
ядерная война не может быть средством достижения политических, экономических,
идеологических и каких бы то ни было других целей;
международная безопасность имеет всеобъемлющий характер. Она включает в себя
экономические, политические, военные, экологические, гуманитарные, информационные и
другие аспекты, которые тесно взаимосвязаны и взаимозависимы;
международная военная безопасность неделима. Нельзя строить безопасность одного
государства (группы государств) за счет безопасности другого государства (группы
государств). Стремление к достижению военного превосходства — движущая сила гонки
вооружений, антипод снижению уровня военного противостояния, а также политической,
экономической и социальной стабильности;
См.: Ивашов Л.Г. Россия или Московия? Геополитическое измерение национальной безопасности
России. М.: Алгоритм, 2002. С. 196.
145
См.: Шепельский А.В. Международно-правовое регулирование мер доверия в военной области: Дисс. ...
канд. юрид. наук. М.: Воен. ун-т, 1996.
144
неизмеримо выросла миротворческая роль ООН, которая является главным
универсальным органом международной безопасности, призванным обеспечивать ее
поддержание на уровне надежности.
Перечисленные выше реальности современного мира и другие факторы убедительно
свидетельствуют, с одной стороны, о многогранности и всеобъемлющем характере
международной военной безопасности, а с другой, — о неразрывной связи безопасности
каждого отдельного государства с безопасностью всего международного сообщества в целом,
а также связи между безопасностью и развитием, что позволяет сформулировать само
определение права международной военной безопасности.
Право международной военной безопасности в широком смысле — это совокупность
общепризнанных и специальных принципов и норм, направленных на поддержание мира и
международной безопасности, пресечение актов агрессии, обеспечение военно-политической
стабильности в мире; в узком смысле — это совокупность общепризнанных и специальных
принципов и норм, направленных на обеспечение военно-политической безопасности
государств, предотвращение возникновения войны и пресечение актов агрессии.
Юридическую основу права международной военной безопасности составляют такие
основные принципы международного права, как принципы неприменения силы или угрозы
силой, мирного разрешения международных споров, невмешательства во внутренние дела
государств, сотрудничества, охраны окружающей среды, разоружения, а также такие
специальные принципы, как принцип неделимости международной безопасности, принцип
ненанесения ущерба безопасности государств и другие.
В настоящее время можно выделить три вида внешней (международной) военной
безопасности в которых участвует Российская Федерация: глобальную военную безопасность,
региональную военную безопасность и коллективную военную безопасность.
Глобальная военная безопасность представляет собой защищенность системы
взаимоотношений всего мирового сообщества от военных угроз и дестабилизации обстановки,
кризисов, вооруженных конфликтов и войн мирового масштаба.
Региональная военная безопасность — это защищенность системы взаимоотношений
государств того или иного региона от военных угроз и дестабилизации обстановки, кризисов,
вооруженных конфликтов и войн регионального масштаба.
Коллективная военная безопасность — это защищенность интересов союза (блока)
государств от военных угроз, гарантируемая взаимопомощью, сотрудничеством в военной
сфере и коллективными действиями по предотвращению и отражению агрессии.
Указанные виды военной безопасности объединены международной военной
безопасностью и являются ее производными.
Международная военная безопасность в наше время может быть только коллективной. В
резолюции Генеральной Ассамблеи ООН от 5 декабря 1986 г. по вопросу «О создании
всеобъемлющей системы международной безопасности» сказано: «Механизм коллективной
безопасности, воплощенный в Уставе Организации Объединенных Наций, по-прежнему
является фундаментальным и незаменимым инструментом для сохранения международного
мира и безопасности»146. Коллективная безопасность — это система мер, применяемых
государствами на универсальной или региональной основе с целью устранения угрозы миру,
предотвращения или подавления актов агрессии и восстановления международного мира и
безопасности. В более упрощенном виде это одна из форм борьбы государств против агрессии.
В ядерно-космический век при качественных изменениях в средствах и методах ведения
войны любая, даже самая малая война таит в себе опасность перерастания в
широкомасштабную войну с участием многих государств. Эта опасность неизмеримо
увеличится, если в войну будет втянуто государство, обладающее ядерным оружием.
Первые шаги в направлении практической реализации идеи коллективной безопасности
были сделаны на I и II конференциях мира в 1899 и 1907 гг., на которых были приняты
146
477.
См.: Международное право: Учебник / Под ред. Е.Т. Усенко, Г.Г. Шинкарецкой. М.: Юристъ, 2003. С.
конвенции о мирном регулировании международных столкновений, ставшие правовой базой
для образования Постоянной палаты третейского суда. После Первой мировой войны с
образованием Лиги Наций и принятием ее Статута можно было уже вполне определенно
говорить о создании первой модели системы коллективной безопасности.
Правовая основа коллективной безопасности в рамках Лиги Наций была заложена как в
самом Статуте Лиги (преамбуле, ст. 12, 13, 15), так и в принятых до начала Второй мировой
войны документах: в Женевском протоколе о мирном урегулировании международных
конфликтов 1924 г. (в силу не вступил), Декларации об агрессивных войнах 1927 г.,
Парижском пакте об отказе от войны в качестве орудия национальной политики 1928 г.,
Лондонских конвенциях об определении агрессии 1933 г., Межамериканском договоре о
ненападении и согласительной процедуре 1933 г., двусторонних договорах СССР со своими
соседями о нейтралитете и ненападении и др. В ст. 10 Статута Лиги отмечалось, что члены
Лиги обязались «уважать и сохранять против всякого внешнего нападения территориальную
целостность и существующую политическую независимость всех членов Лиги».
В советской юридической литературе господствовало мнение о том, что Лигу Наций не
удалось превратить в действенный инструмент коллективной безопасности, что Лига Наций
превратилась в инструмент имперской политики США147 и других западных стран, которые
отвергали любые миролюбивые предложения СССР по организации коллективного отпора
агрессору, что трехсторонние переговоры в 1939 г. между СССР, Англией и Францией зашли в
тупик по вине западных стран, что именно поэтому СССР и вышел из Лиги Наций. СССР был
исключен из Лиги Наций в связи с началом советско-финской войны.
Практически только лишь после окончания Второй мировой войны с образованием ООН
можно говорить, что эффективная система коллективной безопасности была создана. Ее
правовой основой явились Устав ООН, Межамериканский договор о взаимной помощи 1947 г.,
Североатлантический договор 1949 г., Варшавский договор 1955 г., Договор о коллективной
безопасности Латиноамериканских Государств 1955 г., Хартия ОАЕ 1963 г., Заключительный
акт СБСЕ 1975 г., другие итоговые документы СБСЕ и ОБСЕ.
Устав ООН подробно регламентирует меры и способы поддержания международного
мира и безопасности, выдвигая на первое место их мирный, предупредительный характер:
мирное разрешение международных споров (п. 3 ст. 2, гл. IV); запрещение применения силы
или угрозы силой (п. 4 ст. 2); осуществление широкого сотрудничества в разрешении
международных проблем экономического, социального, культурного и гуманитарного
характера (п. 3 ст. 1, гл. IV, IX); ограничение вооружений и разоружение (ст.ст. 11, 26, 47).
Если указанные предупредительные меры не принесут положительных результатов,
принимаются меры принудительного характера: временные меры по пресечению нарушений
мира, которые Совет Безопасности найдет необходимыми или желательными (ст. 40); меры, не
связанные с применением вооруженных сил по ст. 41 (полный или частичный перерыв
экономических отношений, железнодорожных, морских, воздушных, почтовых, телеграфных,
радио и других средств сообщения, разрыв дипломатических отношений); меры, связанные с
использованием вооруженных сил для подавления агрессора и восстановления
международного мира и безопасности (ст. 42). При этом только Совет Безопасности
«определяет существование любой угрозы миру, любого нарушения мира или акта агрессии и
делает рекомендации или решает о том, какие меры следует предпринять в соответствии со
статьями 41 или 42 для поддержания или восстановления международного мира и
безопасности» (ст. 39).
Устав ООН (гл. VIII) допускает возможность создания международных региональных
организаций коллективной безопасности для поддержания международного мира и
безопасности на региональной основе. При этом непременно должны выполняться следующие
условия:
См.: Серегин В.П. Законодательство США о военной службе и его антинародный характер: Дисс. …
канд. юрид. наук. М.: ВКИ, 1981.
147
действия на региональной основе должны быть совместимы с целями и принципами
ООН, касаться только местных споров и не выходить за пределы данного района;
никакие принудительные действия не должны предприниматься без полномочий от
Совета Безопасности ООН;
все местные споры, возникающие между государствами какого-либо региона, должны
разрешаться только мирными средствами;
Совет Безопасности должен быть всегда информирован о действиях, предпринятых или
намечаемых в рамках региональных соглашений для поддержания международного мира и
безопасности;
любые действия на региональной основе не должны противоречить действиям в рамках
универсальной системы международной безопасности ООН.
Принудительные действия с использование вооруженной силы в регионе могут иметь
место только для отражения уже совершенного нападения в порядке осуществления права на
индивидуальную или коллективную самооборону по ст. 51 Устава ООН с немедленным
сообщением об этом Совету Безопасности. Указанное говорит о том, что составной частью
системы международной военной безопасности является система региональной военной
безопасности.
Региональными организациями коллективной безопасности в Европе являются:
Организация Североатлантического договора (НАТО) с 1949 г. и Организация по безопасности
и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ) с 1995 г.
Правовой основой коллективной безопасности в рамках ОБСЕ являются:
Заключительный акт СБСЕ 1975 г., итоговые документы СБСЕ, принятые в Белграде (1977 г.),
Мадриде (1980 г.), Вене (1989 г.), пакет документов «Хельсинки — 2» (1992 г.) и в Будапеште
(1994 г.), в том числе Кодекс поведения, касающийся военно-политических аспектов
безопасности, создания антикризисных механизмов и проведения операций по поддержанию
мира как между членами ОБСЕ, так и внутри любого государства — члена ОБСЕ.
Для урегулирования конфликтных ситуаций могут быть использованы: механизмы
мирного разрешения международных споров; миссии специальных докладчиков; миссии по
установлению фактов; миротворческие силы ОБСЕ при соблюдении тех же условий, что и при
создании и действии миротворческих сил ООН. Решения принимаются Советом ОБСЕ на
основе консенсуса с информированием Совета Безопасности ООН о всех предпринимаемых
действиях. В рамках ОБСЕ рассматривался, например, военный конфликт в Грузии между
центральным правительством Грузии и правительством Абхазии в 1994 г.
ОБСЕ может явиться действенным инструментом создания эффективной системы
международной безопасности в Европе при должном учете интересов России и
пространственном ограничении деятельности блока НАТО.
На Евроазиатском континенте в стадии завершения формирования находится система
коллективной безопасности в рамках Содружества Независимых Государств. Правовой
основой коллективной безопасности в рамках СНГ являются: Устав СНГ 1993 г., Договор о
коллективной безопасности 1992 г., Соглашение о группах военных наблюдателей и
коллективных силах по поддержанию мира в СНГ 1992 г. с тремя Ташкентскими протоколами
к нему 1992 г. и др.
Совет глав государств СНГ наделен правом создавать группы по поддержанию мира из
военного и гражданского персонала (группы военных наблюдателей и коллективные
миротворческие силы по поддержанию мира) в целях оказания друг другу помощи в
урегулировании и предотвращении конфликтов на межнациональной, межконфессиональной и
политической основе. Состав групп формируется на добровольной основе государствамиучастниками, за исключением конфликтующих сторон, с предоставлением помощи и средств
обслуживания, включая право прохода; создается временное объединенное командование из
представителей государств-участников; командующий группой назначается решением Совета
глав государств СНГ (и подотчетен ему).
Группы по поддержанию мира имеют миротворческий, нейтральный и беспристрастный
характер. Они не могут вовлекаться в прямые военные столкновения в интересах какой-либо
противоборствующей стороны, но вправе предпринимать все необходимые меры в целях
обеспечения безопасности и защиты персонала от любых насильственных посягательств на их
жизнь и здоровье.
Эти группы решают следующие задачи: разъединение конфликтующих сторон;
наблюдение за выполнением договоренностей о прекращении огня или перемирия, о
разоружении противоборствующих сторон; создание условий для мирного урегулирования
споров и конфликтов; содействие обеспечению прав и свобод человека; оказание
гуманитарной помощи, в том числе в случае экологических катастроф или стихийных
бедствий.
Государства СНГ в соответствии со своими обязательствами по Уставу ООН, другими
международными соглашениями и по взаимной договоренности друг с другом могут дать
согласие на участие групп по поддержанию мира в предпринимаемых органами и структурами
ОБСЕ миротворческих усилиях и в проводимых по решению Совета Безопасности ООН
акциях ООН по поддержанию мира. Миротворческие действия в рамках СНГ осуществлялись
в Грузии и Таджикистане в 1993 — 1998 гг.
Таким образом, внешняя (международная) военная безопасность Российской Федерации
представляет собой составную часть и элемент внешней безопасности государства. Защита
страны от любых внешних угроз осуществляется двумя путями. Во-первых, поддержанием
необходимого и достаточного военного потенциала и, во-вторых, построением стабильной
системы международных отношений во всех областях, включая политику, экономику,
военную сферу, экологию, правоохранительную деятельность и другие.
В Законе Российской Федерации «О безопасности» не определены внутренние угрозы
безопасности. Военная доктрина Российской Федерации, обозначила такие внутренние угрозы
безопасности, как: попытка насильственного свержения конституционного строя;
противоправная
деятельность
экстремистских
националистических,
религиозных,
сепаратистских, террористических движений, организаций, структур, направленная на
нарушение единства и территориальной целостности Российской Федерации, дестабилизацию
внутриполитической обстановки в стране; планирование, подготовка и осуществление
действий, направленных на дезорганизацию функционирования федеральных органов
государственной власти, нападения на государственные, хозяйственные, военные объекты
жизнеобеспечения и информационной инфраструктуры; создание, оснащение, подготовка и
функционирование незаконных вооруженных формирований; незаконное распространение
(оборот) на территории Российской Федерации оружия, боеприпасов, взрывчатых веществ и
других средств, которые могут быть использованы для осуществления диверсий,
террористических актов, иных противоправных действий; организованная преступность,
терроризм, контрабандная и иная противозаконная деятельность в масштабах, угрожающих
военной безопасности Российской Федерации.
Таким образом, понятие «внутренняя безопасность» означает защищенность
национальных интересов, национальных ценностей и образа жизни от угроз, исходящих от
процессов, организаций, лиц и объектов, находящихся под управлением российского
государства или на его территории.
Военная безопасность как составная часть внутренней безопасности государства
проявляется в общественной сфере и органически связана с предотвращением или
устранением угрозы для жизни и здоровья людей (с личной безопасностью граждан) и
поддержанием общественного порядка, под которым понимается система общественных
отношений и юридических норм, регулирующих эти отношения в целях обеспечения
общественного спокойствия, неприкосновенности жизни и здоровья населения, нормального
труда и отдыха граждан, нормальной деятельности государственных и общественных
организаций, учреждений и предприятий148. Указанные выше положения позволяют ввести в
оборот термин внутренняя военная безопасность.
Внутренняя военная безопасность представляет собой защищенность жизненно важных
интересов личности, общества и государства от внутренних военных угроз, а также угроз в
оборонной сфере (проблемы оборонной инфраструктуры, обеспечения мобилизационной
готовности экономики и формирования государственных мобилизационных ресурсов) и
зависит от конструктивного разрешения возникающих внутри страны экономических,
политических и социальных проблем, достижения гражданского согласия. Виды внутренней
военной безопасности и их правовая характеристика будут подробно рассмотрены во втором
вопросе настоящей главы.
Для решения задач военной безопасности государства предназначена военная
организация государства, которая в целом предназначена не только для вооруженной защиты
страны от внешней агрессии149, но и для решения экстраординарных внутренних задач,
связанных с необходимостью вооруженного противодействия внутренним военным угрозам.
Деятельность Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских
формирований и органов по борьбе с указанными угрозами носит, прежде всего,
правоохранительный характер. Отдельные положения Военной доктрины Российской
Федерации в области обеспечения внутренних аспектов военной безопасности получили
законодательное закрепление. Так, п. 6 ст. 7 Федерального закона «О борьбе с терроризмом»
от 25 июля 1998 г. № 130-ФЗ предусматривает возможность участия Министерства обороны
Российской Федерации в проведении контртеррористической операции, ст. 2 Федерального
конституционного закона «О чрезвычайном положении» от 30 мая 2001 г. № 3 — ФКЗ
разрешает привлекать Вооруженные Силы Российской Федерации, другие войска, воинские
формирования и органы для выполнения таких задач, как: разъединение противоборствующих
сторон, участвующих в конфликтах, сопровождающихся насильственными действиями с
применением оружия, боевой и специальной техники; участие в пресечении деятельности
незаконных вооруженных формирований. В условиях введения режима военного положения в
соответствии со ст. 9 Федерального конституционного закона «О военном положении» от 30
января 2002 г. № 1 — ФКЗ на Вооруженные Силы Российской Федерации дополнительно
возлагаются задачи по охране общественного порядка и обеспечению общественной
безопасности.
Расширение функций Вооруженных Сил Российской Федерации в части их привлечения
для обеспечения объектов внутренней безопасности многими авторами признается вполне
обоснованным и в целом соответствующим мировым стандартам150, что, например, было
подтверждено постановлением Конституционного Суда Российской Федерации от 31 июля
1995 г. № 10-П «По делу о проверке конституционности Указа Президента Российской
Федерации от 30 ноября 1994 года № 2137 «О мероприятиях по восстановлению
конституционной законности и правопорядка на территории Чеченской Республики», Указа
Президента Российской Федерации от 9 декабря 1994 года № 2166 «О мерах по пресечению
деятельности незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики
и в зоне осетино-ингушского конфликта», постановления Правительства Российской
Федерации от 9 декабря 1994 года № 1360 «Об обеспечении государственной безопасности и
территориальной целостности Российской Федерации, законности, прав и свобод граждан,
разоружения незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики и
прилегающих к ней регионов Северного Кавказа», Указа Президента Российской Федерации
См.: Юридический энциклопедический словарь / Гл. ред. А.Я. Сухарев. М.: Советская энциклопедия,
1984. С. 204.
149
См.: Стрекозов В.Г. Конституционные основы защиты социалистического Отечества: Автореф. дисс. …
докт. юрид. наук. М., 1981. С. 15—25.
150
См.: Серебрянников В.В., Дерюгин Ю.И., Ефимов Н.Н., Ковалев В.И. Безопасность России и армия. М.,
1995. С. 261—262; Амиров Р.З. Вооруженные Силы Российской Федерации в системе обеспечения безопасности:
внутриполитический аспект // Преступность как угроза национальной безопасности / Под ред. А.И. Чучаева.
Ульяновск: Изд-во УлГУ, 1998. С. 86—90.
148
от 2 ноября 1993 года № 1833 «Об Основных положениях военной доктрины Российской
Федерации»151.
Законодательство многих стран предусматривает возможность привлечения структур,
входящих в военную организацию государства, для обеспечения общественного порядка в
чрезвычайных ситуациях. Статья 87а Основного закона ФРГ гласит: «Для отражения
опасности, угрожающей существованию или основам свободного демократического строя
Федерации или одной из земель, федеральное Правительство может… при недостатке
полицейских сил и сил Федеральной пограничной охраны, использовать вооруженные силы
для оказания помощи полиции и федеральной пограничной охране при защите гражданских
объектов и для борьбы с организованными и располагающими боевым вооружением
группами».
В соответствии со статьей 79 Конституции Австрии, «на федеральную армию, если
законной гражданской власти требуется ее содействие, возлагается, помимо вооруженной
обороны страны: 1) защита конституционных учреждений и обеспечение условий их
деятельности, а также демократических свобод граждан; 2) общее поддержание порядка и
безопасности внутри страны; 3) оказание помощи при стихийных бедствиях и катастрофах,
значительных по своему масштабу».
В соответствии с Законом о полиции Республики Польша Президент может принять
решение о привлечении армии для обеспечения внутренней безопасности в следующих
случаях: 1) возникновения массовой опасности для жизни, здоровья, либо свободы граждан; 2)
непосредственной опасности для имущества большой стоимости; 3) непосредственной
опасности для объектов, перечисленных в п. 1 и 2 ст. 17 указанного Закона.
В США применение вооруженных сил является прерогативой президента, которая не
может быть ограничена даже Верховным Судом. Президент, а в его лице федеральная власть
— гарант защиты территорий от внешнего вторжения, а также от «внутреннего насилия». Свои
военные полномочия как главнокомандующий президент США может осуществлять внутри
страны, «но при чрезвычайных ситуациях: восстаниях, массовых беспорядках». В этих случаях
он правомочен прибегать к использованию военной силы. Президент может по просьбе
законодательного собрания или губернатора штата использовать национальную гвардию и
войска такой численностью и в таких пределах, какие он сочтет необходимыми. Допускает
закон и то, что сам президент, без просьбы властей штатов, может прибегнуть к действиям
национальной гвардии и вооруженных сил войск на территории любого штата, когда, по его
мнению, там организуются «незаконные препятствия функционированию государственной
власти и использованию законов», когда создаются и активизируются «незаконные
объединения или вспыхивают мятежи». Военная сила в этом случае используется в таких
пределах, «какие президент сочтет необходимыми для восстановления законности и
порядка»152.
При выполнении функций по обеспечению внутренней военной безопасности
государства главной целью использования силовых структур является скорейшая
нормализация обстановки, восстановление законности и правопорядка, устранение угрозы
безопасности граждан, оказание необходимой помощи и создание условий для решения
конфликта политическими средствами. Опыт зарубежных стран свидетельствует о том, что
при режиме демократии обеспечение правопорядка может осуществляться вооруженными
силами при недостаточности полицейских сил и средств. Как отмечает А. Райт: «Экспансия
множества угроз демократии со стороны национализма, других идеологических форм
терроризма, организованной преступности и гражданских беспорядков порождает в свою
151
Текст постановления опубликован в Собрании актов Президента и Правительства Российской
Федерации, 14 августа 1995 г., № 33, ст. 3424.
152
См.: Амиров Р.З. Внутренняя безопасность государства и роль вооруженных сил в ее обеспечении //
Вестник Академии военных наук. 2003. № 2. С. 106.
очередь экспансию военизированных сил»153. В этой связи необходимо отметить о
взаимосвязи и взаимозависимости общественной безопасности и военной безопасности.
Можно ли говорить о военной безопасности личности? Скорее всего, нет. Но о военной
безопасности общества (о военном компоненте общественной безопасности) можно говорить.
Военный компонент общественной безопасности служит для обеспечения такого состояния
общества, при котором обеспечивается вооруженная защита человека и гражданина,
имущества, основных общественных и государственных институтов, национальных ценностей
и образа жизни от любых преступных посягательств, исходящих от организаций и отдельных
лиц внутри страны, обладающих средствами военного противоборства.
Следовательно, и Вооруженные Силы России могут привлекаться к обеспечению
внутренней военной безопасности с использованием исторического российского опыта, так и
опыта зарубежных стран. Однако до сих пор отсутствует нормативная правовая база, в полном
объеме регламентирующая подобные функции. В рамках проводимой правовой реформы
назрела необходимость в принятии нормативных правовых актов, четко регламентирующих
порядок привлечения Вооруженных Сил Российской Федерации для обеспечения внутренней
военной безопасности и организацию их взаимодействия с органами внутренних дел. Это
позволит ликвидировать существующие пробелы в законодательстве, исключить
неправомерное применение войск, не допустить произвол при осуществлении Вооруженными
Силами внутренних функций, обеспечить правовую защищенность граждан и самих
военнослужащих.
Таким образом, военная безопасность как составная часть и элемент внутренней
безопасности рассматривается как комплекс мер, направленных на противодействие
организованным в военном отношении деструктивным элементам внутри страны,
выступающим против ее конституционного строя и территориальной целостности. Кроме того,
внутренний аспект военной безопасности охватывает систему мер по созданию и
поддержанию готовности личности, общества и государства к предупреждению и
парированию военных угроз путем создания и всестороннего обеспечения стабильного
функционирования военной организации, осуществления мобилизационной подготовки
экономики и населения страны.
На основании изложенного можно дать следующую классификацию видов военной
безопасности государства:
По степени охвата:
Внутренняя, внешняя, глобальная, региональная, коллективная.
По количеству субъектов:
Односторонняя, двусторонняя, многосторонняя.
По способам достижения целей:
Борьба с использованием невоенных средств, военно-силовое давление, вооруженное
насилие, миротворческие операции.
Помимо внешних и внутренних военных угроз России противостоит новый вид угроз —
так называемые «трансграничные угрозы».
В Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию «Какую
Россию мы строим» от 8 июля 2000 г. отмечалось: «… в условиях нового для нас типа
внешней агрессии международного терроризма и прямой попытки перенести эту угрозу внутрь
страны — Россия столкнулась с системным вызовом государственному суверенитету и
территориальной целостности, оказалась лицом к лицу с силами, стремящимися к
геополитической перестройке мира»154.
Террористическая деятельность носит трансграничный (как внутренний, так и внешний)
характер. Под международной террористической деятельностью следует понимать
террористическую деятельность, осуществляемую террористом или террористической
См.: Райт А. Слабые места? Военизированные императивы в работе европейской полиции //
Зарубежный опыт организации и подготовки полицейских кадров и работы полиции: Сборник статей. СПб., 1999.
154
См.: Российская газета. 2000. 11 июля.
153
организацией на территории более чем одного государства или наносящей ущерб интересам
более чем одного государства; гражданами одного государства в отношении граждан другого
государства или на территории другого государства; в случае, когда как террорист, так и
жертва терроризма являются гражданами одного и того же государства или разных государств,
но преступление совершено за пределами территорий этих государств.
Наше время характеризуется осознанием новых угроз международному миру и
безопасности: в своей Резолюции 1377 от 12 ноября 2001 г. Совет Безопасности ООН назвал
международный терроризм «одной из самых серьезных угроз для международного мира и
безопасности в XXI веке». Международная террористическая деятельность несет угрозу
военной безопасности государства и может рассматриваться как акт агрессии и одновременно
как акт государственного терроризма. Уже сегодня такие вооруженные организации, как
«Хамас», «Ирландская республиканская армия», «Исламская армия спасения» держат в
напряжении целые государства (Израиль, Великобританию, Алжир) и доставляют головную
боль мировому сообществу (Аль-Каида). Незаконная армия Республики Ичкерия в борьбе с
Российской Федерацией показала возможности, которыми может располагать вооруженная
террористическая организация. По оценкам некоторых западных аналитиков, человечество
сталкивается с «войнами четвертого поколения», в которых противником выступает не другое
государство, а экстремистски настроенные вооруженные группы других государств,
наркокартели, синдикаты, организации различного рода революционеров, религиозные
интегристы и т.д. и т.п. Руководитель экспертного комитета по вопросам обороны
французский генерал Бернар де Бресси полагает, что для обуздания масштабной волны
терроризма в ближайшем будущем необходимо иметь достаточно многочисленные, хорошо
подготовленные, специально обученные и экипированные вооруженные силы (элитные
профессиональные антитеррористические части, подкрепленные быстро мобилизуемыми и
специально подготовленными резервистами)155.
Как считает У.Р. Латыпов, соотношение государственного терроризма и агрессии можно
охарактеризовать как соотношение общего и особенного. «Агрессия — это одновременно и
акт государственного терроризма; но содержание и понятие государственного терроризма не
исчерпывается только актом агрессии»156. По его мнению, отличие государственного
терроризма от иных форм незаконного применения силы или угрозы силой заключается в том,
что в первом случае целью является устрашение, терроризирование противника.
И.П. Блищенко и Н.В. Жданов пишут, что террористические акты, совершаемые властями
какого-либо государства, или допущение властями какого-либо государства организованной
деятельности, рассчитанной на совершение террористических актов в другом государстве,
необходимо квалифицировать как акт косвенной агрессии157. Аналогичной точки зрения —
отождествления актов международного терроризма, осуществляемых при участии и
поддержке государств, с актами агрессии — придерживаются также И.И. Карпец, Ю.А.
Решетов, Н.Б. Крылов и др. «Мы ныне привыкли к термину «государственный терроризм», —
пишет И.И. Карпец. — Я его воспринимаю как политический термин. Для юриста же понятнее
термин «агрессия», то есть нападение одного государства на другое». Г.Б. Старушенко
исходит из официального определения агрессии и считает правомерным квалифицировать в
качестве международного терроризма все перечисленные в ст. 3 Резолюции ООН
«Определение агрессии» действия, а также другие аналогичные действия, если они не носят
столь серьезного характера, что они равносильны актам агрессии158.
См.: Панков Ю. Войны грядущего столетия. Вооруженные силы должны быть готовы противостоять
массовой волне терроризма // Независимое военное обозрение. 1997. № 27.
156
См.: Латыпов У.Р. К вопросу об определении понятия «государственный терроризм» // СЕМП — 1986.
М.: Наука, 1987. С. 328—329.
157
См.: Блищенко И.П., Жданов Н.В. Международно-правовая борьба с терроризмом // Правоведение. 1975.
№ 1. С. 87.
158
См.: Старушенко Г.Б. Правовые аспекты борьбы с международным терроризмом // Сборник тезисов:
XXIX Ежегодное собрание Советской ассоциации международного права. М., 1986. С. 13.
155
По мнению Н.В. Кормушкиной, агрессия представляет собой самостоятельное
международное преступление, ее нельзя отождествлять с государственным терроризмом. По
этой же причине нецелесообразно, как представляется, рассматривать их как соотношение
общего и особенного159.
Государственный терроризм так же как и агрессия является преступной политикой. Хотя
и в том и в другом случае возможна квалификация по национальному законодательству
действий отдельных должностных лиц как исполнителей или соучастников конкретного
преступления (терроризма, а также планирования, подготовки, развязывания или ведения
агрессивной войны).
Как метод агрессию принято относить к традиционным формам ведения войны, а
терроризм (в том числе с участием иностранного государства) — к нетрадиционным.
Нелегитимным насилием агрессию делает именно политическая основа — один лишь ее факт
вне зависимости от последствия и воздействия. В случае же с терроризмом на первый план
выступает функциональная природа, поскольку данная форма насилия нелегитимна именно в
силу действительных или ожидаемых последствий, вне зависимости от идеологической
природы160.
В международной практике ввод войск и проведение военных операций той или иной
интенсивности в ситуации подавления массовых беспорядков террористической
направленности, носит не единичный характер. Это вынужденная и крайняя мера со стороны
правительства, когда другие способы защиты конституционного строя и прав гражданского
населения исчерпаны. Однако это вполне распространенная практика в демократических
странах, сталкивающихся с организованной подрывной деятельностью, направленной на
раскол государства.
Можно привести целый ряд общеизвестных примеров использования правительственных
частей для подавления вооруженных сепаратистских движений и террористических
группировок в последние десятилетия:
введение в целях подавления террористической деятельности регулярных
правительственных войск и особого режима правления в Ольстере в Северной Ирландии (с
1969 г.) и в штате Пенджаб в Индии (с 1987 г.);
использование регулярной армии против сепаратистских движений в штате Джамму и
Кашмир;
регулярное применение армейских частей и гражданской гвардии (военной полиции) в
Стране Басков и жесткая политика Испании в отношении баскской террористической
организации «Эускади та Аскатасу на» (ЭТА), борющейся за создание баскского «государства
Эускади».
В борьбе с мафией на Сицилии (1963, 1985, 1992) также использовались регулярные
итальянские войска и карабинеры161.
Таким образом, в современной международной практике демократических стран
террористическая деятельность жесточайшим образом карается с применением вооруженных
сил государства в целях обеспечения национальной и военной безопасности.
Вместе с тем практика подавления терроризма уже давно не ограничивается рамками
собственной территории, что отчетливо демонстрирует пример США, применявших открыто
вооруженные силы против обвиняемых в терроризме (Сомали, Ливия, Афганистан и др.).
Наибольшие проблемы возникают при применении военной силы в случае
международного терроризма, поскольку в данной ситуации субъектами конфликта становятся
не только государство, являющееся предметом атаки террористов, и собственно террористы,
См.: Кормушкина Н.В. Конвенционный механизм борьбы с международным терроризмом: Дисс. … канд.
юрид. наук. Казань, 1993. С. 59—60.
160
См.: Устинов В.В. Военный аспект антитеррористической стратегии в контексте реализации права на
самооборону // Право в Вооруженных Силах. 2002. № 12. С. 2—9.
161
См.: Манацаков И.В. Политический терроризм: Региональный аспект: Дисс. … канд. филос. наук.
Ростов-на-Дону, 1998. С. 98—99.
159
но и другое суверенное государство. Защищая собственный суверенитет, атакующее
террористов на чужой территории государство само посягает на чей-то суверенитет и тем
самым легитимность уже его действий подвергается двойному сомнению: не только с позиции
адекватности применения вооруженной силы, но и с позиции нарушения им самим одного из
основополагающих принципов международного права — нерушимости границ. Этот принцип
настолько важен, что в Заключительном акте общеевропейского Совещания он выделен в
самостоятельный, и в данном случае идет дальше общепризнанного принципа неприменения
силы или угрозы силой162.
Некоторые государства предпринимают тайные действия — так называемые
неконвенционные методы для целей нейтрализации террористов и предотвращения
планируемых атак. Такие действия могут иметь целью срыв и перехват поставок оружия и
денежных средств для террористической группы до ареста и доставки разыскиваемых
террористов для судебного разбирательства по обвинению в убийстве. Пользуясь принципом
защиты, который предполагает осуществление юрисдикции государством в отношении
преступлений, затрагивающих его интересы и безопасность, независимо от места совершения
деяния и гражданства предполагаемого преступника, США провели ряд операций по захвату
лиц, подозреваемых в причастности к террористическим актам против США. По аналогичным
основаниям в 1987 г. был захвачен Фаваз Йонис, ливанский террорист, на борту яхты возле
Кипра (после чего он был приговорен к тюремному заключению), осуществлялись вторжение
на египетский самолет, перевозивший террористов, принимавших участие в захвате самолета в
Ачилле Лауро, и их арест в Сигонелле, а также захват в Пакистане Мир Эймала Канзи,
ответственного за убийства в 1993 г. возле штаб-квартиры ЦРУ в Вирджинии.
Всеобъемлющий Акт по терроризму 1986 г. провозглашает террористические атаки на
граждан
США
за
рубежом
федеральным
преступлением
и
управомочивает
экстерриториальные аресты и судебное разбирательство в суде США163.
В конце 1995 г. американский президент Б. Клинтон подписал приказ, разрешавший ЦРУ
начать проведение операции в целях ликвидации сети террористических ячеек, а также их
руководителей и спонсоров. После получения данных о подготовке нападений на
американские посольства в Восточной Африке американцы нанесли превентивные удары по
саудовской фармакологической фабрике, где, по их информации, Бен Ладен готовился к
производству нервно-паралитического газа. Превентивный удар сотнями крылатых ракет был
нанесен и по базам афганских талибов, где, возможно, находился Бен Ладен (Иран, Судан,
Афганистан, Ирак, Ливия)164.
Такие действия государств носят двоякий характер. С одной стороны, эти действия
можно классифицировать как превентивную деятельность в рамках самообороны в смысле ст.
51 Устава ООН. Нейл Левингстоун по этому поводу отмечает, что если невозможно заставить
террористов ответить перед законом, то они должны отвечать перед оружием, оправдывая это
тем, что как не является преступлением убийство врага в военное время, так не должно
расцениваться как преступление или морально предосудительное действие, когда нация,
действуя в соответствии со своими обязательствами защищать собственных граждан от вреда,
ищет и уничтожает за пределами своих границ террористов, тех, кто совершил или планирует
совершить зверства на его территории или против его граждан165. С другой стороны, данные
действия можно рассматривать как нарушение принципов международного права —
принципов нерушимости границ.
162
163
См.: Международное право: Учебник / Под ред. Г.И. Тункина. М.: Юрид. лит., 1982. С. 112.
Ian O. Lesser. Countering the new terrorism: implications for strategy // Countering the new terrorism. 1999. P.
113.
164
См.: Морозов Г.И. Терроризм — преступление против человечества (международный терроризм и
международные отношения). М.: Российская академия наук. Институт мировой экономики и международных
отношений, 2001. С. 30.
165
См.: Левингстоун Н. Война против терроризма. Торонто, 1987. С. 175—176.
В последние годы в практике государств актуальным стал вопрос о праве на применение
силы для защиты своих граждан в другом государстве. Этому послужили случаи высадки
израильского десанта в аэропорту Энтеббе (г. Кампала, Уганда) для освобождения пассажиров
захваченного террористами израильского самолета, попытка США освободить персонал
своего посольства в Тегеране, вторжение США на Гренаду под предлогом защиты
собственных граждан. По мнению ряда зарубежных исследователей, применение силы в таком
случае может рассматриваться как осуществление права на самооборону, поскольку такое
применение для спасения своих граждан не запрещено международным правом166. Оно не
может рассматриваться как направленное против территориальной неприкосновенности или
политической независимости государства. При всех условиях применение силы должно
использоваться исключительно по целевому назначению, только в тех случаях, когда нет иных
путей спасения жизни своих граждан. Такие действия получили название гуманитарной
интервенции и должны проводиться в исключительных случаях 167.
Можно говорить, что современное международное право, существующие в ООН
механизмы, дают возможности решать эти и иные вопросы, касающиеся борьбы с
международным терроризмом, политическим путем. Вместе с тем пример США,
подвергшихся атаке международного терроризма 11 сентября 2001 г. наглядно показывает, что
государство может считать гарантии и возможности мирного решения вопроса,
предоставляемые международным правом, недостаточными и неадекватными в отношении
уголовных преступников — террористов и их пособников. Тем более что сами террористы, как
правило, отрицают признание каких-либо правовых и моральных ограничений. Важнейшим
доктринальным сдвигом в законодательстве США стало то, что действия по борьбе с
терроризмом были впервые отнесены к боевым действиям. Это дало возможность в борьбе с
терроризмом полномасштабно использовать военную силу.
Очевидно, что в нашу эпоху государствам предстоит найти возможности для того, чтобы
согласовать свои усилия по борьбе с международным терроризмом с существующими
системами поддержания международного мира и безопасности и при необходимости
дополнить последние новыми подходящими международно-правовыми механизмами.
По мнению автора, режим противодействия трансграничной террористической
деятельности в настоящее время не совершенен. В международном праве должен быть четко
закреплен принцип использования вооруженной силы, когда вооруженная сила одного
государства против причастного к терроризму другого государства может быть применена
только в том случае, если террористическая деятельность по своей опасности и интенсивности
будет квалифицироваться как вооруженное нападение, представляющее угрозу национальной
и военной безопасности государства. Государство вправе использовать вооруженную силу в
порядке самообороны в случаях, когда против него совершаются акты терроризма,
осуществляемые официальными органами иностранного государства, а также когда другое
государство организует и направляет вооруженные банды, совершающие террористические
акты.
Президент Российской Федерации поставил задачу внести в ныне существующую
концепцию национальной безопасности отдельные положения, которые закрепят право России
первой применять свои Вооруженные Силы в борьбе с террористами 168. На совещании в
Министерстве обороны по подведению итогов оперативных сборов с руководящим составом
Вооруженных Сил, проходившем в ноябре 2002 г., он отметил, что международный терроризм
все больше становится фактором глобальной политики. Армия должна быть ориентирована,
прежде всего, на борьбу с этим злом. При этом государству нужны не завтра, а уже сегодня
такие Вооруженные Силы, которые гарантировали бы безопасность страны169.
166
Delivanis J. La Legitime defense en droit international public moderne. Paris: LGDJ, 1971. P. 49; Tanca A.
Foreign Armed International Conflict. Martinus Nijhoff Publishers. Dordrecht — Boston — London, 1993. P. 54.
167
См.: Карташкин В.А. Права человека в международном и внутригосударственном праве. М., 1995. С. 72.
168
По террористам армия ударит первой // Российская газета. 2002. 6 ноября.
169
См.: Амиров Р.З. Указ соч. С. 107.
В сложившихся условиях России необходимо принять меры с целью компенсации
возникших военных угроз национальной безопасности. Такими мерами могут быть:
пересмотр отдельных положений Концепции национальной безопасности Российской
Федерации, усиление ее военной составляющей, изменение методологического подхода к
разработке указанной Концепции;
усиление внимания развитию обычных средств поражения, таких как высокоточное,
высокоэффективное технологическое оружие. Сохранение на должном уровне стратегических
ядерных сил является необходимым условием стратегического сдерживания, однако этот
фактор не является достаточным условием успешного решения задач военной безопасности в
условиях трансграничных военных угроз и региональных конфликтов, где ядерное оружие не
может быть применено;
перевооружение современным оружием российской армии и флота, изыскание
дополнительных средств для развития военно-промышленного комплекса страны. При этом
продукция оборонных предприятий должна не только идти на экспорт, но и поступать на
вооружение Вооруженным Силам Российской Федерации, другим войскам, воинским
формированиям и органам, в которых предусмотрена военная служба.
2. Классификация видов военной безопасности по сферам обеспечения и их правовая
характеристика.
Часто применительно к государству употребляются понятия технологической
безопасности, информационной безопасности, культурной безопасности и т.д. Это все виды
безопасности, которые не решают вопроса, быть или не быть государству вообще, они
указывают, каким быть государству, обладает ли оно возможностями для развития. За этими
интересами стоят и интересы более важные, жизненные, утрата их ведет к качественным
изменениям государственного устройства, его перерождению либо попаданию в
политическую, экономическую и иную зависимость от иных государств, утрате суверенитета.
Жизненно важные интересы объектов обеспечения военной безопасности подвергаются
воздействию различных угроз, поэтому особую практическую значимость имеет
подразделение видов военной безопасности по сферам обеспечения, в которых проявляются
эти угрозы. Наиболее обобщенно подобную классификацию можно ограничить выделением
пяти видов военной безопасности, которые можно дробить на более мелкие виды безопасности
по конкретным сферам обеспечения военной безопасности.
В зависимости от сфер обеспечения можно классифицировать военную безопасность на
следующие виды: военно-политическая безопасность; военно-экономическая безопасность;
военно-технологическая
безопасность;
военно-социальная
безопасность;
военноинформационная безопасность.
Военно-политическая безопасность
Содержание и масштаб военного строительства, характер военной политики России
определяются не наличием или отсутствием у нее противников в данный момент
(соответствующие оценки всегда носят ситуационный и во многом субъективный характер), а
признанием того, что у России есть национальные интересы и ценности, которыми она не
может поступиться из стремления избежать войны (вооруженного конфликта) и которые она
должна уметь защитить. В вопросах военно-политической безопасности необходимо
рассчитывать не только на добрую волю других, но и на свою способность заставить других
считаться с собой, признать и уважать российские национальные интересы в мире 170.
Для обоснования предметного содержания всех структурных элементов военной
безопасности должны быть сначала сформулированы политические ситуации, которые
потребуют использования военного насилия, а потом уже официальная, законодательно
закрепленная позиция руководства страны по использованию военного насилия.
См. более подробно о военно-политической безопасности: Золотарев В.А. Военная безопасность
Российской Федерации: политико-правовое исследование: Дисс. … докт. юрид. наук. М.: Воен. ун-т, 1999.
170
Политический компонент военной безопасности раскрывает суть военной безопасности и
определяет спектр тех противоречий, которые необходимо разрешать военными средствами в
различных формах (демарш, демонстрация силы и флага государства, угроза использования
вооруженного насилия, вооруженное насилие и т.д.) и тем самым фиксировать нормативные
критерии использования вооруженных сил страны, уровень их подготовленности, структуру,
дислокацию, инфраструктуру, содержание, виды и формы подготовки, состояния готовности и
т.д.
Исходя из этого, военно-политическая безопасность — это защищенность жизненно
важных интересов государства в военно-политической сфере, и способность государственных
институтов власти на основе системы официальных взглядов и направлений
межгосударственной и внутригосударственной деятельности использовать возможности,
заложенные в политической системе общества (государственных, политических и
общественных организациях, политических отношениях и т.п.), для проведения внутренней и
внешней политики по решению вопросов, возникающих в связи с военной угрозой развитию
личности, общества и государства в соответствии с их интересами.
Главный смысл и цель военной политики — обеспечение военной безопасности, т.е.
состояния защищенности личности, общества и государства от вооруженного насилия, защита
мира и предотвращение войны171. Такое состояние достигается комплексом политикодипломатических, международно-правовых, торгово-экономических, информационных,
идеологических, чисто военных и иных усилий. Поэтому неотъемлемой и обязательной частью
указанной политики является военная деятельность государства. Она может быть
превентивной и ответной, иметь разные формы и объем, характер и направленность, включать
в себя разоружение и вооружение, сотрудничество и конфронтацию, защиту и нападение. Но в
данном случае военно-политический фактор выступает в качестве одной из сторон более
широкой системы безопасности. Разработка и осуществление политических решений в
военной сфере должны быть результатом равноправного диалога политических и военных
деятелей, институтов гражданского общества. При этом, однако, нельзя допускать, чтобы
предметом политических дискуссий становились сугубо профессиональные вопросы,
относящиеся к внутренней компетенции военного руководства, такие, как видовая структура
Вооруженных Сил, состав и дислокация стратегических группировок, бригадная или полковая,
дивизионная или корпусная организация войск и т.п.
В настоящее время остро стоит вопрос о создании и совершенствовании правовой базы
военного строительства. Государство и общество заинтересованы в разработке новых
механизмов формирования военной политики. Требуют решения проблемы оборонной
инфраструктуры, обеспечения мобилизационной готовности экономики и формирования
государственных мобилизационных ресурсов. В условиях рынка нужны новые подходы к
организации выпуска военной продукции, конверсии оборонного производства, разработке и
внедрению технологий двойного назначения, поиск нетрадиционных источников
финансирования оборонно-промышленного комплекса.
Указанные факторы затрагивают проблему военно-экономической безопасности.
Военно-экономическая безопасность
Экономическая безопасность справедливо рассматривается в научной литературе как
часть национальной безопасности172. В 70 — 80 годах ХХ века экономическая безопасность
рассматривалась как обеспечение жизнеспособности национальных экономик в условиях
военных действий и «холодной войны». Согласно данной концепции экономическая
См.: Дмитриев А.П. Концепция предотвращения войн и ее место в системе теоретических знаний //
Геополитика и безопасность. 1995. № 3. С. 88—95.
172
См.: Бухвальд Е., Гловацкая Н., Лазуренко С. Макроаспекты экономической безопасности: факторы,
критерии и показатели // Вопросы экономики. 1994. № 12. С. 25; Шевченко Б.И. Экономическая безопасность как
подсистема национальной безопасности // Сборник. научн. трудов. № 2. Ч. 2. М.: Воен. ун-т, 1998. С. 258—262;
Матюхин В.Н. Обеспечение экономической безопасности России в условиях возрастания угроз техногенного
характера: Дисс. … канд. экон. наук. М., 2000. С. 16—17 и др.
171
безопасность трактовалась как обеспечение выживаемости страны в случае стихийных
бедствий и экологических катастроф либо в условиях национальных и мировых
экономических кризисов173.
Современное понимание экономической безопасности государства опирается на другие
условия и факторы. Так, А.В. Пискунов определяет экономическую безопасность как такое
состояние народного хозяйства, при котором оно способно обеспечивать экономическую,
социально-политическую и военную стабильность общества в условиях воздействия
неблагоприятных внешних и внутренних факторов174. Б.И. Шевченко рассматривает
экономическую безопасность как совокупность основополагающих взглядов на пути, средства
и способы гарантированного обеспечения экономических потребностей страны в целом и
Вооруженных Сил в частности175.
Ряд других авторов под экономической безопасностью понимают состояние экономики и
институтов власти, при котором обеспечивается гарантированная защита национальных
интересов, гармоничное, социально направленное развитие страны в целом, достаточный
экономический и оборонный потенциал даже при наиболее неблагоприятных вариантах
развития внутренних и внешних процессов176, а также не только защищенность национальных
интересов, но и готовность, и способность институтов власти создавать механизмы реализации
и защиты национальных интересов развития отечественной экономики, поддержания
социально-политической стабильности общества177.
Таким образом, под экономической безопасностью можно понимать составную часть
национальной безопасности государства, представляющей собой совокупность условий и
факторов, обеспечивающих независимость национальной экономики, ее стабильность и
устойчивость, способность к постоянному самосовершенствованию.
Экономическая безопасность непосредственно связана с проблемой обеспечения военной
безопасности государства, так как в этом вопросе все взаимосвязано, и одно направление
дополняет другое. Не может быть военной безопасности при слабой и неэффективной
экономики178, поэтому представляется возможным рассмотреть экономическую безопасность в
указанной сфере как военно-экономическую безопасность.
В научной литературе даются различные определения военно-экономической
безопасности. Борисов В.В. и Фарамазян Р.А. отмечают, что военно-экономическая
безопасность тесно связана с собственно военной безопасностью, составляя с ней единое
целое, выступая в качестве ее подэлемента179. Пискунов А.В. подчеркивает, что военноэкономическая безопасность представлена как состояние военного сектора экономики, которое
гарантирует его устойчивое функционирование в период вооруженного противоборства и
обеспечивает в мирное время удовлетворение оборонных потребностей на уровне разумной
достаточности180. Сурков М.С. характеризует военно-экономическую безопасность как
состояние защищенности военного сектора экономики, при котором обеспечивается
173
См.: Алмаев М., Мехед Н., Фомин А. Сущность и угрозы экономической безопасности // Власть. 1996. №
12. С. 38.
См.: Пискунов А.В. Военно-экономическая безопасность России. М.: Воен. ун-т, 1996. С. 7.
См.: Шевченко Б.И. Проблемы теоретического обоснования экономической безопасности // Военная
мысль. 1997. № 4.С. 2.
176
См.: Экономическая безопасность / Под ред. В.К. Сенчагова. М.: ЗАО «Финстатинформ», 1998. С. 29.
177
См.: Государство, регион, предприятие, личность / Под ред. Е.А. Олейникова. М.: ЗАО «Бизнес-школа»,
1997. С.12.
178
См.: Абалкин Л.И. Экономическая безопасность России: угрозы и их отражение // Вопросы экономики.
1994. № 12. С. 5.
179
См.: Борисов В.В., Фарамазян Р.А. Стратегия военно-экономической безопасности России:
усложняющиеся проблемы и трудные решения // Некоторые проблемы национальной безопасности. ИМЭМО
РАН, 1998. С. 8.
180
См.: Пискунов А.В. Указ. соч. С. 8.
174
175
удовлетворение военно-экономических потребностей государства в условиях воздействия
военных угроз и существующих в мирное время угроз в сфере военной экономики181.
Таким образом, в широком плане военно-экономическую безопасность можно
рассматривать как способность военной экономики устойчиво поддерживать необходимую
военную мощь и реализовывать военно-экономический потенциал в условиях воздействия
военных угроз и существующих в мирное время угроз в сфере военной экономики.
Вместе с тем выделение военно-экономической безопасности в самостоятельную
категорию вынуждает различать группы внутрисистемных показателей, характеризующих
состояние и тенденции развития военной экономики, и надсистемных показателей, в которые
показатели военной экономики входят своими составными частями.
Поэтому более логично рассматривать военно-экономическую безопасность как
составную часть и вид военной безопасности. В этом случае в систему показателей военной
безопасности можно ввести систему общих показателей, характеризующих состояние военной
безопасности в целом, и частных показателей, оценивающих отдельно военно-экономическую
безопасность.
Основополагающим
показателем,
характеризующим
военно-экономическую
безопасность государства, является допустимый уровень расходов на оборону и содержание
военной организации государства, определяемый их долей в ВВП (уровень ежегодного
финансирования военной организации государства)182. Переходная экономика России, в
условиях системного кризиса, оказалась неспособной нести на себе бремя высоких военных
расходов. До 1990 года СССР тратил на военные нужды, по различным оценкам, 13 — 15 %
ВВП, что позволяло иметь Вооруженные Силы с большой численностью личного состава.
Содержать такую огромную армию в условиях экономического кризиса стало невозможно,
поэтому военные расходы были резко уменьшены и составили в годы реформирования
экономики от 5,5 до 2,6 % ВВП183. Большинство специалистов считают, что минимальный
требуемый объем военных расходов должен быть на уровне 3,5 % от ВВП. Практически при
благоприятных показателях развития экономики России в период 2001 — 2010 годов доля
военных расходов в ВВП может составить 3,3 — 3,5 %184.
Важным показателем военно-экономической безопасности является соотношение
расходов на содержание военной организации (денежное довольствие, продовольственное и
вещевое обеспечение военнослужащих, расходы на оплату горючего, транспорта и
коммунальные расходы) и на ее техническое оснащение (НИОКР, закупки ВВТ, ремонт и
капитальное строительство). Такой показатель называют долей расходов на содержание
Вооруженных Сил. В 2001 году данный показатель определялся на уровне порядка 0,68. В
период до 2005 года он может быть доведен до уровня 0,6185.
Следующим показателем военной и военно-экономической безопасности является
численность Вооруженных Сил. Еще в 1858 г. известный генерал от инфантерии Н.Н. Обручев
справедливо обращал внимание, что если государство, обязанное заботиться о развитии всех
сторон своей жизни, имея средства на содержание только 50000 войска, сформирует себе
армию в 100000 и будет долго упорствовать в этой цифре, то неминуемо придет к одному из
следующих результатов: 1) или, при цветущей военной стороне, все прочие начала его жизни
начнут глохнуть; 2) или армия его, где каждые два человека будут жить содержанием,
достаточным лишь одного солдата, подвергнется всевозможным лишениям, будет заваливать
госпитали, терпеть большую смертность, опустится в нравственном отношении и вообще
См.: Сурков М.С. Военно-экономическая безопасность России в условиях возрастания угроз
техногенного характера: Дисс. … канд. экон. наук. М., 2000. С. 46.
182
См.: Рябошапко В.А., Фомин А.Н., Малеев В.М. Экономические аспекты военной безопасности // Вестник
Академии военных наук. 2003. № 2. С. 93—103.
183
См.: Арбатов А., Ромашин П. Бюджет как зеркало военной реформы // Независимое военное обозрение.
2003. № 1.
184
См.: Коробушин В. О целесообразности реформирования военной организации Российской Федерации //
Стратегическая стабильность. 2001. № 2.
185
См.: Сергеев И. Первые шаги военной реформы // Вооружение, политика, конверсия. 1997. № 3, 4. С. 6.
181
сделается непрочною, недоброкачественною; или же 3) если государство, не соображаясь с
своими средствами, не будет ни в чем ограничивать своих расходов, оно быстро войдет в
долги, по которым не в состоянии будет платить процентов, уронит свой кредит и
постоянными дефицитами так расстроит свою финансовую систему, что не в силах будет
содержать даже и небольшую армию186. Эти слова не потеряли своей актуальности и в наши
дни.
Обратимся в качестве примера к оценке численности вооруженных сил государства,
исходя из параметров его территории и численности населения. Однозначной зависимости
между численностью вооруженных сил и площадью территории, а также численностью
населения страны не прослеживается. Так в Канаде на 1 тыс. квадратных километров
территории приходится 6 военнослужащих, в США — 230, в Израиле — 10 тыс. человек. Если
ориентироваться на канадский коэффициент, то в Вооруженных Силах Российской Федерации
должно быть 100 тыс. человек, а по американскому коэффициенту — 3,4 млн. человек.
Относительно населения страны различие в численности вооруженных сил составляет до 40
раз. В Индии численность вооруженных сил составляет 0,15% от общего числа населения, а в
Ираке — 5,3 %. Наибольшая милитаризация населения наблюдается в Сирии, Северной Корее,
Израиле и Греции, наименьшая — в Индии, Канаде, Китае и Японии. Если ориентироваться на
средний приведенный коэффициент зависимости численности вооруженных сил от
численности населения, то Вооруженные Силы Российской Федерации должны иметь 1,4 млн.
человек, на американский коэффициент — 1,3 млн. человек, на среднеевропейский — до 1
млн. человек187.
Какой же можно сделать вывод? При рассмотрении военной безопасности с позиции
угроз исходя из численности вооруженных сил государства ориентироваться необходимо,
прежде всего, на требуемые уровни оперативно-стратегических задач обороны и безопасности
страны, а среднестатистические коэффициенты должны учитываться лишь в качестве
дополнительных условий.
Мировой опыт показывает, что оптимальной для государства в мирное время является
численность Вооруженных Сил порядка 1% от численности населения страны 188. Граница
оптимальной численности Вооруженных Сил России, по мнению военных экспертов,
находится в пределах 0,8 — 1,2 млн. военнослужащих189. С учетом реального состояния
экономики России в планах реорганизации Вооруженных Сил их численность к 2006 году
может быть сокращена до 1 млн. человек190.
Указанные показатели военно-экономической безопасности могут быть объединены в
комплексный показатель — удельное ресурсообеспечение, — показывающий долю бюджетных
расходов на одного военнослужащего. Его численное значение определяется как отношение
См.: Обручев Н.Н. О вооруженной силе и ее устройстве // Военный сборник. 1858. Т. 1. С. 83.
См.: Скворцов А., Турко Н. Геополитика в теории и практике обороны и безопасности государства //
Военные доктрины и реформы России в ХХ веке. М.: Мегаполис, 1997. С. 70—71.
188
См.: Клименко А.Ф. Численность Вооруженных Сил как зеркало российской экономики // Красная
звезда. 1999. № 32.
189
См.: Андреевский В.В., Ткачев В.Н. К вопросу определения численности Вооруженных Сил России //
Военная мысль. 1995. № 2. С. 25—30; Бражник Ф.С. Несколько практических предложений по реформе
Вооруженных Сил // Военные доктрины и реформы России в ХХ веке. М.: Мегаполис. 1997. С. 251—255.
190
См.: Ермаков С., Савинский П. Военно-экономические проблемы военной реформы // Военная мысль.
2001. № 6. С. 8—11. Пунктом 1 Указа Президента Российской Федерации «О первоочередных мерах по
реформированию Вооруженных Сил Российской Федерации и совершенствованию их структуры» от 16 июля
1997 г. № 725с (Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. № 29. Ст. 3516) было предусмотрено,
что с 1 января 1999 г. штатная численность военнослужащих Вооруженных Сил Российской Федерации должна
составлять 1,2 млн. единиц. Пунктом 3 Указа Президента Российской Федерации «Об обеспечении строительства
и развития Вооруженных Сил Российской Федерации, совершенствовании их структуры» от 24 марта 2001 г. №
337с (Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. № 14. Ст. 1326) предусмотрено, что с 1 января
2006 г. штатная численность военнослужащих Вооруженных Сил Российской Федерации должна составлять 1
млн. единиц. Таким образом, до 2006 г. общая численность военнослужащих Вооруженных Сил Российской
Федерации должна уменьшиться на 200 тыс. единиц.
186
187
фактического уровня к максимальному (нормативному), характерному для развитых
государств. Близким к нему является показатель удельные расходы на техническое оснащение,
определяющий долю расходов военного бюджета на техническое оснащение войск,
отнесенную к одному военнослужащему. Данный показатель совпадает с показателем
«удельное ресурсообеспечение» в случае достижения оптимального соотношения между
расходами на содержание Вооруженных Сил и их техническое оснащение.
К показателям военно-экономической безопасности относится также мобилизационная
готовность военной организации государства, которая определяется соотношением
фактических мобилизационных ресурсов к нормативным. Реальное состояние военной
экономики и финансирования строительства Вооруженных Сил и оборонно-промышленного
комплекса в современных условиях требует корректировки нормативных уровней
мобилизационной готовности.
Военно-экономическая безопасность также характеризуется состоянием научнопроизводственной и технологической базы оборонно-промышленного комплекса (ОПК),
уровнем финансирования НИОКР и закупок, мобилизационной готовностью, а также
удельным ресурсообеспечением ОПК. Данные показатели вытекают из требований Военной
доктрины Российской Федерации.
Мобилизационная готовность ОПК относится к показателям военно-экономической
безопасности и основывается на следующих оценках: степень подготовки системы управления
экономикой к устойчивому функционированию в период перевода ее на работу в условиях
военного положения и в военное время; эффективность функционирования системы
мобилизационной подготовки органов государственной власти, а также организаций и
предприятий, имеющих мобилизационные задания; уровень развития потребных
мобилизационных мощностей и объектов; наличие и состояние запасов материальных
ресурсов в мобилизационном и государственном резервах как отношение фактического уровня
накопленных мобилизационных ресурсов ОПК к их нормативному уровню. Удельное
ресурсообеспечение ОПК определяется как отношение фактического значения расходов на
одного работника к нормативному уровню с учетом показателя конверсии предприятий.
Последний оценивался в среднем на уровне 25%. В перспективе с учетом дальнейшего
реформирования оборонных отраслей промышленности можно ожидать концентрацию
производства вооружений на предприятиях, вошедших в ядро ОПК, с уровнем не менее 50
%191.
Для улучшения реального состояния военно-экономической безопасности, адекватного
реагирования на угрозы, в том числе и нетрадиционные, требуется проведение ряда
дополнительных мероприятий. В первую очередь необходимо расширить объем и значимость
внебюджетных ассигнований на развитие военной организации, и прежде всего на
Вооруженные Силы. Нужны более масштабные мероприятия по пополнению военного
бюджета, в том числе за счет таких дополнительных источников внебюджетного
финансирования, как доходы от продажи вооружения и военной техники иностранным
заказчикам, интеллектуальной собственности, более масштабного внедрения лизинга,
страхования рисков заказчиков и производителей вооружения и военной техники.
Таким образом, обобщенный показатель военной безопасности оценивается как
взвешенная сумма удельных показателей военной безопасности и частных показателей
военно-экономической безопасности.
Военно-технологическая безопасность
Особое место занимает показатель состояния технологической базы обороннопромышленного комплекса, так как от развития ключевых технологий зависит качество
вооружения и военной техники, а также эффективность его использования в критических
ситуациях.
191
См.: Денисов В. Вектор реформ // Красная звезда. 2001. 27 марта.
В связи с этим правомочно, на наш взгляд, введение термина «военно-технологическая
безопасность» как частного показателя военной и военно-экономической безопасности
государства, определяющего уровень потенциальных возможностей развития ключевых
технологий в оборонных отраслях промышленности государства, занятых разработкой и
поставкой основных видов вооружения и военной техники.
Еще в начале ХХ века генерал от инфантерии Ю. Н. Данилов отмечал, что при
современных международных взаимоотношениях, «вооружения служат наиболее верным
средством защиты, как бы страховой премией, уплачиваемой государством в интересах своей
внешней безопасности. Поэтому только с увеличением степени этой безопасности станет
действительно возможным сокращение вооружений, которые в этом случае явятся излишними.
Пока же неуверенность в собственной безопасности и невозможность разрешения наиболее
существенных вопросов мирным путем требуют со стороны современных государств самых
интенсивных забот по усовершенствованию их военной системы и по обеспечению
принадлежащих им вооруженных сил наиболее современными техническими средствами» 192.
На наличие военно-технологической оборонной безопасности указывает А.В.
Возжеников. Он подчеркивает, что снижение затрат на науку, на стимулирование научнотехнологического прогресса, инновационной активности посредством государственной
поддержки рискованных проектов освоения перспективных нововведений; утрата
информационной инфраструктуры научно-исследовательских работ, опытных стендов,
экспериментальных установок и опытных производств уже реально сказались на состоянии
всей системы обеспечения оборонной безопасности нации. Военно-технологическая
оборонная безопасность требует сегодня перепрофилирования и модернизации предприятий и
отраслей, чья деятельность признана экономически неэффективной193.
Наиболее доступными для оценки показателя военно-технологической безопасности
представляются уровни финансирования ключевых технологий. Технология стала важным
фактором мощи любого государства. Во Франции она является основой экономического роста
и обороноспособности страны. Поэтому контроль за передачей высоких технологий
представляет собой важный фактор безопасности и является составным элементом
экономической обороны194. Уровень военного производства в Российской Федерации в период
между 1998 и 2000 годом почти удвоился и достиг уровня, соответствующего 18,7 % объема
выпуска военной продукции Советского Союза в 1991 году; последние годы государственный
оборонный заказ финансируется примерно в запланированных объемах, идет погашение
долгов предприятиям за выполненные работы по оборонному заказу; объем финансирования
НИОКР в 2001 году увеличен на 43 %, в 2002 году — на 40 %. Соотношение военных расходов
на содержание войск и на их развитие, составляющее прежде соответственно 70 % и 30 %,
составило в 2001 году 56 % и 44 % и согласно планам к 2006 году должно составить 50 % на 50
%195.
Военно-технологическая безопасность обуславливается следующим требованием: Россия
должна иметь сильную, оснащенную самым современным высокотехнологичным,
высокоточным оружием мобильную армию, которая будет отвечать требованиям современной
военно-политической обстановки в мире и стране, отвечать реальной степени угроз
безопасности страны.
Возрождению оборонно-промышленного комплекса способствует создание условий для
его успешной деятельности в соответствии с Указом Президента Российской Федерации «О
мерах по обеспечению концентрации и рационализации оборонного производства в
См.: Данилов Ю. О подготовке государства к современной войне // Военная мысль в изгнании. М.:
Русский путь. 1999. С. 283.
193
См.: Возжеников А.В. Национальная безопасность России: методология комплексного исследования и
политика обеспечения. М.: Изд-во РАГС. 2002. С. 251—252.
194
См.: За профессиональную армию. Идеи Шарля де Голля и их развитие в ХХ веке // Российский военный
сборник. М.: «Олма-пресс», 1998.
195
См.: Пожаров А.И. Военно-экономический потенциал России: состояние и перспективы // Военная
мысль. 2003. № 4. С. 58.
192
Российской Федерации» от 23 октября 2000 года № 1768 и «Основами политики Российской
Федерации в области развития оборонно-промышленного комплекса на период до 2010 года и
дальнейшую перспективу», в которых развитие оборонно-промышленного комплекса отнесено
к числу высших приоритетов политики государства, определены основные направления и
задачи его совершенствования как высокотехнологичного многопрофильного сектора
экономики России.
Характерной особенностью формирования Государственной программы вооружений
является акцент на повышение качества вооружений, военной и специальной техники и
создание научно-технического задела на будущее. Поэтому на ближайшее время приоритет в
ее реализации отдается научно-исследовательским и опытно-конструкторским работам.
В рамках реализации «Основ политики Российской Федерации в области развития ОПК
на период до 2010 года и дальнейшую перспективу» предстоит преобразовать систему заказов
оружия, военной и специальной техники, обеспечить их унификацию и стандартизацию, в том
числе существенно сократить количество генеральных заказчиков. Кроме того, планируется
осуществить перевод Вооруженных Сил и всех силовых структур России на
межведомственную унифицированную систему технического обеспечения, поэтапно перейти к
единой (военной и гражданской) государственной системе ремонта и гарантийного
обслуживания оружия, военной и специальной техники.
Суть военно-технологического компонента военной безопасности не в стремлении
России к военному превосходству, а в обеспечении паритета, но уже не силы, а безопасности.
Безопасность государства необходимо обеспечивать на возможно более низком уровне
вооруженности. Из этого следует, что Вооруженные Силы России должны иметь
высокотехнологичное оружие, способное нейтрализовать и противостоять агрессии
различного уровня.
Таким образом, военно-технологическая безопасность представляет собой защищенность
жизненно важных интересов государства в сфере развития ключевых технологий в оборонных
отраслях промышленности, занятых разработкой и поставкой основных видов вооружения и
военной техники, и способность на основе официальных взглядов и направлений конкретной
деятельности государственных органов и научного комплекса обеспечить решение вопросов
разработки, производства и развития высокотехнологичных средств вооруженной борьбы с
целью своевременного оснащения и материального обеспечения Вооруженных Сил, других
войск, воинских формирований и органов, эффективными системами управления войсками,
вооружением и военной техникой для надежной защиты интересов личности, общества и
государства от военных угроз.
Военно-социальная безопасность
Воинским трудом, как известно, не создаются материальные блага, которые могут быть
перераспределены между нуждающимися членами общества в соответствии с императивами
социального государства. Однако это отнюдь не означает, что военнослужащие не являются
субъектами социальной деятельности. Воинским трудом создается специфический продукт —
внутренняя и внешняя военная безопасность государства, без которых не может нормально
функционировать ни одно общество. Эта важнейшая с точки зрения ее предназначения
сторона воинской деятельности была отмечена еще в XIX веке известным немецким ученым Л.
Штейном, который писал: «Ценность войска заключается не в том, что оно производит, а в
том, что оно доставляет защиту и безопасность всему производимому»196.
Одной из проблем обеспечения военной безопасности государства является решение
вопроса соответствия уровня социального обеспечения военной организации потребностям
военной безопасности и ресурсным возможностям государства.
Усилению негативных тенденций в этой области способствует затянувшийся процесс
реформирования и модернизации военной организации и оборонного промышленного
комплекса Российской Федерации, недостаточное финансирование национальной обороны и
196
32.
См.: Штейн Л. Учение о военном быте, как части науки о государстве / Пер. А. Эртеля. СПб., 1875. С.
несовершенство нормативной правовой базы. На современном этапе это проявляется в низком
уровне оперативной и боевой подготовки Вооруженных Сил, других войск, воинских
формирований и органов, в недопустимом снижении укомплектованности войск (сил)
современным вооружением, военной и специальной техникой, в крайней остроте социальных
проблем и приводит к ослаблению военной безопасности Российской Федерации в целом.
Неудовлетворительное решение социальных проблем военнослужащих, невысокий
уровень жизни их семей, обусловленные серьезными издержками в государственной военной
социальной политике создают почву для снижения уровня правопорядка и воинской
дисциплины в войсках. Проводимые исследования свидетельствуют, что 68 % опрошенных
считают основной причиной низкого состояния воинской дисциплины нерешенность
социально-бытовых проблем военнослужащих197.
За последние два года произошел двукратный рост корыстных преступлений,
совершенных в крупном и особо крупном размере. В целом воинским частям и учреждениям
преступлениями причинен ущерб на сумму 3,8 млрд. руб 198. Преступления против
собственности, т.е. мотивом совершения которых является личное обогащение субъектов,
составляют 53,8 % всех преступлений, совершаемых офицерами199.
Обострение социальных проблем в обществе и в Вооруженных Силах отрицательно
сказывается на состоянии воинской дисциплины и правопорядка среди военнослужащих.
Профессор О.В. Дамаскин выделяет следующие негативные факторы, влияющие на правовое
поведение военнослужащих и обеспечение военной безопасности государства: сокращение
укомплектованности воинских частей, резкое снижение общеобразовательного уровня
призывного контингента, падение престижа военной службы, ухудшение материальнобытовых условий военнослужащих, утрата значительной части стимулов к военной службе,
недостаточно четкое нормативно-правовое регулирование порядка несения службы,
взаимоотношений, прав и ответственности военнослужащих200.
В этой связи можно выделить один из основных видов военной безопасности — военносоциальную безопасность. По нашему мнению, под военно-социальной безопасностью
понимается
состояние
защищенности
профессиональных,
духовных,
моральнопсихологических, интеллектуальных и иных ценностей и качеств личности и общественных
групп, входящих в военную организацию государства, способное противостоять угрозам в
военной сфере под воздействием человеческого фактора.
Производными военно-социальной безопасности являются: военно-профессиональная
безопасность, безопасность военной службы, духовная безопасность, психологическая
безопасность, информационная безопасность и другие, связанные с человеческим фактором.
Военно-профессиональный компонент военной безопасности — это деятельность
субъектов военной безопасности, направленная на обеспечение и укрепление военной
безопасности, путем подготовки военных кадров, способных реализовать ее требования на
практике.
Для решения указанной задачи предназначена система военного образования в
Российской Федерации. Она служит для обеспечения потребностей Вооруженных Сил
Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов в офицерах, уровень
подготовки которых соответствует государственным и специальным требованиям
федеральных органов исполнительной власти, в которых предусмотрена военная служба.
Как отмечается в Федеральной программе «Реформирование системы военного
образования в Российской Федерации на период до 2010 года», утвержденной постановлением
См.: Дамаскин О.В. Криминологические проблемы правовой работы в Вооруженных Силах Российской
Федерации: Дисс. … докт. юрид. наук. М., 1994. С. 400.
198
См.: Кислицын М.К. Социальные проблемы с позиций закона // Ориентир. 2001. № 9. С. 4.
199
См.: Харабет К.В. Офицерская преступность как негативное криминологическое явление (состояние,
причины, тенденции) // Военно-уголовное право. 2002. № 7—8. С. 14 (вкладка в журнал «Право в Вооруженных
Силах». 2002. № 8).
200
См.: Дамаскин О.В. Криминологические проблемы правовой работы в Вооруженных Силах // Военная
мысль. 1995. № 3. С. 59.
197
Правительства Российской Федерации от 27 мая 2002 г. № 352, за последнее десятилетие
положение в подготовке офицерских кадров коренным образом изменилось. Порядок
прохождения военной службы по контракту, введенный в 1993 году, законодательно
предоставил офицерам возможность увольнения с военной службы через 5 лет после
окончания военно-учебного заведения. Это не компенсирует затраты на их подготовку в
военно-учебных заведениях, которые в несколько раз превышают расходы на подготовку
гражданских специалистов по аналогичным специальностям. Одновременно существенно
расширен перечень оснований для досрочного увольнения офицеров с военной службы.
Эти факторы, а также снижение уровня материальной обеспеченности военнослужащих
привели к тому, что количество офицеров, ежегодно увольняемых с военной службы, стало
значительно превышать их выпуск из военно-учебных заведений. При существующих
масштабах досрочного увольнения офицеров военно-учебные заведения будут не в состоянии
полностью обеспечивать потребности Вооруженных Сил Российской Федерации и других
войск в офицерах.
С 1990 по 2001 год произошло существенное сокращение Вооруженных Сил Российской
Федерации и других войск. При этом сеть военно-учебных заведений не была сокращена в
соответствующих пропорциях. В результате этого возникло избыточное количество
малочисленных военно-учебных заведений, не обладающих необходимой материальнотехнической базой и научно-педагогическим потенциалом для качественной подготовки
офицеров. Кроме того, содержание малочисленных военно-учебных заведений увеличивает
удельную стоимость подготовки одного офицера.
Выделяемые в настоящее время средства на содержание избыточного количества военноучебных заведений не позволяют провести модернизацию их материально-технической базы в
соответствии с современными требованиями к уровню подготовки офицеров. В результате
этого военно-профессиональная подготовленность выпускников военно-учебных заведений
неуклонно снижается, особенно в части их практических умений и навыков.
Сложившаяся отраслевая структура финансирования подготовки офицеров не позволяет
направить средства на реализацию межотраслевых инновационных проектов, связанных с
разработкой государственных образовательных стандартов (в том числе с подготовкой и
совершенствованием нормативных правовых актов межотраслевого характера по вопросам
военного образования), участием в подготовке офицеров гражданских высших учебных
заведений, выработкой оптимальных технологий комплексного сокращения сети военноучебных заведений, модернизацией их материально-технической базы.
Проведение комплексной (межотраслевой) оптимизации сети военно-учебных заведений
необходимо для устранения избыточного количества малочисленных военно-учебных
заведений и достижения необходимого эффекта от капитальных вложений в материальнотехническую базу военно-учебных заведений.
Призыв на военную службу офицеров запаса и добровольное поступление граждан на
военную службу по контракту не решают в настоящее время проблему обеспечения
потребностей Вооруженных Сил Российской Федерации и других войск в офицерах ни в
количественном, ни в качественном отношениях.
Из-за несовершенства законодательства, регламентирующего вопросы заключения
контрактов о прохождении военной службы с курсантами военно-учебных заведений, в
последние годы существенно возросли масштабы их отчисления за недисциплинированность и
нежелание учиться особенно с последних курсов обучения. В этой связи государство несет
значительные материальные убытки, связанные с нарушением курсантами обязательства
проходить военную службу в течение установленного контрактом срока.
Таким образом, решение проблемы военно-профессиональной подготовки в системе
военного образования способно повлиять на состояние военно-социальной безопасности в
частности и военной безопасности государства в целом. Эффективность решения этой задачи
должна достигаться:
в военном аспекте — путем создания организационно-правовых условий для обеспечения
потребностей Вооруженных Сил Российской Федерации и других войск в офицерах, качество
подготовки которых будет отвечать требованиям военно-профессиональной деятельности и
нормативных правовых актов;
в социальном аспекте — путем обеспечения соблюдения прав граждан Российской
Федерации на профессиональное образование и создания в военно-учебных заведениях
соответствующих социально-экономических и материально-технических условий для
реализации военных профессиональных образовательных программ;
в экономическом аспекте — путем создания условий для рационального расходования
средств федерального бюджета, выделяемых на подготовку офицеров для Вооруженных Сил
Российской Федерации и других войск.
Вместе с тем, военно-профессиональная безопасность как составная часть военной и
военно-социальной безопасности характеризуется не только степенью подготовленности
военных кадров к своей профессиональной деятельности, но и их готовностью к выполнению
возложенных боевых задач. Указанная готовность к выполнению боевых задач
характеризуется такими категориями, как боевая готовность и боеспособность войск и сил
флота.
Военной наукой боевая готовность рассматривается как состояние, определяющее
степень подготовленности войск (сил) к выполнению возложенных на них боевых задач. В
стратегическом плане боевая готовность предполагает такое состояние Вооруженных Сил, при
котором они должны быть способны отразить вторжение в любых условиях обстановки с
применением как обычного, так и ядерного оружия. Только такой уровень боевой готовности
способен обеспечить безопасность страны в мирное время и достичь поставленных целей в
ходе боевых действий.
В оперативно-тактическом плане под боевой готовностью понимается способность войск
(сил) в любых условиях обстановки в предельно короткие сроки организованно вступить в
сражение (бой) с противником и в установленные сроки успешно выполнить поставленные
боевые задачи по отражению вторжения 201.
В Боевом уставе Сухопутных войск (Часть I. Дивизия, бригада, полк) определено, что
постоянная боевая готовность соединений, частей, подразделений заключается в их
способности в любое время организованно, в установленные сроки вступить в бой и успешно
выполнить поставленные задачи. Аналогичные требования содержат боевые уставы других
видов и родов войск, в которых определяются пути достижения постоянной боевой готовности
соединений, воинских частей и подразделений.
В современных условиях основными составляющими боевой готовности являются:
степень укомплектованности войск личным составом, вооружением и военной техникой;
наличие установленных запасов материальных средств; содержание в исправном состоянии и
готовыми к боевому применению вооружения и военной техники; высокое качество боевой
подготовки, и, особенно, полевой выучки личного состава; способность офицерского состава
управлять подчиненными; твердая воинская дисциплина; бдительное несение боевого
дежурства; высокие морально-психологические качества военнослужащих.
Боевая готовность — сложная и многогранная категория, определяющая степень
подготовленности войск (сил) к выполнению возложенных на них боевых задач и отражающая
уровень
военно-профессиональной
безопасности
государства.
Она
предполагает
определенную укомплектованность соединений, частей, кораблей и подразделений личным
составом, вооружением и боевой техникой; содержание их в исправном состоянии и готовыми
к применению; наличие необходимых запасов материальных средств; высокую боевую
подготовку войск (сил) и, прежде всего, полевую, морскую, воздушную выучку личного
состава; боевую слаженность соединений, частей, подразделений; необходимую выучку
См.: Савенков А.Н. Конституционная законность и военная безопасность России. М.: Юрлитинформ,
2002. С. 41—42.
201
командных кадров, штабов; организованность, твердую дисциплину личного состава,
бдительное несение боевого дежурства и боевой службы.
От боевой готовности следует отличать боеспособность войск и сил флота.
Боеспособность — это возможность соединений, воинских частей, кораблей вести боевые
действия и выполнять боевые задачи. Боеспособность является определяющим элементом
боевой готовности войск (сил) и важнейшим условием достижения военной безопасности
государства.
Таким образом, профессиональная подготовленность военнослужащих, боевая готовность
и боеспособность войск (сил) являются одними из важнейших слагающих военнопрофессиональной безопасности государства и критериями его военно-социальной и военной
безопасности.
Безопасность военной службы неразрывно связана с военно-профессиональной и военносоциальной безопасностью. Безопасность военной службы — это состояние военной службы,
обеспечивающее защищенность военнослужащих, местного населения и окружающей
природной среды от угроз, формирующихся при осуществлении деятельности Вооруженных
Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов.
Обеспечение безопасности военной службы — это целенаправленная деятельность
органов военного управления и должностных лиц по выполнению требований
законодательства Российской Федерации, общевоинских уставов Вооруженных Сил
Российской Федерации и других нормативных актов, и проведение правовых, социальноэкономических, организационно-технических, морально-психологических, медицинских,
экологических и иных мероприятий, поддерживающих условия безопасности военной службы
и обеспечивающих на этой основе реализацию жизненно важных интересов военнослужащих,
предотвращение причинения вреда жизни, здоровью и имуществу местного населения,
окружающей природной среде при осуществлении повседневной деятельности войск.
Угрозами безопасности военной службы являются факторы, создающие опасность
военнослужащим, а также местному населению и окружающей природной среде при
осуществлении деятельности войск (сил).
Военнослужащие являются объектом безопасности военной службы, а ее субъектами —
органы военного управления и воинские должностные лица, которые должны в повседневных
условиях осуществлять обеспечение безопасности военной службы.
Основной целью обеспечения безопасности военной службы в отношении
военнослужащих является реализация жизненно важных интересов военнослужащих, т.е.
совокупность потребностей, удовлетворение которых обеспечивается реализацией прав,
свобод и льгот (в том числе право на охрану жизни, здоровья, медицинскую помощь),
предусмотренных законодательством для военнослужащих.
Основными видами безопасности военной службы являются: безопасность боевого
дежурства (боевой службы); безопасность боевой подготовки (в том числе полетов,
мореплавания, а также при совершении маршей, учений, боевых стрельб (пусков), походов
кораблей); безопасность специальных занятий и работ; безопасность несения караульной,
внутренней (вахтенной) и гарнизонной служб; безопасность военнослужащих, привлекаемых к
работам на предприятиях.
В военное время, а также в мирное время при привлечении войск (сил) к ликвидации
последствий чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, участию в
миротворческой деятельности, при введении и поддержании режимов чрезвычайного
положения, военного положения, основной целью мероприятий по повышению безопасности
военной службы в отношении военнослужащих является предотвращение небоевых потерь.
Направлениями обеспечения безопасности военной службы военнослужащих являются:
правовое — подготовка соответствующих нормативных правовых актов, улучшение
правоисполнительной деятельности по реализации жизненно важных интересов
военнослужащих; социально-экономическое — совершенствование бытового обеспечения
личного состава (обеспечение казарменно-жилищным фондом, торгово-бытовое, банно-
прачечное обслуживание, водоснабжение); организационно-техническое — подготовка
военнослужащих (обучение, проведение инструктажей и др.), разработка стандартов для
различных видов военно-служебной деятельности; морально-психологическое; медицинское
— осуществление санитарно-эпидемиологического надзора за условиями жизни и быта,
проведение лечебно-профилактических мероприятий и т.д.
Подготовка военнослужащих к выполнению требований безопасности в повседневной
деятельности является неотъемлемой частью профессиональной подготовки личного состава в
соответствии с его организационно-штатным предназначением. Целью этой подготовки
является обеспечение такого уровня профессиональной готовности каждого военнослужащего,
который бы позволял ему в процессе исполнения обязанностей исключить (уменьшить)
негативное воздействие опасных и вредных факторов военной службы и на этой основе
безопасно выполнить поставленные задачи, предупредить увечья (ранения, травмы, контузии)
и иные несчастные случаи.
Среди составных частей военной безопасности можно выделить военно-техническую
безопасность, которую можно рассматривать в двух аспектах:
с одной стороны — военно-техническая безопасность рассматривается с точки зрения
технической оснащенности Вооруженных Сил, других войск, воинских формирований и
органов, необходимой для выполнения их функциональных задач по обороне и безопасности
государства военными средствами;
с другой стороны — военно-техническая безопасность рассматривается как безопасность
процессов эксплуатации, хранения, транспортировки, реализации и утилизации военных
объектов, предметов вооружения и военной техники, находящихся на вооружении
Вооруженных Сил, других войск, воинских формирований и органов, в которых
предусмотрена военная служба, т.е. состояние, при котором отсутствует недопустимый риск,
связанный с причинением вреда жизни или здоровью граждан, имуществу физических или
юридических лиц, государственному или муниципальному имуществу, окружающей среде,
жизни или здоровью животных и растений в связи с проявлением вредоносных свойств
указанных объектов и предметов.
В приведенном первом аспекте военно-техническая безопасность находится во
взаимосвязи с военно-технологической безопасностью, которую мы рассматривали выше. Что
касается военно-технической безопасности как безопасности процессов, то ее суть сводится к
взаимосвязи с военно-социальной безопасностью и ее составляющей — безопасностью
военной службы.
Правовое регулирование отношений в области установления, применения и исполнения
обязательных требований к процессам эксплуатации, хранения, транспортировки, реализации
и утилизации предметов вооружения и военной техники осуществляется на основании
федеральных законов «Об обороне» от 31 мая 1996 года № 61-ФЗ, «О техническом
регулировании» от 27 декабря 2002 года № 184-ФЗ, «Об охране окружающей среды» от 10
января 2002 года № 7-ФЗ, «Об использовании атомной энергии» от 21 ноября 1995 года №
170-ФЗ, Закона Российской Федерации «О космической деятельности» от 20 августа 1993 года
№ 5663-1 и других нормативных правовых актов.
Можно выделить следующие виды военно-технической безопасности:
ядерную и радиационную безопасность; безопасность излучений; химическую
безопасность; биологическую безопасность; взрывобезопасность; механическую безопасность;
пожарную безопасность; промышленную безопасность; термическую безопасность;
электрическую безопасность и т.п.
Помимо объективных угроз, обусловленных спецификой взаимодействия с источниками
повышенной опасности, которые представляют военная техника и вооружение, действует
множество опасных факторов субъективного характера, что делает проблему обеспечения
военно-технической безопасности особо актуальной в мирное время. Основное направление
здесь: устранение либо снижение до минимума опасностей субъективного характера, что
позволит свести к минимуму и действие объективных угроз.
Одними из главных источников угроз в области военно-технической безопасности
являются: недостаточная обученность выполнению специальных функций (обращению с
оружием и иными источниками повышенной опасности, несению караульной, вахтенной,
боевой, патрульной и иной службы, эксплуатации техники и т.д.); отсутствие технической
культуры; незнание мер безопасности либо психологическая их неприемлемость; личная
недисциплинированность; отсутствие надлежащего контроля со стороны командиров
(начальников); неисправность техники, вооружения и средств защиты, ненадежность
инженерного оборудования.
К мерам устранения угроз в области военно-технической безопасности можно отнести:
развитие технической культуры, исключающей какие бы то ни было отступления от
установленных правил безопасности; реагирование командиров (начальников) на все случаи
нарушения правил безопасности независимо от наличия вредных последствий; обучение
личного состава, участвующего в охранных мероприятиях, овладению приемами личной
защиты и оказания помощи себе и другим пострадавшим; проведение тренировок,
позволяющих адаптироваться к практическим условиям исполнения служебных функций,
поддерживать необходимые навыки, развивать соответствующие умения202.
Таким образом, под военно-технической безопасностью можно понимать защищенность
жизненно важных интересов личности, общества и государства в военно-технической сфере, и
способность уполномоченных государственных органов и должностных лиц обеспечивать
эксплуатацию военных объектов, предметов вооружения и военной техники, находящихся на
вооружении Вооруженных Сил, других войск, воинских формирований и органов, в которых
предусмотрена военная служба, позволяющую защитить жизнь, здоровье и законные интересы
людей, окружающей среды, хозяйственных и других объектов от проявления вредоносных
свойств этих объектов и предметов.
Военно-социальная безопасность неразрывно связана с духовной безопасностью.
Относительный духовный вакуум в обществе, дискредитация старых и отсутствие четкой
системы новых духовных ценностей и идеалов привели к серьезным проблемам в решении
всего комплекса задач, стоящих перед страной, в том числе обеспечения военной безопасности
государства и повышения в ней роли духовной составляющей общества. История
существования человеческой цивилизации свидетельствует о том, что проблема национальной
и военной безопасности государства и роли в ней духовного фактора наиболее остро встает на
переломных этапах его развития. Духовный и мировоззренческий кризис, переживаемый в
современных условиях страной — это реальная опасность и угроза военной безопасности
России, ее государственности, ее положению в мире и роли в мировой цивилизации.
Сегодня в философской литературе проблема духовной безопасности получает все более
самостоятельное звучание и выходит на первый план. С одной стороны, это обусловлено
реальным состоянием духовности в российском обществе и армии, растущим осознанием
необходимости решения данной проблемы руководством страны и Вооруженных Сил. С
другой — она все более дифференцируется в русле новых идей и аспектов рассмотрения
гражданскими и военными исследователями203.
Представляется, что проблема духовной безопасности общества и факториальное ее
влияние на всю систему национальной безопасности нуждается в дальнейшей
фундаментальной разработке. Следует учитывать, что в условиях глубоких перемен во всех
См. Ляшенко В.П. Воинская деятельность мирного времени в ядерно-космический век: специфика,
система и пути оптимизации: Дисс. … докт. филос. наук. М., 1995; Тер-Акопов А.А. Безопасность человека.
Теоретические основы социально-правовой концепции. М.: МНЭПУ, 1998. С. 137—138.
203
См.: Гидиринский В.И. К вопросу о методологии духовно-нравственного воспитания военнослужащих в
современных условиях // Армия и общество. 1999. № 3. С. 106—114; Петрий П.В. Духовные ценности
военнослужащих Российской армии: содержание и специфика формирования. М.: Воен. ун-т, 1998; Рахимов О. ХА. Моральная регуляция воинской деятельности. М.: ГА ВС, 1994; Чугунов В.М. Духовный потенциал военной
безопасности государства (социально-философский анализ). М.: Монино, 1998; Шахов М.Н. Контроль над
духовно-идеологической сферой жизни Вооруженных Сил: военно-патриотическая составляющая // Армия и
общество. 1999. № 2. С. 78—84.
202
сферах жизни общества и реформирования Вооруженных Сил будет достаточно сложно
сформировать окончательную модель взаимодействия духовной безопасности общества и
сознания военнослужащих.
Военная служба всегда была связана с риском для жизни военнослужащего, лишениями
для членов его семьи, потерей здоровья. Безотлагательного решения требует вопрос о
приведении в соответствие сохраняющихся высоких требований, предъявляемых к воинскому
труду военнослужащих со стороны государства, его социально-экономической и политикоправовой защищенности204. Сегодня многими признается, что подобное рассогласование
привело к тому, что духовная готовность страны и ее Вооруженных Сил в случае
необходимости сосредоточить основные силы и подчинить их оборонным целям заметно
ниже, чем в советские годы205.
Духовный вакуум в обществе и в армии, система фундаментальных духовных ценностей,
на которых должен воспитываться военнослужащий, на которые он должен ориентироваться
как личность, практически отсутствует. Например, право быть патриотом Родины, которое
одновременно означает и обязанность защищать Отечество, сохранять верность Родине
подвержено значительной деформации. Старая система, основанная на коммунистическом
мировоззрении, идеях равенства, братства, интернационализма фактически разрушена, в
новых рыночных условиях эти ценности оказались ненужными.
Одной из важнейших характеристик духовной безопасности является духовное здоровье
человека. Как справедливо отмечает профессор А.А. Тер-Акопов духовное здоровье человека
— состояние удовлетворенности (комфортности) человека отношением государства, общества,
других людей к его мироприятию. Оно характеризуется наличием у человека духовных
потребностей и существованием в обществе готовности и возможности их удовлетворения206.
Духовное здоровье следует рассматривать как равновесное состояние человека и
общества, при котором не только общество удовлетворяет человека, но и человек
удовлетворяет общество. Нарушение равновесия, получение преимущества одной стороной,
когда все должны удовлетворять человека, а он может и не удовлетворять их, ведет к
духовному нездоровью других людей, а это означает отказ от духовного здоровья как общей
нормативной категории.
Правовое обеспечение духовной безопасности имеет сложный характер. Право выступает
одним из социальных гарантов духовных прав и свобод человека. Участие в духовной жизни
— одно из основных прав и свобод личности и потому должно обеспечиваться государством.
При этом государство гарантирует социально-позитивные духовные права и свободы, не
противоречащие интересам других граждан, общества и государства. Среди духовных прав и
свобод следует выделить те, которые имеют силу обязанностей. Например, право быть
патриотом Родины одновременно означает и обязанность сохранять верность Родине,
нарушение которой в отдельных случаях может рассматриваться и как опасное преступление
— государственная измена.
Право само является самостоятельной духовной ценностью. Духовность, определяя
отношение человека к социальным интересам, не может не включать и отношение к праву,
поскольку основные интересы закреплены в системе социальных норм, в том числе и
правовых. Уважая эти нормы, человек должен уважать и право, которое их защищает.
Кроме того, право представляет самостоятельную уникальную ценность как регулятор
поведения. В этом качестве оно либо получает поддержку у человека, либо отрицается им. В
том и в другом случаях он проявляет к праву свое отношение, у него формируется то или иное
правовое сознание как часть духовности.
См.: Чернавин Ю.А. Социальный статус военнослужащего. М.: Воен. ун-т, 1997. С. 164—166; Лоза Г.Г.
Социальная защита военнослужащих в условиях формирования гражданского общества: Дисс. ... докт. полит.
наук. М.: Воен. ун-т, 1999. С. 92—94.
205
См.: Чижик П.И. Духовная безопасность российского общества как фактор военной безопасности
государства. М.: Воен. ун-т, 2000. С. 7—35.
206
См.: Тер-Акопов А.А. Указ. соч. С. 93—94.
204
В основе права лежат соответствующие духовные моральные и нравственные начала, в
связи с чем механизм влияния духовности на содержание и систему права является
самостоятельным предметом исследования.
Исходя из этого, под духовной безопасностью как производной военно-социальной
безопасности понимается состояние защищенности духовных ценностей человека и общества
от опасностей, угрожающих их духовному здоровью и духовной готовности защищать свое
Отечество.
Важное место в военно-социальной безопасности принадлежит психологической
безопасности. Е.Э. Месснер отмечал: «Оружие-слово» — психологическое оружие. С точки
зрения публицистики выражение «оружие-слово» великолепно, но в военной номенклатуре
«слово» надо отнести к категории не оружия, а военных средств. Клич «ура!» это не оружие, а
средство дать наступательный порыв носящим оружие. Психология тоже не есть оружие: она
является средством наилучшего планирования применения оружия»207.
В этой связи психологическая безопасность выступает как совокупность специально
принимаемых мер, направленных на устранение опасного воздействия на психику человека.
Значение защиты психики человека состоит в том, что из психологического здоровья
индивидов складывается здоровье общества, отдельных коллективов, на его основе
формируются нормальные социально-психологические отношения. Нарушение психической
деятельности может привести к причинению ущерба в различных сферах безопасности:
личной, социальной, военной и др. Поэтому важно принять меры по обеспечению таких
психологических характеристик личности, которые бы исключали их отклонение от нормы.
В системе мер по психопрофилактике в Вооруженных Силах, других войсках, воинских
формированиях и органах, в которых предусмотрена военная служба, важное место отводится
работе по следующим направлениям:
изучению граждан в ходе получения ими начальных знаний в области обороны,
подготовки по основам военной службы и военно-учетным специальностям в целях
заблаговременного выявления через должностных лиц соответствующих образовательных и
общественных учреждений (организаций) граждан, предрасположенных к алкоголизму,
наркомании, суицидам;
обязательном использовании данных по профессиональному психологическому отбору
врачами-психиатрами, осуществляющими медицинское освидетельствование граждан при
первоначальной постановке их на воинский учет, призыве или добровольном поступлении на
военную службу;
в ходе призывной кампании выявлению фактов и причин необоснованного призыва на
военную службу граждан, имеющих отклонения в состоянии здоровья208.
В воинских частях работа медицинских служб должна быть направлена на выявление в
ходе медицинских осмотров и обследований, особенно в период приема нового пополнения,
лиц с нервно-психической неустойчивостью, склонных к злоупотреблению алкоголем,
употреблению наркотиков и суицидальным действиям, обнаруживающих странности в
поведении, перенесших закрытую черепно-мозговую травму и заболевания нервной системы,
взятие их под наблюдение с проведением психокоррекции209.
Все больше и больше в современных войнах применяются психологические методы
ведения войны. Психологический метод заключается в установлении национальных целей
войны, в расположении их в порядке важности и в направлении всех действий к этим целям, а
также в выяснении психостратегических планов врага и способов противодействия им.
См.: Месснер Е.Э. Военные средства. Лик современной войны // Военная мысль в изгнании. М.: Русский
путь. 1999. С. 399.
208
См.: приказ министра обороны Российской Федерации «О системе работы должностных лиц и органов
военного управления по сохранению и укреплению психического здоровья военнослужащих Вооруженных Сил
Российской Федерации» от 25 сентября 1998 г. № 440.
209
См.: Методические указания ЦВМУ МО СССР «Психогигиена и психопрофилактика в СА и ВМФ». М.:
Воениздат, 1987.
207
Так, психологический отдел штаба Эйзенхауэра по высадке в Европе изучал, опрашивая
пленных, состояние духа Германии. В сентябре 1944 г. Гитлеру доверяло 60% пленных и в
победу верило 46%, а в марте 1945 г. эти проценты снизились соответственно до 31 и 11.
Поэтому в марте 1945 г. напрашивалось решение главные пропагандистские усилия и боевые
действия направить не столько на ослабление веры в Гитлера, сколько на окончательное
разрушение остатка веры в победу.
Следует согласиться с позицией Е.Э. Месснера, что война не есть чисто военное
предприятие: в ней политики не меньше, чем тактики, в ней пространство надо завоевывать и
войском, и пропагандой: теперь народ может не признать физического завоевания и
продолжать духовное сопротивление («резистанс») даже и по капитуляции воинства. Надо
пропагандою влить эликсир жизни в свои массы и яд во вражеские, и надо пропагандным
противоядием спасти своих от неприятельского яда210.
Психологическая безопасность является составной частью военно-социальной
безопасности и характеризуется как состояние защищенности психики военнослужащих и
других граждан, обеспечивающих военную безопасность государства, от вредоносных
воздействий опасных для психического здоровья состояний.
В многообразном спектре источников угроз военной безопасности России в настоящее
время все более актуальными становятся внутренние, порождаемые состоянием военной
организации государства и ее законодательным обеспечением. От некомпетентной, ошибочной
и злонамеренной политики в этой области исходят порой основные угрозы жизненно важным
интересам личности и общества, а в конечном счете и самому государству.
Одним из внутренних источников угроз военной безопасности государства выступает
юридическая опасность, которая характеризуется как способность в результате низкого уровня
правового регулирования военной организации государства, выраженного в пробельности и
противоречивости
правовой
системы,
бездеятельности, непрофессиональности и
коррумпированности должностных лиц, причинить вред интересам государства в военной
сфере, вызвать недоверие к праву и государству в целом.
В чем проявляются юридические опасности, представляющие угрозу военной
безопасности государства?
Во-первых, в отсутствии нормативно-правовой базы, соответствующей задачам
обеспечения национальной и военной безопасности Российской Федерации.
Системообразующим законом, который необходимо разработать и внести на
рассмотрение Государственной Думы, мог бы стать федеральный закон «О национальной
безопасности», закрепляющий принципиальные положения Концепции национальной
безопасности и Военной доктрины Российской Федерации. Ныне действующий Закон
Российской Федерации «О безопасности» 1992 г. до сих пор не приведен в соответствие с
Конституцией Российской Федерации и не отражает всех задач, связанных с
предупреждением, локализацией и нейтрализацией военных угроз.
Деятельность Вооруженных Сил Российской Федерации, которые составляют ядро
военной организации государства, до настоящего времени не регламентирована федеральным
законом «О Вооруженных Силах Российской Федерации», вследствие чего задачи и функции
Вооруженных Сил «разбросаны» в различных нормативных актах, которые не имеют
системности и взаимосвязи.
Отсутствие федерального закона «О правовом положении и финансово-хозяйственной
деятельности военных организаций» порождает глубокие противоречия о месте и роли
воинских частей и их командиров (начальников) в системе гражданских правоотношений. До
настоящего времени не решен вопрос о правовом статусе воинских частей как юридических
лиц и, как следствие деятельность командиров воинских частей не является легитимной в
области
финансово-хозяйственной
деятельности
и
взаимодействия
с
другими
хозяйствующими субъектами.
210
См.: Месснер Е.Э. Указ. соч. С. 398—403.
Во-вторых, в несоответствии нормативно-правовой базы современным задачам и
функциям государства в области обеспечения военной безопасности.
Закон Российской Федерации «О Государственной границе Российской Федерации» 1993
г., несмотря на внесенные в него изменения, до сих пор возлагает требования по защите
Государственной границы Российской Федерации в воздушном пространстве на Войска ПВО
— вид Вооруженных Сил, который прекратил свое существование в 1998 г.
Федеральный закон «О воинской обязанности и военной службе» содержит
необоснованно большое количество отсрочек от призыва на военную службу, в результате
чего у государства появились проблемы с комплектованием Вооруженных Сил, других войск и
воинских формирований военнослужащими по призыву. Значительная часть отсрочек связана
с продолжением образования, в том числе в негосударственных образовательных
учреждениях, имеющих государственную аккредитацию. Для таких учреждений стало
самоцелью получение государственной аккредитации (раз в пять лет!) и как следствие
получение прибыли за счет призывного контингента. Необходимо предоставление отсрочки от
призыва на военную службу только в системе государственных вузов, при этом возможность
получения бесплатного высшего образования в системе государственных вузов должна быть
связана с обязательной отработкой по контракту по окончании вуза по специальности,
необходимой для государства, либо прохождением военной службы по призыву (контракту) в
качестве офицера.
Получение образования в системе военных вузов и отсутствие материальной
ответственности за досрочное расторжение контракта по вине военнослужащего ведет к
проблемам комплектования младшими офицерами первичных офицерских должностей.
Необходимо принятие изменений в Федеральный закон «О материальной ответственности
военнослужащих», устанавливающих полную материальную ответственность за досрочное
расторжение первого контракта по вине военнослужащего.
Согласно Федеральному закону «О системе государственной службы Российской
Федерации» военная служба является видом федеральной государственной службы,
представляющей собой профессиональную служебную деятельность граждан на воинских
должностях в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках, воинских
(специальных) формированиях и органах, осуществляющих функции по обеспечению обороны
и безопасности государства. В этой связи вступает в противоречие с необходимостью
прохождения военной службы только на воинских должностях институт прикомандирования
военнослужащих к федеральным органам государственной власти, другим государственным
органам и учреждениям, органам государственной власти субъектов Российской Федерации,
государственным унитарным предприятиям, акционерным обществам, где воинские
должности не предусмотрены.
Одной из проблем является также несоответствие законодательно возложенных на
командиров обязанностей по материальному и бытовому обеспечению подчиненных
военнослужащих их правам в данной сфере. Так, в соответствии с п. 2 ст. 27 Федерального
закона «О статусе военнослужащих» командиры отвечают в мирное и военное время за
материальное, техническое, финансовое, бытовое обеспечение и медицинское обслуживание
подчиненного личного состава. Однако командиры не имеют возможности обеспечить
выполнение своих обязанностей в полном объеме, так как не обеспечены материальными
ресурсами от государства для удовлетворения материальных видов обеспечения
военнослужащих.
Продовольственное и вещевое обеспечение военнослужащих из обязательных видов
довольствия становится льготой, которая может быть заменена денежной компенсацией.
Выплаты денежной компенсации за продовольственный паек (20 рублей в сутки) и денежной
компенсации за вещевое имущество (не более 3000 рублей в год) противоречат правовой
природе натуральных видов довольствия военнослужащих.
В-третьих, в неэффективности нормативно-правовой базы в системе военно-служебных
отношений и обеспечении военной безопасности государства.
В Положении о порядке прохождения военной службы (ст. 15) предусмотрено, что
военнослужащий, проходящий военную службу по контракту, может быть переведен по
служебной необходимости к новому месту военной службы, в том числе находящемуся в
другой местности, только на равную должность. Для назначения на высшую воинскую
должность по служебной необходимости (в интересах службы!) необходимо согласие
военнослужащего. Указанная норма является сдерживающим фактором в осуществлении
подбора и расстановки кадров, препятствует созданию кадрового резерва и условий для
преемственности руководства путем сочетания опытных и молодых кадров.
Механизм присвоения воинских званий не направлен на стимулирование прохождения
военной службы и достижение высоких результатов по службе. Не секрет, что в настоящее
время в отдельных воинских частях и учреждениях через одну «полковничью» должность
каждые полгода присваивается указанное воинское звание новым офицерам. Офицер,
получивший предельное звание старшего офицера, по различным мотивам переводится на
низшую должность, уступая место «очереднику». В результате при имеющемся общем
количестве воинских должностей, подлежащих замещению полковниками (капитанами 1
ранга), утвержденном Президентом Российской Федерации, количество полковников
(капитанов 1 ранга) значительно превышает нормативно установленное.
К имеющимся требованиям о выслуге лет в воинском звании и занятии воинской
должности, соответствующей присваиваемому воинскому званию, необходимо добавить
требование о положительном решении аттестационной комиссии воинской части по
присвоению очередного воинского звания — для младших офицеров и прапорщиков
(мичманов), вышестоящей аттестационной комиссии — для старших офицеров до
подполковника (капитана 2 ранга включительно) и военных советов (центральных
аттестационных комиссий) — для присвоения воинского звания полковника (капитана 1
ранга).
Система поощрений и взысканий не является инструментом воздействия на
военнослужащих в современных условиях. Формирование видов поощрений и взысканий
произошло в период социалистического государства со своей системой ценностей, где
моральные виды поощрений и взысканий преобладали над материальными. В настоящее время
призыв на военную службу в основном связан с государственным принуждением, в связи с
чем наметилось несоответствие способов и средств воздействия на военнослужащих,
проходящих военную службу по призыву, их отношению к выполнению обязанностей военной
службы. В этой связи необходимо введение поощрений, например, таких, как: значительное
увеличение продолжительности отпуска; сокращение продолжительности военной службы по
призыву; выдача рекомендаций-разнарядок в лучшие вузы страны для получения высшего
образования, и применение таких взысканий, как: значительное уменьшение отпуска;
увеличение продолжительности военной службы по призыву. Необходимо принятие
федерального закона «О дисциплинарном аресте», который бы предоставил возможность
командованию в судебном порядке подвергать аресту нерадивых военнослужащих,
проходящих военную службу по призыву. В отношении военнослужащих, проходящих
военную службу по контракту, система поощрений и взысканий должна быть также изменена.
К числу новых видов поощрений можно отнести: зачисление в кадровый резерв для
выдвижения на вышестоящую должность; повышение денежного довольствия за счет фонда
поощрений, который формируется в результате снижения надбавок военнослужащим,
имеющим дисциплинарные взыскания и значительные упущения по службе; направление на
учебу в военную академию либо при отсутствии высшего образования выдача рекомендацииразнарядки в лучшие вузы страны для обучения заочно. К числу взысканий следует отнести:
лишение денежных надбавок стимулирующего характера; исключение из кадрового резерва
для выдвижения на вышестоящую должность; введение административного штрафа за
упущения по службе, применяемого в судебном порядке по ходатайству командования.
В-четвертых, в неприменении, неправильном применении или применении в личных, а не
в служебных интересах правовых норм должностными лицами, что подрывает авторитет
власти и закона, способствует развитию теневого права, криминализации отношений и
сознания, а значит, дальнейшему подрыву военной безопасности государства.
Не применяется норма ст. 15 Федерального закона «О статусе военнослужащих» о
предоставлении военнослужащим и совместно проживающим с ними членам их семей жилых
помещений не позднее трехмесячного срока со дня прибытия на новое место военной службы.
В то же время при увольнении с военной службы по достижении предельного возраста
пребывания на военной службе, состоянию здоровья или в связи с организационно-штатными
мероприятиями военнослужащие обеспечиваются жилыми помещениями во внеочередном
порядке. Соотношение норм делает «перевес» в пользу последней, так как трехмесячный срок
ожидания жилья предполагает получение его в порядке очередности, и кроме того, не
соблюдение этой нормы не влечет никакой юридической ответственности, в то время как
увольнение с военной службы без предоставления жилья ведет к нарушению порядка
увольнения и влечет материальную ответственность командиров. В этой связи
законодательство направлено не на стимулирование военнослужащих к прохождению военной
службы, а на увольнение с нее.
Требуют пересмотра нормы п. 4 ст. 34 Положения о порядке прохождения военной
службы об увольнении с военной службы в связи с организационно-штатными
мероприятиями, которые носят достаточно противоречивый характер. Так, например,
военнослужащий, проходящий военную службу по контракту, может быть досрочно уволен по
указанному основанию при сокращении воинских должностей в пределах их общей
численности, подлежащих замещению одним составом военнослужащих, в том числе если
занимаемая им воинская должность не подлежит сокращению, при его согласии (для
военнослужащих, имеющих выслугу лет, дающую право на пенсию). Наличие такой нормы
дает правовое основание отдельным военнослужащим уволиться по льготному основанию,
решив при этом свой жилищный вопрос во внеочередном порядке. Возможность увольнения с
военной службы по указанному основанию поставлена в зависимость только (!) от решения
командования.
В-пятых, в угрозе криминализации служебно-должностных отношений, складывающихся
в процессе экономической деятельности военной организации государства, которая
приобретает особую остроту.
Конкурсы (торги) по закупкам имущества для нужд Вооруженных Сил, других войск,
воинских формирований и органов носят, как правило, закрытый характер. В этой связи
контроль за деятельностью конкурсных комиссий практически отсутствует. Члены
конкурсных комиссий, как правило, курируют каждый «свою» организацию — победителя
конкурса (торгов). В результате мы имеем: приобретение просроченных лекарств для нужд
военной медицины; продовольствие, топливо и другое имущество по ценам, которые
превышают розничные; оказание подрядных работ и иных услуг по завышенным ценам. С
одной стороны, конкурсам (торгам) придана юридическая форма, а с другой стороны,
конкурсы (торги) не наполнены юридическим содержанием, нет их открытости и
«прозрачности», нет цели закупить наибольшее количество качественного имущества за
меньшие средства, а есть цель израсходовать с пользой для «участников» конкурсов (торгов)
бюджетные средства.
Что следует предпринять для исправления создавшегося положения? На первом этапе
необходимо легально материально заинтересовать членов конкурсных комиссий в
добросовестном исполнении ими служебных обязанностей. В последующем — функцию по
закупкам имущества для нужд военной организации (кроме вооружения) возможно передать в
систему государственного резерва.
В-шестых, в отсутствии заинтересованных в добросовестном исполнении служебных
обязанностей военно-юридических кадров.
Система набора, подготовки, распределения и последующего исполнения обязанностей
на военно-юридических должностях выпускниками юридических вузов, в том числе Военного
университета, нуждается в совершенствовании. В 2003 г. на военно-юридический факультет
Военного университета поступило более 45% абитуриентов из Москвы и Московской области.
После 5 лет учебы в стенах Военного университета молодые помощники командиров по
правовой работе не желают служить в отдаленных гарнизонах, что приводит к их досрочному
увольнению с военной службы. Из трех последних выпусков военных юристов один выпуск
уже уволился. Из более чем 1400 должностей в системе юридической службы Вооруженных
Сил Российской Федерации только 430 (29%) занимают выпускники Военного университета.
Вместе с тем потребность в работе военных юристов в воинских частях огромна.
Наиболее наглядна динамика выявления военными прокурорами незаконных правовых актов
командования. По итогам 1996 г. 2976 приказов командиров противоречили требованиям
закона. В 1997 г. таких нарушений было уже 3951 (+32,8%), в 1998 г. — 5613 (+29,6%), в 1999
г. 6972 (+24,2%), 8735 (+25,3%) — в 2000 г. и 9131 (+4,5%) — в 2001 г. Таким образом, за
указанный период объем названных правонарушений увеличился более чем втрое. Нарушения
закона допускаются во всех командных звеньях: от командира воинской части до
руководителя федерального органа. В 2001 г. по протестам Главного военного прокурора
отменены 10 приказов министров обороны и внутренних дел, директора Федеральной
пограничной службы России. По требованию военных прокуроров ежегодно
восстанавливаются права сотен тысяч военнослужащих и членов их семей (в 2001 г. — 305, 5
тысячи человек)211 .
Каждый седьмой военнослужащий вынужден в суде добиваться защиты своих прав и
законных интересов, связанных с военной службой. Так, в 2000 г. в военных судах было
рассмотрено 190547 гражданских дел по жалобам и искам военнослужащих, в 2001 г. —
211888 гражданских дел, в 2002 г. — 150888.
В 2002 г. за защитой своих прав с жалобами в военные суды обращались: офицеры —
49747, в том числе генералы — 119; прапорщики (мичманы) — 25430; военнослужащие,
проходящие военную службу по контракту на должностях солдат, матросов, сержантов и
старшин — 22113; военнослужащие, проходящие военную службу по призыву — 1137.
Подавляющее большинство исковых заявлений (заявлений) и жалоб военнослужащих в
2002 году — 119645 (79,29%) — было вызвано несвоевременным либо неполным
обеспечением положенными видами довольствия. А если учитывать, что существенное и (или)
систематическое нарушение военным ведомством условий контракта о прохождении военной
службы, повлекшее удовлетворение требований военнослужащих о досрочном увольнении в
запас, как правило, выражалось в том же, вес дел данной категории в общей структуре
рассмотренных жалоб возрастает до 120851 (80,09%).
Статистика убедительно показывает, что за десять лет в военные суды с различными
жалобами обратилось около одного миллиона военнослужащих; в разные годы от 87 до 90%
поданных жалоб военными судами удовлетворялись212.
В таких условиях система подготовки военных юристов, по мнению автора, должна
претерпеть изменения. Государственным университетам (с высокопрофессиональными
юридическими школами) должен быть выдан государственный заказ на подготовку 15—20
специалистов для Вооруженных Сил, которые на последних курсах обучения должны будут
пройти дополнительные курсы изучения военно-правовых дисциплин в Военном
университете.
Таким образом, можно выделить две группы юридических опасностей, влияющих на
военную безопасность государства.
Первая группа — правовая. Она выражается в недостатках правового регулирования
отношений, связанных с обеспечением военной безопасности государства, и их
противоречивости, а также в пробельности законодательства.
Вторая группа — субъектная. Она связана с бездеятельностью, непрофессиональностью,
коррумпированностью отдельных должностных лиц, обеспечивающих военную безопасность
См.: Савенков А.Н. Конституционная законность и военная безопасность России. М., 2002. С. 4—5.
См.: Петухов Н.А. Социальные и правовые проблемы становления, развития и функционирования
системы военных судов России: Автореф. дисс. … докт. юрид. наук. М., 2003. С. 5.
211
212
государства, руководствованием ими сугубо формальными критериями выполнения своих
обязанностей, отсутствием строгого отбора на соответствующие должности.
Указанные группы юридических опасностей дают основания для постановки проблемы
обеспечения юридической безопасности военной организации государства.
Юридическая безопасность складывается из двух основных частей: праворегулирующей
и правоприменительной. Кроме того, она должна включать элемент самобезопасности, суть
которой состоит в работе механизма выявления и устранения негативных факторов в самой
системе праворегулирующей и правоприменительной деятельности. Эффективность
юридической безопасности предполагает постоянное исследование источников угроз, их
природы и причин возникновения, возможностей их устранения, поиск и реализацию
адекватных мер предупреждения и устранения таких угроз.
Военно-информационная безопасность
Современный этап развития общества характеризуется возрастающей ролью
информационной сферы, представляющей собой совокупность информации, информационной
инфраструктуры, субъектов, осуществляющих сбор, формирование, распространение и
использование информации, а также системы регулирования возникающих при этом
общественных отношений. Информационная сфера, являясь системообразующим фактором
жизни общества, активно влияет на состояние политической, экономической, военной и
других составляющих безопасности Российской Федерации.
В связи с интенсивным внедрением зарубежных информационных технологий в сферы
деятельности личности, общества и государства, а также с широким применением открытых
информационно-телекоммуникационных
систем,
интеграцией
отечественных
информационных систем и международных информационных систем возросли угрозы
применения «информационного оружия» против информационной инфраструктуры России.
Работы по адекватному комплексному противодействию этим угрозам ведутся при
недостаточной координации и слабом бюджетном финансировании. Недостаточное внимание
уделяется развитию средств космической разведки и радиоэлектронной борьбы. Ухудшается
ситуация с обеспечением сохранности сведений, составляющих государственную тайну.
В настоящее время информационное противоборство рассматривается как совокупность
отношений информационной защиты и информационного соперничества противостоящих
субъектов. В процессе информационного противоборства субъекты стремятся к достижению
двух основных целей: реализации потребностей отдельных граждан, всего общества и
государственных структур своей страны в качественной информации и создании
информационных условий для самодезорганизации и самодезориентации противостоящих
субъектов. Эта форма противоборства ведется в мирное и военное время и часто бывает
незаметной. Господство в информационном пространстве отдельных субъектов позволяет им
создавать в глобальном масштабе своеобразный виртуальный мир, направлять
информационные потоки таким образом, что интересы и ценности этих субъектов начинают
рассматриваться как общечеловеческие, и тем самым поведение других субъектов меняется в
интересах держав, обладающих более мощными информационными ресурсами.
Для ведения информационного противоборства также создаются специальные
информационно-ударные группировки сил и средств, целями применения которых, как
правило, являются: нейтрализация или разрушение информационно-стратегического ресурса
другого (противоборствующего) субъекта и его вооруженных сил и обеспечение защиты
своего информационно-стратегического ресурса от аналогичного воздействия противника.
Особое место в системе информационного противоборства отводится информационному
оружию, под которым понимается совокупность специальных средств, технологий,
информации и дезинформации, применяемых для деструктивных воздействий на менталитет
населения и информационно-техническую инфраструктуру государства. Информационное
оружие применяется для нарушения (копирования, искажения или уничтожения)
информационных ресурсов на стадиях их создания, обработки, распространения и (или)
хранения. К нему относятся: средства массовой информации; психотронные средства (для
дистанционного зомбирования); электронные средства (для воздействия на электронику,
компьютерные программы и т.д.); лингвистические средства (специальная терминология);
психотропные средства (специальные лекарственные препараты).
Основными объектами воздействия информационного оружия являются:
программное и информационное обеспечение;
программно-аппаратные, телекоммуникационные и другие средства информации и
управления;
каналы связи, обеспечивающие циркуляцию информационных потоков и интеграцию
системы управления;
интеллект человека и массовое сознание213.
Объектом опасного информационного воздействия могут стать психика людей,
информационно-технические системы различного назначения. Такие воздействия связаны с
утратой ценной информации, что в свою очередь, влечет снижение эффективности в работе
органов государственной власти и повышает эффективность деятельности противника. Если
объектом информационного воздействия является психика людей, то речь идет о разглашении
государственных тайн, вербовке агентов, специальных мерах и средствах для прослушивания,
использовании детекторов лжи, медикаментозных, химических воздействиях на психику
человека. Все это говорит о взаимосвязи психологической и информационной безопасности.
Опасность вызывает совершенствующаяся с каждым годом техническая разведка, связанная с
проникновением противника в компьютерные сети, линии связи.
Доктрина информационной безопасности Российской Федерации, утвержденная
распоряжением Президента Российской Федерации от 9 сентября 2000 г. № ПР-1895, особо
выделяет информационную безопасность в сфере обороны и к объектам обеспечения
информационной безопасности Российской Федерации в сфере обороны относит:
информационную инфраструктуру центральных органов военного управления и органов
военного управления видов Вооруженных Сил Российской Федерации и родов войск,
объединений, соединений, воинских частей и организаций, входящих в Вооруженные Силы
Российской Федерации, научно-исследовательских учреждений Министерства обороны
Российской Федерации;
информационные ресурсы предприятий оборонного комплекса и научноисследовательских учреждений, выполняющих государственные оборонные заказы либо
занимающихся оборонной проблематикой;
программно-технические средства автоматизированных и автоматических систем
управления войсками и оружием, вооружения и военной техники, оснащенных средствами
информатизации;
информационные ресурсы, системы связи и информационная инфраструктура других
войск, воинских формирований и органов.
Внешними угрозами, представляющими наибольшую опасность для объектов
обеспечения информационной безопасности Российской Федерации в сфере обороны,
являются:
все виды разведывательной деятельности зарубежных государств;
информационно-технические воздействия (в том числе радиоэлектронная борьба,
проникновение в компьютерные сети) со стороны вероятных противников;
диверсионно-подрывная деятельность специальных служб иностранных государств,
осуществляемая методами информационно-психологического воздействия;
деятельность иностранных политических, экономических и военных структур,
направленная против интересов Российской Федерации в сфере обороны.
Внутренними угрозами, представляющими наибольшую опасность для указанных
объектов, являются:
См.: Андреев В.Г. Новые тенденции развития средств противоборства // Независимое военное обозрение.
1999. № 7.
213
нарушение установленного регламента сбора, обработки, хранения и передачи
информации, находящейся в штабах и учреждениях Министерства обороны Российской
Федерации, на предприятиях оборонного комплекса;
преднамеренные действия, а также ошибки персонала информационных и
телекоммуникационных систем специального назначения;
ненадежное функционирование информационных и телекоммуникационных систем
специального назначения;
возможная информационно-пропагандистская деятельность, подрывающая престиж
Вооруженных Сил Российской Федерации и их боеготовность;
нерешенность вопросов защиты интеллектуальной собственности предприятий
оборонного комплекса, приводящая к утечке за рубеж ценнейших государственных
информационных ресурсов;
нерешенность вопросов социальной защиты военнослужащих и членов их семей.
Главными специфическими направлениями совершенствования системы обеспечения
информационной безопасности Российской Федерации в сфере обороны являются:
систематическое выявление угроз и их источников, структуризация целей обеспечения
информационной безопасности в сфере обороны и определение соответствующих
практических задач;
проведение сертификации общего и специального программного обеспечения, пакетов
прикладных программ и средств защиты информации в существующих и создаваемых
автоматизированных системах управления военного назначения и системах связи, имеющих в
своем составе элементы вычислительной техники;
постоянное совершенствование средств защиты информации от несанкционированного
доступа, развитие защищенных систем связи и управления войсками и оружием, повышение
надежности специального программного обеспечения;
совершенствование структуры функциональных органов системы обеспечения
информационной безопасности в сфере обороны и координация их взаимодействия;
совершенствование приемов и способов стратегической и оперативной маскировки,
разведки и радиоэлектронной борьбы, методов и средств активного противодействия
информационно-пропагандистским и психологическим операциям вероятного противника;
подготовка специалистов в области обеспечения информационной безопасности в сфере
обороны.
Важным элементом информационной безопасности является разведывательная
деятельность специально создаваемых государством органов, являющихся составной частью
сил обеспечения безопасности Российской Федерации, направленная на добывание и
обработку информации о затрагивающих жизненно важные интересы Российской Федерации
реальных и потенциальных возможностях, действиях, планах и намерениях иностранных
государств, организаций и лиц, в т. ч. и в военной сфере.
Таким образом, указанное выше позволяет говорить о существовании самостоятельного
вида военной безопасности военно-информационной безопасности Российской Федерации, под
которым понимается состояние защищенности информации, информационных ресурсов и
информационной инфраструктуры, обеспечивающей жизненно важные интересы личности,
общества и государства в сфере обороны и способность государства обеспечивать
информацией, необходимой для противодействия планам и намерениям иностранных
государств, организаций и лиц причинить вред интересам военной безопасности государства.
Анализ рассмотрения видов военной безопасности позволяет сделать вывод, что военная
безопасность государства есть целостная динамичная развивающаяся система, имеющая
довольно сложную структуру, которая представляет собой единство устойчивых взаимосвязей
между элементами данной системы.
Нельзя строить военную безопасность на одном уровне, в одной сфере или на одном
направлении. Вместе с тем, ее нельзя «растворять» в политическом, экономическом,
идеологическом и других видах и направлениях деятельности, подменять невоенными
усилиями государства. Строго терминологически, уже по определению можно подчеркнуть,
что военная безопасность не может быть вне военных мер, означающих подготовку к
применению, а при необходимости — применение военной силы в качестве средства
предупреждения войны.
Таким образом, в контексте вышеизложенного можно определить, что военная
безопасность Российской Федерации — это состояние межгосударственной и
внутригосударственной военно-политической обстановки, военно-стратегический компонент
глобального геополитического противоборства, элемент внутренней и внешней безопасности
государства, при котором обеспечиваются независимость, суверенитет, государственная и
территориальная целостность, предотвращается военная агрессии против России и ее
союзников, уменьшается угроза национальным интересам государства и вероятность
вовлечения его в войну или вооруженные конфликты, а в случае возникновения внешней,
внутренней или трансграничной военной угрозы жизненно важным интересам государства,
общества и личности, обеспечиваются условия для их мирного, демократического развития и
их вооруженная защита.
3. Отличия и особенности понятия военная безопасность государства от понятий
оборона, обороноспособность, оборонная и пограничная безопасность государства.
При большом количестве работ по проблеме военной безопасности государства нет
однозначного толкования этого понятия во взаимосвязи с обороной, обороноспособностью,
оборонной и пограничной безопасностью государства. Наблюдается несколько подходов к его
трактовке. В одном из них, военная безопасность страны по существу отождествляется с
безопасностью в оборонной сфере и понимается как защищенность государства от внешних
угроз (нарушения границ, вторжения на его территорию, вооруженных посягательств на его
целостность и суверенитет)214. Другой подход к определению военной безопасности
характерен тем, что она рассматривается шире понятия оборонной безопасности. Сторонники
этого взгляда рассматривают оборонную безопасность как исключительно способность страны
к отражению военной агрессии, а в понятие военной безопасности включают, кроме военных
мер, предотвращение внешней опасности дипломатическим путем или путем переговоров по
различным общественным и экономическим каналам215.
Представленные подходы и определения не отражают всех существенных признаков того
явления, которое отличает военную безопасность от обороны, обороноспособности и
оборонной безопасности.
В научной литературе достаточно часто военную безопасность отождествляют с
оборонной безопасностью. В этой связи возникает вопрос: являются ли тождественными
понятия военной и оборонной безопасности?
Если синонимом слова «оборона» является «защита», а безопасность означает
защищенность жизненно важных интересов то, что же такое оборонная безопасность? Как
понимать защищенную защиту? Понятие «оборонная безопасность» базируется на ключевом
понятии «оборона», которое рассматривается как совокупность мер по подготовке к
вооруженной защите и вооруженная защита Российской Федерации, целостности и
неприкосновенности ее территории.
В начале ХХ века А. Щербатов справедливо замечал, что государственная оборона, как
по своим задачам, так и по современным средствам борьбы, должна быть общенародной, при
См.: Золотарев В.А Военная безопасность Отечества (историко-правовое исследование). 2-е изд. М.
1998. С. 67—68; Общая теория безопасности (актуальные методологические и социально-политические
проблемы): Учебное пособие. М.: ВАГШ, 1994. С. 26; Серебрянников В.В., Дерюгин Ю.И., Ефимов Н.Н., Ковалев
В.И. Безопасность России и армия. М., 1995. С. 317.
215
См.: Военная безопасность страны и Вооруженные Силы: проблемы и пути решения. Военнотеоретический труд. М.: ВАГШ, 1995. С. 38.
214
наивысшем напряжении всех государственных сил и средств, и потому понятие о ней гораздо
более широкое, чем лишь деятельность в этом направлении правительства и боевая готовность
армии и флота216. К. И. Рыльский так подчеркивал сущность обороны: «Оборона
государственная — это защита от внешних врагов благ и интересов государства: его
независимости, территориальной неприкосновенности, различий прав и выгод,
обеспечивающих благосостояние народа и осуществление его политических и культурноисторических идеалов»217.
Современное определение обороны в Российской Федерации дается в ст. 1 Федерального
закона «Об обороне»218, согласно которого под обороной понимается система политических,
экономических, военных, социальных, правовых и иных мер по подготовке к вооруженной
защите и вооруженная защита Российской Федерации, целостности и неприкосновенности ее
территории. Исходя из понятия обороны, меры по подготовке к вооруженной защите
Российской Федерации можно разделить на следующие основные группы: политические,
экономические, военные, мобилизационные, правовые и социальные.
Политические меры, связанные с организацией обороны, включают: объявление
состояния войны; введение военного положения; прогнозирование и оценку военной
опасности и угрозы; разработку основных направлений военной политики и положений
военной доктрины Российской Федерации; обеспечение защиты сведений, составляющих
государственную тайну, в области обороны; координацию деятельности органов
государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов
Российской Федерации и органов местного самоуправления в области обороны;
международное военное сотрудничество в целях коллективной безопасности и совместной
обороны.
Экономические меры, связанные с организацией обороны, предусматривают развитие
науки в интересах обороны; финансирование расходов на оборону, а также контроль за
расходованием средств, выделенных на оборону, и деятельность Вооруженных Сил
Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов.
Военные меры, связанные с организацией обороны, предусматривают: строительство,
подготовку и поддержание в необходимой готовности Вооруженных Сил Российской
Федерации, других войск, воинских формирований и органов, планирование их применения, а
также их применение в целях обороны Российской Федерации; производство и
совершенствование систем управления Вооруженными Силами Российской Федерации,
другими войсками, воинскими формированиями и органами, вооружения и военной техники,
создание их запасов, планирование использования в интересах обороны радиочастотного
спектра.
Мобилизационные меры, связанные с организацией обороны, включают в себя:
планирование перевода органов государственной власти, органов местного самоуправления и
экономики страны на работу в условиях военного времени; мобилизационную подготовку
органов государственной власти, органов местного самоуправления и организаций независимо
от форм собственности, транспорта, коммуникаций и населения страны; создание запасов
материальных ценностей государственного и мобилизационного резервов; планирование и
осуществление мероприятий по гражданской и территориальной обороне; оперативное
оборудование территории Российской Федерации в целях обороны.
Правовые меры в данной области связаны с разработкой и принятием федеральных
законов, указов и распоряжений Президента Российской Федерации, постановлений
Правительства Российской Федерации, а также нормативных правовых актов федеральных
органов исполнительной власти и органов военного управления по вопросам обороны.
См.: Щербатов А. Государственная оборона России. М., 1912. С. 314.
См.: Рыльский К.И. Оборона государственная // Военная энциклопедия. Т. XVII. Пг.: Ттов-во Сытина,
1914. С. 74.
218
См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. № 23. Ст. 2750.
216
217
Социальные меры, связанные с организацией обороны, включают в себя предоставление
военнослужащим, гражданам, уволенным с военной службы и их семей, предусмотренных
действующим законодательством льгот, гарантий и компенсаций, обеспечение других мер
социальной защиты указанных лиц.
В других странах понятие обороны имеет некоторую особенность. Так, законодательным
актом, регламентирующим основные вопросы военной безопасности Республики Беларусь,
является Закон Республики Беларусь «Об обороне», новая редакция которого принята 17 июля
2002 г. Закон устанавливает основы и организацию обороны Республики Беларусь,
полномочия Президента Республики Беларусь и государственных органов, обязанности
организаций и граждан Республики Беларусь по обеспечению вооруженной защиты
Республики Беларусь. Под обороной Республики Беларусь вышеназванным Законом
понимается система правовых, политических, экономических, военных, социальных и иных
мер, обеспечивающих военную безопасность государства. В соответствии со статьей 2
указанного Закона оборона относится к важнейшей функции государства и является всеобщим
делом219.
Во Франции, изменения, происходящие в международной обстановке и затрагивающие ее
национальную оборону, не ограничиваются военно-стратегическими аспектами. Они
сказываются на жизни всего общества. Преамбула Конституции Французской Республики
1946 г. в этих вопросах отсылает к Декларации прав человека и гражданина, принятой
Национальным собранием 26 августа 1789 г., в которой записано, что обеспечение прав
человека и гражданина влечет необходимость применения вооруженной силы; эта сила,
следовательно, установлена в интересах всех, а не в частных интересах тех, кому она вверена.
На современном этапе оборона Франции не является некой изолированной сферой; она
должна охватывать все виды деятельности и быть постоянной составляющей жизни нации.
Тем самым подтверждается основная идея Постановления от 7 января 1959 года,
регламентирующего общую организацию обороны Франции. Статья 1 указанного
Постановления гласит: «Целью национальной обороны является обеспечение — в любое
время, при любых обстоятельствах и любых формах агрессии — безопасности и
территориальной целостности страны и жизни ее населения. Национальная оборона должна
гарантировать также выполнение союзнических обстоятельств и соблюдение международных
договоров и соглашений. Оборона включает в себя целый ряд очень важных невоенных
аспектов: национальное единство; гражданскую оборону; экономическую оборону»220.
В приведенных формулировках оборона рассматривается как внутренняя составляющая
военной безопасности государства.
На дифференциацию вышеназванных понятий указывает А.В. Возжеников, который под
военной безопасностью понимает ее внешний аспект, а внутренний аспект военной
безопасности (сфера деятельности государства и общества по подготовке к отражению
возможных военных угроз) отождествляет с оборонной безопасностью221.
Отдельные авторы, такие как Корсунь В.П., Токарев Д.А., оборонную безопасность
определяют как достаточность военного и экономического потенциалов государства для
отражения возможных угроз его независимости и территориальной целостности. В системе
показателей оборонной безопасности они выделяют две составляющие, которые дают оценку
состояния Вооруженных Сил России и отечественного оборонно-промышленного
комплекса222.
См.: Нормативно-правовое обеспечение военного строительства и реформирования Вооруженных Сил
Республики Беларусь. Минск, 2002. С. 17.
220
См.: Белая книга по вопросам обороны. Франция — 1994. — Посольство Франции в России,
Министерство иностранных дел, 1994. С. 22—31.
221
См.: Возжеников А.В. Указ. соч. С. 65.
222
См.: Корсунь В.П., Токарев Д.А. К вопросу о показателях оценки оборонной безопасности России.
Военная мысль. 2003. № 4. С. 50—53.
219
В этой связи военная безопасность выступает родовым понятием по отношению к
оборонной безопасности, которая является видовым понятием.
Таким образом, можно говорить о том, что оборонная безопасность характеризуется как
составная часть военной безопасности государства, отражающая ее внутренний аспект,
связанный с подготовкой к вооруженной защите и вооруженной защитой Российской
Федерации, целостности и неприкосновенности ее территории.
Если сравнивать понятие «военная безопасность государства» с привычным нам
понятием «обороноспособность государства», то первое значительно шире. Понятие
обороноспособности детально и глубоко исследовано В.П. Шупленковым. Под
обороноспособностью он, в частности, понимает военное могущество, которое определяется
как совокупность всех материальных и духовных сил государства и его способность
мобилизовать эти силы для вооруженной защиты от агрессии, как совокупность военного,
экономического, научно-технического и морально-политических потенциалов223.
Военный энциклопедический словарь характеризует обороноспособность как степень
подготовленности государства к защите от агрессии, характеризующейся совокупностью
военного, экономического, научного, социального и морально-политического потенциалов224.
По мнению автора под обороноспособностью можно понимать способность государства
отразить внешнюю военную агрессию всей совокупностью находящихся в его распоряжении
сил, средств и ресурсов, а военная безопасность включает в себя помимо указанной функции
дополнительные важные функции — предотвращение внешней агрессии, а также военную
защиту конституционного строя.
Как правильно отмечает А.В. Возжеников — под военной безопасностью понимается
такое состояние межгосударственных отношений и обороноспособности государства, при
котором вероятность войны сводится до минимума, поскольку ни одна из сторон не имеет
побудительных мотивов к развязыванию боевых действий против другой стороны и не
ставится в условия, требующие значительного развития программ вооружений с целью
предотвращения невыгодного для себя положения225. Указанное определение в целом
учитывает один из аспектов военной безопасности — обороноспособность, отражающий
способность государства противодействовать воздействию военной силы из-за рубежа или
сдерживать его. В этом определении подчеркивается, что обороноспособность выступает
отдельным элементом военной безопасности226.
Обороноспособность частично согласуются с понятием индивидуальной самообороны
государства. При объявлении войны реализуется право государства на индивидуальную
самооборону, предусмотренную в ст. 51 Устава ООН. Согласно данной норме государство
имеет право на индивидуальную самооборону, если произойдет вооруженное нападение на
члена Организации, до тех пор, пока Совет Безопасности не примет мер, необходимых для
поддержания международного мира и безопасности. Меры, принятые членами Организации
при осуществлении этого права на самооборону, должны быть немедленно сообщены Совету
Безопасности ООН.
Под индивидуальной самообороной следует понимать ответные вооруженные действия
государства, предпринимаемые им для защиты или восстановления своей политической
независимости и территориальной неприкосновенности, нарушенных другим государством
путем вооруженного нападения227.
Несмотря на то, что обеспечение обороны и самооборона государства входят в
компетенцию всех структур военной организации государства и занимают весьма
См.: Шупленков В.П. Проблемы уголовно-правовой борьбы с преступлениями против обороны СССР:
Дисс … докт. юрид. наук. М., 1986. С. 36.
224
См.: Военный энциклопедический словарь. М.: Воениздат, 1983. С. 499.
225
См.: Возжеников А.В. Национальная безопасность: теория, политика, стратегия. М., 2000. С. 65.
226
См. также: Клокотов В.П. О военной безопасности. М.: Военная академия Генерального штаба ВС РФ,
1993. С. 7.
227
См.: Дипломатический словарь. М., 1986. Т. 3. С. 10—11.
223
существенное место в системе национальной безопасности, тем не менее следует признать, что
понятие военной безопасности шире по объему, и включает и обороноспособность и оборону и
индивидуальную самооборону. Такой подход содержится в Военной доктрине Российской
Федерации, где военная безопасность по существу является ключевым термином, и
рассматривается как общее к частному по отношению к обороноспособности и обороне
(самообороне).
Изложенное выше позволяет рассматривать обороноспособность и оборону
(самооборону) как важнейшие внутренние составляющие военной безопасности.
Возникает вопрос о соотношении военной безопасности и коллективной самообороны?
Коллективную самооборону нельзя рассматривать как совместные действия государств,
одновременно подвергшихся нападению, так как в таком случае каждое из обороняющихся
государств использует свое право на индивидуальную самооборону. Коллективная
самооборона отличается от индивидуальной тем, что при коллективной самообороне право на
нее возникает для государства не из факта нападения на него, а из факта нападения на другое
государство.
Поскольку право на индивидуальную самооборону и коллективную оборону поставлено
ст. 51 Устава ООН в зависимость от предварительного совершения «вооруженного
нападения», постольку обладателем этого права следует считать в первую очередь
государство, ставшее жертвой вооруженного нападения. Право на коллективную оборону
означает в этом случае, что каждое государство вправе, прежде всего не только
индивидуально, но и с помощью других государств, отразить совершенное против него
вооруженное нападение228.
Коллективная оборона, являясь правом государства на оказание помощи другому
государству, подвергшемуся вооруженному нападению, в отличие от индивидуальной
самообороны требует соответствующего организационного оформления.
В науке международного права различают договорную и внедоговорную формы
реализации права на коллективную оборону, которые оказывают существенное влияние на
характер взаимоотношений обороняющихся государств как между собой, так и с
государством-агрессором 229.
Как установлено в статье 18 Федерального закона «Об обороне», состояние войны
объявляется федеральным законом в случае вооруженного нападения на Российскую
Федерацию другого государства или группы государств, а также в случае необходимости
выполнения международных договоров Российской Федерации. Согласно ст. 2 Федерального
закона «О международных договорах Российской Федерации» от 15 июля 1995 г. № 101-ФЗ
международный договор Российской Федерации означает международное соглашение,
заключенное Российской Федерацией с иностранным государством (или государствами) либо
с международной организацией в письменной форме и регулируемое международным правом,
независимо от того, содержится такое соглашение в одном документе или в нескольких
связанных между собой документах, а также независимо от его конкретного наименования230.
Следовательно, можно прийти к выводу, что законодательством Российской Федерации
не предусматривается имеющая место в международных отношениях «внедоговорная» форма
реализации права на коллективную оборону.
Для Российской Федерации типичной формой реализации права на коллективную
оборону являются действия на основе двухсторонних международных договоров о взаимной
помощи, предварительно заключаемых государствами на случай вооруженного нападения.
В соответствии с положениями Военной доктрины Российская Федерация исходит из
непреходящего значения основополагающих принципов и норм международного права,
которые органично взаимосвязаны и дополняют друг друга, проводит совместную с
228
См.: подробнее Жданов Ю.Н. Международно-правовые основы самообороны государств: Дисс. … канд.
юрид. наук. М., 1990.
229
См.: Жданов Ю.Н. Указ. соч. С. 17.
230
Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 29. Ст. 2757.
Республикой Беларусь оборонную политику, координирует с ней деятельность в области
военного строительства, развития вооруженных сил государств-участников Союзного
государства, придает приоритетное значение укреплению системы коллективной безопасности
в рамках Содружества Независимых Государств на основе развития и укрепления Договора о
коллективной безопасности.
Договором о коллективной безопасности (Ташкент, 15 мая 1992 г.) предусмотрено
следующее: «Если одно из государств-участников подвергнется агрессии со стороны какоголибо государства или группы государств, то это будет рассматриваться как агрессия против
всех государств-участников Договора.
В случае совершения акта агрессии против любого из государств-участников все
остальные государства-участники предоставят ему необходимую помощь, включая военную, а
также окажут поддержку находящимися в их распоряжении средствами в порядке
осуществления права на коллективную оборону в соответствии со ст. 51 Устава ООН.
О принятых мерах государства-участники незамедлительно извещают Совет
Безопасности Организации Объединенных Наций. При осуществлении этих мер государстваучастники будут придерживаться соответствующих положений Устава ООН» (ст. 4) 231.
Таким образом, коллективную оборону можно рассматривать как элемент военной
безопасности Российской Федерации и ее внешнюю составляющую.
В Концепции национальной безопасности указывается, что национальной безопасности и
интересам в пограничной сфере угрожают экономическая, демографическая и культурнорелигиозная экспансия сопредельных государств на российскую территорию, активизация
деятельности трансграничной организованной преступности, а также зарубежных
террористических организаций.
В пограничной сфере безопасность подразделяется на шесть основных областей
человеческой деятельности (политическая, экономическая, военная, криминогенная,
экологическая и информационная). Пограничные угрозы представляют собой не что иное, как
угрозы национальной безопасности государства в пограничной сфере.
Непременным атрибутом пограничной угрозы является негативное воздействие на
жизненно важные (национальные) интересы. Это воздействие приводит к образованию ущерба
в различных областях жизнедеятельности личности, общества и государства. Угрозы содержат
в себе потенциальный ущерб, который в определенных условиях может быть нанесен
национальной безопасности, если не предпринимать никаких мер.
В основу классификации ущерба должны быть положены наиболее существенные единые
признаки. Среди них выделяются объекты, характер угроз, области жизнедеятельности.
Исследования, проведенные А.А. Павловским и В.С. Елизаровым показали, что ущерб
жизненно важным интересам государства в пограничной сфере затрагивает проблемы военной
безопасности государства232. В области человеческой деятельности ущерб жизненно важным
интересам государства в пограничной сфере классифицируется следующим образом:
политические угрозы — угрозы стабильности глобального и регионального масштаба
пограничным отношениям сопредельных стран, поддержка сепаратистского движения
сопредельных стран, территориальные притязания;
экономические угрозы — угрозы уровню ВВП и уровню потребного финансирования и
жизненному уровню; угрозы животному и растительному миру, быту существования человека;
браконьерство биоресурсов;
военные угрозы — угрозы научно-технического, технологического характера, изменения
количественно-качественного соотношения сил и средств не в нашу пользу;
криминогенные угрозы — угрозы социального, межнационального, демографического,
религиозного характера, нелегальной миграции, распространения наркотиков и оружия;
См.: Российская газета. 1992. 23 мая.
См.: Павловский А.А., Елизаров В.С. Методология оценки пограничной безопасности Союзного
государства уровнем интегрального предотвращенного ущерба в пограничной сфере // Вестник Академии
военных наук. 2003. № 2. С. 108—112.
231
232
экологические угрозы — угрозы природного, сейсмического, антропогенного,
техногенного характера; угрозы от эпидемий и наводнений, а также случайного применения
оружия массового поражения — ядерного, химического, бактериологического;
информационные угрозы — угрозы в области получения информации и ее
использования, угрозы от развития современных телекоммуникационных технологий,
несанкционированного доступа к государственным информационным ресурсам.
Ущербы в области человеческой деятельности в указанной сфере также
классифицируются:
по месту нахождения источника угрозы: на внутренние ущербы (на приграничной
территории страны) и внешние ущербы (за пределами приграничной территории);
по объектам нанесения — личности, обществу, государству и инфраструктуре;
по продолжительности действия — на длительные и краткосрочные;
по степени значимости — жизненно-важные и маловажные;
по характеру взаимодействия — на совместные, параллельные, расходящиеся и
конфронтационные;
по вероятности и времени реализации — на реальные (могут осуществляться в любой
момент времени) и прогнозируемые (могут реализовываться в случае формирования
определенных условий);
по последствиям — на общие, локальные, частные, прямые (непосредственные) и
косвенные.
При всем многообразии видов ущербов все они взаимосвязаны и воздействуют на
интересы страны в пограничной и военной сферах, как правило, комплексно. Для
противодействия угрозам в пограничной и военной сферах пограничные войска ФСБ России
решают ряд важных задач военной безопасности, среди которых:
защита и охрана Государственной границы в целях недопущения противоправного
изменения ее происхождения, обеспечение соблюдения физическими и юридическими лицами
режима Государственной границы, пограничного режима в пункте пропуска через нее —
защита территориальной неприкосновенности Российской Федерации;
охрана внутренних морских вод, территориального моря, исключительной
экономической зоны, континентального шельфа Российской Федерации и их природных
ресурсов в целях их сохранения, защиты и рационального использования, а также в целях
защиты морской среды, экономических и иных законных интересов Российской Федерации и
др. — обеспечение независимости и неприкосновенности государства.
Основное назначение пограничных войск состоит в защите и охране Государственной
границы. Кроме того, пограничные войска совместно с Вооруженными Силами Российской
Федерации участвуют в отражении агрессии против Российской Федерации, а также
привлекаются к выполнению иных задач в области обороны государства.
Задачи и функции в сфере пограничной безопасности реализуются через различные виды
деятельности ее органов и войск: войсковую, разведывательную, оперативно-розыскную,
режимно-пропускную и др.233
Таким образом, пограничная безопасность государства взаимосвязана с военной
безопасностью государства и находится во внутреннем взаимодействии. Отдельные элементы
пограничной безопасности, такие как: защита и охрана Государственной границы Российской
Федерации, охрана внутренних морских вод, территориального моря, исключительной
экономической зоны, континентального шельфа Российской Федерации, являются составными
элементами военной безопасности Российской Федерации.
См. подробнее: Щербаков А. Пограничная безопасность России: роль и место Федеральной пограничной
службы в системе ее обеспечения. М., 1998. С. 17.
233
Глава 3. Правовые режимы обеспечения военной безопасности Российской
Федерации.
1. Понятие, структура и классификация правовых режимов обеспечения военной
безопасности Российской Федерации
Слово «режим» весьма емкое по своему содержанию, употребляется в самых разных
смыслах и контекстах. В переводе с французского и латинского оно означает: 1)
государственный строй, совокупность средств, методов, способов осуществления власти; 2)
строго регламентированный распорядок жизни (труда, отдыха, питания, лечения, сна); 3)
систему обязательных правил, требований, норм, принципов, установленных для какого-либо
вида деятельности; 4) определенное состояние, положение, статус кого-либо или чего-либо.
Сам термин «режим» обозначает совокупность правил, мероприятий, норм для
достижения какой-либо цели.
Многозначность понятия «режим» свидетельствует о его междисциплинарности, о том,
что оно используется в различных областях научного знания. В наибольшей степени данная
категория применяется в правовых исследованиях, так как позволяет гораздо глубже и полнее
раскрыть правовое состояние (качества, свойства, особенности) современного права и
практику его применения в различных областях общественной жизни.
Понятие правовой режим носит многозначный характер. Правовой режим определяется и
как социальный режим некоторого объекта, закрепленный правовыми нормами и
обеспеченный совокупностью юридических свойств234; и как определенный порядок
регулирования, выраженный в комплексе правовых средств, характеризующих особое
сочетание взаимодействующих между собой дозволений, запретов, а также позитивных
обязываний и создающих особую направленность регулирования235; и как результат
нормативного действия на общественные отношения системы юридических средств, присущих
конкретной отрасли права и обеспечивающих нормальное функционирование данного
комплекса общественных отношений236.
В самом общем плане с данными определениями можно согласиться, ибо в них отражены
наиболее существенные признаки рассматриваемого явления. Они охватывают суть и
основные параметры проблемы. Правовой режим в большей мере характеризует не
направленность правового регулирования (формальный признак), а степень его
благоприятности или неблагоприятности для интересов различных субъектов права
(материальный критерий).
Это косвенно признает и С.С. Алексеев, когда указывает, что «каждый правовой режим
есть все же именно «режим», и его понятие несет в себе основные смысловые оттенки этого
слова, в том числе и то, что правовой режим выражает степень жесткости юридического
регулирования, наличие известных ограничений и льгот, допустимый уровень активности
субъектов, пределы их правовой самостоятельности. Именно поэтому при рассмотрении
правовых вопросов мы обычно говорим, например, о «жестких», «льготных» правовых
режимах»237.
В то же время правовой режим — это не столько результат, сколько система условий и
путей осуществления правового регулирования, определенный порядок действия права,
необходимый для оптимального достижения соответствующих целей. Правовой режим как раз
См.: Исаков В.Б. Механизм правового регулирования и правовые режимы // Проблемы теории
государства и права. М., 1987. С. 258—259.
235
См.: Алексеев С.С. Общие дозволения и общие запреты в советском праве. М., 1989. С. 185.
236
См.: Морозова Л.А. Конституционное регулирование в СССР. М., 1985. С. 123; О правовом режиме см.
также: Казимирчук В.П., Медведев Н.П. Политико-правовой режим как позитивный фактор // Драма российского
закона. М., 1996. С. 31—38; Тихомиров Ю.А. Государство на рубеже столетий // Государство и право. 1997. № 2.
С. 26—27; Малько А.В. Стимулы и ограничения в праве. М., 2003. С. 205—214.
237
См.: Алексеев С.С. Теория права. М., 1994. С. 171—172.
234
и призван обеспечить наступление желаемого социального эффекта, состояния, т.к. показывает
путь к подобному результату, способ, ведущий к нему.
В конечном итоге порядок регулирования общественных отношений, который выражен в
комплексе правовых средств, характеризующих особое сочетание взаимодействующих между
собой дозволений, запретов, а также позитивных обязываний и создающих особую
направленность регулирования, определяется понятием «правовой режим».
Правовой режим обеспечения военной безопасности государства — это система норм
права, регулирующая определенную деятельность разных субъектов, их отношения по поводу
определенного объекта (военной безопасности государства). При этом можно различать
юридическую сторону режима (систему правил) и фактическую сторону (реальное
осуществление режимных норм). Отдельные авторы отмечают, что правовой режим означает,
что действия, отношения урегулированы правом. Для их существования, развития, охраны
используется система юридических средств воздействия (стимулирование, контроль,
принуждение и др.). Понятие правового режима почти совпадает с понятием системы права,
если оно рассматривается с точки зрения отношений граждан, организаций в связи с
определенными объектами238. В таком понимании понятие «правового режима» практически
совпадает с понятием «права в объективном смысле».
Правовой режим — это, прежде всего, функциональная характеристика права. Правовому
режиму присущ ряд признаков, к которым следует отнести: предмет, метод, правовые
принципы, систему субъектов и систему источников правового регулирования. Кроме того,
правовым режимам присущи следующие основные признаки: 1) они устанавливаются
законодательством и обеспечиваются государством; 2) имеют целью специфическим образом
регламентировать конкретные области общественных отношений, выделяя во временных и
пространственных границах те или иные субъекты и объекты права; 3) представляют собой
особый порядок правового регулирования, состоящий из совокупности юридических средств и
характеризующийся определенным их сочетанием; 4) создают конкретную степень
благоприятности либо неблагоприятности для удовлетворения интересов субъектов и их
объединений239.
На основании изложенного можно сделать вывод, что правовой режим — это особый
порядок правового регулирования, выражающийся в определенном сочетании правовых
средств, создающий желаемое социальное состояние и конкретную степень благоприятности
либо неблагоприятности для удовлетворения интересов субъектов права.
Правовой режим — одно из проявлений нормативности права, но на более высоком
уровне. Правовые режимы обеспечивают устойчивое нормативное регулирование группы
общественных отношений, определенного участка социальной жизни, придают адекватность и
эластичность юридической форме, позволяют ей более четко улавливать различия
неоднородных социальных связей, точнее реагировать и учитывать особенности разных
субъектов и объектов, временные и пространственные факторы, включенные в сферу действия
права. Юридические средства, сочетаясь различным способом, определяют специфику того
или иного режима, показывают особую направленность правового регулирования.
Правовой режим можно рассматривать как своего рода «укрупненный блок» в общем
арсенале правового инструментария, соединяющий в единую конструкцию определенный
комплекс правовых средств. И с этой точки зрения, эффективное использование правовых
средств при решении тех или иных специальных задач в значительной степени состоит в том,
238
См.: Бахрах Д.Н., Хазанов С.Д. Административное право России: Учебник для вузов. М.: Изд-во
«НОРМА», 2002. С. 410.
239
См.: Комаров С.А., Малько А.В. Теория государства и права: Краткий учебник для вузов. М.: Изд-во
«НОРМА», 2003. С. 366.
чтобы выбрать оптимальный для решения соответствующей задачи правовой режим, искусно
обработать его сообразно специфике этой задачи и содержанию регулируемых отношений240.
Таким образом, правовой режим выступает в качестве своеобразного «темперамента»
юридического воздействия. В зависимости от того, какие средства доминируют в правовом
режиме, он может быть либо стимулирующим, либо ограничивающим. Если первый создает
благоприятные условия для удовлетворения конкретной группы интересов, то второй нацелен
на их комплексное сдерживание.
Существуют различные разновидности правовых режимов в зависимости от содержания
и форм проявления.
Правовой режим обеспечения военной безопасности государства — органическая часть
государственного и политического режимов. Если государственный режим определяется
обычно как совокупность методов, приемов, средств, способов осуществления
государственной власти, то политический режим — как функциональная (деятельная) сторона
политической системы общества. Политический и государственный режимы, отражая
содержательный момент принятия и исполнения управленческих решений, придавая
политической жизни определенную направленность, непосредственно обуславливают
основные черты, состояние, общие свойства, параметры правовых режимов обеспечения
военной безопасности государства.
Правовые режимы обеспечения военной безопасности государства — в конечном счете
продукт государственной деятельности, а государство и вся его «работа» — эпицентр
политики. Поэтому не может быть таких правовых явлений, средств, понятий, категорий,
которые бы существовали сами по себе, в «чистом» виде.
Правовой режим обеспечения военной безопасности государства обусловлен, прежде
всего, интересами государства, волей законодателя, а также спецификой и характером
общественных отношений, требующих к себе особых подходов, форм и методов правового
воздействия, своеобразного юридического инструментария для своей организации. Данный
феномен отвечает на вопрос: зачем, для чего и кому он нужен, как можно достичь желаемой
цели?241
Наиболее значимым правовым режимом при обеспечении военной безопасности
государства выступает такой тип правовых режимов как комплексный правовой режим,
который включает в себя тесно детерминированные друг в друга конституционно-правовой,
административно-правовой и другие режимы.
Под комплексным правовым режимом обеспечения военной безопасности понимается
определенный нормами конституционного, административного, военного, финансового,
международного и других отраслей права особый порядок функционирования субъектов
обеспечения военной безопасности, направленный на упорядочение общественных отношений
по вопросам обеспечения военной безопасности государства.
К данному типу правовых режимов относятся предусмотренные нормами права режимы,
имеющие цель создания условий для преодоления чрезвычайных ситуаций и стабилизации
обстановки в государстве и обществе, связанными с военными опасностями и угрозами. Такие
правовые режимы носят временный характер. Это, прежде всего, режим чрезвычайного
положения и режим военного положения, определенные Конституцией Российской Федерации
и федеральными конституционными законами.
Определяя правовые режимы как комплексные, используя категории «особый правовой
режим», «особый режим», «специальный режим», законодатель тем самым подчеркивает, что,
во-первых, в конструировании этих режимов принимают участие нормы нескольких отраслей
См.: Алексеев С.С. Общие дозволения и общие запреты в советском праве. М., 1989. С. 186; Розанов И.С.
Административно-правовые режимы по законодательству Российской Федерации, их назначение и структура //
Государство и право. 1996. № 9. С. 85.
241
См.: Матузов Н.И., Малько А.В. Правовые режимы: вопросы теории и практики // Правоведение. 1996.
№ 1; Они же. Политико-правовые режимы: актуальные проблемы // Общественные науки и современность. 1997.
№ 1.
240
права — конституционного, административного, военного, международного, финансового
права, а во-вторых, эти режимы затрагивают различные по характеру права и обязанности
субъектов
режимного
регулирования.
Это
касается
режима
проведения
контртеррористической операции, режима закрытого административно-территориального
образования и др. Однако включение в комплексные правовые режимы, обеспечивающие
военную безопасность, норм различной отраслевой принадлежности не изменяет природы
основных регулятивных средств этих режимов — эти средства являются административноправовыми.
Другим типом правовых режимов обеспечения военной безопасности государства
выступают административно-правовые режимы. Административно-правовой режим является
преобладающим правовым режимом обеспечения военной безопасности государства, т.к.
сопровождает деятельность органов и должностных лиц государственной и военной
администрации при их взаимодействии с другими субъектами обеспечения военной
безопасности, а также между их звеньями при реализации своих функциональных
обязанностей, при регулировании процессов обеспечения военной безопасности.
С.В. Тихомиров предлагает деление административно-правовых режимов по
направленности и времени действия242. Вместе с тем можно выделить общий и специальные
административно-правовые режимы обеспечения военной безопасности государства.
Общий
административно-правовой
режим
рассчитан
на
повседневную
административную деятельность, типичные управленческие ситуации в сфере обеспечения
военной безопасности государства.
В то же время, когда требуются специальные, особые меры исполнительной
деятельности, применяемые на строго определенной территории, в отношении определенных
объектов или предметов, устанавливаются специальные административно-правовые режимы
обеспечения военной безопасности.
Специальные административно-правовые режимы обеспечения военной безопасности
являются одной из разновидностей особых правовых режимов, действующих в сфере
публичного права, и несут в связи с этим соответствующую функционально-целевую нагрузку.
Их основное назначение состоит в следующем: обеспечение военной безопасности при
возникновении внешних, внутренних и трансграничных военных угроз территориальной
целостности и независимости государства — агрессии против Российской Федерации,
вооруженных конфликтов, массовых беспорядков, угроз международного терроризма;
обеспечение функционирования объектов, представляющих повышенную опасность или
имеющих важное государственное значение; определение порядка реализации прав и
обязанностей, условий жизнедеятельности на территориях, где проводятся специальные
мероприятия (например, контртеррористическая операция), а также на территориях,
являющихся специальными зонами государственно-правовой охраны; установление порядка
пользования предметами, представляющими повышенную опасность или содержащими
сведения, составляющие государственную тайну; обеспечение прав граждан и организаций в
условиях чрезвычайных ситуаций, нормализация обстановки, восстановление порядка и др.
Таким образом, специальные административно-правовые режимы военной безопасности
устанавливаются в том случае, когда иные меры правового регулирования не могут обеспечить
должный правовой порядок (безопасность, охрану, нормализовать обстановку), добиться
необходимого правового состояния военной безопасности государства.
Специальные административно-правовые режимы широко распространены в сфере
публичного управления и отражают многообразие выполняемых органами исполнительной
власти задач и функций. Чем более развита система административной деятельности, тем
важнее объединение и дифференциация их по определенным, имеющим юридическое
значение признакам. Классификация специальных административно-правовых режимов
призвана помочь законодателю систематизировать имеющийся в распоряжении органов власти
См.: Тихомиров С.В. Административное право Российской Федерации: М.: Изд-во «Юрлитинформ»,
2003. С. 244.
242
административно-правовой инструментарий, с тем, чтобы своевременно реагировать на
возникновение различных нетипичных ситуаций, осуществлять адекватное и комплексное
регулирование территорий и объектов, имеющих особый статус.
Классификация правовых режимов обеспечения военной безопасности зависит от выбора
специальных административно-правовых средств и режимных приемов регулирования. Можно
выделить территориальные режимы (режим закрытого административно-территориального
образования, режим военного положения и др.); объектные режимы (режим объекта атомной
энергетики, режим военной базы и др.); режимы обращения с предметами, представляющими
повышенную общественную опасность или имеющие важное государственное значение
(режим оружия, режим документов, содержащих государственную тайну и др.);
функционально-деятельные режимы (режим мобилизации, эвакуационный режим, режим
контртеррористической операции и др.).
При обеспечении правовых режимов обеспечения военной безопасности государства
используются:
дополнительные запреты и обязывания, причем режим не просто ограничивает какоелибо поведение, а предусматривает превентивный контроль за исполнением этого требования,
например, запрет на проведение забастовок, установление особого порядка продажи,
приобретения и распределения продовольствия и предметов первой необходимости;
специальные меры, направленные на установление и поддержание режимных правил,
например, организация комендантского часа, патрулирование и др.;
разрешительный способ и тип реализации прав и свобод, выполнения хозяйственной
деятельности, предполагающий предварительное обращение с просьбой предоставить
возможность осуществить те или иные права, например, установление ограничений на свободу
передвижения по территории, введение особого режима въезда на указанную территорию и
выезда с нее;
система контроля и надзора за выполнением режимных требований физическими,
юридическими лицами, а также должностными лицами. К ним относятся проверка соблюдения
правил, оперативно-розыскные мероприятия, пресекательные меры и меры ответственности.
Организационно-техническое обеспечение установленных режимных правил позволяет
эффективно предупреждать, выявлять и пресекать их нарушения. К таким мерам можно
отнести досмотр граждан, транспортных средств, осмотр местности и т.д.
Регулятивные свойства правовых режимов обеспечения военной безопасности
государства проявляются в использовании специального правового инструментария,
образующего режимные приемы регулирования.
Режимные приемы регулирования предусматривают:
во-первых, зонирование территории (объекта), означающее разграничение территории на
определенные зоны, в которых действуют особые правила, но в целом они взаимосвязаны
между собой;
во-вторых, создание специальных или временных органов, наделенных компетенцией по
поддержанию режима. На них возлагаются обязанности по применению необходимых мер для
обеспечения соблюдения режимных правил, контроля процесса реализации прав и
обязанностей другими участниками и его «коррекции» в случае отклонения от установленных
требований;
в-третьих, особые режимные правила жизнедеятельности населения, пребывания и
передвижения по режимной территории, пользования имуществом, земельными участками,
пропускной режим;
в-четвертых, закрепление правового положения объекта (носителя режима) — особого
статуса запретной зоны, закрытого административно-территориального образования и др.
В информационно-психологическом аспекте правовые режимы обеспечения военной
безопасности государства характеризует не столько направленность правового регулирования,
сколько степень их благоприятности для интересов субъектов обеспечения военной
безопасности. Поэтому правовые режимы обеспечения военной безопасности можно
рассматривать как специфический вид правового воздействия, который выражен в
определенном комплексе правовых преимуществ и правовых ограничений. Вместе с тем при
всей необходимости расширения правовых преимуществ, они не должны заменять по
большому счету главные в данных режимах средства — правовые ограничения. В
соответствии с Конституцией Российской Федерации (ч. 3 ст. 55 и ст. 56) могут допускаться
отдельные ограничения прав и свобод человека и гражданина для обеспечения обороны
страны и безопасности государства, обеспечения безопасности граждан и защиты
конституционного строя. В противном случае создается ситуация диспропорции ограничений
и преимуществ в правовых режимах обеспечения военной безопасности, что будет
противоречить правовой природе обеспечения военной безопасности государства.
Таким образом, правовые режимы обеспечения военной безопасности можно
рассматривать как специфический вид правового воздействия, который выражен в
определенном комплексе правовых преимуществ и правовых ограничений.
На основе указанных особенностей правовые режимы обеспечения военной безопасности
государства можно классифицировать следующим образом:
по правовому источнику закрепления: правовые режимы обеспечения военной
безопасности в основном связаны с ограничением, принуждением, ответственностью, их
первичное юридическое закрепление производится законами. Тем не менее, без последующей
конкретизации законов применительно к определенной ситуации, территории или объекту
обойтись невозможно. Такая детализация осуществляется указами Президента Российской
Федерации в отношении важнейших государственно-правовых режимов, постановлениями
Правительства Российской Федерации в отношении режимов, имеющих общефедеральное
значение, приказами и другими нормативными правовыми актами федеральных органов
исполнительной власти — в отношении режимов, действующих на подведомственных им
территориях или объектах;
по предмету правового регулирования — режим обеспечения безопасности государства
(режим военного положения, режим Государственной границы, режим военных объектов);
режим охраны общественного порядка (режим чрезвычайного положения); режим защиты
граждан (режим оружия, эвакуационный режим) и др.;
по юридической природе — материальные и процессуальные режимы;
по функциям права — режим особого регулирования и особой охраны;
по критерию юридических свойств — типичные (ординарные) и исключительные
нетипичные (экстраординарные) режимы. Исключительные нетипичные (экстраординарные)
режимы — это особые правовые режимы жизнедеятельности населения, осуществления
хозяйственной и иной деятельности организациями, а также функционирования органов
государственной власти и органов местного самоуправления на территории, где возникла
угроза безопасности и которая признана зоной чрезвычайной ситуации, зоной вооруженного
конфликта, зоной военных действий. К ним можно отнести чрезвычайное и военное
положение. Отдельные авторы выделяют третий тип исключительных нетипичных
экстраординарных режимов — «особое положение»243.
В истории многих стран возникали различные ситуации чрезвычайного характера, когда
нормальное функционирование общества и государства становилось невозможным. Как
справедливо отмечают российские ученые В.В. Маклаков и Б.А. Страшун, «конституции часто
предусматривают возможность ограничения тех или иных прав и свобод при чрезвычайных
обстоятельствах»244. Такими обстоятельствами, когда происходят глубокие изменения во всех
См.: Бахрах Д.Н., Хазанов С.Д. Указ. соч. С. 418. По мнению указанных авторов, особое положение —
это правовой режим, вводимый в государстве или в его регионах на случай чрезвычайных обстоятельств,
предоставляющий определенным органам власти и управления, должностным лицам исключительные
полномочия (например, установление на отдельной территории прямого президентского правления). Порядок
введения особого положения должен быть урегулирован соответствующим федеральным законом.
244
См.: Конституционное (государственное) право зарубежных стран: Учебник / Под ред. Б.А. Страшуна.
М., 1995. Т. 1—2. С. 121.
243
сферах жизни общества, могут быть агрессия иностранного государства, непосредственная
угроза жизни и безопасности граждан или конституционному строю государства (например,
попытки захвата или присвоения власти, вооруженный мятеж, массовые беспорядки,
террористические акты, межконфессиональные и региональные конфликты, чрезвычайные
ситуации природного и техногенного характера и др.). В подобных случаях вводятся
предусмотренные национальным законодательством особые правовые (чрезвычайные)
режимы деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления,
учреждений, предприятий и организаций.
Исходя из анализа зарубежного законодательства и приводящейся в юридической
литературе классификации к таким режимам, в частности, можно отнести:
а) чрезвычайное положение (Алжир, Великобритания, Зимбабве, Индия, Ирландия,
Канада, Португалия, США, ЮАР);
б) военное положение (Болгария, Великобритания, Индия, Нидерланды, Польша,
Румыния, США и др.);
в) осадное положение (Аргентина, Бельгия, Бразилия, Венгрия, Венесуэла, Греция,
Испания, Мали, Португалия, Франция);
г) состояние войны (Бельгия, Италия, Кабо-Верде и др.);
д) состояние общественной опасности (Италия);
е) состояние напряженности (ФРГ);
ж) состояние обороны (ФРГ, Коста-Рика, Финляндия);
з) состояние угрозы (Испания);
и) состояние готовности (Норвегия)245.
Введение исключительных нетипичных (экстраординарных) режимов характеризуется:
использованием мер, ограничивающих конституционные права и свободы граждан и
организаций;
введением дополнительных правовых обязываний и запретов;
предоставлением чрезвычайных полномочий органам власти для поддержания режима;
введением форм особого управления территорий, на которой установлен
исключительный нетипичный (экстраординарный) режим, включая создание временных
специальных органов, перераспределение компетенции, приостановление деятельности
отдельных органов государственной власти и местного самоуправления.
В законодательстве установлены конкретные сроки, на которые могут вводиться
исключительные нетипичные (экстраординарные) режимы. Вместе с тем, уполномоченные
органы обязаны отменить действие этих режимов, если отпали обстоятельства, послужившие
основанием для их установления;
по сферам использования — внутригосударственные и межгосударственные режимы
(режимы территориальных вод, экономических санкций и пр.);
по субъектам, в отношении которых он устанавливается, — режим беженцев,
вынужденных переселенцев; режим граждан, подлежащих призыву по мобилизации; режим
военнопленных и т.д.;
по целевому назначению: режимы устранения обстоятельств, послуживших
возникновению угроз военной безопасности государства, в целях создания условий для
преодоления чрезвычайных экстраординарных ситуаций и стабилизации обстановки в
государстве (режим военного положения; режим чрезвычайного положения; режим зоны
вооруженного конфликта; режим проведения контртеррористической операции), и режимы,
имеющие упреждающую, предупредительную цель обеспечения военной безопасности
государства (режим Государственной границы Российской Федерации; режим запретных зон и
запретных районов; режим боевого дежурства (боевой службы) и др.);
по времени действия: на постоянные (например, режим Государственной границы
Российской Федерации) и временные (например, режим чрезвычайного положения); а также
См.: Лозбинев В.В. Институт чрезвычайного положения в Российской Федерации (теория,
законодательство, практика). М., 2001. С. 140—141.
245
на правовые режимы обеспечения военной безопасности в мирное время, в особый период и
военное время;
по территории действия: на всей территории Российской Федерации (например, режим
военного положения246) и в отдельных местностях (например, режим зоны вооруженного
конфликта).
Таким образом, правовые режимы обеспечения военной безопасности, с одной стороны,
предоставляют возможность органам власти эффективно действовать в условиях различных
военных опасностей и угроз, обеспечивая реальное выполнение ими своих функций, с другой
— являются важнейшим правовым средством обеспечения военной безопасности государства.
Остановимся более подробно на характеристике специальных правовых режимов
обеспечения военной безопасности Российской Федерации, которые в научных и практических
целях мы разделим на правовые режимы обеспечения военной безопасности государства в
мирное время, в особый период и в военное время.
2. Правовые режимы обеспечения военной безопасности государства в мирное время
В зависимости от характера и степени военных опасностей и угроз в Российской
Федерации осуществляются различные правовые режимы обеспечения военной безопасности
государства. Основанием их введения служат различные явления, события, факты, отношения,
временные рамки.
При обеспечении военной безопасности государства на основе комплексных
межотраслевых правовых режимов, а также на основе отраслевых правовых режимов
создаются специальные правовые режимы вторичного, производного уровня — режимы
социальных процессов, видов деятельности, объектов (предметов) и территорий, которые
направлены на обеспечение военной безопасности государства.
В мирное время правовые режимы рассчитаны на повседневную административную
деятельность, типичные управленческие ситуации в сфере военной безопасности государства,
они носят, как правило, плановый и предупредительный характер.
Следует согласиться с мнением ряда авторов, что при проведении режимных
мероприятий в мирное время, речь идет не вообще об упорядочении каких-либо работ, какойлибо деятельности с точки зрения организационного, технологического процесса,
совершенствования управления в той или иной области, а преследуется цель сделать эту
деятельность подконтрольной с точки зрения интересов обеспечения государственной,
общественной и личной безопасности, не допустить отклонений от установленного в этих
интересах порядка данной деятельности, предупредить, выявить и пресечь действия,
наносящие ущерб охраняемым интересам247.
Поэтому в содержании правовых режимов обеспечения военной безопасности
государства в мирное время на первый план выдвигается регламентация порядка деятельности
в режимных сферах, система разрешений, регистрация определенных видов деятельности,
обеспечивающая необходимый учет и контроль, прямое запрещение отдельных установлений
и применение различных видов ответственности за нарушение действующих правил, а также
различных мер воздействия для предупреждения и пресечения нарушений при строгом
Режим военного положения может вводиться на всей территории Российской Федерации или в
отдельных ее местностях.
247
См.: Коренев А.П. Актуальные проблемы административного права России // Государство и право. 1999.
№ 5. С. 80; Рушайло В.Б. Теоретические основы содержания административно-правового режима // Следователь.
2003. № 10. С. 48.
246
соблюдении установленных гарантий законных прав и интересов лиц, попавших в сферу
действия того или иного правового режима.
При этом следует подчеркнуть, что вся система режимных мероприятий по обеспечению
военной безопасности государства конкретизируется применительно к каждому правовому
режиму с помощью правовых установлений, учитывающих специфические особенности
охраняемой сферы. В них содержится четкая регламентация порядка деятельности в
режимных областях, осуществляемая преимущественно путем установления положительных
правил поведения и производства работ, которые в своей совокупности образуют
определенные параметры этой деятельности, препятствующие совершению действий в ущерб
безопасности личности, общества и государства.
При рассмотрении правовых режимов обеспечения военной безопасности в мирное время
особое значение приобретают режимы, имеющие упреждающую, предупредительную цель
обеспечения военной безопасности государства.
Их можно классифицировать следующим образом:
в зависимости от подведомственности — федеральные, региональные и местные режимы;
в зависимости от объекта-носителя режима: территориальные режимы; объектные
режимы; режимы обращения с предметами (объектами), представляющими повышенную
опасность или имеющими важное государственное значение; функционально-деятельностные
режимы;
в зависимости от предмета регулирования: режимы обеспечения личной, общественной и
государственной безопасности.
Некоторые режимы могут находиться во всех указанных группах.
Правовые режимы обеспечения военной безопасности государства в мирное время можно
объединить по следующим группам:
1)
правовые режимы размещения и функционирования объектов, обеспечивающих
военную безопасность государства. К ним относятся: режим размещения и строительства
военных объектов; режим закрытых административно-территориальных образований; режим
закрытых военных городков; режим военных баз; режим запретных зон и запретных районов;
режим территорий, организаций и объектов с регламентированным посещением для
иностранных граждан; режим устойчивого функционирования объектов, обеспечивающих
безопасность государства и другие;
2) функционально-деятельностные правовые режимы поддержания постоянной боевой
готовности и выполнения боевых задач в мирное время. К ним относятся: правовые режимы
несение боевого дежурства и боевой службы; режим службы войск; режим применения
оружия в мирное время; режим защиты государственной тайны и другие;
3) правовые режимы обеспечения безопасности пограничного пространства
государства. К ним относятся: режим охраны Государственной границы Российской
Федерации (режим Государственной границы, пограничный режим, режим в пунктах
пропуска); режим особых полномочий и применения оружия пограничными войсками ФСБ
Российской Федерации, Военно-воздушными силами и Военно-морским флотом при охране
Государственной границы Российской Федерации и другие.
Правовые режимы размещения и функционирования объектов, обеспечивающих военную
безопасность государства, осуществляются в целях: оперативного оборудования территории
Российской Федерации в целях обороны; строительства, подготовки и поддержания в
необходимой готовности Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских
формирований и органов, а также планирования их применения; совершенствования систем
управления Вооруженными Силами Российской Федерации, другими войсками, воинскими
формированиями и органами; создания запасов материальных ценностей государственного и
мобилизационного резервов; планирования и осуществления мероприятий по гражданской и
территориальной обороне; обеспечения защиты сведений, составляющих государственную
тайну, в области обороны.
Правовой режим размещения и строительства военных объектов направлен на создание
условий, обеспечивающих их применение по назначению, руководство и управление ими в
любых условиях, обеспечение безопасности обслуживающего персонала, а также обеспечение
сохранности сведений, составляющих государственную тайну. Указанный режим объединяет
другие режимы: режим закрытых административно-территориальных образований, режим
закрытых военных городков и военных (военно-морских) баз, режим территорий, организаций
и объектов с регламентированным посещением для иностранных граждан и т.п.
Постановлением Правительства Российской Федерации «Об утверждении Правил выдачи
разрешений на строительство объектов недвижимости федерального значения, а также
объектов недвижимости на территориях объектов градостроительной деятельности особого
регулирования федерального значения» от 10 марта 2000 г. № 221 предусмотрено, что в зоне
объектов военной инфраструктуры вводятся особые условия застройки, оформления
документации и получения разрешения (специального разрешения) на строительство. Они
определяются Государственным комитетом Российской Федерации по строительству и
жилищно-коммунальному комплексу248 и Министерством обороны Российской Федерации.
Специальные разрешения на строительство объектов недвижимости, составляющих
государственную тайну, выдаются на основании лицензий на проведение работ с
использованием сведений, составляющих государственную тайну, в соответствии с
законодательством Российской Федерации о государственной тайне249.
В целях обеспечения военной безопасности государства, противодействия иностранным
военным разведкам в получении сведений, составляющих государственную и военную тайну,
вводится правовой режим территорий, организаций и объектов с регламентированным
посещением для иностранных граждан.
Иностранные граждане имеют право на свободу передвижения в личных или деловых
целях в пределах Российской Федерации на основании документов, выданных или
оформленных им установленным порядком, за исключением посещения территорий,
организаций и объектов, для въезда на которые в соответствии с федеральными законами
требуется специальное разрешение250.
Въезд
иностранных
граждан
на
территорию
Российской
Федерации
с
регламентированным посещением согласовывается принимающими организациями с
Федеральной службой безопасности Российской Федерации или его органами по месту
нахождения принимающих организаций.
Федеральная служба безопасности Российской Федерации или ее органы на местах
принимают решение о допуске иностранных граждан для посещения этих территорий по
согласованию с заинтересованными министерствами и ведомствами или их территориальными
органами. В случае возникновения разногласий между заинтересованными организациями
решение о въезде иностранных граждан на территории с регламентированным посещением
принимается Федеральной службой по техническому и экспортному контролю Российской
Федерации.
В соответствии с Указом Президента Российской Федерации «О системе и структуре федеральных
органов исполнительной власти» от 9 марта 2004 г. № 314 функции комитета осуществляют Министерство
промышленности и энергетики Российской Федерации и входящее в его состав Федеральное агентство по
строительству и жилищно-коммунальному хозяйству.
249
См. Положение о лицензировании деятельности предприятий, учреждений и организаций по
проведению работ, связанных с использованием сведений, составляющих государственную тайну, созданием
средств защиты информации, а также с осуществлением мероприятий и (или) оказанием услуг по защите
государственной тайны, утвержденное постановлением Правительства Российской Федерации от 15 апреля 1995
г. № 333.
250
См.: О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации: Федеральный закон от …
(п. 1 ст. 11) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. № 30. Ст. 3032; О праве граждан
Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской
Федерации: Закон Российской Федерации от 25 июня 1993 г. № 5242-I (ст. 8) // Ведомости Съезда народных
депутатов и Верховного Совета Российской Федерации. 1993. № 32. Ст. 1227.
248
Постановлением Правительства Российской Федерации от 11 октября 2002 г. № 754
утвержден перечень территорий, организаций и объектов, для въезда на которые иностранным
гражданам требуется специальное разрешение251.
В указанный перечень включены: территории закрытых административнотерриториальных образований; территории с регламентированным посещением для
иностранных граждан252; территории, на которых введено чрезвычайное или военное
положение; территории, на которых в случае опасности распространения инфекционных и
массовых неинфекционных заболеваний и отравлений людей введены особые условия и режим
пребывания;
территории
закрытых
военных
городков;
зоны
проведения
контртеррористических операций; зоны экологического бедствия; пограничная зона; объекты
и организации Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск и воинских
формирований; объекты, на которых размещаются органы государственной власти и иные
органы и организации, осуществляющие работы, связанные с использованием сведений,
составляющих государственную тайну; другие территории, организации и объекты, для
посещения которых российским гражданам требуется специальное разрешение.
Таким образом, правовой режим территорий, организаций и объектов с
регламентированным посещением для иностранных граждан, направлен на обеспечение
государственных интересов Российской Федерации, обеспечение военной и военноинформационной безопасности государства, противодействия иностранным военным
разведкам в получении сведений, составляющих государственную и военную тайну.
В целях осуществления устойчивого функционирования военных объектов,
обеспечивающих безопасность государства (воинских частей, учреждений, предприятий и
организаций федеральных органов исполнительной власти, в которых предусмотрена военная
служба), исключения случаев, ставящих под угрозу выполнение возложенных на них задач,
вводится режим бесперебойного снабжения и устойчивого функционирования объектов,
обеспечивающих безопасность государства253.
Ограничение
или
прекращение
отпуска
топливно-энергетических
ресурсов
(электрической и тепловой энергии, газа и воды), оказания услуг связи и коммунальных услуг
воинским частям, учреждениям, предприятиям и организациям федеральных органов
исполнительной власти, в которых предусмотрена военная служба, считается действиями,
нарушающими безопасность государства254.
Правительство Российской Федерации обязано принимать неотложные меры по
недопущению ограничения или прекращения отпуска топливно-энергетических ресурсов
(электрической и тепловой энергии, газа и воды), оказания услуг связи и коммунальных услуг
воинским частям, учреждениям, предприятиям и организациям федеральных органов
исполнительной власти, в которых предусмотрена военная служба; определять источники
покрытия задолженности по платежам за использованные ресурсы, отпущенные воинским
См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. № 41. Ст. 3995.
См.: Перечень территорий Российской Федерации с регламентированным посещением для иностранных
граждан утвержден постановлением Правительства Российской Федерации от 4 июля 1992 г. № 470 (с
изменениями).
253
См.: Указ Президента Российской Федерации «О мерах по осуществлению устойчивого
функционирования объектов, обеспечивающих безопасность государства» от 23 ноября 1995 г. № 1173/ Собрание
законодательства Российской Федерации 1995 г. № 48. Ст. 4658; Указ Президента Российской Федерации
«Вопросы Главного управления специальных программ Президента Российской Федерации» от 9 марта 1996 г. №
349/ Собрание законодательства Российской Федерации. 1996 г. № 11. Ст. 1033; Вопросы Службы специальных
объектов при Президенте Российской Федерации: Указ Президента Российской Федерации от 15 марта 1999 г. №
350 // Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. № 12. Ст. 1453.
254
См.: Положение о порядке обеспечения потребностей Министерства обороны Российской Федерации
средствами сети связи общего пользования Российской Федерации в мирное время (приложение к письму
Минсвязи России от 8 июня 1995 г. № 106-у); О недопустимости ограничения или отказа в обеспечении услугами
связи воинских частей, учреждений, предприятий и организаций федеральных органов исполнительной власти, в
которых предусмотрена военная служба: Указание Минсвязи России от 30 ноября 1995 г. № 218-у // Собрание
законодательства Российской Федерации. 1995. № 48. Ст. 4658.
251
252
частям, учреждениям, предприятиям и организациям федеральных органов исполнительной
власти, в которых предусмотрена военная служба.
Вместе с тем, имеют место случаи нарушения режима бесперебойного снабжения и
устойчивого функционирования объектов, обеспечивающих безопасность государства. Так,
например, в Министерство связи России поступила жалоба от Начальника связи Вооруженных
Сил Российской Федерации на действия руководителей АО «Электросвязь» Дальневосточного
региона, которые в условиях ограниченного финансирования Министерства обороны
Российской Федерации предпринимают попытки решить проблему неплатежей воинских
частей за оказанные услуги связи путем расторжения заключенных договоров на аренду
каналов связи и эксплуатационно-техническое обслуживание линий (аппаратуры) связи, отказа
в заключении новых договоров и непредоставлению в аренду заявляемых каналов связи до
полного погашения задолженности, ссылаясь при этом на статью 37 Федерального закона «О
связи»255. Подобные действия наносят ущерб обороноспособности государства и являются
прямым нарушением Указа Президента Российской Федерации «О мерах по осуществлению
устойчивого функционирования объектов, обеспечивающих безопасность государства» от 23
ноября 1995 года № 1173.
Режимы размещения военных объектов и бесперебойного снабжения и устойчивого
функционирования объектов, обеспечивающих безопасность государства, тесно связаны с
экономикой. Прослеживается четкая взаимосвязь указанных правовых режимов с военноэкономической безопасностью государства, которая характеризуется способностью экономики
устойчиво поддерживать необходимую военную мощь и реализовывать военно-экономический
потенциал в условиях воздействия военных угроз и существующих в мирное время угроз в
сфере экономики. Вместе с тем, режим бесперебойного снабжения и устойчивого
функционирования
объектов,
обеспечивающих
безопасность
государства,
носит
преимущественно обязывающий характер, и не подкреплен правовыми гарантиями его
исполнения, а также мерами ответственности должностных лиц за его неисполнение.
Требуется принятие специальных норм об административной и уголовной ответственности за
неисполнение указанного режима.
В системе правовых режимов обеспечения военной безопасности государства в мирное
время особое внимание уделяется правовым режимам, которые объединяют территориальные
режимы, объектные режимы, режимы обращения с предметами (объектами),
представляющими повышенную опасность или имеющими важное государственное значение,
а также функционально-деятельностные режимы. К таким режимам относится режим
закрытых административно-территориальных образований.
Согласно ст. 1 Закона РФ «О закрытом административно-территориальном
образовании»256 в территориальных образованиях, в пределах которых расположены
промышленные предприятия, связанные с производством ядерного оружия, радиоактивных
материалов, военных и иных объектов, требующие принятия специальных мер по
обеспечению их безопасного функционирования и охраны государственной тайны,
устанавливается особый правовой режим.
Аналогичный особый правовой режим устанавливается в воинских частях,
подразделениях, организациях и объектах Министерства обороны Российской Федерации, а
также на объектах государственных унитарных предприятий и иных организаций по
разработке, изготовлению, хранению, разработке и утилизации ядерного оружия, других видов
вооружений и военной техники, переработке радиоактивных и иных материалов,
255
О выполнении Указа Президента Российской Федерации от 25 ноября 1995 г. № 1173 «О мерах по
осуществлению устойчивого функционирования объектов, обеспечивающих безопасность государства: Письмо
Минсвязи России от 31 января 1997 г. № 17-у.
256
См.: Ведомости Российской Федерации. 1992. № 33. Ст. 1915.
представляющих повышенную экологическую опасность, на территории закрытого
административно-территориального образования257.
Особый правовой режим устанавливается в целях: обеспечения национальной
безопасности Российской Федерации; выполнения международных обязательств Российской
Федерации по нераспространению оружия массового поражения; обеспечения защиты
сведений о ядерном оружии, других видах вооружений и военной техники, составляющих
государственную тайну; пресечения террористических, диверсионных и иных противоправных
действий; обеспечения безопасных условий для работы и проживания граждан; защиты
окружающей среды.
Особый правовой режим закрытого административно-территориального образования
(ЗАТО) включает в себя:
режим запретной зоны и режим контролируемой зоны — границы запретной и
контролируемой зон обозначаются хорошо видимыми знаками, надписями, оборудуются
заграждениями и техническими средствами охраны;
ограничения на въезд и постоянное проживание;
ограничения на полеты летательных аппаратов над территорией ЗАТО;
ограничения на ведение хозяйственной и предпринимательской деятельности, владение,
пользование и распоряжение землей, природными ресурсами, недвижимым имуществом.
Решение о создании или упразднении ЗАТО принимается Президентом по
представлению Правительства Российской Федерации. ЗАТО является административнотерриториальной единицей, в которой действуют органы местного самоуправления, однако его
территория может не совпадать с территорией субъектов Российской Федерации и районов,
входящих в их состав. Эта территория определяется исходя из необходимости надлежащего
обеспечения особого режима, а также с учетом потребностей развития населенных пунктов,
входящих в состав ЗАТО или прилегающих к его территории258.
Функционирование ЗАТО находится в ведении федеральных органов государственной
власти по вопросам: установления административной подчиненности и границы, полномочий
органов государственной власти субъектов Российской Федерации в отношении закрытого
образования, обеспечения действия особого режима, в том числе ограничений прав граждан и
организаций.
Правовой режим закрытого административно-территориального образования в силу ст.3
Закона РФ «О закрытом административно-территориальном образовании» включает
ограничения на право ведения хозяйственной и предпринимательской деятельности, владения,
пользования и распоряжения землей, природными ресурсами, недвижимым имуществом,
вытекающие из ограничений на въезд и (или) постоянное проживание.
Федеральные законы, законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской
Федерации, а также нормативные правовые акты органов местного самоуправления действуют
в отношении закрытого административно-территориального образования с учетом
особенностей, устанавливаемых Законом Российской Федерации
«О закрытом
административно-территориальном образовании».
Решения по вопросам обеспечения особого режима безопасности функционирования
предприятий и (или) объектов, включая специальные условия проживания граждан, охраны
См.: Об утверждении Положения о порядке обеспечения особого режима в закрытом административнотерриториальном образовании, на территории которого расположены объекты Министерства Российской
Федерации по атомной энергии: Постановление Правительства Российской Федерации от 11 июня 1996 г. № 693
// Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. № 40. Ст. 4645.
258
Перечень закрытых административно-территориальных образований и расположенных на их
территориях населенных пунктов, утвержденный постановлением Правительства Российской Федерации от 5
июля 2001 г. № 508 // Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. № 29. Ст. 3019.
257
общественного порядка и обеспечение пожарной безопасности, положения о режимах
конкретных ЗАТО принимаются Правительством Российской Федерации259.
Режим запретной зоны устанавливается внутри территории ЗАТО вокруг предприятия
или объекта и предназначен для исключения доступа граждан на указанную территорию без
производственной необходимости. Ответственность за организацию и обеспечение особого
режима в запретной зоне возлагается на начальника предприятия или объекта.
Режим контролируемой зоны устанавливается на всей территории ЗАТО (за исключением
территории объекта) для ограничения доступа граждан на данную территорию. Для
осуществления санкционированного доступа граждан и проезда транспортных средств
оборудуются контрольно-пропускные пункты.
Для постоянного проживания на территорию ЗАТО разрешается въезд гражданам, если
они заключили трудовой договор с администрацией объекта или иными юридическими
лицами, расположенными на его территории, военнослужащим и сотрудникам органов
внутренних дел, проходящим службу на территории ЗАТО, а также членам семей указанных
лиц. Кроме того, въезд разрешается лицам, постоянно проживающим в населенных пунктах,
входящих в состав ЗАТО.
Для временного пребывания на территорию контролируемой зоны разрешается въезд
гражданам, которые являются родственниками лиц, постоянно проживающих на территории
ЗАТО, заключили трудовой договор с юридическими лицами, расположенными на территории
закрытого образования, имеют на территории ЗАТО недвижимое имущество. В случае
производственной необходимости или для удовлетворения социально-культурных
потребностей жителей закрытого образования может быть разрешен въезд и иных лиц.
Граждане, утратившие трудовые отношения с организациями, находящимися на
территории закрытого образования, могут быть переселены за пределы ЗАТО.
На территорию ЗАТО осуществляется пропускной режим. Под пропускным режимом
следует понимать порядок, обеспечиваемый совокупностью мероприятий и правил,
исключающих возможность бесконтрольного входа (выхода) лиц, въезда (выезда)
транспортных средств, вноса (выноса), ввоза (вывоза) имущества на охраняемые объекты и с
охраняемых объектов. Пропускной режим включает в себя порядок входа и выхода граждан и
транспортных средств, порядок ввоза и вывоза грузов, документов и материальных ценностей,
перечень должностных лиц, имеющих право на выдачу соответствующего вида пропусков,
контроль за обоснованностью выдачи пропусков, своевременностью их изъятия и погашения.
Особый правовой режим ЗАТО обеспечивается совместными решениями руководителя
органа местного самоуправления, начальника объекта, руководителя территориального органа
ФСБ России, начальника органа внутренних дел, расположенных на территории закрытого
образования. Представители названных органов власти создают комиссию, которая
устанавливает виды и систему охраны территории, состав сил и средств, привлекаемых для
поддержания режима, порядок функционирования контрольно-пропускных пунктов.
Для поддержания особого режима привлекаются воинские подразделения, подразделения
военизированной охраны объекта, а также подразделения органов внутренних дел,
дислоцированных на территории закрытого образования.
За нарушение особого правового режима на территории ЗАТО в соответствии со ст. 20.19
Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях устанавливается
административная ответственность.
Таким образом, особый правовой режим закрытого административно-территориального
образования в мирное время решает возложенные на него задачи по обеспечению
государственной и общественной безопасности, а также обеспечению безопасности военных
объектов, расположенных на его территории.
259
См., например: Положение об обеспечении особого режима в закрытом административнотерриториальном образовании, на территории которого расположены объекты Министерства обороны
Российской Федерации // Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. № 27. Ст. 3180.
Целевое назначение правовых режимов военных городков носит несколько иной
характер. Они служат для обеспечения безопасного размещения военнослужащих,
гражданского персонала, обслуживающих военные объекты и несущих боевое дежурство
(боевую службу), а также для размещения воинских частей (военных кораблей) с
необходимым вооружением и военной техникой.
Военные городки подразделяются на закрытые и открытые. Под военным городком
понимается комплекс зданий и сооружений, расположенных на одном земельном участке и
используемых для расквартирования воинских частей и для размещения военнослужащих и
гражданского персонала.
Военные городки, как правило, имеют название населенного пункта, вблизи которого они
располагаются, и порядковый номер. В некоторых случаях наименование военного городка
производится по почтовому адресу. Порядковый номер присваивается военному городку
органами строительства и расквартирования войск.
Понятие «закрытый военный городок» длительное время не имело нормативного
закрепления. Формирование понятия «закрытый военный городок» происходило постепенно, в
основном на ведомственном уровне. Так, в п. 35 Положения о квартирно-эксплуатационной
службе и квартирном довольствии Советской Армии и Военно-Морского Флота260 было
указано, что к закрытым военным городкам относятся:
военные городки воинских частей, расположенные в населенных пунктах и имеющие
систему пропусков;
обособленные военные городки воинских частей, расположенные вне черты населенных
пунктов.
Постановлением ЦК КПСС и Совета Министров СССР «О переселении из закрытых
военных городков лиц, утративших связь с Вооруженными Силами СССР и органами
Комитета государственной безопасности, и о порядке обеспечения жилой площадью
прапорщиков, мичманов и военнослужащих сверхсрочной службы» от 8 декабря 1980 г. №
1131 в п. 1 были выделены следующие признаки закрытых военных городков:
нахождение обособленных военных городков при войсковых частях, расположенных вне
черты населенных пунктов;
система пропусков в военных городках, расположенных в населенных пунктах.
Порядок утверждения перечней закрытых военных городков устанавливался
соответственно Министерством обороны, Министерством внутренних дел СССР и Комитетом
государственной безопасности СССР. В Министерстве обороны такой порядок был установлен
п. 2 приказа Министра обороны СССР «О переселении из закрытых военных городков лиц,
утративших связь с Советской Армией и Военно-Морским Флотом, и о порядке обеспечения
жилой площадью прапорщиков, мичманов и военнослужащих сверхсрочной службы» от 23
декабря 1980 г. № 363. Право утверждать перечни закрытых и обособленных военных
городков, находящихся на территории округа, флота независимо от подчиненности воинских
частей, размещенных в таких городках было предоставлено командующим войсками округов и
флотами.
Положением о разграничении функций между органами Государственного архитектурностроительного надзора России и Инспекцией Государственного архитектурно-строительного
надзора Министерства обороны России по государственному надзору за организационноправовым порядком и качеством строительства объектов Министерства обороны Российской
Федерации, утвержденным заместителем Председателя Государственного комитета
Российской Федерации по вопросам архитектуры и строительства 29 марта 1993 г. и
начальником строительства и расквартирования Вооруженных Сил Российской Федерации 26
апреля 1993 г.261, к закрытым военным городкам были отнесены:
обособленные военные городки общевойсковых, военно-воздушных, военно-морских,
ракетных и других частей, расположенных вне черты населенных пунктов;
260
261
См.: приказ Министра обороны СССР 1977 г. № 75.
См. приказ министра обороны Российской Федерации от 26 ноября 1996 г. № 424.
военные городки воинских частей, военных академий, военно-учебных заведений и
военно-медицинских комплексов в городах и населенных пунктах, имеющие систему
пропусков;
военные городки при полигонах, арсеналах, научно-исследовательских институтах,
учреждениях и предприятиях, имеющие регламентированный режим деятельности.
Лишь в 1998 г. Федеральным законом «О статусе военнослужащих» впервые была
закреплена норма, которая на законодательном уровне утвердила, какие военные городки
относятся к закрытым. В соответствии с абз. 9 п. 1 ст. 15 указанного Закона к закрытым
военным городкам относятся расположенные в населенных пунктах военные городки
воинских частей, имеющие систему пропусков, а также отдельные обособленные военные
городки воинских частей, расположенные вне населенных пунктов.
Перечни закрытых военных городков утверждаются Правительством Российской
Федерации262.
Таким образом, на законодательном уровне были сформулированы два основных
признака закрытых военных городков: размещение в них воинских частей и пропускной
режим. Кроме того, право утверждения перечней закрытых военных городков было
делегировано Правительству Российской Федерации, чем соответственно был повышен статус
правового регулирования закрытого военного городка с ведомственного до федерального
уровня.
Помимо указанных факторов режим закрытого военного городка имеет свои
особенности. Обязательными признаками военного городка являются: по его расположению
— обособленность территории, т.е. наличие у него определенных границ (причем военный
городок может находиться как в черте населенного пункта, так и за его пределами); по
назначению — военный городок предназначен для размещения и проживания в нем
военнослужащих и других лиц, состоящих в связи с Вооруженными Силами и другими
федеральными органами исполнительной власти, в которых предусмотрена военная служба;
по органам власти — отсутствие органов местного самоуправление и наличие органов военной
администрации (начальник гарнизона, командир воинской части)263. Ненадлежащее
содержание технических средств охраны и недостатки в организации пропускного режима
сами по себе не могут свидетельствовать об отсутствии статуса закрытого военного городка.
Правовое регулирование режима закрытого военного городка отличается от правового
регулирования режима закрытого административно-территориального образования. Так, в
решении Верховного Суда России от 16 апреля 1998 г. № ГКПИ 98-94 по гражданскому делу
Василенко И.В. было подчеркнуто, что закрытые военные городки и закрытые
административно-территориальные образования не по своему назначению, ни по правовому
статусу какими-либо общими признаками, характерными для каждого из них, не обладают, в
связи с чем распространение положений Закона Российской Федерации «О закрытом
административно-территориальном образовании» на закрытые военные городки ни на чем не
основано264.
В закрытых военных городках военнослужащим, проходящим военную службу по
контракту, и совместно проживающим с ними членам их семей на весь срок военной службы
предоставляются служебные жилые помещения265.
Согласно ст. 8 Закона Российской Федерации «О праве граждан Российской Федерации
на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской
См.: Перечень имеющих жилищный фонд закрытых военных городков Вооруженных Сил Российской
Федерации, Пограничной службы Российской Федерации и органов ФСБ России, утвержденный распоряжением
Правительства Российской Федерации от 1 июня 2000 г. № 752-р; Перечень закрытых военных городков ФСО
России, утвержденный распоряжением Правительства Российской Федерации от 15 июля 1999 г. № 1132-р.
263
См.: Фатеев К.В. Нет на карте такого места (к вопросу о закрытых военных городках) // Право в
Вооруженных Силах. 1998. № 1. С. 23—25.Он же. О статусе закрытых военных городков // Военно-правовое
обозрение. 2001. № 2. С. 4.
264
См.: Военно-правовое обозрение. 2001. № 2. С. 62.
265
См. п. 1 ст. 15 Федерального закона «О статусе военнослужащих»
262
Федерации» от 25 июня 1993 г.266 право граждан Российской Федерации на свободу
передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации
может быть ограничено в соответствии с законами Российской Федерации на территории
закрытых военных городков. Так, на основании ст. 94 Жилищного кодекса РСФСР лица,
уволенные с военной службы, а также проживающие совместно с ними лица могут быть
выселены из занимаемых ими жилых помещений в военных городках с предоставлением
другого благоустроенного жилого помещения. В таком же порядке подлежат выселению из
военных городков другие лица, утратившие связь с Вооруженными Силами.
Вселение граждан, не имеющих отношения к Министерству обороны, в жилые
помещения домов, расположенных в закрытых военных городках, в качестве постоянно
проживающих с нанимателем не допускается. Вселение в жилые помещения граждан,
проживающих в домах, расположенных в закрытых военных городках, может быть разрешено
начальником гарнизона по представлению начальника квартирно-эксплуатационной части
района (гарнизона) нетрудоспособным гражданам Российской Федерации, находящимся на
иждивении нанимателя267.
Статья 4 Закона Российской Федерации «О приватизации жилищного фонда в
Российской Федерации» не позволяет гражданам, проживающим в закрытых военных
городках, приватизировать занимаемые жилые помещения. Исполнительным органам
государственной власти субъектов Российской Федерации предписано исключить случаи
изменения статуса обособленных и закрытых военных городков и приватизации жилья в
них268.
Обмен жилых помещений в закрытых военных городках на жилые помещения,
находящиеся вне черты указанных городков, может быть разрешен только с лицами,
назначенными для прохождения военной службы или поступившими на работу в воинские
части, расположенные в данном военном городке. Обмен допускается с согласия начальников
КЭЧ районов. Ограничение права обмена жилыми помещениями в домах, находящихся в
закрытых военных городках, соответствует положениям ст. 73. Жилищного кодекса РСФСР.
В условия реформирования и сокращения Вооруженных Сил, других войск, воинских
формирований и органов, где предусмотрена военная служба, остро встает вопрос в
сохранении военных городков по своему предназначению. Постановление Правительства
Российской Федерации «О порядке передачи объектов социально-культурного и коммунальнобытового назначения федеральной собственности в государственную собственность субъектов
Российской Федерации и муниципальную собственность» от 7 марта 1995 года № 235269,
определяющее порядок передачи объектов федеральной собственности, в том числе
высвобождаемых военных городков Министерства обороны Российской Федерации, в
государственную собственность субъектов Российской Федерации и муниципальную
собственность, выполняется не в полной мере. В связи с недостаточным финансированием
жилищно-коммунального хозяйства органы исполнительной власти субъектов Российской
Федерации и органы исполнительной власти муниципальных образований не заинтересованы
в принятии на свой баланс высвобождаемых военных городков Министерства обороны
Российской Федерации. В результате этого они приходят в негодность, и находящаяся на их
территории федеральная собственность расхищается270.
266
Текст Закона опубликован в Ведомостях Съезда народных депутатов и Верховного Совета Российской
Федерации (1993. № 32. Ст. 1227).
267
См. п. 21 Инструкции о порядке обеспечения жилыми помещениями в Вооруженных Силах Российской
Федерации, утвержденной приказом министра обороны Российской Федерации от 15 февраля 2000 г. № 80.
268
См. п. 1 распоряжения Правительства Российской Федерации от 4 сентября 1992 г. № 1625-р.
269
См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 11. Ст. 995.
270
См.: Об использовании военных городков Министерства обороны Российской Федерации, передаваемых
в государственную собственность субъектов Российской Федерации и муниципальную собственность в связи с
сокращением Вооруженных Сил Российской Федерации: Постановление Государственной Думы Федерального
Собрания Российской Федерации от 27 января 1999 г. № 3580-II ГД // Собрание законодательства Российской
Федерации. 1999. № 6. Ст. 821.
В настоящее время, например, в Ракетных войсках стратегического назначения (РВСН),
например, насчитывается 14 ЗАТО, около 20 закрытых и более 15 открытых военных
городков. И одной из проблем является невостребованность большей части высвобождаемых
фондов РВСН в интересах оборонного ведомства, хотя военные городки представляют собой
хорошую базу для жизнедеятельности воинских частей271.
На решение этих проблем направлены Указ Президента РФ «О мерах по обеспечению
военного строительства в Российской Федерации» от 25 ноября 1996 г. № 1592 и
постановление Правительства РФ «О передаче находящихся в федеральной собственности
объектов социальной инфраструктуры Вооруженных Сил Российской Федерации, других
войск и воинских формирований в государственную собственность субъектов Российской
Федерации и в муниципальную собственность» от 6 октября 1999 г. № 1131. До 1 января 2005
г. должны быть переданы объекты социальной инфраструктуры Вооруженных Сил Российской
Федерации, других войск и воинских формирований (за исключением объектов социальной
инфраструктуры закрытых военных городков, не имеющих органов местного
самоуправления), находящиеся в федеральной собственности, в собственность субъектов
Российской Федерации и муниципальную собственность. В государственную собственность
субъектов Российской Федерации и в муниципальную собственность могут передаваться
находящиеся в федеральной собственности объекты социальной инфраструктуры
Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск и воинских формирований:
жилищный фонд (социального использования); предприятия общественного питания,
коммунально-бытового обслуживания населения, медицинские учреждения, учреждения
дошкольного воспитания и школы; встроенно-пристроенные к жилым домам нежилые
помещения коммунального назначения; инженерные сооружения и коммуникации, сети
водопровода, канализации, тепловые, газовые и электрические, котельные, объекты
благоустройства и дороги (за исключением находящихся на территории воинских
подразделений); эксплуатационно-ремонтные организации, цехи, мастерские, гаражи,
складские помещения, предназначенные для технического обслуживания и ремонта
жилищного фонда и объектов коммунального хозяйства; автотранспортная, землеройная,
уборочная техника и другие механизмы, предназначенные для эксплуатации и технического
обслуживания передаваемых объектов по действующим нормам.
Вместе с тем, не решена проблема по использованию казарменного фонда
высвобождаемых военных городков. Вывод воинских частей из военных городков повлечет за
собой упразднение статуса ЗАТО, закрытых военных городков с преобразованием их в
обычные муниципальные образования субъектов Российской Федерации. В связи с
отсутствием в них каких-либо предприятий и производств это обернется многократным
уменьшением бюджета таких городков, что, в свою очередь, может привести не только к
потере имеющихся в них фондов, но и к непредсказуемым социальным последствиям.
Таким образом, мы видим, что закрытый военный городок имеет особый статус, а
граждане, проживающие на его территории, имеют некоторые ограничения своих прав, прежде
всего жилищных. Вместе с тем, правовое положение закрытого военного городка должно быть
нормативно закреплено на федеральном уровне, вне зависимости от ведомственной
подчиненности, т.к. неопределенность правового регулирования статуса закрытого военного
городка приводит к серьезным последствиям.
Правовые режимы российских военных (военно-морских) баз, аренды военных объектов,
а также временного размещения воинских формирований Российской Федерации на
территории других государств выступают специальными правовыми режимами обеспечения
военной безопасности Российской Федерации.
Правовой режим военно-морских баз (пунктов базирования военных кораблей)
отличается от режима военных городков.
См.: Соловцов Н.Е. Закрытые городки: между прошлым и будущим // Независимое военное обозрение.
2003. № 32. С. 2.
271
Военно-морские базы и пункты базирования военных кораблей предназначены для
размещения пунктов управления (штабов) военно-морскими силами, береговой
инфраструктуры, а также обеспечения базирования военных кораблей и вспомогательных
судов флотов (флотилий) Военно-Морского Флота России. Правила плавания и пребывания в
военно-морских базах и пунктах базирования военных кораблей разрабатываются специально
уполномоченным федеральным органом исполнительной власти по обороне, утверждаются
Правительством Российской Федерации272 и публикуются в «Извещениях мореплавателям».
Перечень военно-морских баз и пунктов базирования военных кораблей утверждается
Правительством Российской Федерации.
Должностным лицом военно-морской базы или пункта базирования военных кораблей,
регулирующим заход всех судов и военных кораблей Российской Федерации, иностранных
судов, иностранных военных кораблей и других государственных судов, эксплуатируемых в
некоммерческих целях, в военно-морскую базу или пункт базирования военных кораблей и
выход из военно-морской базы или пункта базирования военных кораблей и отвечающим за
безопасность мореплавания, является старший морской начальник, с которым согласовывают
свои действия капитан морского порта, а также должностные лица федеральных органов
исполнительной власти и должностные лица органов исполнительной власти субъектов
Российской Федерации, находящиеся в военно-морской базе или пункте базирования военных
кораблей.
В случае если в военно-морской базе или пункте базирования военных кораблей
одновременно базируются военные корабли различных федеральных органов исполнительной
власти, включая военные корабли федерального органа исполнительной власти по обороне,
должностным лицом военно-морской базы или пункта базирования военных кораблей
является старший морской начальник федерального органа исполнительной власти по
обороне.
В случае, если военно-морская база или пункт базирования военных кораблей имеет
смежную с морским портом акваторию, порядок захода в морской порт и выхода из морского
порта всех судов Российской Федерации, иностранных судов, иностранных военных кораблей
и других государственных судов, эксплуатируемых в некоммерческих целях, устанавливается
старшим морским начальником по согласованию с капитаном морского порта, должностным
лицом по пограничной службе и должностным лицом таможенного органа.
Встреча и обеспечение пребывания кораблей на военно-морской базе, в пункте
базирования военных кораблей и морском порту Российской Федерации организуются
старшим морским начальником, являющимся официальным представителем российского
военно-морского командования.
В порту, где нет старшего морского начальника или лица, специально назначенного
замещать его в вопросах приема кораблей, обязанности старшего морского начальника
исполняются начальником гарнизона или старшим должностным лицом федерального органа
исполнительной власти по пограничной службе.
В гарнизонах, где старший морской начальник подчиняется начальнику гарнизона,
старший морской начальник согласовывает организацию мероприятий, предусмотренных
программой визита, с начальником гарнизона. Старший морской начальник уведомляет, а при
необходимости согласовывает программу визита кораблей на военно-морскую базу, в пункт
базирования военных кораблей или морской порт Российской Федерации с главами городской
и портовой администраций.
См.: Правила плавания и пребывания иностранных военных кораблей и других государственных судов,
эксплуатируемых в некоммерческих целях, в территориальном море, во внутренних морских водах, на военноморских базах, в пунктах базирования военных кораблей и морских портах Российской Федерации,
утвержденные постановлением Правительства Российской Федерации от 2 октября 1999 г. № 1102 // Собрание
законодательства Российской Федерации. 1999. № 42. Ст. 5030.
272
Наибольший срок пребывания каждого корабля или судна на военно-морской базе, в
пункте базирования военных кораблей или морском порту Российской Федерации не должен
превышать 7 суток, если в разрешении не предусмотрено иное. При возникновении
исключительных обстоятельств кораблю или судну может быть предложено покинуть военноморскую базу, пункт базирования военных кораблей или морской порт и территориальное
море Российской Федерации до истечения установленного срока пребывания.
Одновременно проходить через территориальное море Российской Федерации с целью
захода на военно-морскую базу, в пункт базирования военных кораблей или морской порт
Российской Федерации могут не более трех кораблей и судов одного иностранного
государства, если иное не предусмотрено международными договорами Российской
Федерации или специальными решениями Правительства Российской Федерации по случаю
праздничного дня или знаменательной даты.
При планировании посещения военно-морских баз и пунктов базирования военных
кораблей Российской Федерации, расположенных на территории иностранных государств,
запрашивающая сторона должна получить разрешение и у правительств этих государств.
В настоящее время в Севастополе военно-морская база является основным пунктом
базирования Черноморского флота России. Здесь дислоцируется практически вся
черноморская эскадра, обеспечивающая безопасность южных морских границ России,
включая корабли охраны водного района, противолодочные и разведывательные корабли,
подводные лодки, суда обеспечения и ряд других средств, а также морскую пехоту.
Юридический статус базы определен соглашением России и Украины, и в соответствии с
достигнутыми договоренностями ВМФ России будет использовать эту базу до 2017 года.
Ранее присутствие Военно-Морского Флота в различных частях Мирового океана
обеспечивалось сетью пунктов материально-технического обеспечения. В различные периоды
такие пункты были развернуты в Александрии и Мерса-Матрухе (Египет), Латакии и Тартусе
(Сирия), Дахлаке (Эфиопия), Сокотре и Адене (Йемен), Луанде (Ангола), Конакри (Гвинея),
Триполи и Тобруке (Ливия), Бизерте и Сфаксе (Тунис), Сплите и Тивате (Югославия), а также
в Камрани (Вьетнам). Хотя эти базы не в полной мере обеспечивали потребности флота, они
позволяли нести боевое дежурство с приемлемой степенью эффективности. В настоящее время
у российского ВМФ осталась возможность заходить только в порт Тартус (Сирия)273.
Сокращение количества военно-морских баз (пунктов материально-технического обеспечения)
за пределами Российской Федерации связано с изменением военно-политической обстановки и
необходимостью рационального использования выделяемых бюджетных средств на
обеспечение обороны и безопасности государства.
Характерно, что в настоящее время военное руководство США активно реагирует на
изменившуюся ситуацию в мире и предлагает новые подходы к развертыванию войск за
рубежом. Пентагон намерен отказаться от крупных военно-морских баз. На смену им должны
прийти специальные транспортные платформы, так называемые «плавучие острова», которые
могут стать не только альтернативой морской базы, но и заменить авианосцы и транспортные
корабли. Основным аргументом в пользу развития таких средств является отказ многих
государств в конфликтных ситуациях предоставлять кораблям ВМС США возможность
базирования в их портах. Кроме того, по оценкам военных специалистов, это направление
экономически является более рентабельным, чем аренда портов и военно-морских баз274.
Таким образом, правовой режим военно-морских баз и пунктов базирования военных
кораблей выступает как территориальный и объектный режим обеспечения военной
безопасности, имеющий свою специфику. В интересах обеспечения военной безопасности
Российской Федерации требуется выполнение требований Морской доктрины Российской
Федерации, утвержденной Президентом Российской Федерации 27 июля 2001 года.
273
274
См.: Независимое военное обозрение. 2004. № 7. С. 1.
См.: Соловьев В., Иванов В. Военно-базовая удавка // Независимое военное обозрение. 2004. № 7. С. 2.
В соответствии с международными договорами за пределами территории Российской
Федерации могут быть размещены российские военные базы, которые обеспечивают
внешнюю и внутреннюю военную безопасность Российской Федерации.
В 1994 году у России было 28 баз и военных объектов в Белоруссии, Молдове, Украине,
Грузии, Армении, Азербайджане, Казахстане, Киргизии и Таджикистане. К 2004 г. их
количество сократилось до 25 (см. таблицу).
Российские военные базы в странах СНГ
Наименование базы (военного объекта)
Предназначение и состав базы
КВ и 37 ВАДА: ОРТУ
Азербайджан
Габала, Ляки
СКВО, ГРВЗ:
комендатура
Армения
Эребуни, Ереван
102 ВБ, Гюмри, Ленинакан
426-я
авиационная
КВ и 37 ВАДА: ОРТУ
Ганцевичи, Барановичи
Вилейка
ВМФ:УС
СКВО,
ГРВЗ:
Артиллерийская
инженерный склад
Грузия
Сагареджо
Мцхета
Коджори
Тбилиси
база
боеприпасов,
СКВО, ГРВЗ: Запасной командный пункт
СКВО, ГРВЗ: 66-й УС
СКВО, ГРВЗ: Штаб ГРВЗ, 364-й отдельный батальон охраны
и обеспечения, 149-й отдельный батальон материального
обеспечения, 142-й бронетанковый ремонтный завод
СКВО, ГРВЗ: 90-й мотострелковый полк, 1007-й зенитноракетный полк
СКВО, ГРВЗ: 147-я мотострелковая дивизия, 409-й и 412-й
мотострелковый полки, 817-й самоходный артиллерийский
полк, 899-й отдельный батальон связи, 65-й отдельный
противотанковый дивизион, 176-й отдельный ремонтновосстановительный батальон
СКВО, ГРВЗ: 145-я мотострелковая дивизия, 35-й
гвардейский мотострелковый полк, 115 отдельный танковый
батальон, 1089 самоходный артиллерийский полк, военный
авторемонтный завод
Хеллачаури
62 ВБ, Ахалкалаки
12 ВБ, Батуми
Казахстан
Сары-Шаган, Приозерск
Государственный испытательный космодром № 5 (№ 3),
Байконур
КВ и 37 ВАДА: ОРТУ
Киргизия
Кара-Балта, Чалдовар
Кант
ВМФ:УС;
авиабаза
4 ВБ, Курган-Тюбе
520-я
СКВО, ГРВЗ: 127-я мотострелковая дивизия, 124-й и 128-й
мотострелковые полки, 992-й артиллерийский полк, 988-й
зенитно-ракетный полк, 116-й отдельный танковый батальон,
отдельный батальон материального обеспечения, 628-й
отдельный батальон связи, 772-й отдельный разведбатальон
Белоруссия
Молдова
Оперативная
группировка
российских
Приднестровье, Тирасполь
Таджикистан
Объект 7680, Нурек
4 ВБ, Душанбе
авиагруппа,
войск
в
9 стартовых комплексов с 14 пусковыми установками, 34
технических комплекса, 3 заправочных станции для
космических аппаратов, 2 аэродрома, кислородно-азотный
завод
Штаб ОГРВП, 8-я гвардейская мотострелковая бригада, 1162й зенитно-ракетный полк, 15-й отдельный полк связи,
авиагруппа
КВ и 37 ВАДА: Центр слежения за спутниками
ПУВО: 201-я мотострелковая дивизия, 92-й мотострелковый
полк, отдельный танковый батальон, 998-й самоходный
артиллерийский полк, 1098-й зенитно-ракетный полк
ПУВО: 191-й гвардейский мотострелковый полк, отдельный
реактивный артиллерийский дивизион
ПУВО: 149-й гвардейский мотострелковый
авиагруппа
4 ВБ, Куляб, Душанбе
полк,
670
Украина
ВМБ РФ, Севастополь
ЧФ ВМФ: Штаб ЧФ, 68-я бригада кораблей охраны водного
района, 81-й отдельный полк морской пехоты, 17-й арсенал
ВМФ, 11-я бригада противолодочных кораблей, 854-й
отдельный береговой ракетный полк, отдельный морской
инженерный батальон, узел связи ВМФ, 30-я дивизия
надводных кораблей, 9-я бригада судов обеспечения, 197-я
бригада
десантных
кораблей,
112-я
бригада
разведывательных
кораблей,
отдельный
полк
радиоэлектронной борьбы, 41-я бригада ракетных катеров,
63-я бригада ремонтируемых кораблей, ремонтный завод
ракетно-артиллерийского
вооружения,
13-й
и
91-й
судоремонтные заводы, 37-я бригада спасательных судов,
1472-й военно-медицинский клинический госпиталь, 1096-й
зенитно-ракетный полк, 300-й отдельный батальон охраны и
обеспечения, 115-я комендатура охраны и обеспечения, 130-й
центр радиоэлектронной разведки
Примечание: ВАДА — воздушная армия дальней авиации; ВБ — военная база; ВМБ — военно-морская
база; ВМФ — военно-морской флот; ГРВЗ — группа российских войск в Закавказье; КВ — космические войска;
ОРТУ — отдельный радиотехнический узел; ОГРВП — оперативная группировка российских войск в
Приднестровье; ПУВО — Приволжско-Уральский военный округ; СКВО — Северо-Кавказский военный округ;
УС — узел связи; ЧФ — Черноморский флот.
Под российской военной базой понимаются находящиеся на территории другого
государства воинские формирования Вооруженных Сил Российской Федерации с
вооружением, военной техникой и необходимыми запасами материальных средств,
занимающие земельные участки, границы которых определены и согласованы между
правительствами. В некоторых случаях понятие военной базы имеет несколько иное
содержание.
Так, по Договору между Российской Федерацией и Республикой Грузия о российских
военных базах на территории Республики Грузия (г. Тбилиси, 15 сентября 1995 г.), российская
военная база — это комплексная система, состоящая из отведенного Республикой Грузия для
использования Российской Федерацией участка (участков) территории с четко обозначенными
и согласованными между Сторонами пределами и с дислоцированными на нем (на них)
воинскими формированиями Российской Федерации. По Договору между Российской
Федерацией и Республикой Армения о российской военной базе на территории Республики
Армения (Москва, 16 марта 1995 г.) под российской военной базой понимаются воинские
формирования Вооруженных Сил Российской Федерации, дислоцированные на выделенных
Республикой Армения участках ее территории с четко обозначенными и согласованными
между Сторонами границами.
Российские военные базы размещаются на территории других государств в целях защиты
суверенитета и безопасности Российской Федерации и государства, где указанная база
размещена.
Так, в соответствии с Договором между Российской Федерацией и Республикой
Таджикистан о статусе и условиях пребывания российской военной базы на территории
Республики Таджикистан (Москва, 16 апреля 1999 г.), российская военная база в период ее
пребывания на территории Республики Таджикистан кроме функций защиты интересов
Российской Федерации оказывает содействие Пограничной группе пограничной службы ФСБ
Российской Федерации в Республике Таджикистан и пограничным войскам Республики
Таджикистан в охране и защите государственной границы Республики Таджикистан. На
территории Республики Грузия российские военные базы в период их нахождения
обеспечивают совместно с Вооруженными Силами Республики Грузия защиту суверенитета и
безопасности Российской Федерации и Республики Грузия. Российская военная база в период
ее пребывания на территории Республики Армения кроме функций защиты интересов
Российской Федерации обеспечивает совместно с Вооруженными Силами Республики
Армении безопасность Республики Армения по внешней границе бывшего Союза ССР.
Применение воинских формирований российской военной базы осуществляется на
основе Договора о коллективной безопасности от 15 мая 1992 г., Договора о дружбе,
сотрудничестве и взаимной помощи между Российской Федерацией и Республикой
Таджикистан от 25 мая 1993 г., Договора между Российской Федерацией и Республикой
Грузия о дружбе, добрососедстве и сотрудничестве от 3 февраля 1994 года, Договора о
дружбе, сотрудничестве и взаимной безопасности между Российской Федерацией и
Республикой Армения от 29 декабря 1991 года, Договора между Российской Федерацией и
Республикой Армения о правовом статусе Вооруженных Сил Российской Федерации,
находящихся на территории Республики Армения от 21 августа 1992 года, и в соответствии с
законодательствами обеих Сторон. Непосредственно перед российскими военными базами
задачи ставятся Президентом Российской Федерации, Правительством Российской Федерации
и командованием Вооруженных Сил Российской Федерации.
Российская военная база входит в состав Вооруженных Сил Российской Федерации и
подчиняется Министерству обороны Российской Федерации, которое контролирует боевую
готовность, оперативную и боевую подготовку и другие вопросы повседневной деятельности
воинских формирований российской военной базы.
В случае угрозы агрессии или в случае акта агрессии против Таджикистанской Стороны
российская военная база используется по планам оперативного применения и по совместному
решению Сторон может переходить в оперативное подчинение объединенному командованию
(верховным главнокомандующим вооруженными силами Сторон), создаваемому на основании
Договора между Российской Федерацией и Республикой Таджикистан о сотрудничестве в
военной области от 25 мая 1993 г. В угрожаемый период воинские формирования российской
военной базы действуют в соответствии с согласованными с Таджикистанской Стороной
планами приведения в высшие степени боевой готовности.
Организация противовоздушной обороны войск и объектов осуществляется в
соответствии с Соглашением между Правительством Российской Федерации и
Правительством Республики Таджикистан о сотрудничестве в области противовоздушной
обороны от 27 марта 1996 г.
В случае возникновения угрозы безопасности Сторон решение о вводе на территорию
Республики Таджикистан воинских формирований, не входящих в состав российской военной
базы, принимается по согласованию Сторон. Таджикистанская Сторона обеспечивает пропуск
через свою государственную границу и перемещение по своей территории воинских
формирований Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, не входящих в состав
российской военной базы.
При практическом осуществлении выполняемых российскими военными базами задач на
территории Республики Грузии командование российских военных баз действует по
согласованию с Главнокомандующим Вооруженными Силами Республики Грузия и во
взаимодействии с Министерством обороны Республики Грузия. Использование воинских
формирований Российской Федерации в каких-либо боевых действиях с территории
Республики
Грузия допустимо лишь по совместному решению
Верховного
Главнокомандующего Вооруженными Силами Российской Федерации и Главнокомандующего
Вооруженными Силами Республики Грузия и в соответствии с законодательством каждой из
Сторон.
Воинские формирования Российской Федерации имеют право осуществлять меры по
обеспечению собственной безопасности, охране военных объектов на территории российских
военных баз и при своих передвижениях в соответствии с установленным в Вооруженных
Силах Российской Федерации порядком, который доводится до сведения местных органов
власти. В соответствии с тем же порядком на российских военных базах принимаются меры по
обеспечению безопасности лиц, входящих в их состав, членов их семей и их имущества.
За пределами российских военных баз такие меры принимаются по согласованию между
командованием российских военных баз и уполномоченным органом и в соответствии с
законодательством страны пребывания.
Соглашением между Российской Федерацией и Республикой Армения о порядке
применения оружия военнослужащими российской военной базы вне территории российской
военной базы в Республике Армения (Москва, 29 августа 1997 г.) предусмотрено, что
военнослужащим российской военной базы на территории Республики Армении при
исполнении обязанностей военной службы вне территории пунктов размещения российской
военной базы в качестве крайней меры по решению органа управления российской военной
базы может выдаваться оружие с правом на его хранение, ношение, а также применение в
целях:
отражения нападения на охраняемые российские военные объекты, а также на
расположения российских воинских частей и подразделений, здания и сооружения российских
воинских частей, российские воинские эшелоны, колонны машин и единичные транспортные
средства и караулы, если иными способами и средствами их защитить невозможно;
пресечения попытки насильственного завладения оружием, военной техникой и
имуществом, принадлежащим российской военной базе, если иными способами и средствами
их защитить невозможно;
защиты лиц, входящих в состав российской военной базы, или членов семей этих лиц от
нападения, угрожающего их жизни или здоровью, если иными способами и средствами их
защитить невозможно.
Военнослужащие российской военной базы, входящие в состав караула, выполняющего
боевые задачи вне территории пунктов размещения российской военной базы на территории
Республики Армения, имеют право применять оружие в случаях и порядке, определенных
Уставом гарнизонной и караульной служб Вооруженных Сил Российской Федерации.
Применению оружия вне территории пунктов размещения российской военной базы
должно предшествовать предупреждение о намерении его применить. Без предупреждения
оружие может применяться при внезапном или вооруженном нападении, нападении с
использованием боевой техники, транспортных средств, летательных аппаратов.
Запрещается применять оружие в отношении женщин и несовершеннолетних, за
исключением случаев совершения ими вооруженного или группового нападения,
угрожающего жизни лиц, входящих в состав российской военной базы, и членов семей этих
лиц, если иными способами и средствами предотвратить либо отразить такое нападение
невозможно. Военнослужащие российской военной базы имеют право использовать оружие
для подачи сигнала тревоги или вызова помощи.
Таким образом, правовой режим российских военных баз направлен на обеспечение
внешней военной безопасности Российской Федерации и внутренней военной
безопасности на дальних подступах к границам России, а также на поддержание
региональной коллективной военной безопасности.
Правовой режим воинских формирований Российской Федерации, временно находящихся
на территориях других государств, имеет некоторые отличия от правового режима
российских военных баз.
Соглашением между Российской Федерацией и Республикой Казахстан о статусе
воинских формирований Российской Федерации, временно находящихся на территории
Республики Казахстан (Москва, 20 января 1995 г.) предусмотрено, что руководствуясь
Договором о дружбе, сотрудничестве и взаимной помощи между Российской Федерацией и
Республикой Казахстан от 25 мая 1992 года, Договором между Российской Федерацией и
Республикой Казахстан о военном сотрудничестве от 28 марта 1994 года воинские
формирования Российской Федерации временно пребывают на территории Республики
Казахстан и осуществляют свою деятельность в местах дислокации в соответствии с
законодательством Российской Федерации, общевоинскими уставами и другими
нормативными актами Российской Федерации, при этом их деятельность должна не
противоречить принципам и нормам международного права.
Воинские формирования Российской Федерации, лица, входящие в их состав, и члены их
семей уважают суверенитет, соблюдают законодательство Республики Казахстан и не
допускают вмешательства со своей стороны в ее внутренние дела. Охрана мест дислокации и
мероприятия по обеспечению безопасности воинских формирований Российской Федерации
осуществляются в соответствии с порядком, установленным в Российской Федерации.
Воинские формирования Российской Федерации при передвижениях вне мест дислокации
осуществляют охранные мероприятия по согласованию с заинтересованными министерствами
и ведомствами Республики Казахстан, в соответствии с порядком, установленным в
Российской Федерации. Охрана и сопровождение грузов воинских формирований Российской
Федерации, при их транспортировке по территории Республики Казахстан осуществляются
Российской Стороной.
Соглашением между Российской Федерацией и Республикой Молдова о правовом
статусе, порядке и сроках вывода воинских формирований Российской Федерации, временно
находящихся на территории Республики Молдова (Москва, 21 октября 1994 г.) предусмотрено,
что пребывание воинских формирований Российской Федерации на территории Республики
Молдова является временным.
Практические шаги по выводу воинских формирований Российской Федерации с
территории
Республики
Молдова,
связаны
с
политическим
урегулированием
приднестровского конфликта и определением особого статуса Приднестровского региона
Республики Молдова. Воинские формирования Российской Федерации, лица, входящие в их
состав, и члены семей этих лиц уважают суверенитет Республики Молдова, соблюдают ее
законодательство и не допускают вмешательства в ее внутренние дела.
Воинские формирования Российской Федерации в период их временного пребывания на
территории Республики Молдова не используются ни при каких обстоятельствах для решения
внутренних конфликтов в Республике Молдова, а также для ведения боевых действий против
других государств.
Передвижения, учения и маневры воинских формирований Российской Федерации вне
мест их дислокации проводятся на территории Республики Молдова в соответствии с планами,
согласованными с компетентными органами Республики Молдова. Воинские формирования
Российской Федерации в местах их дислокации и при передвижениях осуществляют меры по
охране военных объектов и имущества в соответствии с порядком, установленным в
Вооруженных Силах Российской Федерации.
Таким образом, правовой режим воинских формирований Российской Федерации,
временно находящихся на территориях других государств, носит временный характер и
направлен на получение финансовых, технических возможностей и времени, необходимого
для обустройства войск в новом месте дислокации, а также для строительства объектов,
которые должны быть аналогичными оставленным на территории стран пребывания.
Правовой режим аренды военных объектов, расположенных за пределами Российской
Федерации, в интересах военной безопасности России имеет существенные отличия от
правового режима военных баз и правового режима воинских формирований, временно
находящихся на территории других государств.
Использование арендуемых объектов за пределами Российской Федерации
осуществляется в целях обеспечения обороноспособности, в интересах развития науки и
экономики как Российской Федерации, так и страны — арендодателя объекта. Аренда носит
временный возмездный характер.
Так, например, Соглашением между Российской Федерацией и Республикой Казахстан об
условиях использования и аренды испытательного полигона Сары-Шаган и обеспечения
жизнедеятельности г. Приозерска (Москва, 20 января 1995 г.) и Договором между
Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Казахстан об аренде
испытательного полигона Сары-Шаган (Москва, 18 октября 1996 г.) предусмотрено, что
руководствуясь Решением от 9 октября 1992 года об участии государств — участников
Содружества Независимых Государств в Договоре по ПРО-72, Договором между Российской
Федерацией и Республикой Казахстан о военном сотрудничестве от 28 марта 1994 года,
Соглашением между Российской Федерацией и Республикой Казахстан о военно-техническом
сотрудничестве от 28 марта 1994 года, временная передача Республикой Казахстан Российской
Федерации объектов полигона, движимого и недвижимого имущества г. Приозерска в целях
обеспечения обороноспособности, в интересах развития науки, экономики Сторон
осуществляется на условиях аренды.
Стороны подтверждают особый статус полигона как существующего испытательного
полигона противоракетной обороны, упомянутого в статье 4 Договора по ПРО-72 и
зафиксированного в Согласованном заявлении к Договору по ПРО-72 от 1 ноября 1978 года.
Республика Казахстан предоставляет Российской Федерации право пользования
земельными участками, занятыми передаваемыми Российской Федерации на условиях аренды
объектами полигона и г. Приозерска, Российская Федерация осуществляет оплату за земли,
используемые полигоном (постоянно или периодически) в интересах Российской Федерации.
Воинские формирования, обеспечивающие эксплуатацию переданных Российской
Федерации объектов полигона, движимого и недвижимого имущества г. Приозерска, входят в
состав Вооруженных Сил Российской Федерации. Статус воинских формирований Российской
Федерации, временно находящихся на территории Республики Казахстан, определяется
отдельным соглашением. Структура и штатная численность воинских формирований
утверждаются Министерством обороны Российской Федерации по согласованию с
Министерством обороны Республики Казахстан.
Назначение начальника полигона осуществляется Президентом Российской Федерации по
согласованию с Президентом Республики Казахстан по представлению Министра обороны
Российской Федерации, согласованному с Министром обороны Республики Казахстан.
При изменении объемов выполняемых полигоном задач Министерство обороны
Российской Федерации по согласованию с Министерством обороны Республики Казахстан
осуществляет необходимые изменения структуры и штатной численности воинских
формирований Министерства обороны Российской Федерации.
Деятельность полигона регламентируется положением о нем, утверждаемым
Министерством обороны Российской Федерации по согласованию с Министерством обороны
Республики Казахстан — по оборонной тематике и Министерством науки и новых технологий
Республики Казахстан — по тематике работ в интересах науки и экономики Сторон
Министерство обороны Республики Казахстан имеет приоритетное право на
приобретение новых видов вооружения и военной техники, прошедшей отработку на
Полигоне, в том числе и в счет арендной платы, в соответствии с Договором между
Республикой Казахстан и Российской Федерацией о военном сотрудничестве.
Российская Федерация принимает на себя обязательства по оказанию содействия
Республике Казахстан в развитии радиоэлектроники и связи, подготовке и переподготовке
военных, научных и инженерно-технических кадров на основе отдельных соглашений.
Воздушное пространство над территорией полигона используется для обеспечения его
деятельности и является запретной зоной. Деятельность воинских формирований и
организаций промышленности Российской Федерации, дислоцированных и действующих на
территории полигона финансируется Российской Федерацией.
Аналогичные договоры заключены между Российской Федерацией и Республикой
Казахстан:
об аренде комплекса «Байконур» (Москва, 10 декабря 1994 г.)275;
об аренде объектов и боевых полей 4 Государственного центрального полигона
Российской Федерации, расположенных на территории Республики Казахстан (Москва, 18
октября 1996 г.)276;
275
Текст Договора опубликован в Собрании законодательства Российской Федерации (1998. № 35. Ст.
4369).
276
2985).
Текст Договора опубликован в Собрании законодательства Российской Федерации (2003. № 29. Ст.
об аренде испытательного полигона Эмба (Москва, 18 октября 1996 г.)277;
об аренде объектов и боевых полей 929 Государственного летно-испытательного центра
Российской Федерации, расположенных на территории Республики Казахстан (Москва, 18
октября 1996 г.)278.
Вопросы пребывания Черноморского флота Российской Федерации на территории
Украины решаются подобным образом на основании Соглашения между Российской
Федерацией и Украиной о статусе и условиях пребывания Черноморского флота Российской
Федерации на территории Украины (Киев, 28 мая 1997 г.).
Соглашением между Российской Федерацией и Киргизской Республикой об условиях
аренды мест дислокации подразделений Сейсмической службы Министерства обороны
Российской Федерации, дислоцирующихся на территории Киргизской Республики (Москва, 21
октября 1994 г.) предусмотрено предоставление в аренду Российской Федерации автономного
сейсмического пункта (АСП) и автоматической сейсмической станции (АСС) в целях развития
сотрудничества в военной области и в области сейсмологии.
Российская Федерация компенсирует арендную плату за пользование местами дислокации
АСП и АСС предоставлением Институту сейсмологии Национальной Академии наук
Киргизской Республики, и Государственной комиссии по чрезвычайным ситуациям и
гражданской обороне при Правительстве Киргизской Республики оперативной и иной
информации о координатах, времени и силе землетрясений на территории Киргизской
Республики и территориях граничащих с ней государств, а также техническим содействием
научно-исследовательским учреждениям Киргизской Республики в развитии материальнотехнической базы сейсмологических наблюдений и исследований в южном регионе
Киргизской Республики путем предоставления высвобожденных площадей специальных
сооружений, коммуникаций и технических средств 17 радиосейсмической лаборатории,
консультаций специалистов по их устройству и применению.
Российская Федерация окажет Институту сейсмологии техническое содействие в
использовании специальных сооружений и коммуникаций АСП для создания сейсмической
станции с целью расширения материально-технической базы исследований сейсмичности
территории Киргизской Республики и методов прогноза землетрясений.
Российская Федерация будет предоставлять Институту сейсмологии для использования в
указанных в настоящей статье целях во временное пользование оригиналы сейсмограмм на
бумажных носителях информации с АСП, а также в постоянное пользование копии цифровых
записей сейсмической информации на магнитных носителях с АСС и ежемесячные каталоги
землетрясений.
Таким образом, правовой режим аренды военных объектов, расположенных за пределами
Российской Федерации, направлен на обеспечение военной и военно-экономической
безопасности Российской Федерации путем использования военных объектов, которые не
имеют аналогов в России, позволяет использовать имеющуюся научно-техническую базу за
пределами Российской Федерации в интересах обороноспособности страны и сократить
затраты государства на создание аналогичной базы в Российской Федерации, не прерывая
проведения испытаний и совершенствования вооружений и военной техники, не ослабляя
военной безопасности государства.
На протяжении всего периода после Второй мировой войны США располагали
значительно более разветвленной и эффективной сетью военных баз, чем СССР. Хотя за
последние 20 лет численность американских войск на зарубежных военных базах сократилась
в 5 раз, эффективность их использования сохраняется на относительно высоком уровне.
Военные объекты США (всего более 700) находятся практически во всех регионах мира.
277
Текст Договора опубликован в Собрании законодательства Российской Федерации (2003. № 29. Ст.
2986).
278
2987).
Текст Договора опубликован в Собрании законодательства Российской Федерации (2003. № 29. Ст.
В настоящее время в Европе, главным образом в Германии, находится более 100 тыс.
солдат и офицеров армии США, около 70 тыс. из них — пехотные и танковые подразделения.
В Германии размещено 15 военных баз сухопутных войск, 4 базы армейской авиации и одна
база материально-технического обеспечения, что составляет почти четверть всех зарубежных
баз Пентагона.
В Великобритании расквартировано около 11 тыс. специалистов ВВС США, которые
служат на 4 авиабазах. Кроме того, в Лондоне находятся военно-морская база и штаб
командования ВМС США в Атлантике, а также центр связи и слежения за подводными
лодками.
В Италии, которая является основным местом базирования кораблей США в Средиземном
море, находится 4 военные базы — 3 военно-морские (Неаполь, Ла Маддалена, Гаэта) и 1
авиационная (Виченца). Там постоянно размещено около 23 тыс. военнослужащих США.
Две американские авиабазы находятся в Турции (Адана и Измир), и три размещаются в
Испании (Рота — центр связи и наблюдения 6-го флота), Греции и Нидерландах.
США вплотную подошли в решению вопроса о передислокации части своих воинских
контингентов из Германии в Польшу, Румынию и Болгарию. Аэродромная сеть этих стран
активно использовалась американцами во время войны в Ираке. Переговоры с правительством
Румынии практически завершены и в ближайшее время в районе Констанцы будет создано две
военные базы, куда будут переброшены из Ирака части 1-й бронекавалерийской дивизии и
авиационные подразделения.
Однако Пентагон не ограничивается Европой и предпринимает активные шаги по
внедрению своих военных объектов на территорию бывших советских республик. В декабре
2001 года с целью обеспечения действий американских войск в Афганистане в Киргизии была
открыта авиационная база США. Она расположена в районе международного аэропорта
«Манас», который способен принимать военно-транспортные самолеты и стратегические
бомбардировщики. На базе находятся более 1500 военнослужащих и около 30 самолетов,
включая многоцелевые истребители F-16, военно-транспортные самолеты С-130 «Геркулес» и
самолеты-заправщики КС-135. Первоначальный срок аренды на 1 год был недавно продлен
еще на 3 года, при этом оговорена возможность продления аренды. Площадь базы увеличена с
первоначальных 12 до 300 гектаров. В конце 2003 г. США выделили 37 млн. долларов на
продолжение ее строительства и эксплуатации.
В Узбекистане, на авиабазе в Ханабаде, в 500 километрах от Ташкента, дислоцируется
контингент американских военнослужащих численностью в 1,5 тыс. человек. Еще одна
американская база находится в Коканде. Расширяется военно-техническое сотрудничество
между США и Казахстаном. В соответствии с договором о двухстороннем сотрудничестве
американцы должны поставить Казахстану вертолеты, военно-транспортные самолеты,
военные суда и ряд другой техники.
Аналогичную активность США проявляет в Грузии, Таджикистане и Туркмении, где
всячески пытается вытеснить Россию. Не меньшие усилия предпринимают США и в районе
Каспийского бассейна.
В настоящее время американские военные специалисты полагают, что крупные военные
формирования времен холодной войны, требующие огромных затрат и неспособные вести
эффективную борьбу с террористическими организациями, уходят в прошлое. Поэтому США
планируют создание небольших баз, на которых будут дислоцироваться мобильные, хорошо
вооруженные и оснащенные самыми современными электронными средствами контингенты
войск, обученные, кроме того, и методам борьбы с партизанами. Места дислокации
американских войск будут в максимальной степени приближены к районам вооруженных
конфликтов и местам дислокации террористических групп. Их целью будет нанесение
быстрых и мощных ударов по противнику в такие сроки, которые не позволят организовать
сопротивление. Эти базы предполагается использовать для миротворческих и спасательных
операций.
Приближение своих воинских контингентов в границам России США рассматривает как
фактор геополитического противоборства, особенно в отношении Средней Азии, где военное,
экономическое и политическое влияние России остается достаточно высоким.
Наряду с США военные базы за рубежом есть и у их союзников по НАТО. Лидирующее
положение в этой области занимает Франция, которая содержит крупные воинские
контингенты, примерно по 3,5 тыс. человек, в Африке (Джибути, Антильские острова).
Небольшие подразделения дислоцируются в Новой Каледонии, Полинезии, Чаде, Габоне и
Сенегале.
Великобритания сохраняет свои базы на Фолклендских островах (1650 человек), а также в
Гибралтаре, Непале и в ряде стран Британского содружества. Небольшие военные базы за
рубежом есть у Голландии и Португалии279.
Таким образом, режимы размещения военных (военно-морских) баз, аренды военных
объектов, а также временного размещения воинских формирований за рубежом
рассматриваются наиболее развитыми странами в качестве средств обеспечения внешней
военной безопасности, а также как составная часть политики геополитического
противоборства.
К правовым режимам обеспечения военной безопасности территориального и
объектного характера относятся режимы запретных зон и запретных районов.
Правовые режимы запретных зон и запретных районов устанавливаются в целях
обеспечения
военно-технической,
военно-информационной
безопасности,
безопасности хранения вооружения, военной техники и другого военного имущества,
защиты населения и объектов производственного, социально-бытового и иного
назначения, а также окружающей среды при чрезвычайных ситуациях техногенного и
природного характера280.
Под запретной зоной понимается территория, непосредственно примыкающая к
территории военного объекта, склада, обозначенная на местности и отвечающая требованиям
взрывной и пожарной безопасности. Режим запретной зоны предназначен также для
исключения доступа граждан на указанную территорию без производственной необходимости.
Для исключения несанкционированного доступа к военным складам назначается караул.
Порядок допуска на техническую территорию складов (баз, арсеналов), на огнеопасные и
особо важные объекты устанавливается начальниками соответствующих управлений
Министерства обороны Российской Федерации, управлений (отделов) военных округов
(флотов) согласно специальным положениям (инструкциям)281.
Различаются запретные зоны военных объектов, складов ракет, боеприпасов, взрывчатых
и химических веществ, легковоспламеняющихся и горючих жидкостей и запретные зоны
военных складов вооружения и военного имущества.
Обязательным требованием при установлении запретной зоны является обустройство
противопожарной полосы, непосредственно примыкающей к внешнему ограждению
территории военного объекта, в пределах которой осуществляются вырубка деревьев и
кустарника и вспашка по всей ширине.
Границы запретной зоны обозначаются на местности хорошо видимыми указателями и
надписями на русском языке и языке субъекта Российской Федерации, на территории которого
См.: Соловьев В., Иванов В. Указ. соч. С. 2.
См.: Об утверждении Положения об установлении запретных зон и запретных районов при арсеналах,
базах и складах Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов:
Постановление Правительства Российской Федерации от 17 февраля 2000 г. № 135 // Собрание законодательства
Российской Федерации. 2000. № 8. Ст. 967.
281
См.: Устав гарнизонной и караульной служб Вооруженных Сил Российской Федерации, утвержденного
Указом Президента Российской Федерации от 14 декабря 1993 г. № 2140 (ст. 111) // Собрание актов Президента и
Правительства Российской Федерации. 1993. № 51. Ст. 4931.
279
280
находится военный объект. Ответственность за их установку и оповещение органов местного
самоуправления об их установке возлагается на начальника военного объекта.
Режим запретной зоны предполагает введение запретов на определенные виды
деятельности в указанной зоне. На территории запретной зоны запрещается проживание
граждан, нахождение граждан без специального разрешения, строительство объектов
производственного, социально-бытового и иного назначения, устройство туристических
лагерей и зон отдыха, оборудование стоянок автотранспорта, разведение открытого огня
(костров), стрельба из огнестрельного оружия и проведение иных работ, за исключением
противопожарных и других мероприятий по обеспечению безопасности военного объекта. На
территории запретной зоны не допускается ликвидация имеющихся там дорог и переправ,
осушение и отведение русла рек.
В случае особой необходимости работы на территории запретной зоны могут проводиться
по разрешению соответствующих органов местного самоуправления и согласованию с
начальником военного объекта.
Под запретным районом понимается территория, а также воздушное пространство,
примыкающие к военному объекту, отвечающие требованиям взрывной и пожарной
безопасности, на которых ограничены отдельные виды деятельности.
Запретный район устанавливается только для военных складов ракет, боеприпасов,
взрывчатых и химических веществ, легковоспламеняющихся и горючих жидкостей, шириной
не менее 3 километров от внешнего ограждения территории военного склада.
Границы запретного района утверждаются руководителями органов исполнительной
власти субъектов Российской Федерации, на территории которых находятся военные склады,
по представлению органов военного управления, в ведении которых они находятся, однако на
местности не обозначаются.
На
территории
запретного
района
запрещается
строительство
объектов
производственного, социально-бытового и иного назначения, проведение ландшафтнореабилитационных, рекреационных и иных работ, создающих угрозу безопасности военному
складу и сохранности находящегося там имущества. В случае особой необходимости
строительство объектов производственного, социально-бытового и иного назначения на
территории запретного района может разрешаться в каждом конкретном случае органами
исполнительной власти субъектов Российской Федерации, на территории которых находятся
военные склады, по согласованию с органами военного управления, в ведении которых они
находятся. На территории запретного района не допускается устройство стрельбищ и тиров,
стрельба из огнестрельного оружия.
Расположение военных складов и установление при них режима запретных районов
должно обеспечивать недопустимость получения разведывательной информации о структуре и
составе находящегося на хранении вооружения, военной техники и другого военного
имущества. В запретном районе запрещается проживание иностранных граждан. В воздушном
пространстве над территорией запретного района не допускаются прокладка воздушных трасс
и полеты самолетов, вертолетов и других летательных аппаратов.
В зависимости от местных условий в запретной зоне и запретном районе органами
местного самоуправления в пределах их полномочий и по представлению начальника военного
склада могут устанавливаться и иные ограничения, в том числе на транзитный проезд, причал
судов, рыболовство, охоту, купание и другие.
Вопросы о сносе (переносе) находящихся в запретной зоне или в запретном районе
объектов производственного, социально-бытового и иного назначения, угрожающих
безопасности военного склада, а также о переселении граждан, сносе (переносе)
принадлежащих им строений решаются в соответствии с законодательством Российской
Федерации в каждом конкретном случае органами исполнительной власти субъектов
Российской Федерации, на территории которых находятся военные объекты, по
представлению федеральных органов исполнительной власти, в ведении которых находятся
военные объекты, согласованному с органами местного самоуправления.
Федеральный закон «О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей
зоне Российской Федерации»282 (ст. 15) предусматривает, что в целях обеспечения
безопасности судоходства, охраны государственных интересов Российской Федерации и
охраны окружающей среды во внутренних морских водах и в территориальном море, могут
устанавливаться запретные для плавания и временно опасные для плавания районы, в которых
полностью запрещаются или временно ограничиваются плавание, постановка на якорь, добыча
морских млекопитающих, лов рыбы придонными орудиями лова, подводные или
дноуглубительные работы, отбор образцов грунта, подводные взрывы, плавание с
вытравленной якорь-цепью, пролет, зависание и посадка (приводнение) летательных
аппаратов и другая деятельность.
В запретных для плавания районах плавание всех судов, военных кораблей, других
государственных судов и всех иных плавучих средств запрещается. Решения об установлении
запретных для плавания районов и об открытии их для плавания, а также правила для таких
районов
принимает
Правительство
Российской
Федерации
по
представлению
заинтересованных федеральных органов исполнительной власти. Указанные решения
вступают в силу после заблаговременного объявления об этом в «Извещениях
мореплавателям».
Временно опасные для плавания районы устанавливаются на определенный срок.
Решения об установлении временно опасных для плавания районов, а также правил для таких
районов принимает специально уполномоченный федеральный орган исполнительной власти
по обороне. Границы запретных для плавания районов показываются на навигационных
картах, издаваемых специально уполномоченным федеральным органом исполнительной
власти по обороне. Все суда и военные корабли Российской Федерации, иностранные суда,
иностранные военные корабли и другие государственные суда, а также все иные плавучие
средства обязаны выполнять правила, установленные для запретных для плавания и временно
опасных для плавания районов. Ссылка на незнание правил или границ запретных для
плавания или временно опасных для плавания районов не может служить основанием для
захода в такие районы и уклонения от ответственности.
В воздушном пространстве могут устанавливаться запретные зоны и зоны ограничений.
Запретная зона — это часть воздушного пространства Российской Федерации установленных
размеров, в пределах которой использование воздушного пространства без специального
разрешения запрещено, а зона ограничения — это часть воздушного пространства Российской
Федерации установленных размеров, в пределах которой использование воздушного
пространства ограничено соответствующими условиями.
По представлению федеральных органов исполнительной власти, органов
исполнительной власти субъектов Российской Федерации и организаций запретные зоны
устанавливает Генеральный штаб Вооруженных Сил Российской Федерации, а зоны
ограничений — командующий объединением ВВС и ПВО (командующий авиационным
объединением, командир авиационного соединения). Запретные зоны и зоны ограничений
устанавливаются в пределах обоснованного объема воздушного пространства.
Использование воздушного пространства в запретных зонах и зонах ограничений
запрещено, за исключением: использования воздушного пространства организациями, в
интересах которых установлены такие зоны; полетов на перехват воздушных судовнарушителей, а также выполнения других оперативных заданий в интересах государства;
полетов с целью проведения поисково-спасательных работ и работ по оказанию помощи при
чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера.
При необходимости использования воздушного пространства в запретных зонах и зонах
ограничений заинтересованные пользователи воздушного пространства обязаны получить
специальное разрешение Министерства обороны Российской Федерации. Данные о запретных
зонах и зонах ограничений публикуются в документах аэронавигационной информации.
282
См.: Собрание законодательства Российской Федерации.1998. № 31. Ст. 3833.
Наряду с режимами запретных зон и запретных районов устанавливаются правовые
режимы использования воздушного пространства Российской Федерации и мирного прохода
через территориальное море.
Правовой режим использования воздушного пространства устанавливает порядок
использования воздушного пространства Российской Федерации воздушными судами в
интересах экономики и обороны страны, в целях удовлетворения потребностей пользователей
воздушного пространства, обеспечения безопасности использования воздушного пространства
Российской Федерации, в т.ч. путем использования воздушных трасс и воздушных коридоров
пролета государственной границы. Правовой режим использования воздушного пространства
осуществляется в соответствии с Воздушным кодексом Российской Федерации,
Федеральными правилами использования воздушного пространства Российской Федерации283,
Федеральными авиационными правилами полетов в воздушном пространстве Российской
Федерации284 и другими нормативными документами.
Воздушные суда пересекают Государственную границу по специально выделенным
воздушным коридорам пролета с соблюдением правил, устанавливаемых Правительством
Российской Федерации и публикуемых в документах аэронавигационной информации.
Пересечение Государственной границы вне выделенных воздушных коридоров допускается
только по разрешению Правительства Российской Федерации.
Воздушным судам при следовании от Государственной границы до пунктов пропуска
через Государственную границу и обратно, а также при транзитном пролете через воздушное
пространство Российской Федерации запрещаются:
посадка в аэропортах, на аэродромах Российской Федерации, не открытых
Правительством Российской Федерации для международных полетов;
вылет из аэропортов, с аэродромов Российской Федерации, не открытых Правительством
Российской Федерации для международных полетов. В отдельных случаях при выполнении
специальных международных полетов вылет воздушных судов из Российской Федерации, а
также их посадка после влета в Российскую Федерацию могут производиться в аэропортах, на
аэродромах Российской Федерации, не открытых для международных полетов, только по
разрешениям Министерства транспорта Российской Федерации или Министерства обороны
Российской Федерации, согласованным с Федеральной службой безопасности Российской
Федерации, Государственным таможенным комитетом Российской Федерации и
Министерством здравоохранения Российской Федерации;
залет в запретные для полетов районы, о которых сообщено для всеобщего сведения;
другие
действия,
запрещенные
законодательством
Российской
Федерации,
международными договорами Российской Федерации.
В интересах обеспечения безопасности Российской Федерации, а также по просьбе
иностранных государств решением Правительства Российской Федерации пересечение
Государственной границы на отдельных ее участках может быть временно ограничено или
прекращено с уведомлением властей заинтересованных государств.
Транзитный пролет через территорию Российской Федерации воздушных судов,
перемещающих вооружение, военную технику и военное имущество, без совершения посадки
на территории Российской Федерации запрещается285.
Корабли и суда пользуются правом мирного прохода через территориальное море
Российской Федерации в соответствии с Федеральным законом «О внутренних морских водах,
территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации», общепризнанными
См.: Постановление Правительства Российской Федерации от 22 сентября 1999 г. № 1084 // Собрание
законодательства Российской Федерации. 1999. № 40. Ст. 4861.
284
См.: Приказ министра обороны Российской Федерации, Минтранса России и Росавиакосмоса от 31
марта 2002 г. № 136/42/51 // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2002.
№ 41.
285
См.: Положение о транзите вооружения, военной техники и военного имущества через территорию
Российской Федерации, утвержденное постановлением Правительства Российской Федерации от 8 апреля 2000 г.
№ 306 // Собрание законодательства Российской Федерации. 2000. № 16. Ст. 1702.
283
принципами и нормами международного права и международными договорами Российской
Федерации.
Под проходом через территориальное море понимается плавание через территориальное
море с целью: пересечь территориальное море, не заходя во внутренние морские воды либо не
становясь на рейде или у портового сооружения за пределами внутренних морских вод; пройти
во внутренние морские воды или выйти из них либо стать на рейде или у портового
сооружения.
Корабли и суда, осуществляющие мирный проход через территориальное море
Российской Федерации с целью его пересечения без захода во внутренние морские воды, на
военно-морские базы, в пункты базирования военных кораблей и морские порты Российской
Федерации, пользуются морскими коридорами и схемами разделения движения в тех местах,
где они установлены или предписаны.
Проход через территориальное море должен быть непрерывным и быстрым. Он может
включать в себя остановку и стоянку на якоре, но лишь постольку, поскольку они связаны с
обычным плаванием, либо необходимы вследствие непреодолимой силы или бедствия, либо
осуществлены в целях оказания помощи людям, судам или летательным аппаратам,
находящимся в опасности или терпящим бедствие.
В интересах обеспечения безопасности Российской Федерации, а также в целях
проведения учений с оружием любого вида специально уполномоченные федеральный орган
исполнительной власти по обороне или федеральный орган исполнительной власти по
безопасности могут временно приостановить в определенных районах территориального моря
осуществление права мирного прохода через территориальное море для иностранных судов,
иностранных военных кораблей и других государственных судов. Проход через
территориальное море является мирным, если только им не нарушаются мир, добрый порядок
или безопасность Российской Федерации.
Проход через территориальное море иностранного судна, иностранного военного корабля
или другого государственного судна считается нарушающим мир, добрый порядок или
безопасность Российской Федерации, если в территориальном море указанное судно
осуществляет любой из следующих видов деятельности:
угрозу силой или ее применение против суверенитета, территориальной целостности или
независимости Российской Федерации или каким-либо другим образом в нарушение
принципов международного права, воплощенных в Уставе Организации Объединенных
Наций;
любые маневры или учения с оружием любого вида;
любой акт, направленный на сбор информации в ущерб обороне или безопасности
Российской Федерации;
любой акт пропаганды, имеющий целью посягательство на оборону или безопасность
Российской Федерации;
подъем в воздух, посадку или принятие на борт любого летательного аппарата;
подъем в воздух, посадку или принятие на борт любого военного устройства;
погрузку или выгрузку любого товара или валюты, посадку или высадку любого лица
вопреки
пограничным,
таможенным,
налоговым
(фискальным),
санитарным,
иммиграционным, ветеринарным, фитосанитарным, навигационным и другим правилам,
установленным законами Российской Федерации и иными нормативными правовыми актами
Российской Федерации;
любой акт преднамеренного и серьезного загрязнения окружающей среды вопреки
требованиям законодательства Российской Федерации и нормам международного права;
любую рыбопромысловую деятельность;
проведение исследовательской или гидрографической деятельности;
любой акт, направленный на создание помех функционированию систем связи либо
других сооружений или установок Российской Федерации, использование активных средств
излучения, не имеющих отношения к мирному проходу или превышающих необходимую для
осуществления мирного прохода мощность;
любую другую деятельность, не имеющую отношения к мирному проходу через
территориальное море Российской Федерации, если иное не предусмотрено международными
договорами Российской Федерации.
Правила плавания и пребывания иностранных военных кораблей и других
государственных судов, эксплуатируемых в некоммерческих целях, в территориальном море,
во внутренних морских водах, на военно-морских базах, в пунктах базирования военных
кораблей и морских портах Российской Федерации, утвержденные постановлением
Правительства РФ от 2 октября 1999 г. № 1102, помимо указанных действий запрещают:
использовать радиотехнические и гидроакустические средства, лазеры, а также другие
активные источники излучения, кроме заявленных средств радиосвязи;
фотографировать, производить кино- и видеосъемку кораблей и военных объектов на
берегу;
самовольно менять места стоянки, использовать портовые сооружения или системы;
спускать на воду людей или предметы, а также осуществлять любую деятельность под
водой;
проводить любые мероприятия, не предусмотренные программой визита (делового
захода);
осуществлять любую деятельность, противоречащую законодательству Российской
Федерации.
Старшим морским начальником по предварительной просьбе командира корабля или
отряда кораблей (капитана судна) может быть разрешено: производство подводных работ,
связанных с обследованием или ремонтом подводной части корпуса корабля или судна; сход
на берег команд с оружием (без боеприпасов) для участия в парадах или траурных
церемониях.
Вынужденный заход корабля или судна в территориальное море, во внутренние морские
воды, на военно-морские базы, в пункты базирования военных кораблей и морские порты
Российской Федерации — заход, осуществляемый в силу следующих чрезвычайных
обстоятельств:
авария, стихийное бедствие или сильный шторм, угрожающий безопасности корабля или
судна;
ледоход или ледовые условия, угрожающие безопасности корабля или судна;
буксировка поврежденного корабля или судна;
доставка спасенных людей;
необходимость оказания срочной медицинской помощи члену экипажа или пассажиру и
другие чрезвычайные обстоятельства.
Правом вынужденного захода в территориальное море, во внутренние морские воды, на
военно-морские базы, в пункты базирования военных кораблей и морские порты Российской
Федерации пользуются все корабли и суда без какой бы то ни было дискриминации, в
соответствии с нормами международного права.
Командир корабля (капитан судна) в случае вынужденного захода в территориальное
море, во внутренние морские воды, на военно-морскую базу, в пункт базирования военных
кораблей или морской порт Российской Федерации обязан незамедлительно сообщить об этом
командованию ближайшей военно-морской базы, пункта базирования военных кораблей,
капитану морского порта и в дальнейшем действовать в соответствии с полученными от них
указаниями либо в соответствии с указаниями командира военного корабля (летательного
аппарата), капитана морского или речного судна Российской Федерации, прибывших для
оказания помощи или выяснения обстоятельств вынужденного захода.
Оценку причин вынужденного захода и технического состояния (при необходимости)
корабля или судна (без нарушения его иммунитета) осуществляет должностное лицо
федерального органа исполнительной власти по пограничной службе самостоятельно или с
привлечением специалистов военно-морской базы, пункта базирования военных кораблей или
морского порта Российской Федерации, направляемых соответствующим должностным
лицом.
По прекращении действия обстоятельств, вызвавших вынужденный заход, корабль или
судно обязаны покинуть военно-морскую базу (пункт базирования военных кораблей, морской
порт), внутренние морские воды и территориальное море Российской Федерации, получив
разрешение на выход у должностного лица военно-морской базы (пункта базирования,
морского порта). Указанное разрешение до его выдачи согласовывается с должностным лицом
федерального органа исполнительной власти по пограничной службе и должностным лицом
таможенного органа.
Таким образом, правовые режимы запретных зон и запретных районов, использования
воздушного пространства, мирного прохода через территориальное море являются составной
частью правового обеспечения военной, военно-технической и военно-информационной
безопасности государства и направлены на обеспечение: государственных интересов
Российской Федерации, безопасности использования воздушного пространства и судоходства,
безопасности хранения вооружения, военной техники и другого военного имущества, защиты
населения и объектов производственного, социально-бытового и иного назначения, а также
окружающей среды.
Функционально-деятельностные правовые режимы обеспечения военной безопасности
государства в мирное время направлены на исполнение воинской обязанности и
конституционного долга по защите Отечества, а также на поддержание постоянной боевой
готовности и выполнение боевых задач в условиях мирного времени.
Конституция Российской Федерации закрепила важнейшее, исходное для всего
законодательства положение о том, что защита Отечества является долгом и обязанностью
гражданина Российской Федерации (ч. 1 ст. 59). Слово «долг» подразумевает моральную и
юридическую обязанность всех и каждого посильно участвовать в защите Отечества. В таком
закреплении, раскрытии понятия «защита Отечества» используются две категории: правовая,
нормативная, юридическая — как обязанность и моральная, нравственная — как долг. Таким
образом, защита своего Отечества не только правовое, но, прежде всего, нравственное
требование к каждому гражданину, моральный долг, всеобщая обязанность. Она направлена на
защиту страны, ее населения, материальных и духовных ценностей, суверенитета и
безопасности, обеспечение целостности и неприкосновенности ее территории. В Своде
военных постановлений Российской империи в разделе «Об обязанностях военнослужащих»
было записано: «все чины военного ведомства должны против всех неприятелей …
государства служить… не щадя жизни. Все служащие обязаны исправлять возложенные на
них должности согласно своей присяге с усердием, нелицемерно и добросовестно, по
существующим учреждениям и уставам, и по приказаниям и наставлениям начальства, не
позволяя себе, не из вражды, ни из свойства или дружбы, а тем более из корысти или взяток,
ничего противного долгу присяги, честности и возложенного на них служения»286.
Употребление в Конституции Российской Федерации категории «долг» указывает на
особое место обязанности по защите Отечества среди других юридических обязанностей
гражданина. Категория долга отражает единство правовых и нравственных начал в
конституционной обязанности защиты Отечества. Долг — не пожелание, а непременное
требование государства, которое должно быть выполнено. Нравственное содержание долга
защиты Отечества закрепляется правовыми требованиями Конституции Российской
Федерации. Формы реализации этой конституционной обязанности разнообразны и зависят от
многих факторов (пол, возраст, способности, образование и т.д.)287. В том числе, как
справедливо отмечает В.Г. Стрекозов, граждане обязаны не только защищать свою Родину в
Статья 14 СВП. СПб., 1907. Кн. VII. С. 12—13.
См.: Стрекозов В.Г., Казанчев Ю.Д. Государственное (конституционное) право Российской Федерации:
Учебник. М., 1995. С. 142.
286
287
условиях войны, но и своим повседневным, самоотверженным трудом крепить оборонное
могущество Родины, быть готовыми в любой момент выступить на ее защиту288.
Обязанность граждан защищать Отечество, с одной стороны, включает юридическую
обязанность российских граждан нести военную службу по призыву, а с другой стороны —
подразумевает общие обязанности всех военнослужащих независимо от воинского звания,
занимаемой должности и принадлежности к тому или иному федеральному органу
исполнительной власти, в котором предусмотрена военная служба. Подтверждая готовность к
исполнению воинской обязанности по защите Отечества гражданин обязан участвовать в ряде
мероприятий, таких как: воинский учет; обязательная подготовка к военной службе; призыв на
военную службу; прохождение военной службы по призыву; пребывание в запасе; призыв на
военные сборы и прохождение военных сборов в период пребывания в запасе.
В период мобилизации, в период военного положения и в военное время воинская
обязанность
граждан
определяется
федеральными
конституционными
законами,
федеральными законами, иными нормативными правовыми актами Российской Федерации и
также предусматривает:
призыв на военную службу по мобилизации, в период военного положения и в военное
время;
прохождение военной службы в период мобилизации, в период военного положения и в
военное время;
военное обучение в период военного положения и в военное время.
Основами государственной политики Российской Федерации по военному строительству
определены до 2010 года основные направления военного строительства, одним из которых
является совершенствование системы подготовки мобилизационных ресурсов и
комплектования Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских
формирований и органов.
На протяжении веков в России система комплектования Вооруженных Сил базировалась
на традиционном восприятии воинской обязанности как особой нравственной нормы, а
призыва на военную службу — как священной обязанности перед Отечеством.
Однако за последнее десятилетие ряд факторов, в том числе политических,
идеологических, демографических, экономических и социальных, оказал негативное
воздействие на состояние системы комплектования Вооруженных Сил, других войск,
воинских формирований и органов, резко сократив возможность призыва граждан на военную
службу в объеме, обеспечивающем потребности обороны и безопасности страны.
В настоящее время в связи с принятием Федерального закона «О внесении изменений и
дополнений в некоторые законодательные акты Российской Федерации» от 11 ноября 2003 г.
№ 141-ФЗ289, разрешено иностранным гражданам поступать на военную службу по контракту
в Вооруженные Силы Российской Федерации, другие войска, воинские формирования и
органы.
Статья 61 Конституции Российской Федерации закрепляет, что иностранные граждане и
лица без гражданства пользуются в Российской Федерации правами и несут обязанности
наравне с гражданами Российской Федерации, кроме случаев, установленных федеральным
законом или международным договором. Федеральный закон «О системе государственной
службы в Российской Федерации»290 (ст. 18-1) предусматривает, что в Российской Федерации
в соответствии с федеральным законом предусматривается поступление иностранных граждан
на военную службу по контракту и прохождение ими военной службы.
В п. 2 ст. 2 Федерального закона «О воинской обязанности и военной службе»
содержится положение о том, что прохождение военной службы осуществляется: гражданами
— по призыву и в добровольном порядке (по контракту); иностранными гражданами — по
288
См.: Стрекозов В.Г. Священный долг по защите Отечества в Конституции СССР // Военная мысль. 1979.
№ 6. С. 26—33.
289
См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. № 46 (ч. 1). Ст. 4437.
290
См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. № 22. Ст. 2063.
контракту на воинских должностях, подлежащих замещению солдатами, матросами,
сержантами и старшинами в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках,
воинских формированиях и органах.
Таким образом, поскольку законодательство Российской Федерации указывает на то, что
доступ к военной службе, которая является видом государственной службы, имеют не только
граждане Российской Федерации, но и иностранные граждане, постольку гражданство
Российской Федерации не является препятствием для занятия иностранными гражданами
отдельных воинских должностей в Вооруженных Силах, других войсках, воинских
формированиях и органах.
Вместе с тем в ст. 26 Федерального закона «О статусе военнослужащих»
сформулированы общие обязанности военнослужащих, в том числе военнослужащихиностранцев. Защита государственного суверенитета и территориальной целостности
Российской Федерации, обеспечение безопасности государства, отражение вооруженного
нападения, а также выполнение задач в соответствии с международными обязательствами
Российской Федерации составляют существо воинского долга, который обязывает
военнослужащих:
быть верными Военной присяге (обязательству), беззаветно служить народу Российской
Федерации, мужественно и умело защищать Российскую Федерацию;
строго соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы Российской Федерации,
требования общевоинских уставов, беспрекословно выполнять приказы командиров;
дорожить воинской честью, боевой славой и войсковым товариществом;
совершенствовать воинское мастерство, содержать в постоянной готовности к
применению вооружение и военную технику, беречь военное имущество;
быть дисциплинированными, бдительными, хранить государственную и военную тайну;
соблюдать общепризнанные принципы и нормы международного права и
международные договоры Российской Федерации.
С принятием изменений в законодательные акты, допускающим иностранцев на военную
службу по контракту, стирается четкая правовая связь защиты гражданами Российской
Федерации своего Отечества. Военнослужащие-иностранцы должны быть верными данному
Обязательству, беззаветно служить народу Российской Федерации, мужественно и умело
защищать Российскую Федерацию. Таким образом, для военнослужащих-иностранцев
государственный суверенитет и территориальная целостность Российской Федерации,
обеспечение безопасности Российской Федерации должны стать ценностями, которые они
готовы и способны защищать, в том числе с риском для жизни.
Военная профессия связана с политической системой, в рамках которой она развилась и
которой должна служить. Характер государства определяет характер военной профессии и
военной системы в целом. Социалистическому государству соответствовали массовые
Вооруженные Силы, комплектуемые на основе всеобщей воинской обязанности. Вооруженные
силы развитых государств основаны на других принципах, где одним из главных выступает
принцип профессионализации военной службы.
В постановлении Правительства Российской Федерации «О федеральной целевой
программе «Переход к комплектованию военнослужащими, проходящими военную службу по
контракту, ряда соединений и воинских частей» на 2004-2007 годы» от 25 августа 2003 г. №
523291 отмечается, что необходимость профессионализации военной службы в Российской
Федерации обусловлена тем, что в сложившихся политических, экономических и
демографических условиях необходимо совершенствовать систему комплектования
Вооруженных Сил, других войск, воинских формирований и органов путем первоочередного
перехода к комплектованию военнослужащими, проходящими военную службу по контракту,
воинских должностей, подлежащих замещению солдатами, матросами, сержантами и
старшинами, в соединениях и воинских частях постоянной готовности Вооруженных Сил,
291
См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. № 35. Ст. 3440.
воинских частях пограничных войск и внутренних войск Министерства внутренних дел
Российской Федерации. Развитие средств, форм и способов вооруженной борьбы выдвигает
новые требования к профессиональной подготовке военнослужащих. Внедрение передовых
информационных технологий в основные звенья боевого управления, вооружение и военную
технику, необходимость существенного увеличения боевого потенциала как воинских
подразделений, так и каждого военнослужащего в условиях ресурсных ограничений
неизбежно ставит вопрос о профессионализации военной службы.
Именно на воинских должностях, подлежащих замещению солдатами, матросами,
сержантами и старшинами, должны проходить военную службу по контракту иностранные
граждане. При привлечении на военную службу по контракту иностранных граждан речь идет
о профессионалах, которые должны владеть государственным языком Российской Федерации,
а также соответствовать медицинским и профессионально-психологическим требованиям
военной службы к конкретным военно-учетным специальностям292.
Таким образом, речь идет о привлечении на военную службу по контракту
военнослужащих- иностранцев, которые должны отвечать требованиям военных
профессионалов.
Военнослужащие, являющиеся иностранными гражданами, участвуют в выполнении
задач в условиях военного положения, а также в условиях вооруженных конфликтов в
соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права,
международными договорами Российской Федерации и законодательством Российской
Федерации293.
К функционально-деятельностным правовым режимам обеспечения военной
безопасности государства относится режим мобилизационной подготовки.
К основным мероприятиям мобилизационной подготовки согласно ст. 2 Федерального
закона «О мобилизационной подготовке и мобилизации в Российской Федерации» относятся
следующие:
нормативное правовое регулирование в области мобилизационной подготовки и
мобилизации;
научное и методическое обеспечение мобилизационной подготовки;
определение условий работы и подготовка органов государственной власти, органов
местного самоуправления и организаций к работе в период мобилизации и в военное время;
подготовка Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских
формирований, органов и специальных формирований к мобилизации;
разработка мобилизационных планов экономики Российской Федерации, экономики
субъектов
Российской
Федерации
и
экономики
муниципальных
образований,
мобилизационных планов Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских
формирований, органов и специальных формирований;
оценка состояния мобилизационной готовности Российской Федерации;
создание, развитие и сохранение мобилизационных мощностей и объектов для
производства продукции, необходимой для удовлетворения потребностей государства,
Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований, органов и
специальных формирований и нужд населения в военное время;
создание и подготовка специальных формирований, предназначенных при объявлении
мобилизации для передачи в Вооруженные Силы Российской Федерации или использования в
их интересах, а также в интересах экономики Российской Федерации;
подготовка экономики Российской Федерации, экономики субъектов Российской
Федерации и экономики муниципальных образований, подготовка организаций к работе в
период мобилизации и в военное время;
292
293
См. п. 1 ст. 33 Федерального закона «О воинской обязанности и военной службе».
См. абз. 2 подп. «а» п. 1 ст. 37 Федерального закона «О воинской обязанности и военной службе».
проведение мероприятий по переводу экономики Российской Федерации, экономики
субъектов Российской Федерации и экономики муниципальных образований, переводу
организаций на работу в условиях военного времени;
подготовка техники, предназначенной при объявлении мобилизации для поставки в
Вооруженные Силы Российской Федерации, другие войска, воинские формирования, органы и
специальные формирования или использования в их интересах;
создание, накопление, сохранение и обновление запасов материальных ценностей
мобилизационного и государственного резервов, неснижаемых запасов продовольственных
товаров и нефтепродуктов;
создание и сохранение страхового фонда документации на вооружение и военную
технику, важнейшую гражданскую продукцию, объекты повышенного риска, системы
жизнеобеспечения населения и объекты, являющиеся национальным достоянием;
подготовка и организация нормированного снабжения населения продовольственными и
непродовольственными товарами, его медицинского обслуживания и обеспечения средствами
связи и транспортными средствами в период мобилизации и в военное время;
создание в установленном порядке запасных пунктов управления органов
государственной власти, органов местного самоуправления и организаций и подготовка
указанных пунктов управления к работе в условиях военного времени;
подготовка средств массовой информации к работе в период мобилизации и в военное
время;
организация воинского учета в органах государственной власти, органах местного
самоуправления и организациях;
подготовка граждан по военно-учетным специальностям для комплектования
Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований, органов и
специальных формирований в период мобилизации и в военное время;
проведение учений и тренировок по мобилизационному развертыванию и выполнению
мобилизационных планов;
повышение квалификации работников мобилизационных органов;
международное сотрудничество в области мобилизационной подготовки и мобилизации.
Таким образом, мобилизационная подготовка представляет собой комплекс мероприятий,
проводимых в мирное время, по заблаговременной подготовке экономики Российской
Федерации, экономики субъектов Российской Федерации и экономики муниципальных
образований, подготовке органов государственной власти, органов местного самоуправления и
организаций, подготовке Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских
формирований, органов и создаваемых на военное время в соответствии с Федеральным
законом «Об обороне» специальных формирований к обеспечению защиты государства от
вооруженного нападения и удовлетворению потребностей государства и нужд населения в
военное время.
Среди функционально-деятельностных правовых режимов обеспечения военной
безопасности государства особо следует выделить режим организации и несения боевого
дежурства (боевой службы).
Боевое дежурство это особый вид дежурства специально выделенных дежурных сил и
средств, предназначенных для решения запланированных и внезапно возникающих задач по
своевременному обнаружению и отражению внезапного нападения на Российскую Федерацию
либо по обеспечению ее безопасности. Согласно ст. 359 Устава внутренней службы
Вооруженных Сил Российской Федерации, утвержденного Указом Президента РФ от 14
декабря 1993 г. № 2140, боевое дежурство (боевая служба) является выполнением боевой
задачи. В Военно-Морском Флоте боевая служба является высшей формой поддержания
боевой готовности сил флота в мирное время.
Несение боевого дежурства (боевой службы) является совокупностью правоотношений, с
которыми
связывается
наступление
определенных
юридических
последствий.
Правоотношения при несении боевого дежурства (боевой службы) имеют ряд признаков, в том
числе: они возникают только на основе норм права; они реализуются на основе субъективных
прав и юридических обязанностей; они охраняются государством и обеспечиваются
государственным принуждением.
Основные правила несения боевого дежурства (боевой службы) содержаться в:
Федеральном законе «Об обороне»; Законе Российской Федерации «О Государственной
границе Российской Федерации»; Порядке применения оружия и боевой техники при охране
Государственной границы Российской Федерации в воздушном пространстве, утвержденном
постановлением Правительства РФ от 19 августа 1994 г. № 977; Порядке применения оружия и
боевой техники при защите Государственной границы Российской Федерации в подводной
среде, утвержденном постановлением Правительства РФ от 29 ноября 1999 г. № 1310;
Положении об основах организации и несения боевого дежурства в Вооруженных Силах
Российской Федерации, утвержденном приказом министра обороны Российской Федерации от
4 ноября 1996 г.; Положении о зоне и районе противовоздушной обороны, утвержденном
приказом министра обороны Российской Федерации от 13 августа 1996 г.; приказе министра
обороны Российской Федерации «Об организации и несении боевого дежурства на узлах связи
Вооруженных Сил Российской Федерации» от 15 декабря 1996 г.; Наставлении по организации
службы оперативных дежурных в Вооруженных Силах Российской Федерации, утвержденном
приказом министра обороны Российской Федерации от 21 июня 2002 г. и др. Порядок
заступления на боевое дежурство (боевую службу) определяется приказами
главнокомандующих видами Вооруженных Сил РФ.
Характер и задачи боевого дежурства (боевой службы), правила его несения, конкретные
функциональные обязанности лиц, входящих в состав дежурного подразделения, боевого
расчета, определяются в каждом виде и роде войск Вооруженных Сил с учетом их специфики,
с учетом особенностей несения боевого дежурства (боевой службы) в тех или иных войсках
(силах). Все они направлены на решение одной общей задачи — поддержание постоянной
боевой готовности войск и сил флота для обеспечения военной безопасности государства.
Боевое дежурство осуществляется дежурными силами и средствами, назначенными от
воинских частей и подразделений видов Вооруженных Сил и родов войск. В состав дежурных
сил и средств входят боевые расчеты, экипажи кораблей и летательных аппаратов, дежурные
смены пунктов управления, сил и средств боевого обеспечения и обслуживания.
Состав дежурных сил и средств, степени их боевой готовности, продолжительность,
порядок несения боевого дежурства, подготовки личного состава, вооружения и военной
техники к заступлению на боевое дежурство (боевую службу) и их смены определяются
приказом командира воинской части в соответствии с требованиями Устава внутренней
службы Вооруженных Сил Российской Федерации, приказов и директив министра обороны,
начальника Генерального штаба и главнокомандующих видами Вооруженных Сил Российской
Федерации.
Согласно ст. 362 Устава внутренней службы Вооруженных Сил РФ на боевое дежурство
(боевую службу) запрещается назначать военнослужащих, не приведенных к Военной присяге,
не усвоивших программу соответствующей подготовки в установленном объеме,
совершивших проступки, по которым ведется расследование, и больных. Указанные
военнослужащие не могут быть субъектами данного преступления. Поскольку командир
воинской части организует боевое дежурство (отдает боевой приказ о заступлении на боевое
дежурство), и отвечает за выполнение задач дежурными силами и средствами, постольку за
нарушения правил несения боевого дежурства (боевой службы) военнослужащими, которых
запрещается назначать, должен нести ответственность соответствующий командир
(начальник), принявший решение о незаконном привлечении этих лиц к боевому дежурству
(боевой службе). Заместители командира воинской части, начальники родов войск и служб
отвечают за боевую готовность, обеспечение и подготовку дежурных сил и средств в части, их
касающейся.
Как уже отмечалось, в настоящее время на военную службу по контракту в Российской
Федерации могут добровольно поступать иностранные граждане. Вместе с тем,
военнослужащие-иностранцы к Военной присяге не приводятся, а принимают обязательство. В
этой связи до внесения соответствующих изменений в нормативные акты, запрещающие
назначать на боевое дежурство военнослужащих, не приведенных к Военной присяге,
военнослужащие-иностранцы не должны привлекаться к несению боевого дежурства294.
Режим несения боевого дежурства (боевой службы) носит, как правило, императивный
характер, где применима формула: запрещено все, кроме прямо разрешенного. При таком
подходе к правовому регулированию, все, что прямо не разрешено нормой права, не может
осуществляться.
Субъективное право при несении боевого дежурства (боевой службы) определяется как
создаваемая и гарантируемая государством через нормы объективного права особая
юридическая возможность действовать, позволяющая субъекту (как носителю этой
возможности) вести себя определенным образом, требовать соответствующего поведения от
других лиц, обращаться в случае необходимости к компетентным органам государства за
защитой — в целях удовлетворения жизненно важных интересов государства (защиты
конституционного строя, независимости, суверенитета и территориальной целостности
Российской Федерации).
Так, например, в соответствии с Порядком применения оружия и боевой техники при
охране Государственной границы Российской Федерации в воздушном пространстве,
утвержденным постановлением Правительства РФ от 19 августа 1994 г. № 977, воздушные
суда, пересекшие (пересекающие) Государственную границу Российской Федерации с
нарушением установленных правил, признаются нарушителями Государственной границы, и в
отношении этих воздушных судов Войска противовоздушной обороны (в настоящее время —
Военно-воздушные силы) и другие привлекаемые для охраны Государственной границы в
воздушном пространстве виды Вооруженных Сил принимают меры по опознаванию и
установлению связи с экипажами воздушных судов-нарушителей для передачи им указаний на
дальнейшие действия.
В случае, когда пересечение Государственной границы Российской Федерации
воздушным судном-нарушителем произошло в силу непреднамеренных действий его экипажа
или в силу чрезвычайных обстоятельств (несчастного случая, аварии, стихийного бедствия,
метеорологических условий, угрожающих безопасности воздушного судна, доставки
спасенных людей, оказания срочной медицинской помощи членам экипажа или пассажирам),
наземные пункты управления и экипажи истребителей подачей принятых в международной
практике радиокоманд или визуальных сигналов оказывают судну-нарушителю помощь в
восстановлении ориентировки и выходе за пределы территории Российской Федерации либо
указывают аэродром на территории Российской Федерации для посадки.
Субъективные права при несении боевого дежурства (боевой службы) тесно связаны с
юридическими обязанностями. Юридические обязанности при несении боевого дежурства
(боевой службы) позволяют действовать только жестко указанным в нормативном акте
способом и тем самым ограничивают действия обязанного субъекта, сдерживают его от всех
иных поступков, противоречащих обслуживаемому субъективному праву.
Нарушения юридических обязанностей при несении боевого дежурства (боевой службы)
состоят:
в нарушениях общих обязанностей военнослужащих, которые проявляются в нарушениях
обязанностей совершенствовать воинское мастерство, содержать в постоянной готовности к
применению вооружение и военную технику; быть дисциплинированными, бдительными (ст.
26 Федерального закона «О статусе военнослужащих»).
Так, сон, употребление спиртных напитков во время несения боевого дежурства
предполагают невыполнение обязанностей по внимательному наблюдению за перемещениями
вероятного противника; проведение работ на вооружении и военной технике в период несения
294
См.: Фатеев К.В. Комментарий к ст. 340 Уголовного кодекса Российской Федерации // Военноуголовное законодательство Российской Федерации: Научно-практический комментарий М.: «За права
военнослужащих», 2004.
боевого дежурства, снижающих уровень их готовности, ведет к уменьшению боеспособности
войск (сил);
в нарушениях должностных обязанностей, которые проявляются в отступлениях от
жестко указанных в нормативных актах способах должностных действий, в отступлениях от
установленных границ должностного поведения.
Так, например, оперативный дежурный командного пункта не своевременно докладывает
дежурному генералу — заместителю начальника Главного штаба вида Вооруженных Сил по
боевому управлению информацию, которая влияет на принятие управленческого решения и
отдание боевого приказа на применение войск (сил);
в нарушениях специальных обязанностей, которые проявляются в нарушениях
специальных юридических обязанностей при несении боевого дежурства (боевой службы).
Так, например, в соответствии с Порядком применения оружия и боевой техники при
защите Государственной границы Российской Федерации в подводной среде, утвержденным
постановлением Правительства РФ от 29 ноября 1999 г. № 1310, командир военного корабля
(летательного аппарата) будет являться нарушителем специальных обязанностей, если не
выполнит перед применением оружия на поражение следующие условия:
не уточнит местоположение своего корабля (летательного аппарата);
не подаст нарушителю установленный звуковой сигнал, означающий, что он находится в
территориальном море Российской Федерации и во избежание применения в отношении его
оружия ему надлежит немедленно всплыть в надводное положение и остановиться;
не доложит командующему флотом (в случае отсутствия в течение 10 минут реакции
нарушителя на установленный звуковой сигнал) и по его приказанию при наличии
достоверных данных о местоположении нарушителя относительно военного корабля
(летательного аппарата) не выполнит предупредительное бомбометание, обеспечив при этом
гарантированное непопадание в нарушителя, а также другие суда и летательные аппараты,
находящиеся в районе обнаружения нарушителя;
не доложит командующему флотом (в случае отсутствия в течение 10 минут реакции
нарушителя на предупредительное бомбометание) и по его приказанию при соблюдении
указанных условий, не выполнит повторное предупредительное бомбометание;
не доложит командующему флотом о выполнении всех предусмотренных
предупредительных действий в отношении нарушителя, не продолжит слежение за ним и не
будет готовым к применению оружия на поражение.
Таким образом, нарушения юридических обязанностей при несении боевого дежурства
(боевой службы) затрагивают поведенческий и функционально-должностные аспекты
субъектов обеспечения безопасности государства.
Устанавливаемые запреты на совершение определенных действий возлагают на
субъектов несения боевого дежурства (боевой службы) обязанность воздерживаться от
запрещенных действий. По своей сущности запреты при несении боевого дежурства (боевой
службы) — такие государственно—властные сдерживающие средства, которые под угрозой
ответственности должны предотвратить возможные нежелательные, противоправные деяния,
причиняющие вред как личным, так и государственным интересам.
В соответствии со ст. 367 Устава внутренней службы Вооруженных Сил РФ командиру
дежурных сил и средств (оперативному дежурному, начальнику смены, расчета, дежурному
командного пункта) запрещается отдавать личному составу приказы, которые отвлекают его от
выполнения обязанностей по несению боевого дежурства и могут привести к срыву
выполнения боевой задачи.
Личному составу дежурной смены при несении боевого дежурства запрещается:
передавать кому бы то ни было, хотя бы и временно, исполнение обязанностей по
несению боевого дежурства без разрешения командира дежурных сил и средств (оперативного
дежурного, начальника смены, расчета, дежурного командного пункта);
отвлекаться, заниматься делами, не связанными с выполнением обязанностей по несению
боевого дежурства;
самовольно оставлять боевой пост или другое место несения боевого дежурства;
проводить работы на вооружении и военной технике, снижающие установленную их
готовность.
Нарушение любого из этих запретов при наличии других квалифицирующих признаков,
указанных в ст. 340 Уголовного кодекса Российской Федерации, может повлечь
ответственность по данной статье.
Таким образом, с объективной стороны нарушение режима несения боевого дежурства
(боевой службы) выражается в невыполнении либо ненадлежащем выполнении юридических
обязанностей лицами, на которых в установленном порядке возложено несение боевого
дежурства, в нарушении установленных при несении боевого дежурства (боевой службы)
запретов, а также в нереализации субъективных прав, которыми наделен соответствующий
субъект несения боевого дежурства.
Интересы централизации управления дежурными силами и средствами, сокращение
требуемых временных показателей оценки обстановки в целях обеспечения обороны и
безопасности страны, отмечаемое увеличение масштабов террористических угроз в
значительной степени повышает важность единства подходов к организации и несению
боевого дежурства. Это, в свою очередь, требует регламентации указанных вопросов на
законодательном уровне.
Наряду с боевым дежурством в Вооруженных Силах Российской Федерации, других
войсках, воинских формированиях и органах, привлекаемых к обеспечению обороны и
безопасности государства, организуется и осуществляется оперативное дежурство (служба
оперативных дежурных).
Главной задачей несения оперативного дежурства (службы оперативных дежурных)
является своевременный прием и доведение до войск (сил) приказов (сигналов)
централизованного боевого управления, управление переводом Вооруженных Сил Российской
Федерации, других войск, воинских формирований и органов на организацию и состав
военного времени, а также органов государственной власти, местного самоуправления и
организаций на работу в условиях военного времени.
Военнослужащие, привлекаемые к несению оперативного дежурства (службы
оперативных дежурных), должны отвечать особым требованиям, как по уровню
профессиональной подготовки, так и по состоянию здоровья.
В то же время деятельность военнослужащих, осуществляющих оперативное дежурство
(службу оперативных дежурных), в перечень случаев исполнения обязанностей военной
службы (статья 37 Федерального закона «О воинской обязанности и военной службе») не
включена, а выполняемые ими обязанности специальными (статья 27 Федерального закона «О
статусе военнослужащих») не считаются, при этом в соответствии с требованиями статьи 37
Федерального закона «О воинской обязанности и военной службе» отдание приказов и
распоряжений, не имеющих отношения к исполнению обязанностей военной службы,
запрещено, что влечет за собой определенные сложности при организации оперативного
дежурства.
В настоящее время несение оперативного дежурства (службы оперативных дежурных)
осуществляется на основе лишь ведомственных нормативных актов. Учитывая это, существует
настоятельная необходимость регламентации вопросов организации и несения оперативного
дежурства (службы оперативных дежурных) на законодательном уровне.
Изменения и дополнения в ряд законодательных актов Российской Федерации позволят
отнести деятельность военнослужащих по несению оперативного дежурства (службы
оперативных дежурных) к исполнению специальных обязанностей военной службы.
В числе функционально-деятельностных режимов обеспечения военной безопасности
государства в мирное время следует также выделить правовой режим применения оружия и
боевой техники военнослужащими.
Военнослужащие при исполнении обязанностей военной службы, а при необходимости и
во внеслужебное время имеют право на хранение, ношение, применение и использование
оружия.
Правила хранения и порядок применения военнослужащими оружия определяются
Уставом внутренней службы Вооруженных Сил Российской Федерации (ст. 11, 12).
Военнослужащие в качестве крайней меры имеют право применять оружие лично или
составом подразделения:
для отражения группового или вооруженного нападения на охраняемые военные и
государственные объекты, а также на расположения воинских частей и подразделений, здания
и сооружения воинских частей, воинские эшелоны, колонны машин и единичные
транспортные, средства и караулы, если иными способами и средствами их защитить
невозможно;
для пресечения попытки насильственного завладения оружием и военной техникой, если
иными способами и средствами их защитить невозможно;
для защиты военнослужащих и гражданских лиц от нападения, угрожающего их жизни
или здоровью, если иными способами и средствами защитить их невозможно;
для задержания лица, совершившего преступление либо застигнутого при совершении
тяжкого и опасного преступления, оказывающего вооруженное сопротивление, а также
вооруженного лица, отказывающегося выполнить законные требования о сдаче оружия, если
иными способами и средствами подавить сопротивление, задержать преступника или изъять
оружие невозможно.
Военнослужащие, входящие в состав караула, имеют право применять оружие в случаях и
порядке, определенных Уставом гарнизонной и караульной служб Вооруженных Сил
Российской Федерации.
Командир (начальник), кроме того, имеет право применить оружие лично или приказать
применить оружие для восстановления дисциплины и порядка в случае открытого
неповиновения подчиненного, когда действия неповинующегося явно направлены на измену
Родине или срыв выполнения боевой задачи в боевых условиях.
Применению оружия должно предшествовать предупреждение о намерении его
применить. Без предупреждения оружие может применяться при внезапном или вооруженном
нападении, нападении с использованием боевой техники, транспортных средств, летательных
аппаратов, морских и речных судов, при побеге из-под стражи с оружием либо с
использованием транспортных средств, а также при побеге из-под стражи из транспортных
средств во время их движения, ночью или в других условиях ограниченной видимости, для
освобождения заложников.
При применении и использовании оружия военнослужащий обязан принять все
возможные меры для обеспечения безопасности окружающих граждан, а в случае
необходимости оказать неотложную медицинскую помощь пострадавшим.
Запрещается применять оружие и боевую технику в отношении женщин и
несовершеннолетних, за исключением случаев вооруженного нападения с их стороны или
оказания ими вооруженного сопротивления либо угрожающего жизни группового нападения;
по воздушным, морским, речным судам и другим транспортным средствам с пассажирами; в
отношении лиц, которые незаконно пересекли или покушаются на пересечение
Государственной границы, если это происходит явно случайно или в связи с несчастным
случаем, воздействием неодолимых сил природы. О каждом случае применения или
использования оружия военнослужащий докладывает командиру (начальнику).
Особый режим применения оружия и боевой техники предусмотрен при охране
Государственной границы Российской Федерации.
Правовой режим применения оружия и боевой техники в мирное время в целях охраны
Государственной границы Российской Федерации включает в себя порядок применения
оружия и боевой техники на суше, море, реках, озерах, иных водоемах и в пунктах пропуска
через государственную границу России295; порядок применения оружия и боевой техники в
воздушном пространстве Российской Федерации296; порядок применения оружия и боевой
техники при защите Государственной границы Российской Федерации в подводной среде297.
Пограничные войска Федеральной службы безопасности Российской Федерации, Военновоздушные силы и силы Военно-Морского Флота, осуществляя защиту Государственной
границы в пределах приграничной территории, применяют оружие и боевую технику только
для строго определенных целей: для отражения вооруженного вторжения на территорию
Российской Федерации, предотвращения попыток угона за границу воздушных, морских,
речных судов и других транспортных средств без пассажиров; против лиц, воздушных,
морских и речных судов и других транспортных средств, пересекших (пересекающих)
Государственную границу в нарушение установленных Законом о Государственной границе
правил, в ответ на применение ими силы или в случаях, когда прекращение нарушения или
задержание нарушителей не может быть осуществлено другими средствами; для защиты
граждан от нападения, угрожающего их жизни и здоровью, для освобождения заложников; для
отражения нападения на военнослужащих, лиц, выполняющих служебные обязанности или
общественный долг по защите Государственной границы, членов их семей, когда их жизнь
подвергается непосредственной опасности; для отражения нападения на подразделения и
объекты пограничных войск ФСБ Российской Федерации, Вооруженных Сил Российской
Федерации, иных войск и воинских формирований Российской Федерации, принимающих
участие в защите Государственной границы, в том числе для оказания помощи кораблям
(катерам), самолетам и вертолетам при отражении вооруженного нападения на них.
Порядок применения оружия и боевой техники при защите государственной границы
Российской Федерации на суше, море, реках, озерах, иных водоемах и в пунктах пропуска
через государственную границу Российской Федерации в пределах приграничной территории
имеет свои особенности.
Военнослужащие применяют оружие и боевую технику по решению соответствующих
командиров (начальников) или старших, а также самостоятельно при выполнении задач по
защите государственной границы Российской Федерации при нахождении в составе
пограничных нарядов, осмотровых групп, расчетов, экипажей, подразделений, воинских
частей и соединений.
Праву командира военного корабля или летательного аппарата на применение оружия на
поражение корреспондируются специальные обязанности. Так, он обязан:
подать судну, нарушившему общепризнанные принципы и нормы международного права
или правила плавания (пребывания) в водах Российской Федерации, принятые в
международной практике сигналы с требованием остановиться (с дистанции, позволяющей
экипажу этого судна увидеть или услышать эти сигналы);
предупредить в процессе преследования судно-нарушитель путем подачи принятых в
международной практике сигналов (с дистанции, позволяющей экипажу этого судна увидеть
или услышать эти сигналы) о применении оружия против судна в случае, если оно не
выполнит требование остановиться;
произвести в случае неподчинения предупредительные выстрелы. При этом должны быть
приняты меры по недопущению попадания в судно-нарушитель и находящиеся в этом районе
другие суда и летательные аппараты. Решение о производстве предупредительных выстрелов
принимает командир военного корабля или летательного аппарата;
См.: Об утверждении Порядка применения оружия и боевой техники при защите государственной
границы Российской Федерации: Постановление Правительства Российской Федерации от 8 января 1998 г. № 20
// Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. № 2. Ст. 273.
296
См.: О порядке применения оружия и боевой техники при охране Государственной границы Российской
Федерации в воздушном пространстве: Постановление Правительства Российской Федерации от 19 августа 1994
г. № 977 // Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. № 43. Ст. 4982.
297
См.: Об утверждении Порядка применения оружия и боевой техники при защите государственной
границы Российской Федерации в подводной среде: Постановление Правительства Российской Федерации от 29
ноября 1999 г. № 1310 // Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. № 49. Ст. 6001.
295
убедиться в том, что, несмотря на поданные сигналы и предупредительные выстрелы,
судно-нарушитель не выполняет требования остановиться и пытается скрыться.
О производстве предупредительных выстрелов и действиях судна-нарушителя командир
военного
корабля
или
летательного
аппарата
незамедлительно
докладывает
непосредственному начальнику.
Решение о применении оружия на поражение против судна-нарушителя принимает
командир военного корабля, летательного аппарата или его непосредственный (прямой)
начальник.
Применение оружия на поражение базирующимися на военном корабле вертолетами
производится по решению командира военного корабля.
За пределами территориального моря Российской Федерации оружие военных кораблей и
летательных аппаратов может применяться против судна-нарушителя до захода этого судна в
территориальное море своего или третьего государства, если преследование было начато в
водах Российской Федерации после подачи принятых в международной практике сигналов с
требованием остановиться (с дистанции, позволяющей экипажу этого судна увидеть или
услышать эти сигналы), велось непрерывно и исчерпаны другие меры, необходимые для
прекращения нарушения и задержания судна.
При применении оружия и боевой техники должны приниматься меры по недопущению
попадания пуль (снарядов) на территорию сопредельного государства, за исключением
случаев отражения вооруженного вторжения или нападения с территории этого государства на
территорию Российской Федерации и пресечения вооруженных провокаций на
государственной границе. Оружие и боевая техника не применяются, если не обеспечиваются
меры по недопущению попадания в находящиеся в этом районе другие суда и летательные
аппараты или если в результате их применения могут пострадать посторонние лица.
Уполномоченные должностные лица пограничных войск ФСБ Российской Федерации
незамедлительно (но не позднее одних суток) сообщают: в Министерство иностранных дел
Российской Федерации о каждом случае производства предупредительных выстрелов и
применения оружия и боевой техники против иностранных судов-нарушителей; в
соответствующий орган прокуратуры о каждом случае применения оружия и боевой техники,
повлекшем ранение или гибель людей.
Воздушные суда, пересекшие (пересекающие) Государственную границу Российской
Федерации с нарушением установленных правил, признаются нарушителями Государственной
границы, и в отношении этих воздушных судов Военно-воздушные силы и другие
привлекаемые для охраны Государственной границы в воздушном пространстве виды и рода
Вооруженных Сил принимают меры по опознаванию и установлению связи с экипажами
воздушных судов-нарушителей для передачи им указаний на дальнейшие действия.
При отсутствии радиосвязи с воздушным судном-нарушителем экипажи поднятых
истребителей, других самолетов и вертолетов принимают меры по установлению с ним
визуальной связи. В этих целях экипажу судна-нарушителя истребителями подаются
соответствующие сигналы с дистанции, позволяющей их увидеть.
В случае, когда пересечение Государственной границы Российской Федерации
воздушным судном-нарушителем произошло в силу непреднамеренных действий его экипажа
или в силу чрезвычайных обстоятельств (несчастного случая, аварии, стихийного бедствия,
метеорологических условий, угрожающих безопасности воздушного судна, доставки
спасенных людей, оказания срочной медицинской помощи членам экипажа или пассажирам),
наземные пункты управления и экипажи истребителей подачей принятых в международной
практике радиокоманд или визуальных сигналов оказывают судну-нарушителю помощь в
восстановлении ориентировки и выходе за пределы территории Российской Федерации либо
указывают аэродром на территории Российской Федерации для посадки.
Оружие и боевая техника Военно-воздушных сил, других видов Вооруженных Сил,
привлекаемых для охраны Государственной границы Российской Федерации в воздушном
пространстве, и пограничных войск ФСБ России применяется после ясно выраженного
предупреждения о намерении их применить в отношении судна-нарушителя, экипаж которого
по получении радиокоманд или визуальных сигналов отказывается им подчиниться.
Экипажи истребителей перед применением оружия на поражение предупреждают об этом
экипаж судна-нарушителя подачей радио- и визуальных сигналов, а имеющие стрелковопушечное вооружение — путем ведения предупредительного огня.
По применяющим оружие воздушным судам-нарушителям, а также осуществляющим
вооруженное нападение на объекты Российской Федерации, Военно-воздушные силы, другие
виды Вооруженных Сил, привлекаемые для охраны Государственной границы Российской
Федерации в воздушном пространстве, и пограничные войска оружие и боевую технику
применяют на поражение без предупреждения как над территорией Российской Федерации,
так и при преследовании над открытым морем до вхождения судна-нарушителя в воздушное
пространство другого государства.
Применение оружия прекращается при выполнении экипажем судна-нарушителя команд
наземных пунктов управления и экипажей истребителей.
Применение оружия и боевой техники распространяется также в отношении нарушивших
Государственную границу Российской Федерации дистанционно (автоматически)
управляемых и неуправляемых самолетов, ракет, аэростатов, воздушных шаров и других
беспилотных аппаратов, если международными договорами Российской Федерации не
предусмотрены иные меры пресечения нарушений Государственной границы Российской
Федерации.
Оружие и боевая техника для пресечения нарушения Государственной границы
Российской Федерации в воздушном пространстве применяется в отношении военных, в том
числе оснащенных вооружением военно-транспортных, воздушных судов-нарушителей.
Против гражданских воздушных судов и не оснащенных вооружением военнотранспортных воздушных судов, нарушивших Государственную границу Российской
Федерации и не реагирующих на радиокоманды или визуальные сигналы либо
отказывающихся им подчиниться без объяснения причин такого отказа, оружие и боевая
техника применяются при наличии сведений об отсутствии на борту воздушного суднанарушителя пассажиров298.
В случае когда из-за неблагоприятных условий установить государственную
принадлежность и тип воздушного судна-нарушителя Государственной границы Российской
Федерации не представляется возможным, оружие и боевая техника на поражение не
применяются, а принимаются меры для его опознавания экипажами истребителей и путем
сопровождения радиоэлектронными средствами в пределах территории Российской
Федерации, а также над открытым морем до вхождения судна-нарушителя в воздушное
пространство другого государства.
При угрозе нарушения или нарушении Государственной границы Российской Федерации
российскими воздушными судами, подвергшимися угону, наземные пункты управления и
истребители подачей радиокоманд и визуальных сигналов требуют от этих судов совершения
посадки на указываемые им аэродромы или принуждают их к посадке. При действиях экипажа
угнанного воздушного судна, свидетельствующих о неподчинении командам или сигналам,
оружие и боевая техника применяются при наличии сведений об отсутствии на борту
воздушного судна заложников.
Применение оружия и боевой техники в подводной среде также имеет свои особенности.
Военнослужащий перед применением оружия на поражение обязан предупредить об этом
лицо (лиц, экипаж подводной лодки или подводного транспортного средства), нарушающее
режим государственной границы в подводной среде: подать установленный звуковой сигнал и
произвести предупредительные выстрелы. В случае невыполнения нарушителем
298
См.: Конвенция о борьбе с незаконными актами, направленными против безопасности гражданской
авиации (Монреаль, 23 сентября 1971 г.). Текст Конвенции опубликован в Сборнике действующих договоров,
соглашений и конвенций, заключенных СССР с иностранными государствами (М., 1975. Вып. XXIX).
предъявляемых требований применить оружие на поражение, о чем незамедлительно
доложить на управляющий командный пункт.
Оружие военных кораблей (летательных аппаратов) применяется по решению:
командира военного корабля (летательного аппарата) — для подачи установленного
звукового сигнала;
командующего флотом — для осуществления предупредительного бомбометания;
главнокомандующего Военно-Морским Флотом — на поражение нарушителя
государственной границы, находящегося в подводном положении.
Командир военного корабля (летательного аппарата) перед применением оружия на
поражение обязан:
уточнить местоположение своего корабля (летательного аппарата);
подать нарушителю установленный звуковой сигнал, означающий, что он находится в
территориальном море Российской Федерации и во избежание применения в отношении его
оружия ему надлежит немедленно всплыть в надводное положение и остановиться.
Указанный сигнал подается с использованием взрывных источников звука с дистанции,
позволяющей нарушителю обнаружить его, и может быть продублирован с использованием
гидроакустических средств;
доложить командующему флотом (в случае отсутствия в течение 10 минут реакции
нарушителя на установленный звуковой сигнал) и по его приказанию при наличии
достоверных данных о местоположении нарушителя относительно военного корабля
(летательного аппарата) выполнить предупредительное бомбометание, обеспечив при этом
гарантированное непопадание в нарушителя, а также другие суда и летательные аппараты,
находящиеся в районе обнаружения нарушителя;
доложить командующему флотом (в случае отсутствия в течение 10 минут реакции
нарушителя на предупредительное бомбометание) и по его приказанию, выполнить повторное
предупредительное бомбометание;
доложить
командующему
флотом
о
выполнении
всех
предусмотренных
предупредительных действий в отношении нарушителя, продолжить слежение за ним и быть
готовым к применению оружия на поражение.
Применение оружия на поражение нарушителя командир военного корабля (летательного
аппарата) осуществляет только по решению главнокомандующего Военно-Морским Флотом, а
об окончании применения оружия на поражение незамедлительно докладывает
командующему флотом. С момента обнаружения нарушителя командир военного корабля
(летательного аппарата) о всех своих действиях и действиях нарушителя докладывает на
управляющий командный пункт флота.
В случаях когда преследование нарушителя было начато во внутренних морских водах
или территориальном море Российской Федерации, велось непрерывно после подачи
установленных сигналов об остановке с дистанции, позволяющей нарушителю услышать их,
когда были исчерпаны все обусловленные сложившимися обстоятельствами меры,
необходимые для прекращения нарушения и задержания нарушителя, а также при оказании им
вооруженного сопротивления оружие военных кораблей (летательных аппаратов) может
применяться против нарушителя за пределами внутренних морских вод и территориального
моря Российской Федерации до его захода в территориальное море своей страны или третьего
государства.
Оружие не применяется при условиях, не позволяющих обеспечить гарантированное
непопадание в другие суда и летательные аппараты, и при скоплении людей, когда могут
пострадать посторонние лица.
Если нарушитель выпустил аварийно-сигнальное устройство, обозначающее его место,
или если он всплыл в надводное положение и не имеет хода либо передает сигналы о том, что
нуждается в помощи, командир военного корабля (летательного аппарата) обязан запросить
его государственную принадлежность, доложить командующему флотом и действовать в
соответствии с его решением.
Уполномоченные должностные лица Министерства обороны Российской Федерации
незамедлительно (но не позднее одних суток) сообщают:
в Министерство иностранных дел Российской Федерации о каждом случае производства
предупредительных выстрелов и применения оружия и боевой техники на поражение
иностранных нарушителей;
в соответствующий орган прокуратуры о каждом случае применения оружия и боевой
техники, повлекшем ранение или гибель людей.
Военнослужащие, нарушившие установленный порядок применения оружия и боевой
техники, несут ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Таким образом, функционально-деятельностные правовые режимы обеспечения военной
безопасности государства в мирное время направлены на исполнение воинской обязанности и
конституционного долга по защите Отечества, а также на поддержание постоянной боевой
готовности и выполнение боевых задач в условиях мирного времени. Наиболее важным
функционально-деятельностным правовым режимом является режим применения оружия и
боевой техники военнослужащими. Оружие и боевая техника могут применяться без
предупреждения при отражении вооруженного вторжения, внезапном или вооруженном
нападении на военнослужащих и граждан, корабли, суда и летательные аппараты, а также при
вооруженном сопротивлении или побеге с оружием задержанных нарушителей.
Правовые режимы обеспечения безопасности пограничного пространства государства
относятся к функционально-деятельностным правовым режимам и осуществляются в целях
защиты суверенитета, территориальной целостности и неприкосновенности территории,
поддержания пограничной и военной безопасности Российской Федерации. Вместе с тем
указанные правовые режимы могут быть объединены в самостоятельный вид правовых
режимов по следующим основаниям.
Государственная граница Российской Федерации после 1991 года имеет протяженность в
60932,8 км, из которых 14509,3 км — границы сухопутные, 38807,5 км — морские, а
остальные проходят по рекам и озерам. В результате распада СССР, разрушения единого
пограничного пространства и системы охраны границ бывшего союзного государства на
западных и частично южных пограничных рубежах нашей страны свыше 13,5 тыс. км ее вновь
образовавшихся границ оказались не только не оформленными в международно-правовом
отношении, но и не оборудованными инженерными средствами, с полным отсутствием
необходимой пограничной инфраструктуры299.
Территориально-географический компонент положения России играет важную роль в
придании качественных характеристик системе обеспечения национальной и военной
безопасности России.
Среди особенностей территориально-географического положения Российской Федерации
наиболее существенное значение для обеспечения национальной и военной безопасности
имеют следующие: азиатско-европейское географическое положение России; обширная (с
планетарной точки зрения) территория государства; крупный минерально-сырьевой,
энергетический и водный потенциалы; многообразные климатические условия; существующие
и потенциальные поливыходы в околоземное пространство и космос; доступ к холодным,
среднеширотным и теплым морям, выходы в три океана; этническое многообразие и
мультирелигиозность народов, населяющих Россию; крайне неравномерная региональная
плотность населения России и слабая развитость транспортной инфраструктуры; исторически
сложившаяся в ХХ веке урбанизированность России300.
На обстановку в пограничном пространстве России оказывают влияние территориальные
претензии к Российской Федерации со стороны сопредельных государств. Потенциальная
возможность пограничных конфликтов имеется между Россией, с одной стороны, и Китаем,
299
См.: Кулаков А.В. Система геополитических факторов и ее влияние на пограничную политику
Российской Федерации: Автореф. дисс. … докт. филос. наук. М., 2000. С. 36.
300
См.: Золотарев В.А. Военная безопасность Отечества (историко-правовой исследование). М.: КАНОНПресс — Кучково поле, 1998. С. 48.
Японией, Монголией, Норвегией, США, Финляндией, Латвией, Литвой, Эстонией — с
другой301.
Режим охраны Государственной границы Российской Федерации включает режим
Государственной границы, пограничный режим, режим в пунктах пропуска.
Защита Государственной границы обеспечивает жизненно важные интересы личности,
общества и государства на Государственной границе в пределах приграничной территории
(пограничной зоны, российской части вод пограничных рек, озер и иных водоемов,
внутренних морских вод и территориального моря Российской Федерации, где установлен
пограничный режим, пунктов пропуска через Государственную границу, а также территорий
административных районов и городов, санаторно-курортных зон, особо охраняемых
природных территорий, объектов и других территорий, прилегающих к Государственной
границе, пограничной зоне, берегам пограничных рек, озер и иных водоемов, побережью моря
или пунктам пропуска) и осуществляется всеми федеральными органами исполнительной
власти в соответствии с их полномочиями, установленными законодательством Российской
Федерации.
Охрана Государственной границы является составной частью защиты Государственной
границы и осуществляется пограничными войсками ФСБ Российской Федерации в пределах
приграничной территории, Вооруженными Силами Российской Федерации в воздушном
пространстве и подводной среде и другими силами (органами) обеспечения безопасности
Российской Федерации в случаях и в порядке, определяемых законодательством Российской
Федерации. Охрана Государственной границы осуществляется в целях недопущения
противоправного изменения прохождения Государственной границы, обеспечения соблюдения
физическими и юридическими лицами режима Государственной границы, пограничного
режима и режима в пунктах пропуска через Государственную границу.
Пограничные меры входят в систему мер безопасности, осуществляемых в рамках единой
государственной политики обеспечения безопасности и соответствующих угрозе жизненно
важным интересам личности, общества и государства.
Понятие «государственная граница» включает в себя три критерия: фактический,
юридический, технический. Государственная граница — это линия и проходящая по ней
вертикальная поверхность, определяющая пределы государственной территории Российской
Федерации, то есть пространственный предел действия ее государственного суверенитета.
Юридическая
граница
России
закрепляется
международными
договорами,
законодательными актами Российской Федерации и бывшего СССР. 1 апреля 1993 г. был
принят Закон Российской Федерации «О Государственной границе Российской Федерации»302.
В п. 2 постановления Верховного Совета Российской Федерации о порядке введения этого
закона в действие установлено: до заключения договоров о прохождении Государственной
границы Российской Федерации с сопредельными государствами — бывшими союзными
республиками СССР — придать границе с этими государствами статус Государственной
границы.
Технический критерий Государственной границы — это обозначение соответствующей
линии на местности, обустройство границы, организация ее охраны.
Государственная граница выполняет две основные функции: обеспечивает безопасность
страны и служит передовой линией контактов с другими странами, способствует
установлению добрососедских отношений с ними. Охрана государственной границы —
важное условие защиты политических, экономических интересов и военной безопасности
государства. Ее эффективность зависит от умелого использования юридического
инструментария, закрепления надежного режима охраны, выделения для этого необходимого
количества средств, создания специальных служб (пограничной, таможенной и др.), успешно
взаимодействующих между собой и другими государствами.
См.: Ивашов Л.Г. Указ. соч. С. 341.
Ведомости Верховного Совета Российской Федерации. 1993. № 17. Ст. 594; Собрание законодательства
Российской Федерации. 1994. № 16. Ст. 1861.
301
302
Режим охраны Государственной границы состоит из следующих элементов: режима
границы; пограничного режима; режима в пунктах пропуска через границу; особых
полномочий пограничных войск ФСБ Российской Федерации, Военно-воздушных сил и
Военно-морского флота по охране Государственной границы.
Режим Государственной границы Российской Федерации представляет собой правовой
режим, содержащий определенные правила. К ним относятся правила:
содержания Государственной границы, которыми регулируется порядок сохранения и
поддержания в исправном состоянии пограничных знаков, их контрольных осмотров,
оборудования и содержания пограничных просек;
пересечения границы лицами и транспортными средствами. На суше оно осуществляется
на путях международного железнодорожного, автомобильного сообщения либо в иных местах,
определяемых международными договорами или решениями Правительства Российской
Федерации. Этими актами может определяться время пересечения границы, порядок
следования от границы до пункта пропуска через нее и в обратном направлении. Мирный
проход через территориальные воды Российской Федерации иностранных невоенных судов и
военных кораблей разрешен по установленным морским коридорам; воздушные суда
пересекают границу и следуют в глубь страны по специально выделенным воздушным
коридорам пролета;
пропуска лиц, транспортных средств, товаров, животных в специально установленных
пунктах. Этими правилами предусматриваются проверки законности пересечения
(пограничный, таможенный, санитарный контроль), а также выдача разрешений не
пересечение;
ведение хозяйственной, промысловой и иной деятельности, которая не должна создавать
помехи содержанию границы;
разрешения инцидентов, связанных с нарушением режима Государственной границы.
Лица, воздушные суда, невоенные морские, речные суда и военные корабли, другие
транспортные средства, пересекшие границу в нарушение установленных правил, признаются
нарушителями Государственной границы.
Для разрешения вопросов соблюдения режима границы, урегулирования пограничных
инцидентов на определенные участки государственной границы Правительством Российской
Федерации назначаются пограничные представители Российской Федерации303.
Пограничный режим устанавливается в пограничной зоне, территориальных водах
Российской Федерации и внутренних водах, имеющих выход к границе, с целью создания
необходимых условий для ее охраны. Правила этого режима принимаются федеральными
органами власти и органами власти субъектов Российской Федерации.
Пограничный режим включает:
правила определения пограничной зоны. В нее включается полоса местности шириной до
5 километров вдоль границы на суше, морского побережья, российских берегов пограничных
рек, озер и иных водоемов и острова на них. В пограничную зону могут не включаться
территории населенных пунктов, санаториев, домов отдыха, других оздоровительных
учреждений, учреждений (объектов) культуры, а также места массового отдыха, активного
водопользования. На въездах в пограничную зону устанавливаются предупреждающие знаки.
Исходя из характера отношений Российской Федерации с сопредельным государством на
отдельных участках границы пограничная зона может не устанавливаться;
правила въезда (прохода), временного пребывания, передвижения лиц и транспортных
средств в пограничной зоне. Правилами могут устанавливаться место, время въезда (прохода),
маршруты передвижения, продолжительность и иные условия пребывания в пограничной зоне
лиц и транспортных средств;
См.: О пограничных представителях Российской Федерации: Постановление Правительства Российской
Федерации от 15 мая 1995 г. № 462 / / Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 21. Ст. 1971.
303
правила хозяйственной, промысловой и иной деятельности, связанной с использованием
земель, лесов, недр, вод, проведением массовых общественно-политических, культурных и
других мероприятий в пограничной зоне;
учета содержания и использования российских маломерных судов и средств
передвижения по льду.
Режим в пунктах пропуска направлен на обеспечение режима Государственной границы
и включает правила, устанавливающие: порядок ввоза (вывоза) товаров; пребывания
физических лиц и транспортных средств в пунктах пропуска; захода и пребывания
иностранных судов в портах (на рейдах) Российской Федерации; дополнительные ограничения
в помещениях, где осуществляется пограничный и иные виды контроля.
В пределах пограничной зоны, российской части вод пограничных рек, озер и иных
водоемов, территориальных вод Российской Федерации, где установлен пограничный режим, в
пунктах пропуска через Государственную границу, а также на территориях прилегающих к
ним административных районов и городов пограничники вправе возводить необходимые
инженерно-технические сооружения, сопровождать транспортные средства, проверять
документы, временно ограничивать или запрещать движение транспортных средств и
перевозимых на них грузов, временно ограничивать или запрещать движение транспорта,
производство различных работ.
Пресекая нарушения режимных правил, представители пограничных органов
Федеральной службы безопасности России вправе: доставлять граждан в соответствующие
помещения, задерживать их, подвергать личному досмотру, а также досматривать и при
необходимости изымать находящиеся при них вещи, другие вещи, находящиеся в их
собственности или владении, и документы; осматривать суда, допустившие нарушения, и
доставлять (конвоировать) их в ближайший российский порт для выяснения обстоятельств
нарушения; применять оружие, боевую технику, специальные средства, физическую силу и
использовать служебных собак.
Режим особых полномочий пограничных войск ФСБ Российской Федерации, Военновоздушных сил и Военно-Морского Флота по охране Государственной границы Российской
Федерации
Пограничные войска Федеральной службы безопасности Российской Федерации
охраняют Государственную границу на суше, море, реках, озерах и иных водоемах, в пунктах
пропуска через Государственную границу, а также осуществляют пропуск через
Государственную границу. В этих целях они:
обеспечивают всеми имеющимися мерами недопущение противоправного изменения
прохождения Государственной границы на местности;
осуществляют контроль за соблюдением имеющих разрешительный или уведомительный
характер правил режима Государственной границы, пограничного режима и режима в пунктах
пропуска через Государственную границу;
проводят войсковую, разведывательную, контрразведывательную, оперативнорозыскную, режимно-пропускную и военно-техническую деятельность;
осуществляют производство по делам об административных правонарушениях,
отнесенным к их ведению законодательством Российской Федерации, в пределах своей
компетенции рассматривают эти дела и исполняют постановления по ним;
ведут дознание по делам, отнесенным законодательством Российской Федерации к их
ведению;
осуществляют профилактику правонарушений, борьба с которыми входит в компетенцию
органов и войск Федеральной пограничной службы Российской Федерации;
участвуют в деятельности пограничных представителей Российской Федерации;
проводят при необходимости пограничные поиски и операции.
Для выполнения указанных задач пограничные войска ФСБ России в пределах
приграничной территории имеют право:
возводить
необходимые
инженерно-технические
сооружения,
осуществлять
строительство линий связи и коммуникаций, размещать и использовать технику и вооружение
на предоставляемых в соответствии с законодательством Российской Федерации в бессрочное
(постоянное) пользование землях по установленным нормам;
находиться на любых участках местности и передвигаться по ним при исполнении
служебных обязанностей; требовать от владельцев, пользователей земельных участков в
пограничной зоне выделения мест для передвижения пограничных нарядов, оборудования и
содержания в надлежащем состоянии проходов через ограждения, переходов через другие
препятствия; сопровождать российские и иностранные суда и иные транспортные средства и
располагать на них пограничные наряды; в целях предотвращения и пресечения нарушений
режима Государственной границы, пограничного режима, режима в пунктах пропуска через
Государственную границу проверять необходимые документы у лиц и документы
транспортных средств, производить досмотр (осмотр) транспортных средств и перевозимых на
них грузов;
осуществлять пограничными нарядами задержание и личный досмотр лиц, в отношении
которых имеются основания подозревать их в нарушении режима Государственной границы,
пограничного режима, режима в пунктах пропуска через Государственную границу,
доставление таких лиц в расположение подразделений, частей пограничных войск или иные
места для выяснения обстоятельств нарушения; останавливать, осматривать и задерживать
пограничными кораблями российские и иностранные суда, допустившие нарушения
указанных режимов, и доставлять (конвоировать) их в ближайший российский порт для
выяснения обстоятельств нарушения;
осуществлять административное задержание лиц, совершивших нарушения режима
Государственной границы, пограничного режима или режима в пунктах пропуска через
Государственную границу; подвергать задержанных личному досмотру, а также досматривать
и при необходимости изымать находящиеся при них вещи, другие вещи, находящиеся в их
собственности или владении, и документы. О каждом случае административного задержания,
личного досмотра задержанного, досмотра и изъятия находившихся при нем вещей
составляется протокол;
задерживать с санкции прокурора иностранных граждан и лиц без гражданства,
совершивших незаконное пересечение Государственной границы, в отношении которых
приняты решения о передаче их властям сопредельных государств или выдворении из
пределов Российской Федерации либо приняты постановления об административном
выдворении из пределов Российской Федерации, на время, необходимое для исполнения
решения, постановления;
приглашать лиц и получать от них объяснения об известных им обстоятельствах
незаконного пересечения Государственной границы или иного нарушения режима
Государственной границы, нарушения пограничного режима или режима в пунктах пропуска
через Государственную границу;
передавать таможенным органам, а в отсутствие таможенных органов задерживать
обнаруженные контрабанду и другие незаконно перемещаемые через Государственную
границу товары, грузы и транспортные средства;
временно ограничивать или запрещать движение лиц и транспортных средств, включая
маломерные суда (средства) и средства передвижения по льду, а также не допускать граждан
на отдельные участки местности, обязывать их остаться там или покинуть эти участки в целях
защиты здоровья и жизни людей при проведении пограничных поисков и операций, иных
розыскных действий, а также действий по уголовным делам и делам об административных
правонарушениях;
при возникновении угрозы интересам Российской Федерации на Государственной
границе временно с уведомлением органов местного самоуправления, заинтересованных
предприятий, учреждений, организаций ограничивать производство различных работ, за
исключением работ оборонного значения и работ, связанных со стихийными бедствиями или
особо опасными инфекционными болезнями;
использовать беспрепятственно в служебных целях средства связи, а при отражении
вооруженных вторжений на территорию Российской Федерации, воспрепятствовании
незаконным массовым пресечениям Государственной границы, проведении поисковых
мероприятий, доставлении лиц, подозреваемых в совершении правонарушений, —
транспортные средства, принадлежащие предприятиям (независимо от форм собственности),
учреждениям, организациям, общественным объединениям, и в необходимых случаях —
гражданам, с возмещением владельцам, по их требованию, в установленном законом порядке
расходов либо причиненного ущерба. Исключение составляют средства связи и транспорт,
принадлежащие дипломатическим, консульским и иным представительствам иностранных
государств, международным организациям, и транспортные средства специального
назначения;
вести необходимые для осуществления контроля за поддержанием режима
Государственной границы, пограничного режима и режима в пунктах пропуска через
Государственную границу регистрацию лиц и учеты фактических данных, статистику и
использовать для этих целей информационные системы в порядке, не противоречащем
федеральному закону.
Кроме того, они могут применять оружие, боевую технику, специальные средства,
физическую силу и служебных собак в порядке и случаях, предусмотренных Законом
Российской Федерации «О Государственной границе Российской Федерации».
Охрана Государственной границы в воздушном пространстве осуществляется Военновоздушными силами России304, которые:
осуществляют контроль за соблюдением правил пересечения Государственной границы;
пресекают полеты и принимают меры к посадке на территории Российской Федерации
воздушных судов, незаконно пересекших Государственную границу или нарушивших порядок
использования воздушного пространства Российской Федерации;
оказывают содействие воздушным судам, незаконно пересекшим Государственную
границу в случаях форс-мажорных обстоятельств или непреднамеренных действий экипажей
этих судов, посредством восстановления их ориентировки, вывода на аэродром посадки на
территории Российской Федерации или за пределы воздушного пространства Российской
Федерации.
Военно-воздушные силы имеют право:
использовать имеющиеся у них средства для опознавания воздушных судов в воздушном
пространстве Российской Федерации и воздушном пространстве за пределами
территориального моря Российской Федерации до границ иностранных государств при
возникновении
угрозы незаконного пересечения или незаконном пересечении
Государственной границы;
в необходимых случаях привлекать в установленном Правительством Российской
Федерации порядке силы и средства других видов Вооруженных Сил Российской Федерации,
государственных органов для выяснения обстановки в воздушном пространстве и принятия
мер по предупреждению или прекращению незаконного пересечения Государственной
границы в воздушном пространстве;
полностью запрещать или ограничивать полеты воздушных судов в отдельных районах
воздушного пространства Российской Федерации при возникновении угрозы незаконного
304
Функции по охране Государственной границы Российской Федерации в воздушном пространстве в ст.
31 Закона о Государственной границе (1993 г.) до настоящего времени возложены на Войска ПВО — вид
Вооруженных Сил, который был преобразован в Военно-воздушные силы (см. п. 5 Указа Президента Российской
Федерации «О первоочередных мерах по реформированию Вооруженных Сил Российской Федерации и
совершенствованию их структуры» от 16 июля 1997 г. № 725с. Текст опубликован в Собрании законодательства
Российской Федерации (1997.. № 29. Ст. 3516).
пересечения или незаконном пересечении Государственной границы в воздушном
пространстве;
приглашать членов экипажей воздушных судов, незаконно пересекших Государственную
границу, после их посадки на территории Российской Федерации в подразделения
Вооруженных Сил Российской Федерации или в иные места для выяснения обстоятельств
незаконного пересечения и передачи органам дознания и следствия, если иное не
предусмотрено международными договорами Российской Федерации;
применять боевую технику и оружие в соответствии с Законом о Государственной
границе.
Военно-Морской Флот осуществляет защиту Государственной границы в подводной
среде.
Силы Военно-Морского Флота в своих зонах ответственности по поддержанию
оперативного режима на военно-морских театрах:
контролируют пересечение Государственной границы;
осуществляют противолодочную, в том числе подводно — диверсионную, оборону в
интересах безопасности Российской Федерации;
при обнаружении подводных объектов во внутренних морских водах и в территориальном
море Российской Федерации, а также за их пределами (в случае возникновения угрозы
незаконного пересечения этими объектами Государственной границы) в соответствии с
нормами международного права и международными договорами Российской Федерации в
военной области принимают меры по прекращению или предупреждению действий
обнаруженных объектов;
применяют боевую технику и оружие в соответствии с Законом о государственной
границе.
Защита Государственной границы на отдельных участках на суше, морском побережье,
берегах пограничных рек, озер и иных водоемов в части воспрещения незаконного
пересечения границы в местах дислокации военных объектов, гарнизонов Вооруженных Сил
Российской Федерации, внутренних войск Министерства внутренних дел Российской
Федерации, иных войск и воинских формирований Российской Федерации, закрытых для
прохода (проезда) посторонних лиц, транспортных средств, возлагается на командование
указанных военных объектов, гарнизонов. Такие участки определяются совместно
командованием пограничных войск Федеральной службы безопасности Российской
Федерации и командующими войсками военных округов, флотами, флотилиями, войсками
округов внутренних войск, командующими (начальниками) иных войск и воинских
формирований и закрепляются соответствующими документами.
Вооруженные Силы Российской Федерации, внутренние войска Министерства
внутренних дел Российской Федерации, иные войска и воинские формирования Российской
Федерации выделяют силы и средства для участия в пограничных поисках и операциях в
порядке, определяемом совместными решениями соответствующих федеральных органов
исполнительной власти.
Иное участие Вооруженных Сил Российской Федерации, внутренних войск Министерства
внутренних дел Российской Федерации, других войск и воинских формирований Российской
Федерации в защите Государственной границы осуществляется только на основании
федеральных законов.
Таким образом, правовые режимы обеспечения безопасности пограничного пространства
Российской Федерации направлены на организацию порядка регулирования пограничной и
военной безопасности, и выражаются в комплексе правовых средств, характеризующих особое
сочетание взаимодействующих между собой дозволений, запретов, а также обязываний и
создающих особую направленность регулирования при защите суверенитета и
территориальной целостности Российской Федерации.
3. Правовые режимы обеспечения военной безопасности государства в особый
(угрожаемый) период
Правовые режимы обеспечения военной безопасности в особый (угрожаемый) период
существенно отличаются от правовых режимов обеспечения военной безопасности
государства в мирное время.
Война (вооруженный конфликт), как и любой другой вид человеческой деятельности, в
целях обеспечения максимально благоприятных условий для достижения поставленных целей
требует определенной подготовки, а следовательно сил, средств, ресурсов, усилий и времени.
Подготовка к применению военной силы представляет собой сложный комплекс мероприятий,
проводимых во всех сферах государства на протяжении всего времени его существования как
самостоятельного субъекта международных отношений. При нарастании опасности
возникновения вооруженного конфликта, то есть непосредственной военной угрозы,
постоянно проводимые подготовительные мероприятия должны интенсифицироваться в целях
максимального использования всех потенциальных возможностей для обеспечения военного
успеха в случае предполагаемого конфликта.
В целом подготовка страны к возможным военным действиям состоит из трех
последовательных этапов:
постоянная подготовка, ведущаяся согласно разработанным государственным планам в
мирное время с различными степенями напряжения в зависимости от складывающейся
внешнеполитической обстановки;
заблаговременная подготовка, начинающаяся после принятия решения руководством
страны о возможном применении Вооруженных Сил для достижения определенных целей;
непосредственная подготовка, начало которой практически совпадает с временем
принятия решения о возможных сроках начала военных действий.
Под особым (угрожаемым) периодом понимается период обострения военнополитической обстановки в регионе и угрозы агрессии против одной из сторон со стороны
какого-либо государства или группы государств.
Правовой режим в особый (угрожаемый) период позволяет комплексно применять
правовые средства (дозволения, запреты, обязывания), направляет их на достижение единой
цели. Режим помогает добиться реального исполнения вводимых запретов и ограничений,
контролировать порядок реализации принятых предписаний, создать организационноправовой механизм, адекватный остроте угрозы военной безопасности государства. Но без
надлежащей правовой основы нельзя выработать общеобязательные режимные правила, а
значит, обеспечить соответствующее поведение субъектов обеспечения военной безопасности.
В настоящее время характер военных угроз можно различать как низкой, средней и
высокой интенсивности. В связи с этим уровень задействования возможностей страны, прежде
всего экономики, для обеспечения успеха боевых действий следует также разграничивать и
определять следующим образом:
правовой режим противодействия военным угрозам низкой интенсивности (опасность
конфликта низкой интенсивности) — поставленные задачи решаются наличными силами и
средствами Вооруженных Сил, других войск, воинских формирований и органов (сил
реагирования) с использованием имеющихся запасов материальных средств, оружия и военной
техники мирного времени;
правовой режим противодействия военным угрозам средней интенсивности (опасность
конфликта средней интенсивности) — проводится частичное мобилизационное
развертывание Вооруженных Сил, других войск, воинских формирований и органов (вида
Вооруженных Сил, выделенной группировки) с привлечением запасов материальных средств,
оружия и военной техники из неприкосновенных запасов, государственных резервов, с
частичным или полным развертыванием военной промышленности;
правовой режим противодействия военным угрозам высокой эффективности
(опасность конфликта высокой интенсивности) — полный перевод гражданского сектора
страны на режим работы военного времени при проведении полного (или частичного на
начальном этапе) стратегического развертывания Вооруженных Сил, других войск, воинских
формирований и органов, в которых предусмотрена военная служба.
Как правильно отмечает С. Артамонов, одной из наиболее характерных черт
вооруженного конфликта в настоящее время считается то, что усиливается стремление
противника в военном противоборстве к завершению военных действий в ходе одной
кампании305. Следовательно, предполагаемый перевод Вооруженных Сил, других войск,
воинских формирований и органов с мирного на военное положение должен подготавливаться
еще в мирное время и, для обеспечения успешных боевых действий, в основном должен быть
завершен до начала стратегического развертывания войск.
В угрожаемый период и с началом войны (вооруженного конфликта) содержание военной
безопасности Российской Федерации имеет свое юридическое наполнение, которое включает
проведение следующих мероприятий:
своевременное объявление состояния войны, введение военного или чрезвычайного
положения в стране либо в отдельных ее местностях, проведение полного или частичного
стратегического развертывания Вооруженных Сил Российской Федерации и других войск
либо их части, приведение их в готовность к выполнению задач306;
координация в соответствии с федеральным законодательством деятельности
федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов
Российской Федерации, органов местного самоуправления, общественных организаций и
граждан в интересах отражения агрессии;
организация
и
скоординированное
ведение
вооруженной,
политической,
дипломатической, информационной, экономической и других видов борьбы;
принятие и реализация решений по подготовке и ведению военных действий;
перевод экономики страны, отдельных ее отраслей, а также предприятий и организаций,
транспорта и коммуникаций на работу в условиях военного положения;
организация и осуществление мероприятий территориальной и гражданской обороны;
оказание помощи союзникам Российской Федерации, привлечение и реализация их
возможностей для достижения совместных целей в войне (вооруженном конфликте);
предотвращение вовлечения других государств в войну (вооруженный конфликт) на
стороне агрессора;
использование возможностей ООН, других международных организаций для
предотвращения агрессии, принуждения агрессора к прекращению войны (вооруженного
конфликта) на ранних стадиях, восстановления международной безопасности и мира.
Комплексные правовые режимы в этих условиях характеризуются, прежде всего, тем, что
в целях обеспечения обороны и безопасности государства могут быть предусмотрены
временные ограничения отдельных прав граждан. Однако эти временные ограничения должны
соответствовать международным обязательствам Российской Федерации, Конституции
Российской Федерации и не должны повлечь за собой какую-либо дискриминацию отдельных
лиц или групп населения исключительно по признаку пола, расы, национальности, языка,
происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к
религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также по другим
обстоятельствам. Так, согласно статье 56 Конституции Российской Федерации в условиях
чрезвычайного положения для обеспечения безопасности граждан и защиты конституционного
строя в соответствии с федеральным конституционным законом могут устанавливаться
отдельные ограничения прав и свобод с указанием пределов и срока их действия.
См.: Артамонов С. Военная опасность для Российской Федерации в современных условиях и военноэкономический потенциал государства // Военные доктрины и реформы России в ХХ веке. М.: Мегаполис, 1997.
С. 85—97.
306
В Вооруженных Силах Российской Федерации при переводе их с мирного на военное время
осуществляется боевое слаживание соединений и воинских частей, слаживание органов военного управления в
соответствии с Руководством, утвержденным приказом министра обороны Российской Федерации 2000 г. № 072.
305
Другой чертой данных правовых режимов является то, что федеральные органы
исполнительной власти наделяются дополнительными полномочиями для осуществления мер,
направленных на предотвращение и ликвидацию чрезвычайных ситуаций. Так, в частности, в
условиях военного положения федеральные органы исполнительной власти осуществляют
такие меры, как установление запретов на нахождение граждан на улицах и в иных
общественных местах в определенное время суток (введение комендантского часа);
ограничение движения средств транспорта и осуществление их досмотра; осуществление при
необходимости проверки документов, удостоверяющих личность граждан, личного досмотра,
досмотра их вещей, жилища и транспортных средств, осуществление по основаниям,
установленным федеральным законом, задержания граждан и транспортных средств на срок до
30 суток, а также ряд других.
Функции защиты государства в угрожаемый период нашли свое отражение в
конституциях большинства государств.
Объявление войны во Франции разрешается парламентом. Осадное положение вводится
декретом Совета министров, а продолжение его на срок свыше 12 дней может быть разрешено
только парламентом (ст. 36)307. В Конституции Великобритании, не представляющей единого
правового акта, а состоящей из различных правовых форм, вопросы защиты государства
закреплены в специальных законах (статутах), например в законах 1920 г. и 1964 г. о
чрезвычайном положении и др308. Палаты парламента Итальянской Республики объявляют
состояние войны и облекают Правительство необходимыми полномочиями (ст. 78
Конституции Итальянской Республики)309. Парламент Греции по предложению правительства
своим решением вводит в силу на части или всей территории страны закон об осадном
положении в случае войны, мобилизации по причине внешней опасности или прямой угрозы
национальной безопасности, а также выявления вооруженного движения, направленного на
свержение демократического правления (ст. 48 Конституции Греции). Конституция Испании
возлагает на правительство функции руководства внутренней и внешней политикой,
гражданской и военной администрацией и обороной государства (ст. 97) 310. Конституция
Федеративной Республики Бразилия предусматривает введение президентом осадного
положения в случаях серьезных потрясений национального масштаба или обнаружения
фактов, которые доказывают неэффективность мер, принятых во время состояния защиты;
объявления состояния войны или отражения иностранной военной агрессии (ст. 137)311.
В соответствии с разд. 2 ст. II Конституции США Президент является
главнокомандующим армии и флота Соединенных Штатов312. Возможности использования им
вооруженных сил для устранения «незаконных препятствий функционированию
государственной власти и исполнению законов» предусмотрены не конституцией США, а
специальной нормой, закрепленной в разделе 10 Свода законов США 313. Президенту США
принадлежит право введения в стране чрезвычайного положения, отдания приказа на ведение
боевых действий, объявления частичной мобилизации. Однако в 1973 г. вопреки вето
президента Р. Никсона, при повторном голосовании была принята «Резолюция о военных
полномочиях». Этот закон о военных полномочиях предусматривает, что президент должен
консультироваться с Конгрессом до введения вооруженных сил США в зоны заграничных
военных действий.
Президент во всех случаях, когда при отсутствии объявления войны он посылает войска
за рубеж, обязан представить в Конгресс в течение последующих 48 часов соответствующий
307
См.: Конституции государств Европейского союза / Под общ. ред. Л.А. Окунькова. М., 1997. С. 655—
686.
См.: Шаповал В.Н. Вводная статья к Конституции Великобритании // Конституции государств
Европейского союза. М., 1997. С. 151.
309
См.: Конституции государств Европейского союза. С 415—450.
310
См.: Конституции зарубежных стран. М.: «Юрлитинформ». 2003. С. 220.
311
Там же. С. 355.
312
См.: Конституции зарубежных государств. С. 25.
313
Title 10. United State Code. P. 351.
308
отчет о своих действиях314. Данный отчет должен содержать обстоятельства, вызвавшие
необходимость введения вооруженных сил США в зоны зарубежных военных действий,
конституционные и другие основания их введения, оценку масштабов и ожидаемой
продолжительности военных действий.
Согласно закону Конгресс должен рассмотреть доклад президента и принять по нему
решение. Если только Конгресс не объявит войну или не санкционирует использование
вооруженных сил специальным законодательным актом, не продлит законодательным
порядком 60-дневный период или будет не в состоянии собраться в результате вооруженного
нападения на Соединенные Штаты, то по истечении 60 календарных дней с момента
представления доклада президент должен прекратить использование вооруженных сил США.
Этот 60-дневный срок может быть продлен не более чем на 30 дней315.
Таким образом, вопросы защиты государств в угрожаемый период, находят свое
закрепление в конституциях государств. Степень детализации конституционных положений
зависит от многих факторов: развития и становления государственности, историко-правовых
традиций конкретного государства, форм правления и др. Конституционные акты государств
англосаксонской системы права (США, Великобритании) определяют основы деятельности
государства в сфере обороны государства. Конституции государств романо-германской
системы права достаточно подробно регулируют вопросы обороны и безопасности
государства.
Объявление особого правового режима в угрожаемый период без закрепления оснований,
условий и официальной процедуры введения, при отсутствии исчерпывающего перечня
возможных чрезвычайных мер, представляется неправомерным ограничением прав и свобод.
Очевидно, необходимо принятие специального закона об особом правовом режиме в
угрожаемый период, который существенно отличается от чрезвычайного положения и
является предварительным этапом введения военного положения. Во-первых, это федеральный
режим, право устанавливать который должен Президент Российской Федерации. Во-вторых,
этот режим должен носить предупредительно-организационный характер, направленный на
подготовку и проведение мобилизационных и эвакуационных мероприятий. В-третьих, такой
режим предполагает изменение режима мирного времени и перераспределение полномочий по
обеспечению военной безопасности внутри военной организации государства.
В настоящее время в угрожаемый период в Российской Федерации могут вводиться:
режим проведения контртеррористической операции; режим чрезвычайного положения;
режим мобилизации и другие, которые регулируются Конституцией Российской Федерации,
федеральными конституционными законами, федеральными законами и другими
нормативными правовыми актами.
Режим проведения контртеррористической операции
Российское общество еще в недавнем прошлом обладало устойчивым иммунитетом к
терроризму, который в настоящее время почти утрачен. Объясняется это тем, что терроризм,
являясь по своей сути сложным социально-политическим явлением, аккумулирует в себе
социальные противоречия, достигшие в нашем обществе наивысшего накала. Так, в конце ХХ
века, по количеству насильственных акций с использованием огнестрельного оружия, разного
рода взрывных или зажигательных устройств, угроз их применения, захвата заложников,
транспортных средств и средств вооружения, попыток ядерного шантажа и угроз применения
компонентов химического и биологического оружия в России есть реальные шансы превзойти
уровень подобного рода террористических акций, зарегистрированный в мире316.
Как справедливо отмечает А.В. Гыскэ условия развития общественных отношений,
предопределяющие возникновение терроризма в России, определяются следующими
См.: Сахаров Н.А. Институт президентства в современном мире. М.: 1996. С. 170.
См.: Соколов С. Законодательные основы строительства и боевого применения вооруженных сил США //
Зарубежное военное обозрение. 1996. № 12. С. 27.
316
См.: Белая книга российских спецслужб. 2-е изд. М.: Обозреватель, 1996; Военная реформа: оценка
угроз национальной безопасности России. М.: АО «РАУ — Университет», 1997. С. 81.
314
315
основными положениями: изменение понятий о порядке и справедливости, возрождение
принципов поведения, в рамках которых насилие становится «законным» средством
достижения политических и иных целей; обращение к духовному наследию политических,
религиозных и других организаций экстремистского толка, в которых культ силы и оружия
является обязательным элементом быта и образа жизни; создание «образа врага», который
становится объединяющим началом для лиц, склонных к экстремистским действиям и др.317
В настоящее время терроризм следует рассматривать как широкомасштабное явление,
представляющее угрозу жизненно важным интересам личности, общества и государства.
Военной доктриной Российской Федерации терроризм отнесен к числу основных внутренних
угроз.
Под терроризмом понимается насилие или угроза его применения в отношении
физических лиц или организаций, а также уничтожение (повреждение) или угроза
уничтожения (повреждения) имущества и других материальных объектов, создающие
опасность гибели людей, причинения значительного имущественного ущерба либо
наступления иных общественно опасных последствий, осуществляемые в целях нарушения
общественной безопасности, устрашения населения, или оказания воздействия на принятие
органами власти решений, выгодных террористам, или удовлетворения их неправомерных
имущественных и (или) иных интересов; посягательство на жизнь государственного или
общественного деятеля, совершенное в целях прекращения его государственной или иной
политической деятельности либо из мести за такую деятельность; нападение на представителя
иностранного государства или сотрудника международной организации, пользующихся
международной защитой, а равно на служебные помещения либо транспортные средства лиц,
пользующихся международной защитой, если это деяние совершено в целях провокации
войны или осложнения международных отношений.
Фактическое осуществление терроризма проявляется в террористической деятельности,
включающей:
организацию, планирование, подготовку и реализацию террористической акции;
подстрекательство к террористической акции, насилию над физическими лицами или
организациями, уничтожению материальных объектов в террористических целях;
организацию незаконного вооруженного формирования, преступного сообщества
(преступной организации), организованной группы для совершения террористической акции, а
равно участие в такой акции;
вербовку, вооружение, обучение и использование террористов;
финансирование заведомо террористической организации или террористической группы
или иное содействие им.
К числу особенностей современной террористической деятельности следует отнести
тщательность подготовки и высокий уровень конспиративности террористических
организаций; достаточный уровень вооруженности и технической оснащенности террористов,
что делает угрозу совершения террористического акта вполне реальной; выбор
высокоманевренных и защищенных от воздействия сил борьбы с терроризмом средств
доставки к объекту, предназначенному для террористического акта и быстрой передислокации
террористов из района его совершения; гибкость и неординарность тактики действий
террористов на всем протяжении преступной акции, ведение наблюдения и контрнаблюдения
и др.
Борьба с терроризмом в Российской Федерации осуществляется в целях защиты личности,
общества и государства от терроризма; предупреждения, выявления, пресечения
террористической деятельности и минимизации ее последствий; выявления и устранения
причин и условий, способствующих осуществлению террористической деятельности.
Терроризм — одно из самых опасных преступлений современности, нередко носящих не
только национальный, но и международный характер. Уголовный кодекс Российской
317
См.: Гыскэ А.В. Указ соч. С. 196.
Федерации (ст. 205) характеризует понятие преступления — терроризм, как совершение
взрыва, поджога или иных действий, создающих опасность гибели людей, причинения
значительного имущественного ущерба либо наступления иных общественно опасных
последствий, если эти действия совершены в целях нарушения общественной безопасности,
устрашения населения либо оказания воздействия на принятие решений органами власти, а
также угроза совершения указанных действий в тех же целях.
Опасной тенденцией терроризма в современных условиях является его интеграция с
организованной преступностью на фоне ее общего роста и ряда других, связанных с этим,
негативных явлений. Этот процесс объясняется заинтересованностью двух сторон в
использовании возможностей друг друга для достижения своих противоправных целей 318. В
результате политизации организованной преступности у нее возникает необходимость
использовать методы террора для достижения собственных целей. Это ведет к посягательству
на безопасность как отдельных граждан, так и общества и представляет реальную угрозу
национальным интересам страны319.
Проявления терроризма многообразны. Чаще различают такие типы, как политический,
религиозный, военный, национальный, государственный, уголовный и др. Политический
связан с борьбой за власть; религиозный — со стремлением уничтожить или значительно
ослабить другую конфессию и ее сторонников, утвердить свои фанатичные убеждения;
военный — с устрашением противника, например путем беспощадных бомбардировок городов
с расстрелом мирного населения; националистический — с желанием уничтожить, вытеснить
другую нацию, захватить ее имущество и землю, отстоять свое, иногда искаженно
понимаемое, национальное достоинство и т.п. Всех их объединяет два общих элемента. Вопервых, они направлены на подрыв государственной власти и, во-вторых, создают у населения
чувство страха и беспомощности, возникающих под влиянием организованного и жестокого
насилия террористов.
Вызов государственной целостности России был брошен в Чечне. В пределах нашего
государства появилась антиконституционная, хорошо вооруженная бандитская армия, не
скрывающая своих намерений вступить в боевые действия с Вооруженными Силами России,
что она показала, вторгнувшись в сопредельные районы Дагестана. В унизительное положение
была поставлена не власть, а весь российский народ, само российское государство.
Существенная угроза безопасности Российской Федерации исходит и от зарубежных
террористических организаций и спецслужб некоторых иностранных государств, объективно
заинтересованных в дестабилизации обстановки в нашей стране и «экспорте» международного
терроризма в Россию, что опять же наглядно показывают события на Северном Кавказе. Всему
этому должен быть противопоставлен законный правовой режим, который именуется режим
проведения контртеррористической операции.
Режим проведения контртеррористической операции является правовым средством
обеспечения безопасности граждан, поддержания общественного порядка и общественной
безопасности, внутренней военной безопасности государства. Поддержание указанного
режима предусматривает временные запреты и ограничения, налагаемые на граждан и
организации, находящихся в зоне проведения контртеррористической операции.
В зоне проведения контртеррористической операции введение правового режима
предусматривает:
принятие при необходимости мер по временному ограничению или запрещению
движения транспортных средств и пешеходов на улицах и дорогах, по недопущению
транспортных средств, в том числе транспортных средств дипломатических представительств
и консульских учреждений, и граждан на отдельные участки местности и объекты либо по
318
См.: Забрянский Г.И. Организованная преступность: механизм формирования, функционирования и
судьба // Труды Института социологии РАН (СПб. филиал), 1996. № 4. С. 42—48.
319
См.: Вардлоу Грают. Политический терроризм. Теория, тактика и борьба с ним. Изд. Кембриджского
ун-та, 1989. С. 14.
удалению граждан с отдельных участков местности и объектов, а также по отбуксировке
транспортных средств;
проверку у граждан и должностных лиц документов, удостоверяющих их личность, а в
случае отсутствия таких документов задержание указанных лиц для установления личности;
задержание и доставку в органы внутренних дел Российской Федерации лиц,
совершивших или совершающих правонарушения либо иные действия, направленные на
воспрепятствование законным требованиям лиц, проводящих контртеррористическую
операцию, а также действия, связанные с несанкционированным проникновением или
попыткой проникновения в зону проведения контртеррористической операции;
беспрепятственное вхождение (проникновение) в жилые и иные принадлежащие
гражданам помещения и на принадлежащие им земельные участки, на территории и в
помещения организаций независимо от форм собственности, в транспортные средства при
пресечении террористической акции, при преследовании лиц, подозреваемых в совершении
террористической акции, если промедление может создать реальную угрозу жизни и здоровью
людей;
проведение при проходе (проезде) в зону проведения контртеррористической операции и
при выходе (выезде) из указанной зоны личного досмотра граждан, досмотр находящихся при
них вещей, досмотр транспортных средств и провозимых на них вещей, в том числе с
применением технических средств;
использование в служебных целях средств связи, включая специальные, принадлежащие
гражданам и организациям независимо от форм собственности; транспортных средств,
принадлежащих организациям независимо от форм собственности, за исключением
транспортных средств дипломатических, консульских и иных представительств иностранных
государств и международных организаций, а в неотложных случаях и гражданам, для
предотвращения террористической акции, для преследования и задержания лиц, совершивших
террористическую акцию, или для доставления лиц, нуждающихся в срочной медицинской
помощи, в лечебное учреждение, а также для проезда к месту происшествия.
За невыполнение в зоне проведения контртеррористической операции законного
распоряжения или требования лица, проводящего указанную операцию, либо
воспрепятствование осуществлению проводимой этим лицом операции, а равно
несанкционированное проникновение либо попытку проникновения в зону проведения
контртеррористической операции установлена административная ответственность320.
Режим проведения контртеррористической операции предполагает создание
специального органа — оперативного штаба по управлению контртеррористической
операцией, возглавляемого представителем Федеральной службы безопасности Российской
Федерации или Министерства внутренних дел Российской Федерации в зависимости от того,
компетенция какого федерального органа исполнительной власти будет преобладающей в
проведении конкретной контртеррористической операции.
В субъектах Российской Федерации и регионах Российской Федерации могут создаваться
оперативные штабы, количество и состав которых зависят от специфики местных условий и
характера возможных террористических акций на территориях субъектов (регионов)
Российской Федерации.
Оперативный штаб по управлению контртеррористическими операциями в субъекте
(регионе) Российской Федерации возглавляет руководитель территориального органа
(подразделения) того ведомства, компетенция которого будет преобладающей в проведении
конкретной
контртеррористической
операции.
В
случае
изменения
характера
террористической акции руководитель контртеррористической операции может быть заменен
в соответствии с решением председателя соответствующей межведомственной
антитеррористической комиссии.
См.: Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. №
195-ФЗ (ст. 20.27) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. № 1 (ч.1). Ст. 1.
320
В зависимости от масштаба и степени общественной опасности, от ожидаемых
негативных последствий террористической акции руководителем контртеррористической
операции может быть назначен представитель федеральной антитеррористической комиссии.
В соответствии с решением Президента Российской Федерации руководителем оперативного
штаба по управлению контртеррористической операцией может быть назначен руководитель
федерального органа исполнительной власти.
Руководитель оперативного штаба по управлению контртеррористической операцией
определяет границы зоны проведения контртеррористической операции, принимает решение
об использовании привлекаемых для проведения указанной операции сил и средств.
Вмешательство любого другого лица независимо от занимаемой должности в оперативное
руководство контртеррористической операцией не допускается.
Для проведения контртеррористической операции оперативный штаб по управлению
контртеррористической операцией имеет право привлекать необходимые силы и средства тех
федеральных органов исполнительной власти, которые принимают участие в борьбе с
терроризмом. Федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти
субъектов
Российской
Федерации
выделяют
необходимые
для
проведения
контртеррористической операции оружие и специальные средства, транспортные средства и
средства связи, иные материально-технические средства. Все военнослужащие, сотрудники и
специалисты, привлекаемые к проведению контртеррористической операции, с момента
начала указанной операции подчиняются руководителю оперативного штаба по управлению
контртеррористической операцией.
Указом Президента Российской Федерации «О мерах по борьбе с терроризмом на
территории Северо-Кавказского региона Российской Федерации» от 22 января 2001 г. № 61321
создан Оперативный штаб по управлению контртеррористическими операциями на
территории Северного Кавказа, на который возложено руководство Объединенной
группировкой войск (сил) — ОГВ (с) по проведению контртеррористических операций на
территории Северо-Кавказского региона Российской Федерации.
Режим проведения контртеррористической операции может быть поделен на этапы, в
зависимости от применения сил и средств и интенсивности их воздействия на террористов. На
территории Северо-Кавказского региона режим проведения контртеррористических операций
делится на:
этап масштабных войсковых действий при проведении контртеррористических операций
(с августа 1999 г. до 1 июня 2000 г.);
этап выполнения мероприятий по обустройству воинских частей Вооруженных Сил
Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов, а также органов
внутренних дел, подразделений и учреждений уголовно-исполнительной системы,
дислоцированных на постоянной основе на территории Чеченской Республики, с
привлечением их к выполнению задач в составе Объединенной группировки войск (сил) по
проведению контртеррористических операций на территории Северо-Кавказского региона (с 1
июня 2000 г.)322.
Руководителем оперативного штаба по управлению контртеррористическими
операциями может предусматриваться перечень задач, для обеспечения военной безопасности
на территории конкретного региона. Так, на территории Северо-Кавказского региона
определен перечень боевых задач, выполняемых на территории Чеченской Республики в
период проведения контртеррористической операции, который направлен на обеспечение
военной безопасности и включает:
Российская газета. 2001. 23 января.
См.: О предоставлении дополнительных гарантий и компенсаций военнослужащим, сотрудникам
органов внутренних дел, сотрудникам уголовно-исполнительной системы и гражданскому персоналу
Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов, выполняющим
задачи на территории Северо-Кавказского региона: Постановление Правительства Российской Федерации от 31
мая 2000 г. № 424 // Собрание законодательства Российской Федерации. 2000. № 23. Ст. 2434.
321
322
разведывательно-поисковые (разведывательно-боевые) засадные действия;
несение боевого дежурства на блокпостах, в боевом охранении базовых районов;
осуществление разведывательных вылетов, нанесение авиационных ударов по
бандформированиям, высадка десанта, доставка пограничных нарядов к местам несения
службы, эвакуация больных, раненых, перевозка личного состава и материальных средств на
воздушном транспорте в интересах решения боевых задач ОГВ (с);
перевозка личного состава, воинских грузов, в том числе специальных, сопровождение
автомобильных колонн, железнодорожных эшелонов специальными поездами;
выполнение задач военными комендатурами и комендантскими подразделениями на
территории Чеченской Республики (южнее реки Терек);
поиск, обезвреживание и уничтожение взрывоопасных предметов, установка (снятие)
минно-взрывных заграждений;
охрана объектов жизнеобеспечения населения — электроподстанций, водозаборных
сооружений и т.п.;
служебно-боевая деятельность пограничных застав (постов) по защите и охране
Государственной границы Российской Федерации с Грузией в пределах Чеченской
Республики;
непосредственное участие в оперативно-розыскной деятельности;
обследование территории в целях обнаружения радиоактивных источников, извлечение и
захоронение их;
проведение охранных мероприятий в зоне проведения контртеррористической операции
на территории Северо-Кавказского региона (Чеченская Республика, Республика Дагестан,
Республика Ингушетия);
обеспечение, за пределами границ базовых районов, правительственной и иной видами
специальной связи полномочного представителя Президента Российской Федерации в Южном
федеральном округе, руководителей его аппарата, главы администрации Чеченской
Республики, командования объединенной группировки войск (сил), руководителей
территориальных органов федеральных органов исполнительной власти на территории
Чеченской Республики;
организация и проведение аварийно-спасательных и аварийно-восстановительных работ
в зоне боевых действий323.
Таким образом, режим проведения контртеррористической операции является важной
составляющей обеспечения военной безопасности государства в угрожаемый период с
использованием военных методов военной организацией государства.
В угрожаемый период может вводиться режим чрезвычайного положения. Правовой
режим чрезвычайного положения — это особый правовой режим обеспечения военной
безопасности государства, предусматривающий ограничение установленных Конституцией
Российской Федерации и законами прав граждан и организаций, возложение на них
дополнительных обязанностей, а также особый порядок деятельности органов
государственной власти и местного самоуправления.
Правовой основой режима чрезвычайного положения являются нормы ст. 56, 88, 102
Конституции Российской Федерации, Федеральный конституционный закона «О
чрезвычайном положении» от 30 мая 2001 г. № 3 — ФКЗ324, нормы, содержащиеся в законах
«О безопасности», «О внутренних войсках Министерства внутренних дел Российской
Федерации», «О милиции», «О связи» и других.
Этот правовой режим объявляется в исключительных случаях, в интересах обеспечения
безопасности граждан и защиты конституционного строя, и направлен на устранение
См. Указание Руководителя оперативного штаба по управлению контртеррористическими операциями
на территории Северо-Кавказского региона от 3 сентября 2000 г. № 321/2/455Ш; Тараненко В.В. Юридический
справочник военнослужащих-участников вооруженного конфликта и контртеррористических операций на
территории Чеченской Республики. М.: «За права военнослужащих». 2003. С. 29—30.
324
Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. № 23. Ст. 2277.
323
обстоятельств, послуживших основанием для его введения. К обстоятельствам введения
чрезвычайного положения, которые затрагивают вопросы обеспечения военной безопасности
государства, относятся:
попытки насильственного изменения конституционного строя Российской Федерации,
захвата или присвоения власти, вооруженный мятеж, массовые беспорядки, террористические
акты, блокирование или захват особо важных объектов или отдельных местностей, подготовка
и
деятельность
незаконных
вооруженных
формирований,
межнациональные,
межконфессиональные и региональные конфликты, сопровождающиеся насильственными
действиями, создающие непосредственную угрозу жизни и безопасности граждан, нормальной
деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления. В этой
связи режим чрезвычайного положения необходимо рассматривать как правовое средство
противодействия внутренним военным угрозам и покушение на внутреннюю безопасность как
составную часть военной безопасности государства;
чрезвычайные ситуации природного и техногенного характера, чрезвычайные
экологические ситуации, в том числе эпидемии и эпизоотии, возникшие в результате аварий,
опасных природных явлений, катастроф, стихийных и иных бедствий, повлекшие (могущие
повлечь) человеческие жертвы, нанесение ущерба здоровью людей и окружающей природной
среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности населения
и требующие проведения масштабных аварийно-спасательных и других неотложных работ. В
этой связи режим чрезвычайного положения является правовым средством обеспечения
военно-экономической безопасности государства.
Анализ обстоятельств, которые являются правовыми основаниями для введения режима
чрезвычайного положения, позволяет их классифицировать следующим образом:
основания социально-политического характера, выражающиеся в попытках
насильственного изменения конституционного строя, межнациональных и региональных
конфликтах, блокаде отдельных местностей, сопровождающихся насилием, применением
оружия;
основания криминогенного характера, выражающиеся в массовых беспорядках,
террористических актах;
основания природного, техногенного, экологического характера, выражающиеся в
стихийных бедствиях, катастрофах, эпидемиях, повлекших или могущих повлечь человеческие
жертвы, значительный материальный ущерб, нарушение жизнедеятельности людей и
требующие масштабных аварийно-спасательных работ325.
Реальное возникновение обстоятельств, перечисленных выше, еще не означает, что
чрезвычайное положение будет автоматически введено. Помимо фактических оснований
введения чрезвычайного положения Федеральный конституционный закон «О чрезвычайном
положении» определяет условия, при наличии которых этот режим объявляется. В результате
проявления социально-политических, криминогенных, природно-техногенных факторов
должна возникнуть исключительная экстраординарная ситуация, которая реально угрожает
безопасности многих граждан или конституционному строю и устранение которой
невозможно без применения чрезвычайных мер.
В зарубежных государствах режим чрезвычайного положения вводится также в
исключительных случаях. Так, в Китае государство охраняет общественный порядок,
подавляет предательскую и прочую контрреволюционную деятельность, карает за нарушение
общественной безопасности, дезорганизацию социалистической экономики и другие
преступные деяния. Решение о введении чрезвычайного положения на отдельных его
территориях внутри провинций, автономных районов и городов центрального подчинения
принимается Государственным советом Китайской Народной Республики (ст.ст. 28, 89
Конституции КНР). В Венгрии, в случае вооруженных действий, нацеленных на свержение
конституционного строя, или узурпации государственной власти, актах грубого насилия с
См.: Хазанов С.Д. Правовое регулирование чрезвычайного положения в Российской Федерации: Дисс. …
канд. юрид. наук. Екатеринбург, 1996.
325
применением силы оружия, которые угрожают жизни и собственности граждан в массовом
масштабе, в условиях чрезвычайного положения вооруженные силы могут быть использованы,
когда использование сил полиции оказывается неэффективным (ст. 40/В Конституции
Венгерской Республики)326.
Чрезвычайное положение на всей территории Российской Федерации или в ее отдельных
местностях вводится указом Президента Российской Федерации с незамедлительным
сообщением об этом Совету Федерации Федерального Собрания Российской Федерации и
Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации. Указ Президента
Российской Федерации о введении чрезвычайного положения незамедлительно передается на
утверждение Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. К
содержанию указа Президента Российской Федерации о введении чрезвычайного положения
предъявляется ряд требований. В нем должны быть определены: обстоятельства, послужившие
основанием для введения чрезвычайного положения; обоснование необходимости введения
чрезвычайного положения; границы территории, на которой вводится чрезвычайное
положение; силы и средства, обеспечивающие режим чрезвычайного положения; перечень
чрезвычайных мер и пределы их действия, исчерпывающий перечень временных ограничений
прав и свобод граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства,
прав организаций и общественных объединений; государственные органы (должностные
лица), ответственные за осуществление мер, применяемых в условиях чрезвычайного
положения; время вступления указа в силу, а также срок действия чрезвычайного положения.
После обнародования указа Президента Российской Федерации о введении
чрезвычайного положения члены Совета Федерации Федерального Собрания Российской
Федерации обязаны прибыть к месту заседания Совета Федерации Федерального Собрания
Российской Федерации в возможно короткие сроки без специального вызова. Вопрос об
утверждении указа Президента Российской Федерации о введении чрезвычайного положения
рассматривается Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации в
качестве первоочередного.
Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации в срок, не
превышающий 72 часов с момента обнародования указа Президента Российской Федерации о
введении чрезвычайного положения, рассматривает вопрос об утверждении этого указа и
принимает соответствующее постановление. Указ Президента Российской Федерации о
введении чрезвычайного положения, не утвержденный Советом Федерации Федерального
Собрания Российской Федерации, утрачивает силу по истечении 72 часов с момента его
обнародования, о чем население Российской Федерации или соответствующих ее отдельных
местностей оповещается в том же порядке, в каком оно оповещалось о введении
чрезвычайного положения.
Срок действия чрезвычайного положения, вводимого на всей территории Российской
Федерации, не может превышать 30 суток, а вводимого в ее отдельных местностях, — 60
суток. По истечении этого срока чрезвычайное положение считается прекращенным, если оно
своевременно не продлевается указом Президента Российской Федерации. Президент вправе
отменить свой указ о введении чрезвычайного положения досрочно, если в период действия
режима отпали обстоятельства, послужившие основанием для его введения.
Поскольку в одном акте невозможно подробно урегулировать все перечисленные
вопросы, вместе с указом о введении чрезвычайного положения Президент издает иные
правовые акты, закрепляющие компетенцию специальных временных органов управления,
определяющие порядок осуществления отдельных чрезвычайных мер.
Подробная регламентация Законом указов о введении чрезвычайного положения связана
с тем, что, во-первых, они являются актами «вторичного нормотворчества», и в то же время
выполняют правоприменительную функцию, конкретизируя нормы закона о чрезвычайном
положении в отношении определенной чрезвычайной ситуации, а во-вторых, положения
326
См. Конституции зарубежных стран. С. 397—423.
указов выступают критериями, по которым Совет Федерации судит о соответствии их
законодательству.
Так, не был утвержден Указ Президента Российской Федерации «О введении
чрезвычайного положения на части территории Республики Северная Осетия и Ингушской
Республики» от 4 февраля 1995 г. № 93327, впоследствии признанный утратившим силу
Президентом Российской Федерации328.
Конституционный Суд в своем Постановлении от 31 июля 1995 г. № 10-П затронул
вопрос об обстоятельствах, связанных с невозможностью введения чрезвычайного положения
на территории Чеченской Республики, указав, что действовавший в то время Закон РСФСР «О
чрезвычайном положении» от 17 мая 1991 г. по своему содержанию не рассчитан на
экстраординарные ситуации, подобные той, которая сложилась в Чеченской Республике, где
федеральным властям противостояли силы, опирающиеся на оснащенные новейшей военной
техникой незаконно созданные регулярные вооруженные формирования329.
В качестве основного элемента режима чрезвычайного положения выступает система
чрезвычайных мер — совокупность норм и административно-организационных действий,
осуществляемых органами власти в целях ограничения прав граждан и организаций,
возложения на них дополнительных обязанностей. Закрепляя перечень прав и свобод, которые
могут быть правомерно ограничены в условиях чрезвычайного положения, законодатель
исходит из следующего: это должно способствовать нейтрализации, устранению угрозы
безопасности, и они должны быть соотносимыми с возможностью их реального ограничения.
При этом ряд прав и свобод не подлежит ограничению согласно ст. 56 Конституции
Российской Федерации и требованиям международно-правовых актов.
Меры, осуществляемые в период действия чрезвычайного положения, подразделяются
на: общие, особенные и частные.
Общие меры для режимов чрезвычайного положения социального и природнотехногенного характера, которые направлены на обеспечение военной безопасности — это
особый режим въезда и выезда, а также ограничение свободы передвижения по территории, на
которой введено чрезвычайное положение; усиление охраны общественного порядка и
объектов, обеспечивающих жизнедеятельность населения; запрещение проведения собраний,
митингов, уличных шествий и демонстраций, а также иных массовых мероприятий;
запрещение забастовок, ограничение движения транспортных средств и их досмотр.
Особенные меры режима чрезвычайного положения — комендантский час;
предварительная цензура; приостановление деятельности общественных объединений,
препятствующих нормализации обстановки; ограничение или запрещение продажи оружия,
ядовитых веществ, спиртных напитков, а также временное изъятие оружия и боеприпасов,
ядовитых и взрывчатых веществ.
Частные меры режима чрезвычайного положения — отстранение от работы на период
чрезвычайного положения руководителей государственных организаций при ненадлежащем
выполнении ими своих обязанностей и назначение временно исполняющими обязанности
указанных руководителей других лиц; изменение режима работы государственных
предприятий, учреждений и организаций, изменение режима их работы, переориентация на
производство необходимой в чрезвычайной ситуации продукции.
В качестве составного элемента режима выступают формы особого государственного
управления. При введении режима чрезвычайного положения в системе государственного
управления происходят следующие изменения:
федеральным органам исполнительной власти, органам исполнительной власти
субъектов Российской Федерации передаются полномочия по применению мер режима
чрезвычайного положения;
327
См.: Постановление Совета Федерации от 7 февраля 1995 г. // Собрание законодательства Российской
Федерации. 1995. № 8. Ст. 611.
328
Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 8. Ст. 655.
329
Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 33. Ст. 3424.
непосредственно Президенту Российской Федерации или назначенному им органу
(должностному лицу) подчиняются органы исполнительной власти субъектов Российской
Федерации, а также территориальные федеральные органы исполнительной власти;
создаются специальные временные органы, с передачей им части или всех полномочий
органов государственной власти территории, на которой введено чрезвычайное положение, с
приостановлением их деятельности или без такового. В качестве временных специальных
органов, создаваемых на период чрезвычайного положения, выступают комендант территории
чрезвычайного положения и временная администрация территории чрезвычайного положения.
В период действия чрезвычайного положения в Северо-Осетинской ССР и Ингушской
Республике с ноября 1992 по январь 1995 г. была образована Временная администрация, с
подчинением ей всех органов исполнительной власти и местного самоуправления,
действующих на территории, где введено чрезвычайное положение330. Временная
администрация являлась федеральным государственным органом, состоящим из главы
Временной администрации, его заместителей, штаба Временной администрации и иных
административных структур. В ее компетенцию входило руководство органами
исполнительной власти на территории действия режима чрезвычайного положения,
обеспечение поддержания правопорядка и безопасности граждан, обеспечение населения
продуктами питания и товарами первой необходимости, координация работ по оказанию
помощи вынужденным переселенцам, их охране и обустройству.
При выборе формы особого государственного управления оценивается состав сил,
участвующих в социальном конфликте, возможность действующих органов государственной
власти продолжать свою деятельность, масштабы территории, где предполагается установить
режим. Если органы исполнительной власти территории, на которой возникла чрезвычайная
ситуация, продолжают нормально функционировать, они могут быть наделены
чрезвычайными полномочиями. Так, в период действия чрезвычайного положения в Москве с
3 по 18 октября 1993 г. функции администрации района чрезвычайного положения были
возложены на Правительство Москвы. Отдельные меры было поручено осуществлять
федеральным органам исполнительной власти331.
При введении чрезвычайного положения с попытками насильственного изменения
конституционного строя, массовыми беспорядками, Президент Российской Федерации может
назначить коменданта территории чрезвычайного положения или поручить его назначение
иным должностным лицам. В компетенцию коменданта территории чрезвычайного положения
входит: издание обязательных к исполнению на соответствующей территории актов по
вопросам обеспечения режима чрезвычайного положения; установление срока действия
комендантского часа, определение мест содержания нарушителей требований режима
чрезвычайного положения; назначение комендантов участков и руководство их
деятельностью; определение порядка деятельности контрольно-пропускных пунктов;
организация изъятия оружия, взрывчатых веществ, досмотра транспортных средств, проверки
документов и др.
Таким образом, режим чрезвычайного положения — это особый правовой режим
обеспечения внутреннего элемента военной безопасности государства, предусматривающий
ограничение установленных Конституцией Российской Федерации и законами прав граждан и
организаций, возложение на них дополнительных обязанностей, с использованием
специальных правовых средств, а также особый порядок деятельности органов
государственной власти и местного самоуправления в целях предотвращения, локализации и
нейтрализации внутренних военных угроз.
330
331
Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации. 1992. № 46. Ст. 1117.
Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1993. № 40. Ст. 3751.
Правовой режим гражданской обороны
Организация и ведение гражданской обороны в Российской Федерации являются одними
из важнейших функций государства. Гражданская оборона — составная часть оборонного
строительства, обеспечения военной безопасности нашей страны.
В ходе исторической эволюции войн, совершенствования применяемого оружия
совершенствовались и мероприятия по защите от противника мирного населения и жизненно
важных объектов, культурных и духовных ценностей. От простейших мероприятий —
строительство стен, подземных убежищ и эвакуации система защиты гражданского населения
перешла в более сложные и организованные формы. Особую актуальность приобрели вопросы
организации гражданской обороны с применением в ходе боевых действий оружия дальнего
радиуса действия, боевых летательных аппаратов, оружия массового поражения.
Так, в связи с наступлением германских войск на Петроград в феврале 1918 г. в Смольном
был создан штаб воздушной обороны, призванный проводить мероприятия, обеспечивающие
защиту города от воздушного нападения летательных аппаратов кайзеровской Германии.
Разработка мер противохимической защиты была возложена на химический комитет Главного
артиллерийского управления. Оказанием медицинской помощи населению, пострадавшему от
воздушных налетов противника, занимались органы здравоохранения и военно-санитарного
ведомства.
В послевоенный период были учтены многие вопросы, связанные с гражданской
обороной, и ее совершенствование продолжилось в мирный период.
В 1925 г. Совет Народных Комиссаров принял постановление «О мерах
противовоздушной обороны при новых постройках в 500-километровой пограничной полосе».
В 1926 г. Совет Труда и Обороны создал службу воздушно-химической обороны путей
сообщения. Этот же орган в 1927 г. принял решение «Об организации воздушно-химической
обороны страны».
4 октября 1932 г. Совет Народных Комиссаров утвердил Положение о противовоздушной
обороне территории Союза ССР, что явилось правовой основой создания и последующей
деятельности местной противовоздушной обороны — МПВО, являющейся непосредственной
предшественницей гражданской обороны.
Первоначально общее руководство местной противовоздушной обороной в центре
осуществлялось Наркоматом обороны, на территории военных округов — командующим
войсками военного округа. Города и наиболее крупные предприятия выделялись в пункты и
объекты ПВО, возглавляемые соответствующими начальниками.
В период Великой Отечественной войны подразделения, части, формирования и
учреждения МПВО выполняли важные и ответственные задачи по проведению защитных
мероприятий, обеспечению жизнедеятельности городов, производственных предприятий,
спасению людей, восстановлению разрушенных объектов.
В 60-х гг. ХХ века в связи с революцией в военном деле, наличием средств массового
поражения и угрозой применения этих средств потребовалось усилить подготовку тыла страны
к защите от оружия массового поражения. В то же время решение таких задач в рамках МПВО
становилось невозможным, поскольку ее мероприятия носили в основном местный характер.
Органы МПВО располагали ограниченным количеством специальных сил и средств, с
использованием которых можно было бы быстро и эффективно организовать защиту
населения, важных промышленных объектов страны от воздействия современных видов
оружия.
Все эти обстоятельства вызвали необходимость решения задач своевременной защиты
населения на территории всей страны в общегосударственном масштабе путем создания
оборонной системы на новой основе, которой и является теперь гражданская оборона.
Гражданская оборона на территории Российской Федерации проводится и организуется в
соответствии с Федеральным законом «О гражданской обороне» от 12 февраля 1998 г. № 28-
ФЗ332. Как определено в ст. 1 данного Закона, гражданская оборона — это система
мероприятий по подготовке к защите и по защите населения, материальных и культурных
ценностей на территории Российской Федерации от опасностей, возникающих при ведении
военных действий или вследствие этих действий.
Подготовка государства к ведению гражданской обороны осуществляется
заблаговременно в мирное время с учетом развития вооружения, военной техники и средств
защиты населения от опасностей, возникающих при ведении военных действий или вследствие
этих действий.
Ведение гражданской обороны на территории Российской Федерации или в отдельных ее
местностях начинается с момента объявления состояния войны, фактического начала военных
действий или введения Президентом Российской Федерации военного положения на
территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях.
К основным задачам в области гражданской обороны вышеназванный Закон относит
следующие:
обучение населения способам защиты от опасностей, возникающих при ведении военных
действий или вследствие этих действий;
оповещение населения об опасностях, возникающих при ведении военных действий или
вследствие этих действий;
эвакуация населения, материальных и культурных ценностей в безопасные районы;
предоставление населению убежищ и средств индивидуальной защиты;
проведение мероприятий по световой маскировке и другим видам маскировки;
проведение аварийно-спасательных работ в случае возникновения опасностей для
населения при ведении военных действий или вследствие этих действий;
первоочередное обеспечение населения, пострадавшего при ведении военных действий
или вследствие этих действий, в том числе медицинское обслуживание, включая оказание
первой медицинской помощи, срочное предоставление жилья и принятие других необходимых
мер;
борьба с пожарами, возникшими при ведении военных действий или вследствие этих
действий;
обнаружение и обозначение районов, подвергшихся радиоактивному, химическому,
биологическому и иному заражению;
обеззараживание населения, техники, зданий, территорий и проведение других
необходимых мероприятий;
восстановление и поддержание порядка в районах, пострадавших при ведении военных
действий или вследствие этих действий;
срочное восстановление функционирования необходимых коммунальных служб в
военное время;
срочное захоронение трупов в военное время;
разработка и осуществление мер, направленных на сохранение объектов, существенно
необходимых для устойчивого функционирования экономики и выживания населения в
военное время;
обеспечение постоянной готовности сил и средств гражданской обороны.
Гражданская оборона организуется на территории Российской Федерации по
территориально-производственному принципу.
К мероприятиям по организации гражданской обороны по территориальному принципу
относятся:
— планирование гражданской обороны, осуществляемое органами исполнительной
власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления в пределах
своих полномочий;
332
Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. № 7. Ст. 799.
— осуществление мер по поддержанию сил гражданской обороны, органов управления
гражданской обороной в состоянии постоянной готовности;
— организация подготовки гражданских организаций гражданской обороны и обучения
населения способам защиты от опасностей, возникающих при ведении военных действий или
вследствие этих действий;
— организация проведения мероприятий по гражданской обороне;
— осуществление мер по поддержанию сил гражданской обороны, органов управления
гражданской обороной в состоянии постоянной готовности;
— создание и поддерживание в состоянии постоянной готовности к использованию
технических систем управления гражданской обороной и объектами гражданской обороны;
— проведение мероприятий по подготовке к эвакуации населения, материальных и
культурных ценностей в безопасные районы, их размещению, развертыванию лечебных и
других учреждений, необходимых для первоочередного обеспечения пострадавшего
населения;
— создание и содержание в целях гражданской обороны запасов материальнотехнических, продовольственных, медицинских и иных средств;
— осуществление контроля за состоянием гражданской обороны.
Указанные мероприятия дифференцируются по объему в зависимости от территории, на
которой они проводятся.
Отнесение территорий к группам по гражданской обороне осуществляется в соответствии
с Порядком отнесения территорий к группам по гражданской обороне, утвержденным
постановлением Правительства РФ от 3 октября 1998 г. № 1149333, и проводится в целях
заблаговременной разработки и реализации мероприятий по гражданской обороне в объеме,
необходимом и достаточном для предотвращения чрезвычайных ситуаций и защиты населения
от поражающих факторов и последствий чрезвычайных ситуаций в военное и мирное время, с
учетом мероприятий по защите населения и территорий в связи с чрезвычайными ситуациями
природного и техногенного характера.
Отнесение территорий городов или иных населенных пунктов к группам по гражданской
обороне осуществляется в зависимости от их оборонного и экономического значения,
численности населения, а также нахождения на территориях организаций, отнесенных к
категориям по гражданской обороне особой важности, первой и второй или представляющих
опасность для населения и территорий в связи с возможностью химического заражения,
радиационного загрязнения или катастрофического затопления.
Устанавливаются особая, первая, вторая и третья группы по гражданской обороне.
К особой группе территорий по гражданской обороне относятся территории городов
федерального значения — Москвы и Санкт-Петербурга.
К первой группе территорий по гражданской обороне относится территория города, если:
численность населения превышает 1000 тыс. человек;
численность населения составляет от 500 тыс. человек до 1000 тыс. человек и на ней
расположены не менее трех организаций особой важности по гражданской обороне или более
50 организаций первой (второй) категории по гражданской обороне;
более 50% населения либо территории города попадают в зону возможного опасного
химического заражения, радиационного загрязнения или катастрофического затопления.
Ко второй группе территорий по гражданской обороне относится территория города,
если:
численность населения составляет от 500 тыс. человек до 1000 тыс. человек;
численность населения составляет от 250 тыс. человек до 500 тыс. человек и на ней
расположены не менее двух организаций особой важности по гражданской обороне либо более
20 организаций первой (второй) категории по гражданской обороне;
333
Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. № 41. Ст. 5024.
более 30% населения либо территории города попадают в зону возможного опасного
химического заражения, радиационного загрязнения или катастрофического затопления.
К третьей группе территорий по гражданской обороне относится территория города, если:
численность населения составляет от 250 тыс. человек до 500 тыс. человек;
численность населения составляет от 50 тыс. человек до 250 тыс. человек и на ней
расположены одна организация особой важности по гражданской обороне либо более двух
организаций первой (второй) категории по гражданской обороне;
менее 30% населения либо территории попадают в зону возможного опасного
химического заражения, радиационного загрязнения или катастрофического затопления.
К третьей группе территорий по гражданской обороне относятся также территории
закрытых административно-территориальных образований.
По производственному принципу гражданская оборона организуется на предприятиях, в
организациях независимо от их организационно-правовой формы и включает следующее:
планирование и проведение мероприятий по гражданской обороне;
создание и поддержание в состоянии постоянной готовности к использованию локальных
систем оповещения334;
обучение работников организаций способам защиты от опасностей, возникающих при
ведении военных действий или вследствие этих действий;
создание и содержание в целях гражданской обороны запасов материально-технических,
продовольственных, медицинских и иных средств;
проведение мероприятий по поддержанию устойчивого функционирования организаций в
военное время.
Для решения задач в области гражданской обороны в организациях в соответствии с
Положением о создании (назначении) в организациях структурных подразделений
(работников), специально уполномоченных на решение задач в области гражданской обороны,
утвержденным постановлением Правительства РФ от 10 июля 1999 г. № 782 335, образуются
структурные подразделения (работники) по гражданской обороне. Организации осуществляют
укомплектование структурных подразделений (назначение работников) по гражданской
обороне, разрабатывают и утверждают их функциональные обязанности и штатное
расписание.
Федеральным законом «О гражданской обороне», Положением о гражданских
организациях гражданской обороны, утвержденным постановлением Правительства РФ от 10
июня 1999 г. № 620336, определена деятельность гражданских организаций гражданской
обороны, которые представляют собой формирования, создаваемые по территориальнопроизводственному принципу на базе организаций независимо от их организационно-правовой
формы, не входящие в состав Вооруженных Сил Российской Федерации, владеющие
специальной техникой и имуществом и подготовленные для защиты населения и организаций
от опасностей, возникающих при ведении военных действий или вследствие этих действий.
В соответствии с Федеральным законом «О гражданской обороне» создают гражданские
организации гражданской обороны и поддерживают их в состоянии постоянной готовности
организации, имеющие потенциально опасные производственные объекты и эксплуатирующие
их, а также имеющие важное оборонное и экономическое значение или представляющие
высокую степень опасности возникновения чрезвычайных ситуаций в военное и мирное время.
Гражданские организации гражданской обороны создаются для проведения аварийноспасательных и других неотложных работ и первоочередного жизнеобеспечения населения,
пострадавшего при ведении военных действий или вследствие этих действий, а также для
участия в борьбе с пожарами, в обнаружении и обозначении районов, подвергшихся
радиоактивному, химическому, биологическому и иному заражению, обеззараживании
334
О создании локальных систем оповещения в районах размещения потенциально опасных объектов см.:
Постановление Совета Министров — Правительства Российской Федерации от 1 марта 1993 г. № 178.
335
Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. № 29. Ст. 3750.
336
Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. № 24. Ст. 2982.
населения, техники, зданий и территорий, срочном восстановлении функционирования
необходимых коммунальных служб и других объектов жизнеобеспечения населения,
восстановлении и поддержании порядка в пострадавших районах.
Организациями могут создаваться спасательные, медицинские, противопожарные,
инженерные, аварийно-технические, автомобильные формирования, а также формирования
разведки, радиационного и химического наблюдения, радиационной и химической защиты,
связи, механизации работ, охраны общественного порядка, питания, торговли и другие виды
формирований.
Для обеспечения защиты населения и имущества гражданской обороны создаются
объекты гражданской обороны. К ним в соответствии с Порядком создания убежищ и иных
объектов гражданской обороны, утвержденным постановлением Правительства РФ от 29
ноября 1999 г. № 1309337, относятся: убежища, противорадиационные укрытия,
специализированные складские помещения для хранения имущества гражданской обороны,
санитарно-обмывочные пункты, станции обеззараживания одежды и транспорта, а также иные
объекты, предназначенные для обеспечения проведения мероприятий по гражданской
обороне.
Для непосредственного решения задач по защите населения, материальных и культурных
ценностей на территории Российской Федерации от опасностей, возникающих при ведении
военных действий, создаются силы и службы гражданской обороны.
Силы гражданской обороны — это воинские формирования, специально предназначенные
для решения задач в области гражданской обороны, организационно объединенные в войска
гражданской обороны, а также гражданские организации гражданской обороны, а служба
гражданской обороны — это служба, предназначенная для проведения мероприятий по
гражданской обороне, включая подготовку необходимых сил и средств и обеспечение
действий гражданских организаций гражданской обороны в ходе проведения аварийноспасательных и других неотложных работ при ведении военных действий или вследствие этих
действий.
Деятельность войск гражданской обороны осуществляется с момента объявления
состояния войны, фактического начала военных действий или введения Президентом
Российской Федерации военного положения на территории Российской Федерации или в
отдельных ее местностях.
Управление войсками гражданской обороны осуществляет министр Российской
Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации
последствий стихийных бедствий.
Для решения задач в области гражданской обороны в порядке, определенном
Президентом Российской Федерации, могут быть привлечены воинские части и подразделения
Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск и воинских формирований.
Аварийно-спасательные службы и аварийно-спасательные формирования привлекаются
для решения задач в области гражданской обороны в соответствии с законодательством
Российской Федерации
На основании постановления Правительства Российской Федерации «О федеральных
службах гражданской обороны» от 18 ноября 1999 г. № 1266338 созданы: федеральная
медицинская служба гражданской обороны, федеральная противопожарная служба
гражданской обороны; федеральная служба гражданской обороны охраны общественного
порядка; федеральная служба гражданской обороны защиты животных и растений;
федеральная служба гражданской обороны защиты культурных ценностей.
На федеральную медицинскую службу гражданской обороны возлагается организация и
проведение
медицинских,
лечебно-эвакуационных,
санитарно-гигиенических
и
противоэпидемических мероприятий, направленных на сохранение жизни и здоровья
населения, а также своевременное оказание медицинской помощи пораженным и больным
337
338
Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. № 49. Ст. 6000.
Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. № 47. Ст. 5718.
гражданам; на федеральную противопожарную службу гражданской обороны — организация
и проведение мероприятий, направленных на противопожарное обеспечение населенных
пунктов и организаций, локализацию и тушение пожаров; на федеральную службу
гражданской обороны охраны общественного порядка — организация и проведение
мероприятий, направленных на поддержание общественного порядка в городах и других
населенных пунктах, на маршрутах эвакуации населения, а также обеспечение охраны
материальных и культурных ценностей; на федеральную службу гражданской обороны
защиты животных и растений — организация и проведение мероприятий, направленных на
обеспечение устойчивой работы организаций сельскохозяйственного производства, а также
мероприятий по защите сельскохозяйственных животных и растений; на федеральную службу
гражданской обороны защиты культурных ценностей — организация и проведение
мероприятий, направленных на защиту культурных ценностей, памятников истории и
культуры.
Общее руководство гражданской обороной в Российской Федерации осуществляет
Правительство Российской Федерации.
Управление гражданской обороной осуществляется:
Министерством Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным
ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий;
структурными подразделениями федеральных органов исполнительной власти,
специально уполномоченными на решение задач в области гражданской обороны;
структурными
подразделениями
(работниками)
организаций,
специально
уполномоченными на решение задач в области гражданской обороны, создаваемыми
(назначаемыми) в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.
По согласованию между федеральным органом исполнительной власти, специально
уполномоченным на решение задач в области гражданской обороны, и субъектом Российской
Федерации в порядке, установленном Правительством Российской Федерации, могут
создаваться органы, осуществляющие управление гражданской обороной на территориях
субъектов Российской Федерации, территориях, отнесенных к группам по гражданской
обороне.
Руководство гражданской обороной на территориях субъектов Российской Федерации и
муниципальных образований осуществляют соответственно главы органов исполнительной
власти субъектов Российской Федерации и руководители органов местного самоуправления.
Руководство гражданской обороной в федеральных органах исполнительной власти и
организациях осуществляют их руководители. Вышеперечисленные главы и руководители
являются по должности начальниками гражданской обороны указанных территорий, органов и
организаций. Начальники гражданской обороны в пределах своих полномочий и в
установленном порядке имеют право:
— вводить в действие соответствующие планы гражданской обороны;
— принимать решения об эвакуации населения, материальных и культурных ценностей в
безопасные районы;
— издавать приказы по вопросам гражданской обороны.
Таким образом, режим гражданской обороны располагает комплексом правовых средств
обеспечения военной безопасности государства в угрожаемый период и в военное время и
требует заблаговременной подготовки в мирный период.
Территориальная оборона входит в комплекс мероприятий по обороне страны и является
важной составной частью обеспечения военной безопасности государства.
Исходя из положений Военной доктрины Российской Федерации, к общим задачам
территориальной обороны относятся:
охрана и оборона важных государственных объектов и коммуникаций;
предотвращение и пресечение диверсий и террористических актов;
обеспечение введения и поддержания режима военного и чрезвычайного положения на
территории Российской Федерации и отдельных ее местностях.
Организация территориальной обороны возлагается на федеральные органы
государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации,
органы местного самоуправления, учреждения и организации.
Президент Российской Федерации утверждает Положение о территориальной обороне,
Правительство Российской Федерации определяет организацию, задачи и осуществляет общее
планирование территориальной обороны.
Непосредственная реализация задач территориальной обороны возлагается на специально
выделяемые силы и средства воинских частей и учреждений Вооруженных Сил Российской
Федерации, других федеральных органов исполнительной власти, имеющих воинские
формирования.
Организация территориальной обороны согласно положениям Военной доктрины
Российской Федерации является одной из основных задач Вооруженных Сил Российской
Федерации и других войск. На внутренние войска согласно ст. 19 Федерального закона «О
внутренних войсках Министерства внутренних дел Российской Федерации» от 6 февраля 1997
г. № 27-ФЗ возлагаются следующие задачи:
охрана важных государственных объектов, специальных грузов, сооружений на
коммуникациях в соответствии с перечнем, утверждаемым Правительством Российской
Федерации;
участие в ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций и других чрезвычайных
обстоятельств на охраняемых объектах и сооружениях, на коммуникациях;
участие в поиске и задержании лиц, противоправным способом проникших на территории
охраняемых объектов и сооружений или покинувших их;
охрана складов и военных баз окружных управлений материально-технического и
военного снабжения Министерства внутренних дел Российской Федерации;
оказание содействия Пограничным войскам Федеральной службы безопасности
Российской Федерации в воспрещении незаконного пересечения Государственной границы
Российской Федерации в местах дислокации внутренних войск.
На войска гражданской обороны в военное время согласно Положению о Войсках
гражданской обороны Российской Федерации (утверждено Указом Президента РФ от 27 мая
1996 г. № 784) возлагаются задачи по участию в проведении работ по восстановлению
объектов жизнеобеспечения населения, выполнению отдельных задач территориальной
обороны, связанных с восстановлением аэродромов, дорог, переправ и других важных
элементов инфраструктуры тыла.
На органы Федеральной службы безопасности Положением о Федеральной службе
безопасности Российской Федерации (утверждено Указом Президента Российской Федерации
от 11 августа 2003 г. № 960) возложены задачи по выявлению, предупреждению и пресечению
разведывательной, террористической и диверсионной деятельности специальных служб и
организаций иностранных государств, отдельных лиц, направленной на нанесение ущерба
безопасности Российской Федерации.
Генеральный штаб Вооруженных Сил Российской Федерации организует и координирует
действия сил и применение средств при выполнении задач территориальной обороны.
Территориальная оборона осуществляется по территориальному принципу и
непосредственно возлагается на военные округа. По вопросам планирования и выполнения
мероприятий территориальной обороны управления военных округов через Генеральный
штаб, главные и центральные управления Министерства обороны Российской Федерации
взаимодействуют с федеральными министерствами и иными федеральными органами
исполнительной власти, а также непосредственно организуют и поддерживают постоянное
взаимодействие с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и
органами местного самоуправления на территории военного округа.
Главное командование внутренних войск Министерства внутренних дел Российской
Федерации участвует в планировании и выполнении задач территориальной обороны в
пределах компетенции внутренних войск; согласовывает с Генеральным штабом Вооруженных
Сил Российской Федерации возложенные на внутренние войска задачи территориальной
обороны и порядок взаимодействия с Вооруженными Силами Российской Федерации.
Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органы местного
самоуправления участвуют в планировании и обеспечивают выполнение мероприятий по
территориальной обороне, обеспечивают поддержание общественного порядка.
В мероприятиях по обеспечению и выполнению территориальной обороны также
принимают участие организации независимо от форм собственности и граждане Российской
Федерации.
Правовой режим мобилизации
Войны между государствами, кем бы они ни велись, всегда сопряжены с увеличением
армий, напряжением внутренних ресурсов страны в целях одержания победы над
противником. Объем и содержание мобилизации зависят главным образом от характера и цели
войны того или иного периода. Так, до Первой мировой войны под мобилизацией понимался
лишь перевод вооруженных сил и части экономики страны (в основном
металлообрабатывающей промышленности и транспорта) с мирного положения на военное.
Подобного рода содержание мобилизации в то время обусловливалось тем, что для
ведения войн требовались армии относительно небольшой численности. Войны велись на
ограниченных пространствах, и этот фактор не влек за собой необходимости
заблаговременной подготовки к войне всего экономического хозяйства государства. К тому же
снабжение войск обеспечивалось, как правило, за счет мобилизационных запасов, созданных в
мирное время, и продукцией, производимой военными заводами.
Первая мировая война внесла существенные коррективы в содержание мобилизации. Во
время этой войны нельзя было обойтись лишь доукомплектованием имевшихся в мирное
время частей и соединений, а потребовалось развертывание армий военного времени (в
Первой мировой войне количество соединений по сравнению с мирным временем увеличилось
примерно в два раза, а общая численность армий — в четыре-пять раз).
Значительный рост численности вооруженных сил, большой масштаб военных действий
неизбежно повлекли за собой резкое увеличение потребностей в людских ресурсах и
материально-технических средствах. Имевшиеся военные заводы не в состоянии были
обеспечить своей продукцией эти возросшие запросы. Накопленные запасы мирного времени
были израсходованы в первые месяцы войны. Воюющие страны должны были значительную
часть отраслей гражданской промышленности переключать на военное производство.
Мобилизация приобретала уже разносторонний, всеобщий характер.
В годы Второй мировой войны масштабы мобилизации еще больше возросли. В 19391941 гг. численность вооруженных сил основных воюющих государств увеличилась в четырешесть раз. Количество мобилизованных в этих странах составило значительный процент от
общей численности населения. Если в Первую мировую войну из пяти взрослых мужчин двое
находились в вооруженных силах, то во Второй мировой войне — уже каждый второй.
В современной или будущей войне могут принять участие мощные коалиции стран,
располагающие миллионными армиями, огромным экономическим потенциалом, обширными
территориями.
В таких условиях война потребует крайнего напряжения физических и духовных сил
населения, постановки на службу войне всей экономики воюющих стран, что практически
означает всестороннюю мобилизацию.
В Российской Федерации основы мобилизации определены Федеральным законом «О
мобилизационной подготовке и мобилизации в Российской Федерации» от 26 февраля 1997 г.
№ 31-ФЗ. Согласно данному Закону под мобилизацией в Российской Федерации понимается
комплекс мероприятий по переводу экономики Российской Федерации, экономики субъектов
Российской Федерации и экономики муниципальных образований, переводу органов
государственной власти, органов местного самоуправления и организаций на работу в
условиях военного времени, переводу Вооруженных Сил Российской Федерации, других
войск, воинских формирований, органов и специальных формирований на организацию и
состав военного времени.
Объявление мобилизации входит в компетенцию Президента Российской Федерации (ст.
4 Федерального закона «Об обороне» и ст. 4 Федерального закона «О мобилизационной
подготовке и мобилизации в Российской Федерации»). Президент объявляет о мобилизации в
случаях агрессии против Российской Федерации или непосредственной угрозы агрессии,
возникновения вооруженных конфликтов, направленных против Российской Федерации, с
незамедлительным сообщением об этом Совету Федерации и Государственной Думе.
В зависимости от масштабов проведения мобилизация подразделяется на общую и
частичную.
Общая мобилизация распространяется на все Вооруженные Силы, проводится на всей
территории страны. Частичная мобилизация охватывает войска одного или нескольких
военных округов (флотов) или отдельные соединения (объединения). Проводится такая
мобилизация лишь на определенной части территории государства.
Определение вида мобилизации Вооруженных Сил, масштабов ее проведения зависит
каждый раз от складывающейся политической, военной и международной обстановки.
В содержание мобилизации входят следующие основные мероприятия:
проведение мероприятий по переводу органов государственной власти, органов местного
самоуправления и организаций на работу в условиях военного времени;
проведение мобилизации Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск,
воинских формирований, органов и специальных формирований;
проведение мероприятий по переводу экономики Российской Федерации, экономики
субъектов Российской Федерации и экономики муниципальных образований, переводу
организаций на работу в условиях военного времени.
Организация и порядок мобилизации органов государственной власти, органов местного
самоуправления определяются нормативными правовыми актами Президента и Правительства
Российской Федерации.
Перевод органов государственной власти, органов местного самоуправления и
организаций на работу в условиях военного времени заключается в установлении Президентом
Российской Федерации режима их деятельности, обеспечении согласованного
функционирования и взаимодействия органов государственной власти в области мобилизации.
В целях обеспечения живучести предусматривается работа указанных органов на запасных
пунктах управления. Для обеспечения укомплектованности специалистами в условиях
военного времени осуществляется бронирование на период мобилизации и на военное время
граждан, пребывающих в запасе и работающих в органах государственной власти, органах
местного самоуправления и организациях.
Конкретное содержание мероприятий, проводимых в период мобилизации, определяется
в мобилизационных заданиях (заказах) или задачах по мобилизационной работе. Федеральные
органы государственной власти, федеральные органы исполнительной власти, органы
исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления и
организации, имеющие такие задания, для организации мероприятий по мобилизационной
подготовке и мобилизации и контроля за их проведением создают мобилизационные органы.
Структура и штаты мобилизационных органов определяются исходя из характера и объема
мобилизационных заданий (заказов) или задач по мобилизационной работе. В зависимости от
объема указанных заданий (заказов) или задач вместо создания мобилизационного органа
могут назначаться мобилизационные работники.
Для обеспечения исполнения Президентом Российской Федерации полномочий в сфере
мобилизационной подготовки и мобилизации в соответствии с Федеральным законом «О
мобилизационной подготовке и мобилизации в Российской Федерации», а также для
руководства подведомственными мобилизационными органами функционирует Главное
управление специальных программ Президента Российской Федерации (ГУСП)339, которое
является федеральным органом исполнительной власти Российской Федерации.
ГУСП осуществляет свою деятельность в интересах Президента Российской Федерации,
Администрации Президента Российской Федерации, а также Правительства Российской
Федерации, палат Федерального Собрания Российской Федерации, Конституционного Суда
Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации, Высшего Арбитражного
Суда Российской Федерации.
В военное время и в условиях военного и чрезвычайного положения на ГУСП
возлагаются следующие основные задачи:
обеспечение работы, жизнедеятельности и безопасности Президента Российской
Федерации, Председателя Правительства Российской Федерации, руководства федеральных
органов государственной власти, их аппаратов и Администрации Президента Российской
Федерации в период их пребывания на специальных объектах;
обеспечение функционирования специальных объектов и объектов мобилизационного
назначения, а также осуществление контроля готовности к использованию по предназначению
запасных пунктов управления федеральных органов исполнительной власти, органов
исполнительной власти субъектов Российской Федерации и организаций.
координация работы по защите информации от утечки по техническим каналам на
специальных объектах, запасных пунктах управления федеральных органов исполнительной
власти и в административных зданиях федеральных органов государственной власти;
контроль за исполнением указов, распоряжений и поручений Президента Российской
Федерации по вопросам мобилизационной подготовки федеральных органов государственной
власти.
Федеральным законом «О мобилизационной подготовке и мобилизации в Российской
Федерации», Федеральным законом «Об обороне» предусмотрена деятельность федерального
органа по обеспечению мобилизационной подготовки, которым на данный момент является
Служба специальных объектов при Президенте РФ340. Согласно Положению о Службе
специальных объектов при Президенте Российской Федерации на нее при проведении
мобилизации, в военное время возлагаются следующие задачи:
обеспечение жизнедеятельности, функционирования и безопасности на специальных
объектах должностных лиц федеральных органов государственной власти и аппаратов этих
органов, а также оперативных групп соответствующих федеральных органов исполнительной
власти;
участие в осуществлении контроля за мобилизационной готовностью, техническим
состоянием и эксплуатацией запасных пунктов управления федеральных органов
исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и
организаций;
организация и проведение мероприятий по защите сведений, составляющих
государственную тайну.
Следующим элементом мобилизации является перевод экономики страны на работу в
условиях военного времени. Экономика военного времени — это материально-техническая
база мобилизации. Очевидно, что в условиях современной широкомасштабной войны может
потребоваться громадное количество вооружения, боеприпасов, боевой техники и различных
видов материально-технических средств. В целях снабжения воюющего государства, и прежде
всего Вооруженных Сил Российской Федерации материально-техническими средствами
потребуется перевод всей экономики страны на военное производство. Перевод экономики
Положение о Главном управлении специальных программ Президента Российской Федерации
утверждено Указом Президента Российской Федерации от 31 августа 1998 г. № 1025с.
340
Положение о Службе специальных объектов при Президенте Российской Федерации утверждено Указом
Президента Российской Федерации от 15 марта 1999 г. № 350.
339
страны на работу в условиях военного времени осуществляется в соответствии с планом,
утверждаемым Президентом Российской Федерации.
Организация и порядок мобилизации экономики Российской Федерации, экономики
субъектов Российской Федерации и экономики муниципальных образований, а также
организаций определяются нормативными правовыми актами Президента и Правительства
Российской Федерации.
Выполнение обязанностей по переводу экономики страны на военное производство
возлагается на Правительство Российской Федерации, субъекты Российской Федерации,
муниципальные образования, на организации и должностных лиц этих организаций.
В соответствии с Федеральными законами «Об обороне», «О мобилизационной
подготовке и мобилизации в Российской Федерации», Федеральным конституционным
законом «О военном положении» к конкретным мероприятиям по переводу экономики на
работу в военное время можно отнести:
перепрофилирование различных производств на производство продукции военнотехнического назначения;
ввод мобилизационных мощностей и объектов для производства продукции;
введение ограничений на осуществление экономической и финансовой деятельности,
свободное перемещение товаров (услуг) и финансовых средств, на поиск, получение, передачу,
производство и распространение информации;
изменение формы собственности организаций, порядка и условий процедур банкротства;
возмездное изъятие в соответствии с федеральными законами и принятыми на их основе
нормативными правовыми актами имущества у организаций, граждан и других лиц;
установление особенностей функционирования финансовой, налоговой, таможенной и
банковской систем;
изменение режима трудовой деятельности;
бронирование специалистов для производственных нужд предприятий, организаций и т.д.
Важной составной частью мобилизации является мобилизация вооруженных сил, которая
представляет собой процесс быстрого и планомерного развертывания вооруженных сил и
перехода их на организацию и штаты военного времени. Посредством мобилизации
производится пополнение вооруженных сил людьми, военной техникой, вооружением,
материальными средствами.
Для материального обеспечения мобилизационного развертывания Вооруженных Сил РФ
определяются потребности Вооруженных Сил в вооружении, военной технике, боеприпасах и
других материальных средствах, осуществляется текущее и перспективное планирование
обеспечения материальными средствами мобилизационного развертывания Вооруженных Сил,
а также накопление и размещение этих средств в мирное время в пределах средств
федерального бюджета, выделяемых на эти цели, и за счет других источников,
предусмотренных законодательством. В военных округах создается запас мобилизационных
ресурсов, резервов для войск (сил).
Пополнение Вооруженных Сил военной техникой, оружием и боеприпасами
осуществляется за счет расконсервирования заблаговременно создаваемых мобилизационных
запасов. Дальнейшее пополнение производится за счет налаженного выпуска необходимой
техники и вооружения в условиях работы экономики военного времени.
Для обеспечения Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских
формирований, органов и специальных формирований транспортными средствами в период
мобилизации и в военное время в Российской Федерации устанавливается военнотранспортная обязанность341.
Военно-транспортная обязанность является составной частью мобилизационной
подготовки и мобилизации в Российской Федерации и заключается в проведении
мероприятий, связанных с учетом, заблаговременной подготовкой и предоставлением
Положение о военно-транспортной обязанности утверждено Указом Президента Российской Федерации
от 2 октября 1998 г. № 1175.
341
транспортных средств войскам, формированиям и органам, а также в обеспечении работы этих
транспортных средств.
Данная обязанность распространяется на:
федеральные органы исполнительной власти;
органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органы местного
самоуправления;
организации независимо от формы собственности, являющиеся собственниками
транспортных средств, организации, владеющие транспортными средствами на праве
хозяйственного ведения, оперативного управления либо по иному основанию,
предусмотренному законом или договором, а также на организации, обеспечивающие работу
транспортных средств, в том числе порты, пристани, аэропорты, нефтебазы, перевалочные
базы горючего, автозаправочные станции, ремонтные и иные организации;
граждан — владельцев транспортных средств.
В период мобилизации и в военное время военно-транспортная обязанность исполняется
путем предоставления войскам, формированиям и органам транспортных средств и
обеспечения их работы в соответствии с мобилизационными заданиями.
Перечни транспортных средств, предоставляемых войскам, формированиям и органам,
устанавливаются Министерством обороны Российской Федерации по согласованию с
заинтересованными федеральными органами исполнительной власти. Приказом министра
обороны РФ от 4 декабря 2000 г. № 570 утвержден Перечень промысловых и специальных
судов, предоставляемых организациями и гражданами войскам, воинским формированиям и
органам.
Укомплектование Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских
формирований и органов по штатам военного времени осуществляется путем призыва граждан
на военную службу. С объявлением мобилизации лица, состоящие к этому времени в рядах
Вооруженных Сил, задерживаются до особого распоряжения.
Для обеспечения мобилизационного развертывания Вооруженных Сил в соответствии со
ст. 20 Федерального закона «О мобилизационной подготовке и мобилизации в Российской
Федерации» граждане, пребывающие в запасе, заблаговременно приписываются к воинским
частям (предназначаются в специальные формирования) для прохождения военной службы в
военное время на воинских должностях или для работы на должностях гражданского
персонала, предусмотренных штатами военного времени.
Приписка граждан к воинским частям (предназначение в специальные формирования)
организуется военными комиссарами районов, городов без районного деления, иных
муниципальных (административно-территориальных) образований и федеральными органами
исполнительной власти, имеющими запас, во взаимодействии с командирами воинских частей
и специальных формирований в порядке, определяемом Генеральным штабом Вооруженных
Сил Российской Федерации и федеральными органами исполнительной власти, имеющими
запас.
Решение о планируемом призыве на военную службу (направлении на работу) военными
комиссарами заблаговременно доводится до граждан путем вручения им мобилизационных
предписаний и проставления соответствующей отметки об этом в их военных билетах. Кроме
того, всем гражданам, приписанным к воинским частям (предназначенным в специальные
формирования), а также гражданам, предназначенным в аппарат усиления военных
комиссариатов, соответствующими военными комиссариатами (федеральными органами
исполнительной власти, имеющими запас) выписываются персональные повестки.
Граждане, приписанные к воинским частям (предназначенные в специальные
формирования) для прохождения военной службы в военное время, призываются на военную
службу по мобилизации в случае осуществления мероприятий по переводу воинских частей, к
которым они приписаны, на организацию и состав военного времени, а также в случае
создания специальных формирований
Порядок призыва на военную службу по мобилизации граждан, приписанных к воинским
частям (предназначенных в специальные формирования) для прохождения военной службы на
воинских должностях, предусмотренных штатами военного времени, а также порядок
направления граждан для работы на должностях гражданского персонала Вооруженных Сил
Российской Федерации, других войск, воинских формирований, органов и специальных
формирований определен Положением о призыве на военную службу по мобилизации
граждан, приписанных к воинским частям (предназначенных в специальные формирования)
для прохождения военной службы на воинских должностях, предусмотренных штатами
военного времени, или направления их для работы на должностях гражданского персонала
Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований, органов и
специальных формирований, утвержденным постановлением Правительства Российской
Федерации от 19 октября 1998 г. № 1216.
Призыв на военную службу (направление на работу) осуществляется на основании указа
Президента Российской Федерации об объявлении общей или частичной мобилизации.
Приказы об объявлении общей или частичной мобилизации на территории субъекта
Российской Федерации, района, города без районного деления, иного муниципального
(административно-территориального) образования издаются военными комиссарами во
исполнение указа Президента Российской Федерации об объявлении общей или частичной
мобилизации и на основании соответствующего приказа министра обороны Российской
Федерации, директивы Генерального штаба Вооруженных Сил Российской Федерации,
приказа директора Федеральной службы безопасности Российской Федерации или директора
Службы внешней разведки Российской Федерации.
Призыв на военную службу (направление на работу) осуществляется в объемах,
установленных мобилизационными планами воинских частей и специальных формирований,
предусматривающих их перевод на организацию и состав военного времени.
Сроки и места явки граждан, подлежащих призыву на военную службу (направлению на
работу), определяются в мобилизационных планах воинских частей и специальных
формирований и указываются во вручаемых гражданам мобилизационных предписаниях и
персональных повестках.
Оповещение граждан о проведении общей или частичной мобилизации и необходимости
их явки на пункты предварительного сбора (пункты сбора) организует и проводит военный
комиссариат совместно с соответствующим органом исполнительной власти субъекта
Российской Федерации (органом местного самоуправления). К оповещению привлекаются
должностные лица организаций и лица, предназначенные в аппарат усиления военных
комиссариатов, при этом используются технические средства связи и посыльные.
Для оповещения граждан по месту работы в организациях и в органах местного
самоуправления создаются штабы оповещения и проведения оборонных мероприятий.
Ответственность за организацию указанных штабов возлагается на руководителей
организаций и военных комиссаров.
Призванные на военную службу (направляемые на работу) граждане направляются на
пункты встречи пополнения воинских частей и специальных формирований либо на пункты
сбора в порядке, определяемом Генеральным штабом Вооруженных Сил Российской
Федерации и федеральными органами исполнительной власти, имеющими запас.
Через пункты сбора осуществляется, как правило, отправка граждан, приписанных к
воинским частям (предназначенных в специальные формирования), дислоцирующимся за
пределами субъекта Российской Федерации.
Непосредственно в воинские части и специальные формирования могут быть направлены
призванные на военную службу (направляемые на работу) граждане:
привлекаемые к выполнению первоочередных работ в воинских частях и специальных
формированиях при их переводе на организацию и состав военного времени;
работающие в мирное время в воинских частях и специальных формированиях на
штатных должностях гражданского персонала или по найму (по операционным кредитам или
штатным расписаниям) и приписанные к ним (предназначенные в них).
В целях обеспечения планомерной работы пунктов предварительного сбора (пунктов
сбора), ритмичности накопления и последующей отправки команд органы местного
самоуправления выделяют в порядке, установленном постановлением Правительства
Российской Федерации от 13 июня 1997 г. № 706-34, необходимые здания (помещения) для
размещения таких пунктов. Указанные здания (помещения) должны быть хорошо известны
призываемым на военную службу (направляемым на работу) гражданам и располагаться на
основных маршрутах их следования.
Сбор призываемых на военную службу (направляемых на работу) граждан,
проживающих в сельской местности, и доставка их на пункты предварительного сбора
(пункты сбора) производятся органами местного самоуправления. Передача указанных
граждан представителям воинских частей на пунктах предварительного сбора (пунктах сбора)
осуществляется по именным спискам, заверенным руководителем органа местного
самоуправления. Одновременно с именными списками представляются персональные
повестки не оповещенных граждан с указанием причин их неоповещения.
Общее руководство мобилизационной подготовкой и проведением мобилизации
Вооруженных Сил Российской Федерации осуществляет министр обороны.
Центральным органом по обеспечению мобилизации Вооруженных Сил является
Генеральный штаб Вооруженных Сил Российской Федерации. На этот орган возложена
разработка мобилизационного плана Вооруженных Сил. Он определяет количество частей,
соединений, учреждений, подлежащих развертыванию или формированию, возможные сроки
готовности, устанавливает количественные нормы призыва граждан Российской Федерации на
военную службу, по мобилизации от субъектов Российской Федерации исходя из общего
количества граждан Российской Федерации, подлежащих призыву, намечает мероприятия по
подготовке граждан, состоящих в запасе (резерве), планирует создание запасов материальнотехнических средств и решает другие вопросы.
Мобилизационную работу ведут также главные штабы видов Вооруженных Сил, штабы
военных округов, флотов, соединений и частей, начальники гарнизонов.
Части, соединения, учреждения, дислоцированные на территории военного округа,
независимо от их оперативной подчиненности, по вопросам мобилизации подчиняются, как
правило, командующему войсками военного округа.
В гарнизонах, в которых находятся две или более части, работу по реализации
мобилизационных мероприятий проводит штаб начальника гарнизона.
Таким образом, правовые режимы обеспечения военной безопасности государства в
особый (угрожаемый) период являются важными комплексными средствами противодействия
военным угрозам и направлены на подготовку граждан, всего общества и государства к
отражению военной агрессии.
4. Войны и вооруженные конфликты как правовые режимы военного противоборства и
обеспечения военной безопасности государств
Правовые режимы военного противоборства и связанные с ними термины: вооруженный
конфликт, конфликт высокой, средней, низкой интенсивности, война, в том числе война
(локальная, региональная, мировая, ограниченная, тотальная), военное время, боевая
обстановка, поле сражения, бой и другие, используются иногда как синонимы. Это
оказывается не всегда научно оправданным, поскольку создает предпосылки для искажения
смысла и затрудняет адекватность восприятия характера рассматриваемого социальноправового явления.
Основная путаница происходит в таких понятиях, как военный конфликт, вооруженный
конфликт, война. Чаще всего понятие военный конфликт используется в качестве
интегрирующего. Под военным конфликтом понимается любое противоборство между
конфликтующими сторонами с применением военной силы для достижения определенных
политических целей. Этот классический сущностный критерий К. Клаузевица —
«продолжение политики насильственными средствами» — является общим, объединяющим
для двух других понятий: «вооруженный конфликт» и «война».
Н. Головин отмечал, что война является наиболее сложным и многогранным явлением
социальной жизни. Война, как сама жизнь, лучший учитель. Она безжалостно разбивает все
нереальные умствования, в которые легко впадает теория, долго не имевшая возможности
проверить свои выводы на опыте342.
Большинство ученых и военных специалистов считает, что грань между вооруженным
конфликтом и войной условна. С этим можно согласиться. Но имеется ряд существенных
показателей, позволяющих определить различия между ними, место каждого из этих понятий
и его роль в общественной жизни:
Во-первых, война обуславливается наличием коренных экономических, политических и
иных противоречий. Разрешение назревших противоречий с помощью военной силы вызвано
потребностью реализации жизненно важных национальных интересов. Поэтому в войне всегда
присутствует организационное начало.
В вооруженном конфликте, как правило, на первый план выдвигаются незначительные
территориальные притязания, национально-этнические, религиозные и другие, производные от
основных, интересы и вызванные ими противоречия. В силу этого вооруженные конфликты
иногда принимают форму стихийных выступлений или преднамеренно организованных
военных акций и инцидентов;
Во-вторых, война ведет к качественному изменению состояния всей страны и
вооруженных сил в целом. Многие государственные институты начинают выполнять
специфические функции. Усиливается централизация власти, концентрация всех сил страны,
перестраивается экономика и весь быт общества для достижения победы. Производится
полная или частичная мобилизация вооруженных сил и экономики. В 30-х гг. прошлого века
Ю. Данилов отмечал, что современная война, для своего успеха, требует крайнего напряжения
решительно всех моральных и материальных сил нации. Лозунгом для государства, ведущего
войну, должно служить выражение: «все для войны»343.
Вооруженный конфликт, в отличие от войны, в основном определяет только состояние
вооруженных сил или их части. Боевые действия, как правило, ведутся частью боевого состава
войск мирного времени;
В-третьих, в войне применяются все формы борьбы — дипломатическая, экономическая,
вооруженная и др., а в вооруженных конфликтах стороны ограничиваются преимущественно
спорадическими столкновениями с применением оружия, хотя не исключается применение
ими других форм противоборства, но в меньшем масштабе;
В-четвертых, с юридической точки зрения, войне присущи такие признаки, как:
формальный акт ее объявления; разрыв дипломатических отношений между воюющими
государствами и аннулирование договоров, которыми регулировались мирные отношения этих
государств; вводится военное (чрезвычайное) положение на территории воюющих государств
(отдельной страны или части ее территории) и ряд других. Профессор И.Н. Арцибасов
подчеркивал, что если война перестает подчиняться праву, она становится простым насилием,
злоупотреблением силою344. Ф.Ф. Мартенс указывал, что международное соглашение с целью
установления правил войны или, другими словами, кодификация обычаев войны,
См.: Головин Н. Знание и опыт // Русский Инвалид. 1939. № 142.
См.: Данилов Ю. Беседы о войне и мире // Часовой. 1930. № 38. С. 7—8.
344
См.: Арцибасов И.Н. Санкт-Петербургская декларация 1868 года и становление и развитие права войны
// Международный симпозиум по праву войны. Краткий отчет. Женева: Международный комитет Красного
Креста, 1994. С. 49.
342
343
представляется нам никак не меньше настоятельною задачею цивилизованных государств, чем
кодификация международных законов во время мира345.
Содержание понятия «военное время» в теории и практике связывается с
объявлением состояния войны.
В современном международном праве существует норма об объявлении войны. Она
закреплена в Гаагской конвенции «Об открытии военных действий» 1907 г., согласно которой
военные действия между государствами не должны начинаться без предварительного и
недвусмысленного предупреждения, которое может иметь форму либо мотивированного
объявления войны, либо ультиматума с условным объявлением войны. Хотя эта норма
действует в современных условиях, однако надо иметь в виду, что в соответствии с
определением понятия «агрессия»346 факт объявления войны не превращает ее в законную.
Сам факт ее объявления — это международное преступление.
Объявление состояния войны осуществляется федеральным законом. В соответствии со
ст. 106 Конституции Российской Федерации федеральный закон по вопросу о войне, принятый
Государственной Думой, подлежит обязательному рассмотрению в Совете Федерации.
Содержание данного закона в законодательстве не определено. С учетом историческиправовых традиций347 и международных норм представляется, что в подобных актах должны
указываться обстоятельства, послужившие в соответствии с Конституцией Российской
Федерации, Уставом ООН, общепризнанными принципами и нормами международного права
основанием для объявления войны, содержаться обращение к народу, в котором мотивируется
принятие подобного решения, указываться государство (государства) — агрессор,
определяться первоочередные организационные мероприятия, содержаться призыв к
сплочению, воззвание к патриотическим чувствам народа и т.д. Объявление состояния войны,
как правило, незамедлительно публикуется в средствах массовой информации.
Объявление войны влечет за собой ряд правовых последствий:
— начало войны означает конец мирных отношений между государствами.
Прекращаются дипломатические, консульские и иные отношения. Персонал посольства и
консульств отзывается. Венская конвенция о дипломатических сношениях 1961 г.348 обязывает
государства оказывать содействие персоналу посольства для выезда на родину. Государство
должно, в частности, предоставить в случае необходимости в его распоряжение перевозочные
средства. Защита интересов воюющего государства и его граждан может быть вверена какомулибо третьему государству, избранному для этой цели воюющими сторонами. Через него, как
правило, поддерживаются связи между воюющими государствами;
— начало войны влияет на действие международных договоров, существующих между
воюющими государствами. Политические, экономические и иные договоры, рассчитанные на
мирные отношения, прекращают свое действие;
— с началом военных действий начинается фактическое выполнение норм и принципов
права вооруженных конфликтов. Особенность гуманитарных конвенций, таких как Гаагские
конвенции 1907 г. и Женевские конвенции 1949 г., заключается в том, что они не могут быть
денонсированы во время войны участвующими в вооруженном конфликте сторонами;
— к гражданам страны-противника может быть применен специальный режим: их право
на выбор места жительства ограничивается; они могут быть интернированы или
принудительно поселены в определенном месте349;
Цит. по: Котляров И.И. Международное гуманитарное право. М.: Изд-во «Юрлитинформ», 2003. С. 10.
См.: Резолюция, принятая XXIX сессией Генеральной Ассамблеи ООН от 14 декабря 1974 г.
«Определение агрессии» // Сборник «Действующее международное право». Т. 2.
347
См., например: Именной Указ. «О войне, предпринятой против Швеции». ПСЗ. Собр. 1-е. Т. 4. № 1811
от 19 августа 1700 г. С. 74—75.
348
См.: Ведомости Верховного Совета СССР. 1964. № 18. Ст. 221.
349
См.: Женевская конвенция «О защите гражданского населения во время войны» 1949 г. (ст.ст. 41, 42) //
Сборник действующих договоров, соглашений и конвенций, заключенных с иностранными государствами, М.,
1977 г. Вып. XXXI.
345
346
— имущество, принадлежащее непосредственно враждебному государству, конфискуется
(за исключением имущества дипломатических и консульских представительств)350.
Что же касается признаков «боевая обстановка», «поле сражения» и «бой», то
они, хотя и были разработаны для военных действий в период войны и являются понятиями
теории военного искусства, но являются в большей мере фактическими (объективными), чем
юридическими категориями. Поэтому они могут применяться как в военное, так и в мирное
время, если войска решают в соответствии с боевыми уставами поставленные перед ними
оперативные или тактические задачи с использованием имеющихся в их распоряжении сил и
средств вооруженной борьбы351.
Российская Федерация поддерживает готовность к ведению войн и участию в
вооруженных конфликтах исключительно в целях предотвращения и отражения агрессии,
защиты целостности и неприкосновенности своей территории, обеспечения военной
безопасности Российской Федерации, а также ее союзников в соответствии с международными
договорами.
Характер современных войн (вооруженных конфликтов) определяется их военнополитическими целями, средствами достижения этих целей и масштабами военных действий.
В соответствии с этим современная война (вооруженный конфликт) может быть:
по военно-политическим целям — справедливой (не противоречащей Уставу ООН,
основополагающим нормам и принципам международного права, ведущейся в порядке
самообороны стороной, подвергшейся агрессии); несправедливой (противоречащей Уставу
ООН, основополагающим нормам и принципам международного права, подпадающей под
определение агрессии и ведущейся стороной, предпринявшей вооруженное нападение);
по применяемым средствам — с применением ядерного и других видов оружия
массового уничтожения; с применением только обычных средств поражения;
по масштабам — локальной, региональной, крупномасштабной.
В отличие от войн начала и середины ХХ в. современным войнам свойственен ряд
специфических, присущих только им основных общих черт: влияние на все сферы
жизнедеятельности человечества; коалиционный характер; широкое использование непрямых,
неконтактных и других (в том числе нетрадиционных) форм и способов действий, дальнего
огневого и электронного поражения; активное информационное противоборство,
дезориентация общественного мнения в отдельных государствах и мирового сообщества в
целом; стремление сторон к парализации системы государственного и военного управления;
применение новейших высокоэффективных (в том числе основанных на новых физических
принципах) систем вооружения и военной техники; катастрофические последствия поражения
(разрушения) предприятий энергетики (прежде всего атомной), химических и других опасных
производств, инфраструктуры, коммуникаций, объектов жизнеобеспечения и др.
Боевые действия могут носить различный характер.
Вооруженный конфликт может возникнуть в форме вооруженного инцидента,
вооруженной акции и других вооруженных столкновений ограниченного масштаба и стать
следствием попытки разрешить национальные, этнические, религиозные и иные противоречия
с помощью средств вооруженной борьбы. Особой формой вооруженного конфликта является
приграничный конфликт.
Вооруженный конфликт может иметь международный характер (с участием двух или
нескольких государств) или немеждународный, внутренний характер (с ведением
вооруженного противоборства в пределах территории одного государства). Он
характеризуется:
высокой вовлеченностью в него и уязвимостью местного населения;
применением нерегулярных вооруженных формирований;
350
См.: Венская конвенция о дипломатических сношениях 1961 г. (ст. 45) // Ведомости Верховного Совета
СССР. 1964. № 18. Ст. 221.
351
См. также: Петухов Н.А. Социальные и правовые проблемы становления, развития и функционирования
системы военных судов России: Дисс. … докт. юрид. наук. М., 2003. С. 284.
широким использованием диверсионных и террористических методов;
сложностью морально-психологической обстановки, в которой действуют войска;
вынужденным отвлечением значительных сил и средств на обеспечение безопасности
маршрутов передвижения, районов и мест расположения войск (сил);
опасностью трансформации в локальную (международный вооруженный конфликт) или
гражданскую (внутренний вооруженный конфликт) войну.
Локальная война может вестись группировками войск (сил), развернутыми в районе
конфликта, с усилением их при необходимости за счет переброски войск, сил и средств с
других направлений и проведения частичного стратегического развертывания вооруженных
сил. В локальной войне стороны будут действовать в границах противоборствующих
государств и преследовать ограниченные военно-политические цели.
Региональная война может стать результатом эскалации локальной войны или
вооруженного конфликта и вестись с участием двух или нескольких государств (групп
государств) одного региона, национальными или коалиционными вооруженными силами с
применением как обычных, так и ядерных средств поражения. В региональной войне стороны
будут преследовать важные военно-политические цели.
Крупномасштабная война может стать результатом эскалации вооруженного конфликта,
локальной или региональной войны, вовлечения в них значительного количества государств
различных регионов мира. Крупномасштабная война с применением только обычных средств
поражения будет характеризоваться высокой вероятностью перерастания в ядерную с
катастрофическими последствиями для цивилизации, основ жизнедеятельности и
существования человечества. В крупномасштабной войне стороны будут ставить радикальные
военно-политические цели. Она потребует полной мобилизации всех материальных и
духовных ресурсов государств-участников.
В Военной доктрине сформулированы цели применения Вооруженных Сил Российской
Федерации и других войск:
в крупномасштабной (региональной) войне в случае ее развязывания каким-либо
государством (группой, коалицией государств) — защита независимости и суверенитета,
территориальной целостности Российской Федерации и ее союзников, отражение агрессии,
нанесение поражения агрессору, принуждение его к прекращению военных действий на
условиях, отвечающих интересам Российской Федерации и ее союзников;
в локальных войнах и международных вооруженных конфликтах — локализация очага
напряженности, создание предпосылок для прекращения войны, вооруженного конфликта
либо для принуждения к их прекращению на ранних стадиях; нейтрализация агрессора и
достижение урегулирования на условиях, отвечающих интересам Российской Федерации и ее
союзников;
во внутренних вооруженных конфликтах — разгром и ликвидация незаконных
вооруженных формирований, создание условий для полномасштабного урегулирования
конфликта на основе Конституции Российской Федерации и федерального законодательства;
в операциях по поддержанию и восстановлению мира — разведение
противоборствующих сторон, стабилизация обстановки, обеспечение условий для
справедливого мирного урегулирования.
Военной доктриной Российской Федерации также предусмотрены основные формы
применения Вооруженных Сил Российской Федерации и других войск:
стратегические операции, операции и боевые действия — в крупномасштабной и
региональных войнах;
операции и боевые действия — в локальных войнах и международных вооруженных
конфликтах;
совместные специальные операции — во внутренних вооруженных конфликтах;
контртеррористические операции — при участии в борьбе с терроризмом в соответствии
с федеральным законодательством;
миротворческие операции.
Новые действующие боевые уставы дают новую классификацию современных войн с
участием США и стран НАТО, выделяя среди прочих видов войн и «специфические»
конфликты, включая терроризм, борьбу с организованной преступностью, установление
«гражданского мира» с участием вооруженных сил США в других странах. В Боевом уставе
Армии (сухопутные войска) США они именуются «иными действиями, чем война» (Operations
other that War). Так, генерал Дж. А. Джулаван отмечает, что доктринальные концепции,
выраженные в боевом уставе Армии США FM 100 — 5, предусматривают прекрасную основу
для понимания иных военных действий, чем война, и будут концентрировать боевые действия
американских вооруженных сил именно на них в течение всего обозримого будущего 352.
Таким образом, вооруженный конфликт не содержит основных признаков, присущих
войне, как особому состоянию общества, а также необходимых правовых показателей,
определяющих его как войну. Поэтому, понятие «вооруженный конфликт» не тождественно
понятию «война» и наоборот. Из этого следует известный принцип: любая война есть
вооруженный конфликт, но не любой вооруженный конфликт является войной.
Приведенные выше признаки и показатели дают нам возможность отличать не только
вооруженный конфликт от войны, но и само явление «война» дифференцировать, в
зависимости от масштабных показателей, на локальную, региональную и мировую. При этом
следует иметь в виду, что масштабные показатели напрямую зависят от количества участников
конфликта, преследуемых ими целей, выделяемых для достижения этих целей экономических,
военных и других ресурсов и т.д.
Рассматривая соотношение понятий конфликт и военный конфликт, не сложно заметить,
что у них имеется общая основа — столкновение интересов. Содержанием конфликтов
является разрешение этих интересов с помощью различных, в начале преимущественно
мирных средств и соответствующих им форм и способов противоборства.
Известно, что в случае неудачи предпринятых попыток разрешить конфликт мирными
средствами и дальнейшего обострения противоречий стороны переходят к использованию
вооруженного насилия. С этого момента политический конфликт становится уже
вооруженным конфликтом или войной. Однако такой конфликт должен регулироваться
правом. «Признавая войну при существующих отношениях между государствами совершенно
неизбежною, мы, — отмечал в 70-х годах XIX века Ф.Ф. Мартенс, — однако, в то же время,
утверждаем, что право войны не есть вымысел досужей фантазии, а результат исторического
опыта и современного состояния международной жизни. Будучи глубоко убеждены в том, что
наступит время, когда война действительно станет исключением и когда государства найдут
более целесообразное средство для улаживания возникающих между ними распрей, мы
уверены, что до того времени, по мере большего ознакомления и взаимного понимания
народов, право войны представляется единственным средством отнять у войны ее зверский
характер и ограничить связанные с нею бедствия»353.
В современных условиях содержание войны претерпевает коренные изменения
вследствие того, что в прошлое уходит вооруженная борьба, как одна из наиболее
решительных форм реализации политических целей354. На этом основании делается
радикальный вывод о том, что в ХХI в. «бескровная война» займет свое место как средство
разрешения противоречий между странами и мировыми центрами силы.
В данном случае происходит подмена понятий «конфликт» и «военный конфликт»,
каковым является война. Да, действительно, конфликты, как столкновения противоречивых
интересов, политических, экономических, религиозных и иных, имели место в прошлом,
происходят в наше время и не исключаются в будущем. Да, действительно, крупнейший
конфликт современности между Западом и Востоком, США и СССР разрешен без прямого
См.: Вихров А.А. Военно-правовая идеология США (теоретико-правовой анализ): Дисс. … докт. юрид.
наук. СПб., 1996.
353
См.: Мартенс Ф.Ф. Современное международное право цивилизованных народов. СПб., 1883. Т. 2. С.
44.
354
См.: Военная мысль. 1997. № 2. С. 13—17.
352
применения военной силы. Но это всего лишь конфликт. Под определения «военный
конфликт», «война» он не подходит именно по причине отсутствия прямого военного насилия.
Конфликт, как любое социальное явление, находится в постоянном движении,
изменяется, переходит из одного качественного состояния в другое — в этом суть закона
развития. Вполне закономерным будет предположить, что каждому из этих состояний
конфликта соответствует определенный этап.
В теории развития и разрешения военного конфликта выделяются такие этапы, как:
зарождение, обострение, кризис, разрешение кризиса с применением средств вооруженного
насилия (военные действия) и восстановление мира.
Социальной основой для зарождения конфликта является появление различных
противоречий в интересах между социальными группами людей (этническими,
конфессиональными и т.д.) и партиями (общественными организациями), отражающими их
интересы, или государствами. Появление различий может некоторое время иметь скрытый,
латентный характер. По мере их развития и углубления происходит осознание различий теми
сторонами, которым они принадлежат, и превращение различий в противоречия между ними.
Это уже новое качественное состояние конфликта, которое означает, что этап зарождения
конфликта закончен и наступает новый — этап обострения противоречий, на котором
носители различий становятся конфликтующими сторонами, соперниками.
Для людей всегда есть известная свобода выбора вариантов решения, и в зависимости от
их выбора конфликт на каждом из этапов своего развития сохраняет возможность или
эскалации, или деэскалации. Этапы зарождения конфликта и обострения противоречий
связаны с обеспечением военно-политической безопасности. Рассматривая военный конфликт
как сложную систему, нельзя не отметить, что каждому из этапов его развития соответствует
определенное состояние или уровень напряженности военно-политической обстановки. В
связи с этим отдельные отечественные исследователи склонны в начале конфликта особо
выделять «состояние риска», которое можно отождествлять с его зарождением.
Например, В.Л. Манилов предлагает рассматривать «риск» как «существование и
возможность возникновения ситуации, при которой формируются предпосылки
(накапливается потенциал) противодействия реализации национальных интересов и целей,
обеспечению национальной безопасности»355.
Риск является, прежде всего, следствием ожидания неадекватных действий со стороны
органов и должностных лиц, принимающих решение, в ответ на создание упомянутых
предпосылок для возникновения конфликта, либо полного бездействия в ответ на них.
На этапе обострения конфликта соперники в ходе реализации своих интересов
применяют, как правило, мирные средства и соответствующие им формы противоборства. В
самом начале каждый из них старается воздействовать на сознание и психику людей с целью
подрыва морально-психологического состояния, стойкости войск и населения противника и с
другой стороны — обеспечения высокого морально-психологического состояния и стойкости
своих войск и населения, стараясь при этом привлечь на свою сторону мировую
общественность. Эта форма борьбы в отечественной науке известна как моральнопсихологическая.
В современных условиях морально-психологическая борьба в некоторой степени
утрачивает самостоятельность и рассматривается многими специалистами как составная часть
борьбы за господство в «информационном пространстве». То есть речь идет не только о
воздействии посредством информации на сознание, чувства и настроение личного состава
вооруженных сил и общества в целом, но и о контроле самих информационных массивов и
потоков, прежде всего в системах управления. При этом учитывается, что носителями
информации являются не только технические средства, но и личный состав органов военного
управления, прежде всего те, кто эту информацию формирует — командиры, командующие,
штабы.
355
См.: Манилов В.Л. Угрозы национальной безопасности России // Военная мысль. 1996. № 1. С. 17.
Появление новой формы борьбы обусловлено не только технологическими
возможностями боевых и обеспечивающих систем, но и соображениями политического и
экономического плана. Появляется возможность с меньшими потерями навязать противнику
свою волю в условиях, когда на первый план выходят интеллектуальные аспекты
противоборства.
Результатом воздействия должны стать дефицит информации и нарушение
функционирования систем передачи, обработки и отображения данных, что будет
существенно ограничивать возможности противника адекватно оценивать обстановку и
принимать адекватные решения.
Информационно-психологическая борьба включает такие элементы, как оперативную
маскировку и дезинформацию, радиоэлектронную и психологическую борьбу, огневое
поражение систем управления и вирусное уничтожение информационных массивов. Эффект
такого целевого «информационного удара» сравним с применением оружия массового
поражения и угроза подвергнуться ему может стать важным фактором сдерживания
потенциального противника.
Данный вид противоборства — информационно-психологическую борьбу можно
сформулировать как систему мер, проводимых органами политического и военного
управления по единому замыслу и плану с целью дезорганизации управления вооруженными
силами и обществом и подрыва морально-психологической устойчивости личного состава
вооруженных сил и населения, в интересах достижения политических и военных целей. Она
осуществляется путем воздействия на информационный потенциал (информацию, технические
средства добывания, обработки и передачи информации, органы управления, военнослужащих
и население противоборствующей стороны) при одновременной защите собственного
информационного потенциала от адекватного воздействия противника. В этих условиях
проявляются угрозы военно-информационной безопасности государства.
Второй этап конфликта характеризуется таким состояние военно-политической
обстановки, как потенциальная военная опасность. Противоборствующие стороны, используя
средства массовой информации, неофициальные и официальные дипломатические каналы,
ведут информационно-психологическую, дипломатическую, правовую борьбу и переходят,
при их неэффективности, к взаимному экономическому давлению, что непосредственно
создает угрозы военно-экономической безопасности государства.
В названном выше труде В.Л. Манилов выделяет, вслед за состоянием риска, другую по
форме ступень в эскалации напряженности военно-политической обстановки — «вызов». Но
вызов, в отличие от «риска» и «военной опасности», которые по своей сути определяются как
различные состояния обстановки, представляет собой не что иное, как действие, анализируя
которое, можно определить конкретное состояние данной ситуации. Поэтому ставить «вызов»
в один ряд с вышеназванными понятиями представляется нецелесообразным.
Если на первых двух этапах — зарождения и обострения конфликта принятыми мерами
не удалось добиться его деэскалации и разрешения, конфликт переходит в новый
качественный этап — кризис. Кризисная ситуация — это совокупность военно-политических и
социальных конфликтов, которые дестабилизируют положение на участках внешней границы
и требуют мер по ее стабилизации.
В.А. Золотарев рассматривает кризис как апогей, наивысшую точку в развитии каждого
из этапов конфликта356. По нашему мнению, в данном случае более правомерным был бы
несколько иной подход.
Рассмотрим развитие конфликта с точки зрения закона перехода количественных
отношений в качественные, который раскрывает характер и формы перехода явлений из
одного состояния в другое. Закон трактует, что развитие явления происходит путем
постепенного накопления количественных изменений и перехода их на определенной ступени
в новое качество. Единство количественной и качественной определенности конфликта
См.: Золотарев В.А. и др. Принципиальные основы теории и политики предотвращения войны. М.: МО
РФ, ИВИ, 1993. С. 47.
356
выражается в категории меры, которая и намечает границы изменений в конфликте и перехода
его в новое качественное состояние. То есть, именно мера определяет границы между
различными состояниями конфликта. Поэтому временные интервалы от одной границы
качественного состояния конфликта до другой и будут составлять этапы конфликта.
Таким образом, главный признак отличия одного этапа конфликта от другого — разница
в качественном состоянии конфликта на каждом из них.
С учетом этого говорить о кризисе было бы оправданным как о переломном этапе в ходе
развития военного конфликта в целом, который также имеет определенную протяженность по
времени. Кризис в этом случае представляет собой не один из моментов, но целый
самостоятельный этап в развитии конфликта.
Таким образом, под кризисом следует понимать период резкого обострения
противоречий, переломный этап в развитии конфликта, в результате которого стороны
переходят к их разрешению или путем достижения компромисса, или путем вооруженного
насилия.
Во втором случае реакция сторон на кризис заключается в предпринимаемых ими
попытках устрашения соперника демонстрацией военной силы и решимости к ее применению
в целях реализации своих интересов. Подобный способ действий военно-политического
руководства можно определить как кризисное реагирование. В этот период роль вооруженных
сил существенно возрастает. Они могут осуществлять перегруппировки, маневры, проводить
другие демонстративно-угрожающие акции в приграничных районах.
Чаще всего во время кризиса происходят различного рода вооруженные инциденты,
случайные или организационные в провокационных целях. Исторический опыт
свидетельствует, что такие инциденты, как правило, являются поводом к войне. Именно с них
начинались и Первая, и Вторая мировые войны.
Третий этап — кризис — можно рассматривать как непосредственную военную угрозу. В
это время стороны переходят к военно-силовому давлению. Демонстрация силы за счет
усиления существующих или создания новых группировок вооруженных сил, отдельные
вооруженные инциденты, случайные или организованные преднамеренно, в значительной
мере проясняют намерения сторон относительно способов разрешения противоречий, на
которые они готовы решиться.
Кризисное состояние, как пик напряженности военно-политической обстановки, может
быть разрешено мирным (через достижение компромисса) или вооруженным путем, который
может включать в свою очередь, периоды локализации и нейтрализации конфликта, другими
словами — силового принуждения к миру.
В соответствии с международным правом и законодательством Российской Федерации с
началом военных действий должен вводиться режим зоны вооруженного конфликта или
режим чрезвычайного положения (внутренний вооруженный конфликт), а при международном
вооруженном конфликте — режим военного положения, на части или на всей территории
страны, в зависимости от масштаба военного конфликта.
Основным содержанием следующего этапа военного конфликта, является вооруженная
борьба, которая взаимосвязана с военно-профессиональной безопасностью государства, с
готовностью военной организации государства противостоять агрессии. С помощью
вооруженной борьбы противоборствующие стороны вынужденно или преднамеренно
пытаются разрешить кризис в своих интересах. Во внутренних или в приграничных военных
конфликтах важными задачами и одновременно составными частями этапа принудительного
разрешения кризиса могут быть локализация и нейтрализация конфликта.
По нашему мнению под локализацией конфликта следует понимать ограничение
вооруженных столкновений пределами местности, где они зародились, — преследуя цель
воспрепятствования притоку в зону конфликта усиления в виде людских и материальных
ресурсов, вооружения и военной техники. В ходе решения другой задачи — нейтрализации
или ликвидации конфликта — осуществляется уничтожение военных сил, а в более общем
виде, что характерно для вооруженных конфликтов международного характера, — подрыв
военной, экономической мощи, ослабление политического влияния соперника и принуждение
его к политическому урегулированию противоречий.
Как отмечает В.А. Золотарев, конфликт считается законченным на этапе разрешения
кризиса военными средствами в случае нанесения поражения противнику357. Но опыт истории
свидетельствует, что данный вариант лишь замораживает конфликт (пример — окончание
войны между Японией и Россией: вооруженная борьба закончена, но мирный договор не
подписан).
Поэтому для завершения конфликта наибольшую значимость имеет следующий этап —
этап восстановления мира.
Этап восстановления мира включает период прекращения военных действий (на
определенных условиях путем заключения перемирия или капитуляции одной из сторон) и
период прекращения состояния войны. В ходе последнего обеспечивается полная
нормализация отношений бывших противников. Формами прекращения состояния войны
является издание односторонней декларации в результате переговоров сторон или мирный
договор. Вторая форма наиболее эффективна в деле установления прочного и длительного
мира.
Не исключено, что процесс урегулирования противоречий и восстановления мира может
сопровождаться спорадически возникающими вспышками насилия, попытками обеспечить
себе более выгодные условия заключения мира.
Исследуя данную проблему А. Клименко подчеркивает, что методологическое и
практическое значение дифференцирования военно-политической обстановки в зависимости
от этапов развития конфликта состоит в том, что появляется возможность последовательно, на
основе количественно-качественных оценок идентифицировать действия соперника,
определять степень напряженности военно-политической обстановки и, разработав для каждой
из степеней соответствующие меры по наращиванию боевой готовности вооруженных сил,
более планомерно реагировать на экскалацию конфликтной ситуации358.
Жизнь сложнее любой схемы. Поэтому содержание и последовательность тех или иных
форм и способов вооруженной борьбы могут быть различными. Тем не менее, все возможные
средства и способы защиты национальных интересов и обеспечения военной безопасности
государства должны стать неотъемлемым атрибутом законодательства Российской Федерации
и Военной доктрины.
Рассмотрим основные правовые режимы военного противоборства.
Правовой режим вооруженного конфликта
Отношение политиков, военных деятелей, юристов к праву, применяемому в период
вооруженных конфликтов, во все времена было неоднозначным. Так, Ю. Цезарь отмечал:
«Одно время благоприятно мечу, другое — закону». Плутарх припоминал слова Помпея:
«Могу ли я помышлять о законе, когда я вооружен?». Тертуллиан был убежден, что «хитрость,
жестокость, преступление составляют удел сражений»359. Критически относился к праву
войны Вольтер. Он писал, что «право мира я знаю достаточно хорошо: оно в том, чтобы
держать слова и позволять всем пользоваться прирожденными правами; но что касается права
войны, я не знаю, что это. Кодекс убийства мне кажется странной выдумкой. Надо полагать,
что скоро нам преподнесут юриспруденцию разбойников с большой дороги»360. Однако
сторонников правового регулирования и совершенствования режима вооруженного конфликта
и правил ведения войны оказалось больше, они были услышаны и поняты мировым
сообществом.
См.: Золотарев В.А. и др. Указ. соч. С. 47.
См.: Клименко А.Ф. Теоретико-методологические проблемы формирования Военной доктрины России.
Способы их решения // Военные доктрины и реформы России в ХХ веке. М.: Мегаполис, 1997. С. 364—393.
359
См.: Гроций Г. О праве войны и мира. М.: Госюриздат, 1957. С. 45, 61.
360
См.: Вольтер. Философские диалоги. Разговор одиннадцатый. Избранные произведения. М., 1974. С.
486.
357
358
Режим вооруженного конфликта является важным правовым средством обеспечения
военной безопасности государства, соблюдения общественной безопасности, а также прав и
свобод граждан. Режим вооруженного конфликта классифицируется в зависимости от
признания статуса конфликта: международного и немеждународного характера361.
В научной литературе высказываются и другие точки зрения по вопросу о квалификации
вооруженных столкновений. Профессор А.А. Дремков, например, называет следующие виды
военных конфликтов: вооруженный конфликт (разного масштаба); война (локальная,
региональная, мировая)362.
Основными источниками права вооруженных конфликтов, под которым понимается
совокупность правовых норм, применяемых воюющими сторонами в ходе международных и
немеждународных военных конфликтов, регулирующих применение средств и методов
ведения вооруженной борьбы, обеспечивающих защиту раненых, больных, военнопленных и
гражданского населения (в том числе и на оккупированной территории), устанавливающих
международно-правовую ответственность государств и уголовную ответственность отдельных
лиц за их нарушение, являются:
Гаагские конвенции 1907 г.: «О законах и обычаях сухопутной войны» с приложением
«Положение о законах и обычаях сухопутной войны»; «О бомбардировках морскими силами
во время войны»; Женевский протокол о запрещении применения на войне удушливых,
ядовитых или других подобных газов и бактериологических средств 1925 г.;
Женевские конвенции 1949 г.: «Об улучшении участи раненых и больных в действующих
армиях»; «Об улучшении участи раненых, больных и лиц, потерпевших кораблекрушение, из
состава вооруженных сил на море»; «Об обращении с военнопленными»; «О защите
гражданского населения во время войны»; Дополнительные протоколы к Женевским
конвенциям 1949 г. (№ I — касающийся защиты жертв международных вооруженных
конфликтов и № II — касающийся жертв военных конфликтов немеждународного характера)
1977 г.;
Гаагская конвенция о защите культурных ценностей 1954 г.;
Конвенция о запрещении разработки, производства и накопления запасов
бактериологического (биологического) и токсинного оружия и об их уничтожении 1972 г.;
Конвенция о запрещении военного или любого иного враждебного использования средств
воздействия на природную среду 1976 г.;
Конвенция о запрещении или ограничении применения конкретных видов обычного
оружия, которые могут считаться наносящими чрезмерные повреждения или имеющими
неизбирательное действие 1980 г., и протоколы к ней;
Конвенция ООН по морскому праву;
Конвенция о запрещении разработки, производства, накопления и применения
химического оружия и о его уничтожении 1993 г. и другие.
Определение вооруженного конфликта немеждународного характера зафиксировано в
Дополнительном протоколе II 1977 г. к Женевским конвенциям о защите жертв войны 1949 г.
Под вооруженным конфликтом немеждународного характера принято понимать
вооруженный конфликт, происходящий на территории какого-либо государства между его
вооруженными силами и антиправительственными вооруженными силами или другими
организованными вооруженными группами, которые находятся под ответственным
командованием, осуществляют определенный контроль над частью территории государства,
который позволяет им осуществлять непрерывные и согласованные военные действия.
Можно выделить следующие критерии вооруженного конфликта немеждународного
характера, отличающие его от международного вооруженного конфликта: а) наличие
См.: Галицкий В.П. Правовое регулирование внутренних вооруженных конфликтов (Проблемы и пути
решения) // Труды Академии управления МВД России. М., 2000. С. 29—35; Егоров С.А. Вооруженные конфликты
и международное право: Автореф. дисс. … докт. юрид. наук. М., 1999. С. 12—21.
362
См.: Дремков А.А. Социология и психология конфликтов. Военная академия Генерального штаба
Вооруженных Сил РФ. М., 2000. С. 27.
361
враждебных организованных действий между противоборствующими силами одного и того же
государства; б) фактическое участие в боевых действиях вооруженных сил
противоборствующих сторон и применение ими оружия; в) коллективный характер
выступлений. Это значит, что отдельные спорадические, анархистские антиправительственные
выступления, случаи нарушения внутреннего порядка, возникновение обстановки внутренней
напряженности (например, беспорядки) не могут быть отнесены к категории вооруженного
конфликта немеждународного характера; г) элемент организации. Это относится в первую
очередь к повстанцам, которые должны создать органы власти, ответственные за поведение
лиц из числа их вооруженных формирований; д) обладание частью территории
соответствующего государства. Повстанцы должны обладать не только частью территории, но
и эффективно осуществлять на ней функции власти, в том числе планировать и вести военные
действия363.
Правовой режим вооруженного конфликта немеждународного характера устанавливает
определенные запреты и ограничения.
Запрещается использовать голод среди гражданского населения в качестве метода
ведения военных действий. Если гражданское население испытывает чрезмерные лишения изза недостаточного обеспечения запасами, существенно важными для его выживания, такими,
как продовольствие и медицинские материалы, то проводятся операции по оказанию помощи
гражданскому населению, которые носят исключительно гуманитарный и беспристрастный
характер и осуществляются без какого-либо неблагоприятного различия.
Запрещается в этих целях подвергать нападению, уничтожать, вывозить или приводить в
негодность объекты, необходимые для выживания гражданского населения, такие, как запасы
продуктов питания, производящие продовольствие сельскохозяйственные районы, посевы,
скот, сооружения для снабжения питьевой водой и запасы последней, а также ирригационные
сооружения.
Без ущерба для положений Гаагской конвенции о защите культурных ценностей в случае
вооруженного конфликта от 14 мая 1954 года запрещается совершать какие-либо враждебные
акты, направленные против тех исторических памятников, произведений искусства или мест
отправления культа, которые составляют культурное или духовное наследие народов, и
использовать их для поддержки военных усилий.
Перечисленные запреты и ограничения отвечают принципу гуманизации вооруженных
конфликтов. Профессор И.П. Блищенко, давая анализ указанному принципу в Женевских
конвенциях о защите жертв войны 1949 г. верно отметил, что положения этих конвенций
основываются на общем понятии принципа гуманности, устанавливающего, в частности,
запрет неограниченного использования насилия в ходе военных действий, выражающего
стремление к защите интересов человека и его достоинства, окружающей среды, необходимой
для выживания человека, в максимально возможной степени возлагающего на воюющих
обязанности в ходе вооруженного конфликта применять наиболее ограниченные, с точки
зрения, наиболее гуманные способы и средства ведения военных действий364.
Правовой режим вооруженного конфликта немеждународного характера предоставляет
определенные юридические гарантии. Так, все лица, не принимающие непосредственного
участия или прекратившие принимать участие в военных действиях, независимо от того,
ограничена их свобода или нет, имеют право на уважение своей личности, своей чести, своих
убеждений и своих религиозных обрядов. При всех обстоятельствах с ними должны
обращаться гуманно и без какого-либо неблагоприятного различия. Запрещается отдавать
приказ не оставлять никого в живых.
К лицам, не принимающим непосредственного участия или прекратившим принимать
участие в военных действиях запрещается применять: посягательство на жизнь, здоровье,
физическое и психическое состояние лиц, в частности убийства, а также такое жестокое
обращение, как пытки, нанесение увечий или любые формы телесных наказаний;
363
364
См. также: Арцибасов И.Н. Международное право: Учебник. М.: Воен. ун-т, 1997. С. 233.
См.: Блищенко И.П. Обычное оружие и международное право. М., 1984. С. 91.
коллективные наказания; взятие заложников; акты терроризма; надругательство над
человеческим достоинством, в частности унизительное и оскорбительное обращение,
изнасилование, принуждение к проституции или непристойное посягательство в любой форме;
рабство и работорговля во всех их формах; грабеж; угрозы совершить любое из
вышеуказанных действий.
Детям обеспечиваются необходимые забота и помощь, и в частности: они получают
образование, включая религиозное и нравственное воспитание, согласно пожеланиям их
родителей или, в случае отсутствия родителей, тех лиц, которые несут ответственность за
попечение над ними; принимаются все необходимые меры для содействия воссоединению
разъединенных семей; дети, не достигшие пятнадцатилетнего возраста, не подлежат вербовке
в вооруженные силы или группы и им не разрешается принимать участие в военных
действиях.
Гражданское население и отдельные гражданские лица пользуются общей защитой от
опасностей, возникающих в связи с военными операциями.
Установки и сооружения, содержащие опасные силы, а именно плотины, дамбы и
атомные электростанции, не должны становиться объектом нападения даже в тех случаях,
когда такие объекты являются военными объектами, если такое нападение может вызвать
высвобождение опасных сил и последующие тяжелые потери среди гражданского населения.
Общества помощи, находящиеся на территории зоны вооруженного конфликта, такие как
организации Красного Креста (Красного Полумесяца, Красного Льва и Солнца), могут
предлагать услуги с целью выполнения своих традиционных функций в отношении жертв
вооруженного конфликта.
Постановлением Правительства Российской Федерации «О зонах вооруженных
конфликтов» от 21 декабря 2001 г. № 896365 определены зоны вооруженных конфликтов на
территории Российской Федерации, а выполнение задач военнослужащими и сотрудниками
органов внутренних дел в этих зонах отнесено к выполнению задач при вооруженных
конфликтах. Такие зоны установлены на территориях Республики Северная Осетия — Алания
и Республики Ингушетия в октябре-ноябре 1992 г366. и Чеченской Республики в период с
декабря 1994 г. по декабрь 1996 г. Выполнение задач военнослужащими, а также лицами
рядового и начальствующего состава, курсантами и слушателями учебных заведений
Министерства внутренних дел Российской Федерации на всей территории Чеченской
Республики в период с декабря 1994 г. по декабрь 1996 г. отнесено к выполнению задач в зоне
вооруженного конфликта367.
В соответствии с ч. 5 ст. 13 Конституции Российской Федерации на территории России
запрещена и находится вне закона деятельность, направленная на нарушение целостности
Российской Федерации, подрыв безопасности государства, создание вооруженных
формирований, разжигание национальной и религиозной розни. На основании ст. 80
Конституции Российской Федерации Президент Российской Федерации обязан поручить
Правительству Российской Федерации в соответствии с п. «д» и «е» ст. 114 Конституции
Российской Федерации использовать все имеющиеся у государства средства для обеспечения
государственной безопасности, законности, прав и свобод граждан, охраны общественного
порядка, борьбы с преступностью, разоружения всех незаконных вооруженных формирований.
365
Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. № 53. Ст. 5186.
См.: Указ Президента Российской Федерации «О мерах по пресечению деятельности незаконных
вооруженных формирований на территории Чеченской Республики и в зоне осетино-ингушского конфликта» от 9
декабря 1994 г. № 2166; О мерах по обеспечению выполнения Указа Президента Российской Федерации от 19
октября 1996 г. № 1474 «Об организации деятельности полномочного представителя Президента Российской
Федерации в Республике Северная Осетия — Алания и Республике Ингушетия: Постановление Правительства
Российской Федерации от 28 октября 1996 г. № 1276 (п. 5) // Собрание законодательства Российской Федерации
1996 г. № 45. Ст. 5124.
367
См.: Об определении зоны вооруженного конфликта в Чеченской Республике: Постановление
Правительства Российской Федерации от 11 декабря 1995 г. № 1210 // Собрание законодательства Российской
Федерации. 1997. № 43. Ст. 4988.
366
Так, в период вооруженного конфликта немеждународного характера на территории
Чеченской Республики с декабря 1994 г. по декабрь 1996 г., были предусмотрены меры для
обеспечения внутренней военной безопасности государства. Министерству внутренних дел
Российской Федерации совместно с Министерством обороны Российской Федерации было
поручено осуществить разоружение незаконных вооруженных формирований на территории
Чеченской Республики. Министерству обороны Российской Федерации поручалось временно
закрыть воздушное пространство над территорией Чеченской Республики, произвести в случае
невозможности изъятия у незаконных вооруженных формирований — уничтожение
авиационной, бронетанковой техники, артиллерии и тяжелого вооружения.
Министерство внутренних дел Российской Федерации обеспечивало закрытие
административных границ Чеченской Республики, прием и хранение добровольно сдаваемого
гражданами и изымаемого оружия и боеприпасов, совместно с Федеральной службой
безопасности Российской Федерации осуществлялся комплекс мер по изъятию незаконно
хранящегося оружия, выявлению и задержанию лиц, подозреваемых в совершении тяжких
преступлений, включая:
проверку документов, досмотр автомобилей и личный досмотр граждан, въезжающих в
республику и выезжающих из республики;
проверку документов в местах скопления граждан;
личный досмотр граждан, досмотр жилых и нежилых помещений и транспортных средств
при имеющихся данных о наличии у граждан оружия;
усиление охраны общественного порядка, объектов, обеспечивающих жизнедеятельность
населения, транспортных коммуникаций;
Временно приостанавливалась отгрузка, поставка и перевозка в Северо-Кавказский
регион вооружения и военной техники, за исключением перевозок, осуществляемых в целях
разоружения незаконных вооруженных формирований.
Государство гарантирует непосредственным субъектам обеспечения военной и
общественной безопасности в зоне вооруженного конфликта — военнослужащим и
сотрудникам органов внутренних дел, дополнительные гарантии и компенсации. При этом
обязательным условием таких гарантий является фактическое выполнение ими задач в
местности, которая отнесена к зоне вооруженного конфликта368.
Таким образом, правовой режим вооруженного конфликта немеждународного характера
является одним из важнейших правовых режимов обеспечения внутренней военной
безопасности государства, который регулируется как нормами международного права, так и
внутренним законодательством и направлен на предотвращение, нейтрализацию и
локализацию внутренних военных угроз.
Правовой режим вооруженного конфликта международного характера
Вооруженный конфликт международного характера — это вооруженное столкновение
между
двумя
или
несколькими
сторонами,
обладающими
международной
правосубъектностью, а именно, между вооруженными силами: суверенных государств;
национально-освободительного движения и метрополии; восставшей или воюющей стороны
(признанной в этом качестве) и соответствующего государства.
Правовой режим вооруженного конфликта международного характера имеет свои
особенности. Основными источниками правового регулирования вооруженного конфликта
международного характера являются нормы и принципы международного права. Так, Гаагские
конвенции 1907 г. впервые в договорном порядке сформулировали и закрепили кодекс
368
См.: Закон Российской Федерации «О дополнительных гарантиях и компенсациях военнослужащим,
проходящим военную службу на территориях государств Закавказья, Прибалтики и Республики Таджикистан, а
также выполняющим задачи в условиях чрезвычайного положения и при вооруженных конфликтах»;
постановление Правительства Российской Федерации «О порядке установления факта выполнения
военнослужащими и иными лицами задач в условиях чрезвычайного положения и при вооруженных конфликтах
и предоставления им дополнительных гарантий и компенсаций» от 31 марта 1994 г. № 280 (с изменениями от 28
марта, 28 мая 2001 г.).
поведения воюющих сторон. Женевские конвенции 1949 г. закрепили правовой режим
раненых, больных, военнопленных и гражданского населения во время войны.
Правовой режим вооруженного конфликта международного характера, являясь родовым,
делится на несколько видовых режимов: правовой режим средств и методов ведения войны;
правовой режим раненых и больных; правовой режим военного плена и другие, а также на ряд
непосредственных специальных правовых режимов, например, правовой режим
ответственности за невыполнение норм и принципов права вооруженных конфликтов и др.
Правовой режим средств и методов ведения войны имеет важное значение в теории
права вооруженных конфликтов и практики ее применения. Основным принципом права
вооруженных конфликтов является принцип ограничения воюющих в выборе средств и
методов ведения вооруженной борьбы: «...в случае вооруженного конфликта право сторон,
находящихся в конфликте, выбирать методы и средства ведения войны не является
неограниченным... запрещается применять оружие, снаряды, вещества и методы ведения
военных действий, способные причинить излишние повреждения или излишние страдания»369.
Средства ведения войны — это оружие, применяемое вооруженными силами воюющих для
уничтожения живой силы и военной техники противника, а методы ведения войны — это
различные способы использования средств ведения войны в указанных целях. Цель средств и
методов ведения боевых действий одна — «ослабление военных сил неприятеля; для
достижения этой цели достаточно выводить из строя наибольшее, по возможности, число
людей».370
Все средства и методы ведения войны делятся на две группы: дозволенные и
запрещенные. В международном праве нет перечня дозволенных средств ведения войны,
однако перечень запрещенных средств и методов ведения войны имеется. К запрещенным
методам ведения войны относятся: предательски убивать или ранить лиц, принадлежащих к
гражданскому населению или вооруженным силам противника; убивать или ранить
неприятеля, который, сложив оружие, безусловно сдался; объявлять, что никому не будет дано
пощады; незаконно пользоваться парламентским флагом, военными знаками и форменной
одеждой неприятеля, а также вооруженных сил ООН и эмблемами Красного Креста;
истреблять или захватывать неприятельскую частную собственность, кроме случаев,
вызываемых военной необходимостью; принуждать граждан противника принимать участие в
действиях против их собственной страны; атаковать или бомбардировать каким бы то ни было
способом незащищенные города, селения, жилища; отдавать на разграбление города и
местности, даже взятые приступом; разрушать памятники и центры сосредоточения
культурных ценностей.
Составной частью правового режима средств и методов ведения войны являются
положения о запрещенных средствах ведения войны, к которым относятся: взрывчатые и
зажигательные пули; пули, легко разворачивающиеся или сплющивающиеся в человеческом
теле; удушливые, ядовитые или другие подобные газы и бактериологические средства;
бактериологическое (биологическое) и токсическое оружие; конкретные виды обычного
оружия (необнаруживаемые осколки в человеческом теле, некоторые виды мин, миныловушки, зажигательное оружие — в отношении гражданского населения); средства
воздействия на природную среду; химическое оружие.
Рассматривая вопрос о запрещенных средствах ведения войны, необходимо остановиться
на ядерном оружии. Нынешний правовой статус ядерного оружия остается
неурегулированным.
Ряд юристов западных стран говорили о противоправности применения ядерного оружия.
Так, американский юрист Д. Фрид в своем докладе на XV конгрессе Международной
ассоциации юристов-демократов, который проводился на Мальте в 1980 г., подчеркивал, что
ведение атомной войны полностью противоречит существующим принципам и нормам
См. ст. 35 Дополнительного прокола I к Женевским конвенциям 1949 г.
См.: Декларация об отмене употребления взрывчатых и зажигательных пуль (Санкт-Петербург, 29
ноября (11 декабря) 1868 г. // Лист Ф. Международное право в систематическом изложении. Юрьев, 1912.
369
370
международного гуманитарного права, в частности, Гаагским правилам 1899 и 1907 г.г., а
также Женевским конвенциям 1949 г.371 Г. Шварценбергер (Англия) и Р. Биндшедлер
(Германия) обосновывали незаконность применения ядерного оружия, поскольку оно
вызывает радиоактивное излучение и осадки, что противоречит п. «а» ст. XXII Гаагской
конвенции 1907 г. Я. Броунли (Англия) и Г. Мейровиц (Франция) считали, что применение
ядерного оружия причиняет «излишние страдания», а это противоречит п. «е» ст. XXIII
Гаагской конвенции 1907 г., поскольку действие ядерного оружия как во времени, так и в
пространстве, а также ущерб, который оно наносит, не соответствует военным успехам, ради
достижения которых это оружие применяется372.
Вместе с тем, Г. Арос высказал мнение, что применение ядерного оружия возможно лишь
в тех пределах, когда оно будет направлено только против военных объектов 373. Х. Гомес
указывает на то, что не следует забывать, что ядерное оружие не запрещено и даже не
осуждено ни одним международным договором. Только Генеральная Ассамблея ООН осудила
его использование в своей резолюции 1653 (XVI), принятой в 1961 г.374. Данная резолюция
гласит, что применение ядерного и термоядерного оружия противоречит Уставу ООН.
Никакого специального международного договора о противоправности применения
ядерного оружия на войне не существует. В этом отношении вызывает интерес запрос
Генеральной Ассамблеи ООН в Международный Суд о правомерности использования
ядерного оружия или угрозы его применения. Судьи достаточно подробно исследовали этот
вопрос и пришли к выводу о том, что во-первых, не существует ни одной международно
признанной нормы, которая прямо запрещала бы при любых обстоятельствах использовать
ядерное оружие или угрозу его применения в ходе вооруженного конфликта; во-вторых, Суд
констатировал, что любой случай применения ядерного оружия подпадает под действие норм
и требований международного гуманитарного права375.
В Военной доктрине Российской Федерации подчеркивается, что в современных условиях
Российская Федерация исходит из необходимости обладать ядерным потенциалом, способным
гарантированно обеспечить нанесение заданного ущерба любому агрессору (государству либо
коалиции государств) в любых условиях.
При этом ядерное оружие, которым оснащены Вооруженные Силы Российской
Федерации, рассматривается Российской Федерацией как фактор сдерживания агрессии,
обеспечения военной безопасности Российской Федерации и ее союзников, поддержания
международной стабильности и мира.
Российская Федерация оставляет за собой право на применение ядерного оружия в ответ
на использование против нее и (или) ее союзников ядерного и других видов оружия массового
уничтожения, а также в ответ на крупномасштабную агрессию с применением обычного
оружия в критических для национальной безопасности Российской Федерации ситуациях.
Российская Федерация не применит ядерного оружия против государств — участников
Договора о нераспространении ядерного оружия, не обладающих ядерным оружием, кроме как
в случае нападения на Российскую Федерацию, Вооруженные Силы Российской Федерации
или другие войска, ее союзников или на государство, с которым она имеет обязательства в
отношении безопасности, осуществляемого или поддерживаемого таким государством, не
обладающим ядерным оружием, совместно или при наличии союзнических обязательств с
государством, обладающим ядерным оружием.
В настоящее время не существует специальных норм, запрещающих применять на войне
новые виды оружия массового поражения (лучевого, радиологического, обычных бомб с
371
Цит. по: Блищенко И.П. Гарантия международной безопасности // Международная жизнь. 1983. № 1. С.
102.
Цит. по: Арцибасов И.Н., Егоров С.А. Вооруженный конфликт: право, политика, дипломатия. М., 1989.
С. 96—97.
373
Aroc. HJ. Atombombenversuche und Voikerrecht. Basel; Stuttgart. 1974. S. 52.
374
См.: Гомес Х.Г. Право воздушной войны // Международный журнал Красного Креста. 1998. № 21. С.
430.
375
См.: Международное право: Учебник / Под ред. Ю.М. Колосова и В.И. Кузнецова. М., 1994. С. 360.
372
урановыми сердечниками и др.). Вместе с тем, современное международное право запрещает
использовать окружающую среду в качестве средства ведения войны.
18 мая 1977 г. была подписана Конвенция «О запрещении военного или любого иного
враждебного использования средств воздействия на природную среду», ст. 1 которой
закрепляет обязательство государств не прибегать к военному или любому иному
враждебному использованию средств воздействия на природную среду, которые имеют
широкие, долгосрочные или серьезные последствия, в качестве способов разрушения,
нанесения ущерба или причинения вреда любому другому государству-участнику.
Запрещенным средством ведения войны является химическое оружие. Такое запрещение
содержится в IV Гаагской конвенции 1907 г., в Женевском протоколе 1925 г. о запрещении
применения на войне удушливых, ядовитых и других подобных газов и бактериологических
средств376. В 1993 г. в Париже была подписана Конвенция о запрещении разработки,
производства и применения химического оружия и о его уничтожении, согласно которой
государства должны уничтожить химическое оружие в течение 10 лет после подписания377. В
целях выполнения этой Конвенции в Российской Федерации был издан Указ Президента
Российской Федерации от 24 марта 1995 г. № 314 «О подготовке к выполнению
международных обязательств в области химического разоружения». В настоящее время
Указом Президента Российской Федерации «О Государственной комиссии по химическому
разоружению» от 26 апреля 2001 г. № 487 создана Государственная комиссия по химическому
разоружению, которая обеспечивает взаимодействие органов власти и местного
самоуправления в реализации государственной политики в области химического
разоружения378.
10 апреля 1972 г. была подписана Конвенция о запрещении разработки, производства и
накопления запасов бактериологического (биологического) и токсинного оружия и об их
уничтожении, в соответствии с которой государства-участники взяли на себя обязательство
никогда и ни при каких обстоятельствах не разрабатывать, не накапливать, не приобретать
каким-либо иным образом и не сохранять биологические агенты или токсины таких видов и в
таких количествах, которые не имеют назначения для профилактических, защитных или
других мирных целей. Запрещается разработка, производство и накопление оружия,
оборудования или средств доставки, предназначенных для использования таких агентов или
токсинов в вооруженных конфликтах379.
Современное международное право запрещает применять на войне некоторые виды
обычного оружия. Так, в 1980 г. в Нью-Йорке была подписана Конвенция о запрещении или
ограничении применения конкретных видов обычного оружия, которые могут считаться
наносящими чрезмерные повреждения или имеющими неизбирательное действие. К этой
Конвенции прилагаются три протокола: а) Протокол I «О необнаруживаемых осколках»
запрещает применять во время любого вооруженного конфликта любое оружие, основное
действие которого заключается в нанесении повреждений осколками, которые не
обнаруживаются в человеческом теле с помощью рентгеновских лучей; б) Протокол II «О
запрещении или ограничении применения мин, мин-ловушек и других устройств»
ограничивает применение и полностью запрещает использование мин-ловушек,
ассоциирующихся с медицинскими предметами, детскими игрушками, продуктами питания и
т.п.; в) Протокол III «О запрещении или ограничении применения зажигательного оружия»
запрещает применять зажигательное оружие против гражданского населения, лесов,
376
См.: Сборник действующих договоров, соглашений и конвенций, заключенных с иностранными
государствами. М., 1930. Вып. V.
377
Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. № 6. Ст. 682.
378
Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. № 18. Ст. 1828.
379
Сборник действующих договоров, соглашений и конвенций, заключенных с иностранными
государствами, М., 1977. Вып. XXXI.
растительного покрова, а также против военных объектов, расположенных в районе
сосредоточения гражданского населения380.
В 1995 г. принят Дополнительный протокол «Протокол об ослепляющем лазерном
оружии» (Протокол IV)381 к Конвенции о запрещении или ограничении применения
конкретных видов обычного оружия, которые могут считаться наносящими чрезмерные
повреждения или имеющими неизбирательное действие 1980 г. В соответствии с указанным
протоколом запрещается применять лазерное оружие в целях причинения постоянной слепоты
органам зрения человека, не использующего оптические приборы, т.е. незащищенным органам
зрения или органам зрения, имеющим приспособления для корректировки зрения.
«Постоянная слепота» по смыслу указанного Протокола означает необратимую и
неисправимую потерю зрения, которая вызывает серьезную инвалидность, не поддающуюся
излечению.
При применении лазерных систем государства — участники Протокола должны
принимать все возможные меры предосторожности для того, чтобы избегать случаев
причинения постоянной слепоты органам зрения людей, не использующих оптических
приборов. Такие меры предосторожности предполагают проведение специальной подготовки
личного состава вооруженных сил и другие практические меры. Предусмотренные
Протоколом запрещения не распространяются на случайные или сопутствующие ослепления в
процессе правомерного применения лазерных систем в военных целях, включая использование
лазерных систем против оптического оборудования.
В 1997 г. в Осло была принята Конвенция о запрещении применения, накопления
запасов, производства и передачи противопехотных мин и об их уничтожении.
Государства — участники взяли обязательства никогда и ни при каких обстоятельствах:
не применять противопехотные мины; не разрабатывать, не производить, не приобретать иным
образом, не накапливать, не сохранять и не передавать никому, прямо или косвенно,
противопехотные мины; не помогать, не поощрять и не побуждать иным образом кого бы то
ни было к осуществлению деятельности, запрещенной для государств-участников согласно
этой Конвенции. В соответствии со ст. 1 Конвенции государства должны уничтожить все
противопехотные мины или обеспечить их уничтожение в соответствии с положениями
принятого документа.
Таким образом, в международном праве сформулированы дозволенные и запрещенные
средства и методы ведения войны, которые составляют основу правового режима
вооруженного конфликта международного характера. Вместе с тем требует правового
регулирования применение оружия массового поражения, таких как ядерного оружия,
лучевого, радиологического оружия, обычного оружия с легко обогащенным ураном и т.п.
Основные начала законов и обычаев сухопутной войны распространяются на морскую
войну, хотя морская война имеет свои особенности. В 1780 г. Россия, Дания и Швеция
подписали соглашения, известные как «вооруженный нейтралитет», в которых провозгласили
следующие принципы: нейтральные суда могут свободно плавать у берегов воюющих держав;
неприятельская собственность под нейтральным флагом — неприкосновенная, кроме военной
контрабанды; предметами военной контрабанды признаются только оружие и военное
снаряжение; блокированным считается порт, вход в который эффективно закрыт военноморскими силами воюющих сторон. Значение этих принципов «вооруженного нейтралитета» в
том, что в них впервые были сформулированы коллективные средства борьбы нейтральных
стран с агрессией.
В 1856 г. указанные принципы были включены в Парижскую Декларацию о морской
войне. Кроме того, декларация сформулировала и другие принципы: каперство отменяется;
нейтральный флаг покрывает неприятельский груз, за исключением военной контрабанды;
380
Ведомости Верховного Совета СССР. 1984. № 3.
Документ CCW/CONF. 1/7 от 13 Oct. 1995. Текст Протокола опубликован в «Московском журнале
международного права» (1997. № 1).
381
нейтральный груз, за исключением военной контрабанды, не подлежит захвату; блокада,
чтобы быть обязательной, должна быть эффективной.
Появление подводных лодок, нарушение правил ведения морской войны германскими
подводными лодками в годы Первой мировой войны поставили вопрос о соблюдении норм
права подводными лодками. В Вашингтонских правилах ведения морской войны (1922 г.),
Лондонском протоколе (1936 г.) и Нионском соглашении (1937 г.) была сформулирована
норма, согласно которой подводные лодки должны руководствоваться правилами ведения
морской войны, установленными для надводных кораблей382.
Гаагская конвенция 1907 г. «Об обращении торговых судов в суда военные»
предписывает, что обращение торгового судна в военный корабль допустимо в собственном
порту или в своих территориальных водах, в водах союзника, а также в водах, находящихся
под военной оккупацией, но запрещается в порту и в территориальных водах нейтрального
государства, а также в открытом море.
Правомерными средствами ведения войны на море являются военно-морская блокада,
минная война, бомбардировка военно-морскими силами.
Режим военно-морской блокады регламентируется Декларацией о морской войне 1856 г.,
Декларацией о праве морской войны 1909 г., Уставом ООН (ст. 42) и некоторыми другими
актами. Военно-морская блокада — это система насильственных действий военно-морских сил
воюющего государства (государств), имеющих целью воспрепятствовать противнику
использовать порты, базы и побережье для связей через море.
Основными принципами военно-морской блокады являются законность, эффективность,
гласность.
Законность военно-морской блокады признается только в двух случаях: при
осуществлении государством (государствами) его неотъемлемого права на самооборону (ст. 51
Устава ООН); в случае принятия решения Советом Безопасности о действиях морскими и
воздушными силами для поддержания или восстановления международного мира и
безопасности. Таким образом, критериями законности военно-морской блокады как средства
ведения морской войны являются основополагающие принципы международного права.
Поскольку блокада является средством ведения военных действий, постольку она может быть
законной лишь в военное время. Современное международное право не признает так
называемой «мирной блокады», так как блокада — это один из видов боевых действий военноморского флота, проводимых в военное время383.
Основное требование блокады — ее гласность. Блокирующее государство должно:
сделать заявление о блокаде, в котором указать время начала блокады, географические
границы блокируемого побережья, срок, даваемый нейтральным судам для выхода из
блокируемого порта. О начале блокады необходимо известить нейтральные страны. Блокада
применяется одинаково к судам всех флотов, находящихся в блокируемом районе;
блокирующий не имеет права преграждать доступ к берегу судам нейтрального государства, а
также судам с предметами санитарии, лекарствами, продовольственными товарами, одеждой
для детей до 15-летнего возраста, для беременных женщин и рожениц. Морское судно,
пытающееся прорваться через блокаду, подлежит захвату и конфискации вместе с грузом.
Принцип эффективности означает способность военно-морских сил блокирующего
государства действительно воспрепятствовать доступу к портам и побережью блокируемого
государства судов невоюющих государств или государств, оказывающих помощь
блокируемому государству.
382
Собрание постановлений Правительства СССР. № 16. 1938. Ст. 108.
См.: Глущенко П.П. Международно-правовое регулирование морской блокады: Дисс. … канд. юрид.
наук. Л.: ВМА, 1984; Кириленко В.П. Экологические проблемы мирового океана и военная деятельность
государства в мирное время (правовые аспекты): Дисс. … докт. юрид. наук. Л.: ВМА, 1986; Лукичев Ю.А.
Международно-правовая регламентация военного мореплавания в экономической зоне: Дисс. … канд. юрид.
наук. Л.: ВМА, 1986.
383
Дозволенным средством в морской войне является минная война. Порядок использования
мин в морской войне регулируется VIII Гаагской конвенцией «О постановке подводных,
автоматически взрывающихся от соприкосновения мин» 1907 г., которая запрещает: ставить
мины, не закрепленные на якорях, кроме тех, которые становятся безопасными через час после
того, как тот, кто их поставил, утратил над ними контроль; ставить закрепленные на якорях
мины, которые не делаются безопасными после того, как они сорвутся с якоря; употреблять
самодвижущиеся мины, которые, не попав в цель, не делаются безопасными.
Вопрос о постановке мин в открытом море является спорным. Некоторые юристы
считают правомерным постановку мин в открытом море, поскольку это не запрещено
указанной Конвенцией. Действительно, такого запрета в Конвенции нет. Однако такие
постановки мин будут правомерными, если они не ограничивают торговлю нейтральных стран
и отвечают требованиям Гаагской конвенции. Воюющие государства не имеют права ставить
мины в водах нейтральных государств, а также в водах нейтрализованных и
демилитаризованных территорий. Нейтральное государство имеет право в целях обеспечения
своей безопасности ставить мины в своих территориальных водах, о чем оно извещает другие
государства по дипломатическим каналам. По окончании военных действий каждая из
воюющих сторон обязана разминировать участки моря, где ею поставлены мины, и сообщить
другой стороне о минных постановках, сделанных в ее водах.
Бомбардировка в морской войне регламентируется Гаагской конвенцией «О
бомбардировании морскими силами во время войны» 1907 г., которая при всех
обстоятельствах запрещает бомбардировку морскими силами открытых и незащищенных
портов, городов, селений, жилищ и других невоенных объектов. Однако в морской войне (по
сравнению с сухопутной) имеются два исключения из этого принципа. Во-первых, противник
может подвергнуть бомбардировке даже в незащищенном городе такие объекты, как
находящиеся там военные корабли, военно-морские учреждения, склады оружия, мастерские и
приспособления, могущие быть использованными для нужд неприятельских флота или армии.
Во-вторых, перед бомбардировкой требуется специальное оповещение с указанием разумного
срока. Некоторые зарубежные ученые считают, что бомбардировка возможна в целях
реквизиции продовольствия для морских сил, находящихся в данном районе. Так, Д. Коломбос
отмечает, что город, который в состоянии предоставить требуемое продовольствие, но
отказывается сделать это, может быть подвергнут бомбардировке в порядке наказания384.
Бомбардировка защищенных портов, прибрежных городов не противоречит нормам
международного права. Однако при этом должны соблюдаться такие нормы права, как
запрещение бомбардировать культурные ценности, исторические памятники, госпитали,
запрещение всяких репрессалий против гражданского населения.
В современном международном праве отсутствуют общепризнанные международноправовые акты, регламентирующие ведение воздушной войны. Подготовленный в Гааге в 1923
г. проект Правил ведения воздушной войны так и не вступил в силу. По справедливому
замечанию И.И. Паенсон затруднения в принятии правил ведения воздушной войны
государствами объясняются четырьмя основными причинами:
1. Развитие технологии воздушной войны происходит настолько быстро, что любая
детализация ведения военных действий в воздухе устаревает в течение короткого времени.
2. Средства ведения воздушной войны являются настолько мощными, что государства
неохотно допускают какие-либо ограничения их применения.
3. Разведка целей и прицеливание значительно более затруднительны (правда, самые
последние усовершенствования военной технологии сделали прицеливание гораздо более
точным), чем в сухопутной войне и вследствие этого воздушная война по самой своей природе
является более «слепой». Участники воздушной войны имеют меньше возможностей
проводить различие между вооруженными силами и гражданским населением.
384
См.: Коломбос Д. Международное морское право. М., 1975. С. 483.
4. Военные самолеты чрезвычайно дороги, они имеются на вооружении в основном в
промышленно развитых странах, которые испытывают сильное искушение пренебрегать всеми
законными ограничениями385.
Из анализа Гаагских и других конвенций вытекает, что ведение воздушной войны
должно регулироваться общепризнанными правилами ведения сухопутной и морской войны.
Здесь речь идет не о применении к воздушной войне по аналогии норм и принципов ведения
сухопутной и морской войны, а о подчинении особой сферы войны нормам, признанным в
качестве правил ведения войны. Так, в Гаагской декларации «О запрещении метания снарядов
и взрывчатых веществ с воздушных шаров» 1907 г. содержится указание на запрет
бомбардировать гражданское население с воздушных шаров. В Дополнительном протоколе I
1977 г. к Женевским конвенциям отмечается, что санитарные летательные аппараты
запрещается использовать для сбора разведывательных данных. Сторонам, находящимся в
конфликте, запрещается использование их санитарных летательных аппаратов с целью
получения какого-либо военного преимущества над противной стороной. Присутствие
санитарных летательных аппаратов не должно использоваться с целью обеспечения
неприкосновенности военных объектов от нападения. Санитарные летательные аппараты не
должны нести какого-либо иного вооружения, кроме стрелкового оружия и боеприпасов,
снятых с раненых, больных и лиц, потерпевших кораблекрушение, находящихся на борту, и
еще не переданных соответствующей службе, и такого легкого личного оружия, которое
может быть необходимо медицинскому персоналу, находящемуся на борту, для самообороны
и защиты раненых, больных и лиц, потерпевших кораблекрушение, находящихся на его
попечении (ст. 28) 386.
Таким образом, при ведении сухопутной, морской и воздушной войн должен
использоваться режим дозволенных средств и методов ведения войны, который составляет
основу правового режима вооруженного конфликта международного характера.
Правовой режим раненых и больных установлен Женевскими конвенциями 1949 г. и
Дополнительными протоколами I и II, которые обязывают государства соблюдать их
положения не только в случае войны, но и в случае любого вооруженного конфликта, даже
если одна из воюющих сторон не признает состояния войны; они должны применяться ко всем
случаям оккупации.
Все раненые и больные независимо от цвета кожи, религии, пола, национального и
социального происхождения, политических и других убеждений пользуются одинаковым
покровительством (ст.10 Дополнительного протокола I). В отношении их запрещаются
следующие действия: всякие виды убийств, физические увечья, жестокое обращение, пытки и
истязания, взятие из их среды заложников, медицинские и научные эксперименты, удаление
тканей или органов для пересадки, посягательство на человеческое достоинство, осуждение и
применение наказания без предварительного судебного решения, вынесенного надлежащим
образом учрежденным судом, при наличии судебных гарантий (ст.11 Дополнительного
протокола II).
Правовой режим военного плена призван обеспечить не только сохранение жизни
военнопленного, но и защиту его элементарных человеческих прав; цель такого режима —
воспрепятствовать военнопленному принимать дальнейшее участие в военных действиях.
Лишение военнопленных свободы должно носить предупредительный, а не карательный
характер.
В настоящее время режим военного плена определяется Женевской конвенцией «Об
обращении с военнопленными» 1949 г., согласно которой они находятся во власти
неприятельского государства, а не отдельных лиц или воинских частей, их пленивших (ст.12);
с ними всегда следует обращаться гуманно; ни один из них не может быть подвергнут
физическому калечению или научному или медицинскому опыту (ст.13); к ним не могут
См.: Паенсон И.И. Англо-французско-испанско-русское руководство по терминологии права
вооруженных конфликтов и международных гуманитарных организаций. Брюссель, 1989. С. 383—385.
386
Сборник международных договоров СССР. Вып. XLVI. М., 2001.
385
применяться никакие физические или моральные пытки и никакие другие меры принуждения
для получения от них каких-либо сведений. Военнопленным, которые откажутся отвечать,
нельзя угрожать, подвергать их оскорблениям или каким-либо преследованиям или
ограничениям (ст.17).
Военнопленные, за исключением офицеров, могут привлекаться к работе, не носящей
военного характера: сельское хозяйство, работы по домашнему хозяйству, торговая
деятельность, погрузочно-разгрузочные работы (ст. 50). Военнопленных нельзя лишать права
переписки с семьей (ст.71); они имеют право получать посылки с продуктами питания,
одеждой (ст.72).
Военнопленные полностью сохраняют свою гражданскую правоспособность, которой
они пользовались во время захвата в плен. Держащая в плену держава может ограничивать
осуществление прав, предоставляемых этой правоспособностью, на своей собственной
территории или вне ее, лишь в той степени, в какой этого требуют условия плена.
Держащая в плену держава обязана бесплатно обеспечить содержание военнопленных и
также врачебную помощь, которую потребует состояние их здоровья. Военнопленные,
которые не могут дать сведений о своей личности из-за своего физического или психического
состояния, передаются на попечение медицинской службы.
Военнопленным должна быть предоставлена возможность сообщить о взятии в плен
своей семье и в Центральное справочное агентство по делам военнопленных, создаваемое в
период военных действий в нейтральной стране. Они сохраняют военную форму, знаки
различия и государственной принадлежности, знаки отличия. В зависимости от звания или
положения отдельные военнопленные имеют преимущества. Военнопленные обязаны
соблюдать правила отдания воинских приветствий, предусмотренные действующими в их
собственной армии уставами.
Основной суточный рацион питания должен быть достаточным по количеству, качеству и
разнообразию для того, чтобы поддерживать хорошее состояние здоровья у военнопленных и
не допускать потери веса или явлений, связанных с недостатком питания. Следует также
считаться с привычным для пленных режимом питания. Всякие коллективные
дисциплинарные взыскания, затрагивающие питание, воспрещаются.
Применение оружия против военнопленных, в частности против совершающих побег или
попытку к побегу, является мерой чрезвычайного характера, которой всегда должны
предшествовать предупреждения, соответствующие обстоятельствам.
Военнопленные имеют право представлять военным властям, под властью которых они
находятся, просьбы по поводу установленного для них режима пребывания в плену. Они также
имеют право обращаться без всяких ограничений через доверенное лицо или непосредственно,
если они найдут это нужным, к представителям держав-покровительниц, чтобы обратить их
внимание на те моменты режима плена, в отношении которых у них имеются жалобы.
Известный военный теоретик Е. Э. Месснер отмечал: «Победителей не судят». Это
значит: прощаются воину ошибки в ведении военных операций, раз довел до победы. Теперь
же «победителей не судят» стало означать: победителей не надо наказывать за беззаконные
действия, побежденных же можно казнить за законные. Победа или поражение определяют
отношение к «военным преступлениям» — такова мораль века387.
Установление юридического ограничения на признание того или иного военного
преступления таковым по причине совершения запрещенного действия «по настоятельной
военной необходимости» заставляет соотнести категории «военное преступление» и «военная
необходимость».
Идея допустимости любых действий воюющих сторон в отношении друг друга известна с
давних пор. Так, по мнению немецких юристов и военных аналитиков, когда генерал фон
Гартман в 1877 г. изложил свою точку зрения о первенствующей роли «реализма войны»
перед «идеализмом права», он исходил из «континентальной теории войны», берущей свое
387
См.: Месснер Е. Э. На пепелищах права // Лик современной войны. Буэнос-Айрес, 1959. С. 409.
начало в философии Руссо. Согласно этой теории войны должны вести только вооруженные
силы. «Реализм войны» XIX столетия в отличие от того, что мы пережили и переживаем
сейчас, был ограничен таким путем очень узкими рамками388.
Теория военной необходимости развилась в Германии в рамках традиционных
представлений о континентальной войне. Другая теория была выдвинута в англосаксонской
доктрине ведения войны, основной идеей которой было признание того обстоятельства, что
«война является борьбой между нациями».
Уже на Гаагской конференции 1899 г. предпринимались попытки включить в проект
соглашения о законах и обычаях войны специальную оговорку о том, что военная
необходимость в отдельном случае может оправдать те или иные мероприятия и действия.
Германский уполномоченный полковник фон Шварцгофф на заседании 1 июня 1899 г.
предложил дополнить ст. 46 проекта, в которой перечислялись основные права гражданского
населения, словами «насколько это позволяет военная необходимость». Профессор Ролин в
своем докладе пленуму конференции по этому поводу сказал: «Впрочем, как следует из
замечания полковника фон Шварцгоффа, которое, кстати, ни у кого не встретило возражений,
эти положения при известных обстоятельствах не ограничивают свободу действий
воюющих»389.
Данная позиция была фактически положена в основу стратегии и тактики действия
вооруженных сил: конфликт между «законами войны» и «военной необходимостью»
разрешался в пользу последней. В соответствии с этим в тетради 31 «Об обычаях сухопутной
войны» из серии военно-исторических монографий (изданной в 1902 г. по поручению
германского генерального штаба) было высказано мнение о том, что «в сравнении с законами
и обычаями войны военная необходимость играет первенствующую роль». В военных
руководствах принцип военной необходимости был объявлен одним из основных принципов
войны. Хотя тексты официальных военных предписаний и допускали толкование этого
принципа в том смысле, что «военная необходимость играет первенствующую роль перед
военным правом», у воюющих стран были определены границы понимания соотношения этих
понятий (в рамках писанных и неписанных норм военного права).
Что необходимо понимать под «военной необходимостью» в настоящее время? Каковы
пределы ее допустимости?
В отечественной науке преобладает мнение о том, что «лицо, действовавшее в состоянии
… необходимости и при других обстоятельствах, исключающих общественную опасность
совершенного деяния, не может быть признано виновным, так как в его действиях отсутствует
состав преступления»390. Например, согласно ст. 39 Уголовного кодекса РФ, превышение
пределов правомерности крайней необходимости влечет за собой уголовную ответственность
(в случаях умышленного причинения вреда). Сказанное означает, что такие пределы
допустимости сами по себе являются условием наступления уголовной ответственности за
причиненный вред.
Корни юридической природы допустимости причинения вреда «по необходимости» (в
том числе и военной) надо искать в исключении признаков преступления в содеянном, т.е.
самого события преступления.
Причиняется ли при военной необходимости вред интересам международно-правовой
охраны? Да, безусловно: нарушение правил ведения военных действий причиняет вред
объектам международного уголовного права.
Такое допущение правомерности причинения вреда de facto возможно в случае прямого
указания на это в источнике. Следовательно, деяние лишается формального признака
преступности, т.е. противоправности. Таким образом, нормы международного права делают
См.: Латернзер Г. Вторая мировая война и право // Итоги Второй мировой войны. Выводы
побежденных. СПб., 1998. С. 555—556.
389
Цит. по: Латернзер Г. Указ. соч. С. 556—557.
390
См.: Курс советского уголовного права: В 6 т. Т. 2: Преступление / Под ред. А.А. Пионтковского, П.С.
Ромашкина, В.М. Чхиквадзе. М., 1970. С. 345—346.
388
исключение, разрешая причинять вред охраняемым ими интересам при наличии определенных
обстоятельств. Именно правовое дозволение причинить вред охраняемым им же самим
интересам само по себе указывает на то, что такой вред не может характеризоваться как
противоправный.
И если соблюдены критерии допустимости военной необходимости, то возникающее
международное уголовное правоотношение будет носить, по справедливому утверждению С.Г.
Келиной, управомочивающий характер391: ведь источник права на причинение вреда в
необходимости.
С другой стороны, причинение вреда может и должно подлежать уголовно-правовой
оценке по международному праву в качестве военного преступления, но только при
нарушении условий допустимости самой военной необходимости.
Как справедливо отмечает Р.А. Адельханян, наличие и существование военной
необходимости, исключающей преступность деяния, связаны с воздействием какого-либо
фактора, появляющегося до того, как лицо причиняет вред интересу международно-правовой
охраны. Любая военная необходимость должна изначально содержать в себе критерии, в
соответствии с которыми деяние причинителя вреда не расценивается как военное
преступление. При военной необходимости воздействие внешнего фактора очевидно — его
следствием становится поведение субъекта, выбирающего из двух зол меньшее: выиграть
военное столкновение или соблюдать «правила» такого военного столкновения392.
Источник военной необходимости — само вооруженное столкновение сторон,
порождающее стремление выиграть его либо защитить жизненно важные для любой стороны,
находящейся в конфликте, интересы и потребности в обороне своей территории от агрессии.
Следовательно, вопрос о допустимости причинения уголовно значимого вреда в состоянии
военной необходимости сводится к решению вопроса о том, чем можно пожертвовать ради
победы в вооруженном конфликте либо ради собственной защиты.
Анализ норм действующего международного права (Женевских конвенций и
Дополнительного протокола I) свидетельствует о том, что они допускают совершение в силу
военной необходимости производимое в небольшом масштабе разрушение и присвоение
имущества, а также совершаемые в целях защиты нападения или уничтожение, вывоз или
приведение в негодность объектов, необходимых для выживания гражданского населения
(запасы продуктов питания, производящие продовольствие сельскохозяйственные районы,
посевы, скот, сооружения для снабжения питьевой водой и запасы последней, ирригационные
сооружения).
В международном праве не допускается оправдание военной необходимостью нарушения
естественных прав человека (жизни, здоровья и др). Например, даже в случае боя на борту
военного судна лазареты следует, насколько это будет возможно, оберегать и щадить. Эти
лазареты и их оборудование останутся подчиненными действию законов войны, но не смогут
получать другого назначения, пока будут нужны для раненых и больных. Однако, командир,
во власти которого они находятся, будет иметь возможность располагать ими в случае крайней
военной необходимости, предварительно обеспечив участь раненых и больных, которые
находятся там на излечении (II Женевская конвенция, ст. 28).
Военная необходимость в международном уголовном праве является разновидностью
необходимости как универсального института освобождения от уголовной ответственности,
впервые закрепленного в международном праве Римским Статутом Международного
уголовного суда от 17 июля 1998 г. В статье 31 (п. «d») допускается причинение вреда в
состоянии «вынужденной ответной реакции на угрозу неминуемой смерти либо неминуемого
причинения тяжких телесных повреждений» самому или другому лицу. Такая угроза может:
исходить от других лиц; быть создана другими обстоятельствами, не зависящими от этого
лица. Лицо может быть освобождено от ответственности за причинение вреда в данной
391
См.: Келина С.Г. Обстоятельства, исключающие преступность деяния: понятие и виды // Уголовное
право. 1999. № 3. С. 5.
392
См.: Адельханян Р.А. Военные преступления в современном праве. М., 2003. С. 64—65.
ситуации, если: приняло «необходимые и разумные» меры для устранения угрозы; не
намеревалось причинить больший вред, чем тот, который пыталось предотвратить.
Формулировка этого обстоятельства освобождения от ответственности дала возможность
утверждать, что в международном уголовном праве определена универсальная ситуация
допустимого причинения вреда в состоянии необходимости, разновидностью которой является
военная необходимость.
За невыполнение норм и принципов права вооруженных конфликтов предусматривается
уголовная ответственность. Норма об уголовной ответственности отдельных лиц закреплена в
Женевской конвенции 1949 г. об улучшении участи раненых и больных в действующих
армиях (ст.49), Дополнительном протоколе I, других международно-правовых актах, согласно
которым государства обязаны ввести в действие национальные законы, необходимые для
обеспечения эффективного преследования лиц, совершивших или приказавших совершить те
или иные нарушения конвенций. Уголовным кодексом Российской Федерации (ст.356)
предусмотрена уголовная ответственность за применение запрещенных средств и методов
ведения войны: жестокое обращение с военнопленными или гражданским населением,
депортацию гражданского населения, разграбление национального имущества на
оккупированной территории, применение в вооруженном конфликте средств и методов,
запрещенных международным договором Российской Федерации.
В соответствии с нормами современного международного права на военных преступников
не распространяются сроки давности. В ст.1 Конвенции о неприменимости срока давности к
военным преступлениям и преступлениям против человечности от 26 ноября 1968 г.393
установлено, что никакие сроки давности не применяются к лицам, совершившим
преступления против человечности, как они определены в ст.6 Устава Международного
военного трибунала. В Конвенции устанавливается круг лиц, на которых не распространяется
срок давности за совершенные преступления: это представители государственных властей и
частные лица, которые выступают в качестве исполнителей или соучастников этих
преступлений; лица, которые непосредственно подстрекают других лиц к совершению таких
преступлений или участвуют в заговоре для их совершения, независимо от степени их
завершенности, а также представители государственной власти, допускающие их совершение.
На военных преступников не распространяются нормы, регулирующие право убежища.
Декларация о территориальном убежище от 14 декабря 1967 г. 394 закрепила норму, согласно
которой на право искать убежище и пользоваться им «не может ссылаться никакое лицо, в
отношении которого существуют серьезные основания полагать, что оно совершило
преступление против мира, военное преступление или преступление против человечности».
Таким образом, правовые режимы вооруженного противоборства обладают достаточным
правовым инструментарием, необходимым для сведения к минимуму угроз и опасностей
гражданскому населению и объектам гражданской инфраструктуры, служат цивилизованному
разрешению вооруженных конфликтов международного и немеждународного характера.
В последнее время в юридической литературе появились публикации о новом виде
обеспечения вооруженного противоборства — правовом обеспечении действий войск (сил) в
вооруженных конфликтах и при выполнении задач по поддержанию или восстановлению
международного мира и безопасности в Российской Федерации, которое организуется в целях
соблюдения в этих условиях законодательства Российской Федерации и норм международного
гуманитарного права. В Вооруженных Силах Российской Федерации обязанности
должностных лиц по правовому обеспечению действий войск (сил) в вооруженных
конфликтах впервые сформулированы в Наставлении по правовой работе в Вооруженных
Силах Российской Федерации, утвержденном приказом министра обороны Российской
393
См.: Ведомости Верховного Совета ССС. 1971. № 2. Ст. 18.
Декларация принята Генеральной Ассамблеей ООН на XXII сессии (1631-е пленарное заседание, 14
декабря 1967 г., док. А/6912). См.: Сборник «Действующее международное право». Т. 1.
394
Федерации от 31 января 2001 г. № 10, однако они не нашли своего отражения в боевых уставах
видов и родов войск.
Правовое обеспечение действий войск (сил) заключается в оказании юридической
(правовой) помощи органам военного управления, командирам (начальникам) и
осуществляется путем проведения правовых экспертиз проектов боевых документов и
соответствующих консультаций, контролем соблюдения норм международного гуманитарного
права непосредственно в ходе боевых действий, а также проведением других мер по
предотвращению или пресечению нарушений указанных норм.
Действенность правового обеспечения деятельности войск (сил) в этих условиях зависит
от состояния в них правопорядка и воинской дисциплины, знания военнослужащими норм
международного гуманитарного права и умения их применять в вооруженных конфликтах.
Командиры (начальники) всех степеней в служебной деятельности руководствуются
общепризнанными принципами и нормами международного права, международными
договорами Российской Федерации, исходя из которых они обязаны:
а) в мирное время:
организовывать распространение среди подчиненного личного состава знаний о
международном гуманитарном праве и принимать в нем личное участие, обращая внимание на
то, что за грубые (серьезные) нарушения норм международного гуманитарного права
законодательством Российской Федерации предусматривается привлечение виновных к
уголовной ответственности;
постоянно поддерживать правопорядок и высокую воинскую дисциплину,
гарантирующие соблюдение подчиненными норм международного гуманитарного права в
случае вооруженного конфликта;
привлекать в ходе оперативной (боевой) подготовки помощника командира (начальника)
по правовой работе (должностных лиц юридической службы) к выполнению обязанностей,
которые возлагаются на юридического советника в период вооруженного конфликта;
контролировать наличие у военнослужащих удостоверений личности или военных
билетов с отметкой о прохождении обязательной государственной дактилоскопической
регистрации, опознавательного медальона (жетона), удостоверения о принадлежности к
медицинскому персоналу;
предусматривать систему мер по организации розыска, регистрации и передаче сведений
о пропавших без вести;
организовать обеспечение подчиненных воинских частей (подразделений) необходимыми
международными средствами опознавания (отличительными эмблемами, знаками и
средствами подачи сигналов опознавания), а также текстами законодательных актов
Российской Федерации и международно-правовых документов, определяющих поведение
военнослужащих — участников боевых действий;
контролировать подготовку медицинского персонала и должностных лиц юридической
службы по изучению и выполнению норм международного права;
б) в период вооруженного конфликта:
подавать личный пример в соблюдении норм международного гуманитарного права;
обеспечивать изучение личным составом норм международного гуманитарного права и
обязанностей, налагаемых на него этими нормами;
требовать соблюдения норм международного гуманитарного права и принимать меры по
предупреждению их нарушения;
в случае нарушений норм международного гуманитарного права пресекать их и
привлекать к ответственности лиц, совершивших эти нарушения,
о серьезных (грубых) нарушениях докладывать вышестоящему начальнику;
оказывать уважение и покровительство национальным обществам Красного Креста
(Красного Полумесяца) и другим добровольным обществам помощи, признанным и
уполномоченным своим правительством, при условии подчинения личного состава этих
обществ военным законам и приказам командования;
оказывать содействие Международному Комитету Красного Креста в выполнении им
гуманитарных функций с целью обеспечения защиты и оказания помощи жертвам
вооруженных конфликтов.
Командир (начальник) для решения вопросов, касающихся применения норм
международного гуманитарного права, в период вооруженных конфликтов, в случае
необходимости, привлекает помощника по правовой работе или другое, находящееся в его
непосредственном подчинении должностное лицо юридической службы, которые в таких
случаях исполняют обязанности юридического советника.
Помощник командира (начальника) по правовой работе (другое должностное лицо
юридической службы) исполняет обязанности юридического советника по вопросам
применения норм международного гуманитарного права, которые включают:
подготовку по указанию командира (начальника) правовых заключений о соответствии
нормам международного гуманитарного права разрабатываемых проектов боевых и других
документов;
дачу рекомендаций с соответствующими разъяснениями командованию и другим
должностным лицам органов военного управления по вопросам применения норм
международного гуманитарного права;
проведение по указанию командира (начальника) инструктивных (методических) занятий
с офицерским составом, участие в проверке знаний норм международного гуманитарного
права;
участие в мероприятиях по контролю за соблюдением норм международного
гуманитарного права;
участие в учете и анализе нарушений норм международного гуманитарного права,
совершаемых противником;
осуществление правового обеспечения работы командования соединения (воинской
части) по вопросам обращения с военнопленными и задержанными гражданскими лицами;
осуществление правового обеспечения рассмотрения поступающих от гражданского
населения жалоб и исков, связанных с действиями личного состава при выполнении
поставленных задач;
осуществление правового обеспечения взаимодействия командования в районах боевых
действий либо на оккупированной территории с местной администрацией, представителями
Международного Комитета Красного Креста, национальных обществ Красного Креста
(Красного Полумесяца), другими организациями, выполняющими гуманитарные функции в
интересах жертв вооруженных конфликтов.
При организации и ведении боевых действий помощник командира (начальника) по
правовой работе (другое должностное лицо юридической службы) в необходимых случаях
консультирует командира (начальника) о выборе такого варианта решения, который,
обеспечивая выполнение поставленной боевой задачи, представляет наименьшую опасность
для гражданского населения и гражданских объектов. При этом право командира в выборе
способов (методов) и средств ведения боевых действий ограничивается нормами
международного гуманитарного права.
При принятии решения командир может снять иммунитет с объектов (изменить статус
объекта), пользующихся защитой в соответствии с нормами международного гуманитарного
права, или использовать гражданские объекты для выполнения поставленной боевой задачи
исключительно только в случае военной необходимости, предусмотренной нормами
международного гуманитарного права.
При подготовке правового заключения по проектам боевых приказов и других
документов помощник командира (начальника) по правовой работе (другое должностное лицо
юридической службы) руководствуется законодательством Российской Федерации,
международными договорами, относящимися к международно-гуманитарному праву,
участницей которых является Российская Федерация, и указаниями командира (начальника).
При осуществлении контроля готовности к боевым действиям непосредственно в войсках
проверяются:
точность выполнения боевого приказа и распоряжений в части, касающейся соблюдения
норм международного гуманитарного права;
соответствие принятых решений подчиненными командирами (начальниками) нормам
международного гуманитарного права;
знание личным составом норм международного гуманитарного права и, в частности,
Кодекса поведения военнослужащего Вооруженных Сил Российской Федерации — участника
боевых действий;
своевременность и качество выполнения мероприятий по избежанию или сведению к
минимуму ущерба лицам и объектам, находящимся под защитой международного
гуманитарного права.
При ведении боевых действий постоянно уточняются сведения о наличии в районе
обороны (полосе наступления) населенных пунктов и степени концентрации гражданского
населения в них; о гражданских объектах, находящихся в непосредственной близости от
военных объектов (целей); об объектах, находящихся под специальной защитой, особо
опасных объектах и их характере. Управляя войсками в ходе выполнения поставленной боевой
задачи, командир (начальник) должен принимать все возможные меры предосторожности при
выборе способов и средств нападения с тем, чтобы избежать случайных потерь среди
гражданского населения и случайного ущерба гражданским объектам либо свести их к
минимуму.
Важнейшей задачей правового обеспечения боевых действий является осуществление
постоянного контроля за соблюдением войсками норм международного гуманитарного права.
В случае их нарушения помощник командира (начальника) по правовой работе докладывает об
этом своему командиру (начальнику) и по его указанию организует проведение
предварительного расследования (разбирательства) правонарушения.
Одновременно штаб совместно с помощником командира (начальника) по правовой
работе (другим должностным лицом юридической службы) осуществляет регистрацию и
анализ нарушений норм международного гуманитарного права, совершаемых противником.
Значительное место в правовом обеспечении боевых действий как непосредственно в
бою, так и после выполнения поставленной задачи должно быть уделено принятию мер по
розыску и подбору раненых, больных и лиц, потерпевших кораблекрушение, независимо от их
принадлежности, организации оказания им в кратчайшие сроки медицинской помощи и ухода,
ограждению их от мародерства. Командир (начальник) может обращаться с призывом к
местным жителям добровольно подбирать раненых, больных и ухаживать за ними под
контролем командования.
Составной частью правовой работы в ходе боевых действий и после выполнения
поставленной задачи является контроль соблюдения норм международного гуманитарного
права в части гуманного обращения с военнопленными при их пленении, допросе, эвакуации в
сборные пункты.
В случае длительного расположения войск на месте помощник командира (начальника)
по правовой работе осуществляет правовое обеспечение взаимодействия командования с
местной администрацией по вопросам соблюдения правил поведения и порядка передвижения
гражданского населения в районах расположения войск, обозначению этих районов и при
проведении других мероприятий, снижающих уровень опасности для гражданского населения.
После окончания боевых действий в определенном районе, как только позволит
обстановка, помощник командира (начальника) по правовой работе (другое должностное лицо
юридической службы) участвует в подготовке командиру (начальнику) предложений по
организации сотрудничества с местной администрацией и возвращению временно
перемещенных граждан на прежнее место жительства, а также возврату его владельцам
гражданского имущества, которое временно использовалось в военных целях.
Вместе с тем в последнее время в отечественной и зарубежной юридической литературе
указывается на образование самостоятельной подотрасли права — оперативного права,
которое регламентирует правовое обеспечение войск (сил) в условиях вооруженного
противоборства.
Как отмечает Ю.Ю. Соковых на стыке права и оперативного искусства немецкие военные
юристы разработали оперативное право, которое детально регламентирует применение
военной силы в мирное время, переходный период от мира к войне и в военное время 395.
Основное предназначение оперативного права — определить, что и как с правовой точки
зрения делать во время военных операций.
И.И. Котляров считает, что сам термин «оперативное право» не охватывает всей
совокупности норм, призванных гуманизировать ведение военных действий. В частности, в
это понятие, по его мнению, не входят нормы международного гуманитарного права о защите
жертв войны, об ответственности за их нарушения. Во-вторых, с точки зрения понимания
военного искусства как теории и практики подготовки и ведения военных действий и
применимости к нему права, такое название сужает сферу (объект) регулируемых отношений,
так как предполагает распространение норм международного гуманитарного права лишь на
проведение военных операций, носящих стратегический характер, и не охватывает военных
действий оперативно-тактического и тактического масштаба. В-третьих, за пределами
военного искусства «оперативное право» вызывает ассоциации с регулированием довольно
широкой сферы отношений, связанных с оперативной деятельностью (правоохранительной,
медицинской, производственной, банковской). В-четвертых, нет никаких оснований относить
«оперативное право» к подотрасли военного права, так как вопрос о признании самого
военного права в качестве самостоятельной отрасли российского права является
проблематичным в силу отсутствия среди ученых-правоведов единой точки зрения на этот
счет. В-пятых, «оперативное право» как отрасль не может быть создана в одночасье. Ее
формированию должно предшествовать обеспечение в течение длительного периода целого
ряда условий, которые позволяли бы говорить о становлении отрасли как таковой396. С такой
позицией нельзя согласиться по следующим причинам.
Ряд ведущих стран давно уже руководствуются нормами оперативного права. ФРГ
приняла ряд правовых мер по выполнению Женевских конвенций, в том числе по
соответствующей корректировке боевых уставов. В командно-штабных учениях обязательно
участвуют юридические советники, которые анализируют планы операций с точки зрения
международного гуманитарного права.
Оперативное право уже более 15 лет развивается в США397. Как отмечает Д. Бургер, в
США существуют определенные обязанности командиров относительно планов операций и
правил ведения боя. Планы проведения операций и правила ведения боя должны
соответствовать праву войны, и в США полагается представлять все эти планы и правила на
рассмотрение военных юристов, имеющих специальную подготовку в области права войны398.
По мнению Р.З. Амирова, оперативное право формируется как новая подотрасль военного
права США, которая реализует политические установки в форме специальных операций с
участием американских вооруженных сил: «стабилизация» внутренней обстановки в странах
(особенно Латинской Америки) с нестабильными диктаторскими режимами путем оказания
«правовой помощи»; борьба с международным наркобизнесом и международной
См.: Соковых Ю.Ю. Реализация международного гуманитарного права в национальном
законодательстве России // Государство и право. 1997. № 9. С. 5—6.
396
См.: Котляров И.И. Международное гуманитарное право. М.: Издательство «Юрлитинформ», 2003. С.
30.
397
См.: Пустогаров В.В. Женевским конвенциям 1949 г. — 50 лет. Достижения и проблемы // Государство
и право. 1998. № 6. С. 69.
398
См.: Бургер Д. Обеспечение соблюдения норм права войны: обязанности командира // Международный
симпозиум по праву войны. Краткий отчет. Женева: Международный комитет Красного Креста, 1994. С. 99.
395
организованной преступностью с привлечением американских войск специального
назначения399.
Оперативное право по американскому законодательству — это основная часть
внутреннего федерального законодательства, законодательства иностранных государств и
международного права, по которому участвуют вооруженные силы США в боевых и небоевых
(иных) действиях400.
Оперативное право США является основой использования вооруженных сил. В нем
собраны все правовые и собственно военные возможности, которые имеют отношение к
военным операциям. Оперативное право включает в себя военное законодательство,
административное и гражданское право, закон о национальной безопасности. Принципы,
заложенные в оперативном праве США, совпадают с принципами проведения военной
(армейской) операции: инициативность, быстрота действий, глубина, одновременность и
многогранность.
Согласно Полевого устава Сухопутных войск США оперативное право — это
применение внутреннего, международного и иностранного права к планированию, подготовке
личного состава, развертыванию и использованию вооруженных сил США401.
Применение оперативного права в вооруженных силах США регламентируется
ведомственными нормативными актами: директивами, полевыми руководствами,
инструкциями. Так, директива МО D.D5100.77 от 10 июля 1979 г. с изменениями 1995 г. с
учетом уроков, полученных в операциях в вооруженных конфликтах «Внезапная ярость»,
«Буря в пустыне», предусматривает, что юридические советники должны быть при любых
самостоятельных военных операциях. Полевое руководство FM 71-100. Операции дивизии
(июнь 1990 г.) определяет организацию и функции штаба дивизии и позиции военноюридической службы в составе дивизии в поле, наделяет полномочиями военно-юридическую
службу в системе тылового обеспечения тактико-оперативного центра и тылового командного
поста. Полевое руководство FM 71-100-2. Операции пехотной дивизии: тактика, способы и
методика действий (август 1993 г.) описывает предназначение и способы действия командного
поста дивизии. Как минимум один военный юрист обязан постоянно находиться в составе
элемента планирования на командном посту. Основная часть специалистов военноюридической службы находится в системе обеспечения кадрами на тыловом командном посту
дивизии. Инструкция AR 27-1. Военно-юридическая служба (февраль 1995 г.)
предусматривает ответственность за несоблюдение норм международного права. Военные
юристы не должны заниматься неюридической деятельностью, за соблюдение норм
оперативного права отвечают оперативные юристы. Инструкция AR 570-2. Критерии набора
личного состава (май 1992 г.) предоставляет необходимые полномочия юристам по
применению оперативного права в подразделениях.
Одним из важных документов, регламентирующих деятельность военно-юридической
службы, является Наставление (Руководство) по правовому обеспечению военных операций. В
этом документе содержатся подробные рекомендации по действиям командиров и юристов во
время планирования и ведения различных видов военных операций, в том числе и на
территориях иностранных государств. В Наставлении разъясняются законодательство США,
нормы международного гуманитарного права, анализируется законодательство ряда
иностранных государств и другие нормативные акты, в том числе ведомственные, которые
непосредственно влияют на деятельность вооруженных сил при ведении войны или
осуществлении операции, не являющейся войной402.
См.: Амиров Р.З. Указ. соч. С. 107.
Operational law handbook. The Judge Advocate General’s School. Charlottesville, Virginia 22903. P. 1-1—1-4.
401
См.: подп. g. п. 1-9 Полевого устава Сухопутных войск США FM 27-100 («Юридические операции») //
Field Manual 27-100, Legal operations. — Headguarters, Department of The Army. Washington, DC, 3 September 1991.
P. 5—6.
402
См.: Курило Н.В., Овчаров О.А. Оперативное право по законодательству США и России (сравнительный
анализ и вопросы применения) // Право в Вооруженных Силах. 1999. № 10. С. 54.
399
400
Следует отметить, что подразделения военно-юридической службы участвуют абсолютно
во всех военных операциях и операциях не военного характера, проводимых войсками, как
отдельный самостоятельный орган военного управления. В приказах и директивах на
проведение таких операций имеется всегда специальное указание об их правовом обеспечении,
которое возлагается именно на военно-юридическую службу.
В каждом оперативном плане предусматривается раздел «военно-правовое обеспечение»,
в котором ставятся конкретные задачи перед военно-юридической службой. Это происходит
независимо от того, учение ли это или реальная военная операция. К примеру, во время
операции «Буря в пустыне» было задействовано 800 юристов, из которых 250 офицеровюристов находились в воинских частях, непосредственно ведущих боевые действия, вплоть до
батальона включительно или подразделения, выполняющего отдельную самостоятельную
задачу. В ходе операции «Объединенная попытка» в бывшей Югославии в 1-й бртд США
только вопросами рассмотрения жалоб и исков в районе проведения операции (в зоне
ответственности дивизии), связанными с инцидентами с местным населением и
конфликтующими сторонами, занимались 13 офицеров военно-юридической службы. В ходе
планирования военной операции юрист обеспечивает законность плана операции и
принимаемых командиром решений. Он имеет доступ ко всей информации, касающейся
принятия решений: изучает донесения, сводки и другую, в том числе и разведывательную
информацию; принимает участие в подготовке приказа на операцию.
Особенностью таких приказов в правовом отношении является то, что в них дается
исчерпывающий перечень действий, которые запрещается совершать военнослужащим, к
примеру, в приказе могут быть прямые указания на то, что в районе боевых действий нельзя
встречаться с женщинами страны пребывания; запрещается любая частная торговля,
посещение «черных рынков»; употребление спиртных напитков, пива; обмен (продажа)
валюты, т.е. совершение действий, которые, по мнению командира, могут негативно
отразиться на ходе операции, ее результатах, подорвать авторитет командования, хотя в
нормальной обстановке эти действия не являются преступными и не запрещены.
Юридические услуги в области оперативного права повышают эффективность
применения вооруженных сил США посредством оказания помощи командирам в их законном
использовании. Военные юристы: консультируют командира, штаб и нижестоящих
командиров по вопросам права войны, всем вопросам, имеющим отношение к
международному праву, включая статус вооруженных сил и другие международные
соглашения и договоры; по внутреннему праву, касающемуся использования вооруженных сил
США за рубежом. Эти вопросы включают консультации по: планированию операций и
отданию приказов; целям и видам оружия; расследованию и разрешению нарушений законов
войны; обращению с арестованными, военнопленными противника и беженцами; захвату и
реквизиции частной собственности для военных нужд; юридическим аспектам операций по
гражданским делам. Юристы разъясняют правила ведения боевых действий, готовят
юридические предложения к приказам на операции, обеспечивают изучение в воинской части
права войны, как того требуют уставы403.
В вооруженных силах США разработан специальный юридический справочник по
применению норм права в ходе боевых действий, который содержит перечень мероприятий по
проверке разработанных планов боя. Из 22 штатных юрисконсультов дивизии США два — три
человека специализируются в оперативном праве, реально участвуют в работе штаба по
подготовке и осуществлению боевой операции, оказывают текущую оперативно-правовую
помощь командиру в принятии решений. В самом же министерстве обороны США создан
отдел международного и оперативного права404.
Приведенные исследования свидетельствуют о некотором отставании России от
вооруженных сил ряда государств в вопросах правового обеспечения боевых действий и от
См.: Бургер Д. Указ. соч. С. 92—93.
См.: Гуревич А.А., Соковых Ю.Ю. Право и военное искусство: необходимость и пределы правового
регулирования боевых действий // Военная мысль. 1997. № 6. С. 65.
403
404
разработки и внедрения в практику норм оперативного права. Необходимо в разрабатываемые
в настоящее время боевые уставы видов и родов войск внести специальные разделы,
касающиеся правового обеспечения боевого применения видов и родов войск.
5. Военное положение — как особый правовой режим обеспечения военной безопасности
в Российской Федерации
Правовой режим военного положения является наиболее значимым режимом
обеспечения военной безопасности государства в угрожаемый период и в военное время.
Участие государства в вооруженной борьбе с другим государством (государствами)
обуславливает внутри государства целый ряд изменений в обычном течении государственной
жизни, связанных со стремлением государства успешно довести до конца начатые действия.
Исследованию правовых режимов объявления военного положения в Германии, АвстроВенгрии, Англии, Франции и России в XIX — начале XX веков была посвящена монография
А.Грекова «Правовое положение армии в государстве» 1908 г.405
В дореволюционной России военное положение рассматривалось как чрезвычайный
режим, вводимый в приграничных областях при военной опасности или в каких-либо иных
местностях государства в случае внутренней опасности, когда обычные полномочия органов
управления оказывались недостаточными для обеспечения государственного порядка и
общественного спокойствия. В то время под военным положением понималась «совокупность
исключительных мер, применяемых в какой-либо части государства при чрезвычайных
условиях внешней или внутренней опасности, как-то нашествия неприятеля или народных
волнениях, когда обычные полномочия органов управления оказываются недостаточными для
обеспечения государственного порядка и общественного спокойствия»406. Сущность военного
положения заключалась в том, что при его объявлении вся власть в районе действия режима
военного положения переходила к военному командованию. Какие губернии и области
Империи с самого начала войны должны быть подчинены главнокомандующему,
предусматривалось Высочайше утвержденным планом мобилизации и сосредоточения армий
и сообщалось для предварительного сведения высшему местному гражданскому начальству, а
при мобилизации Высочайшее повеление объявлялось для всеобщего сведения 407. Введение
военного положения могло быть объявлено или одновременно с приказом о мобилизации или
впоследствии408. В первом случае объявление могло быть сделано не иначе, как по
Высочайшему повелению, во втором, властью главнокомандующего в пределах
подведомственного ему района, при чем в обоих случаях точно указывались те места
(губернии, области, уезды или отдельные населенные места), к которым относится эта мера.
Военное положение вступало в силу: в городских поселениях и в местах нахождения
волостных и равных им правлений — одновременно с объявлением о его введении; в прочих
местах через день после объявления его в ведающем данным селением волостном правлении.
При этом резко ограничивались права и свободы граждан с установлением их
повышенной ответственности за совершение правонарушений по законам военного времени.
В пределах местности, объявленной на военном положении, главнокомандующему
предоставлялось право принимать все чрезвычайные меры, какие только он найдет
необходимыми для успеха военных действий. Если мера, предпринимаемая им, в законе не
указана, он должен о принятии ее своей властью немедленно донести Государю
Императору409. Закон предоставлял ему право: 1) воспрещать удаляться с места жительства
См.: Греков А. Правовое положение армии в государстве. СПб.: Издатель В. Березовский, 1908.
См.: Энциклопедический словарь. СПб.: Издатели Ф.А Брокгауз, О.А. Ефрон, 1892. С. 849.
407
Положение о полевом управлении войск в военное время. Приказ по Военному ведомству. 1890 г. № 62,
разд. I и II.
408
Приказ по Военному ведомству. 1892 г. № 241.
409
Приказ по Военному ведомству. 1892 г. № 241, ст. 12.
405
406
лицам, которые по своему званию и ремеслу могут быть полезны для военных действий; 2)
назначать общие и частные реквизиции; 3) воспрещать вывоз средств и материалов, могущих
потребоваться для войск; 4) уполномочивать на действия, указанные в п. 2 и 3, подчиненных
ему военных начальников. Всякому военному начальнику, кроме того, предоставлялось право
уничтожать строения и истреблять все то, что по военным соображениям может затруднить
действия своих войск или благоприятствовать неприятелю410.
Гражданские лица в местах, объявленных на военном положении, подлежали военному
суду и наказанию по законам военного времени: за бунт и измену; за уничтожение предметов
воинского снаряжения и вооружения и продовольственных средств; за порчу дорожных
сооружений, телеграфов, железных дорог; за вооруженные нападения и сопротивление
часовым, караулам и военной полиции.
Отдельные местности Российской Империи с 1881 года после убийства Александра II в
соответствии с Положением о мерах к охранению государственного порядка и общественного
спокойствия могли быть объявлены состоящими не только на военном, но и на
«исключительном» положении в формах «усиленной» или «чрезвычайной» охраны 411.
С учетом особого статуса Великого Княжества Финляндского, формально обладавшего
автономией и управлявшегося в соответствии со ст.2 Основных законов на основании особого
законодательства, действие Правил о местностях, объявляемых состоящими на военном
положении 1892 г., было специально распространено на Финляндию "высочайшим"
Постановлением от 20 мая 1904 г.412
После революционных событий 1905-1906 гг. военное положение стало использоваться
органами государственной власти в целях подавления революционных выступлений против
существовавшего строя. Это дало повод квалифицировать в научной литературе факты
введения военного или осадного положения в мирное время и не в военных целях, а для
подавления внутренних беспорядков, как «фиктивное военное положение»413. Оно
поддерживалось, например, в Кременчуге, Елизаветграде и некоторых других городах более
года и характеризовалось крайне выраженной военной диктатурой с реализацией органами
военного управления в полном объеме полномочий, предоставленных указанными Правилами.
В период Первой мировой войны продолжали действовать Правила 1892 года, которые
активно использовались властями в целях подавления революционного движения.
Применявшееся в то время законодательство о военном положении являлось юридической
основой неограниченного расширения компетенции военного командования, местных властей
и военных судов.
Во время Гражданской войны институт военного положения использовался не только в
целях военной защиты РСФСР, но и, как справедливо отмечается Д.Н. Артамоновым, был
самым «теснейшим образом связан с практическим осуществлением функции военного
подавления сопротивления свергнутых классов внутри страны», являясь «юридическим
выражением партийных документов и указаний Ленина и Сталина». Введение военного
положения означало решимость советского государства установить твердый революционный
порядок, высокую организованность и железную дисциплину; было средством борьбы с
врагом и наказания недисциплинированных советских граждан, ослабляющих оборону страны;
являлось средством организации и перестройки тыла к нуждам фронта. Задачами военного
положения, наряду с целями исключительно оборонного характера, являлись охрана
См.: Греков А. Указ. соч. С. 65.
См.: Свод Законов Российской Империи, дополненный по продолжениям 1906, 1908, 1909, 1910 гг. и
позднейшими узаконениями 1911 и 1912 гг. Второе издание. СПб., 1913. Кн. 4. Т. 14. С. 159—166.
412
См.: Общее уложение Финляндии 1734 г. и дополнительные к нему узаконения с приложениями и
указателями. СПб., 1912. Т. 2. С. 759—762.
413
См.: Гессен В.М. Исключительное положение. СПб., 1908. С. 197—204.
410
411
общественного порядка и обеспечение государственной безопасности, пресечение подрывной
и диверсионной деятельности, обезвреживание тыла от преступных элементов414.
Большая советская энциклопедия 1928 года (Т. 12. С.230) содержала такое определение
понятия «военное положение» как осуществление диктатуры пролетариата господствующего
класса без соблюдения всяких формальностей и ограничений.
В послевоенный период законодательство о военном положении не получило
значительного развития. Под военным положением тогда понималось особое положение в
стране или в отдельных ее местностях, вводимое обычно по решению Президиума Верховного
Совета СССР при исключительных обстоятельствах (война, стихийное бедствие и т. п.).
Конституция СССР 1977 г. (п.15 ст.121) не внесла существенных изменений в действовавшее
законодательство о военном положении, предусмотрев, как и прежде, что Президиум
Верховного Совета СССР объявляет в интересах защиты СССР военное положение в
отдельных местностях или по всей стране. Порядок введения и режим военного положения
должен был быть определен законом СССР, который, однако, так и не был принят415.
Законодательной основой военного положения в настоящее время являются Конституция
Российской Федерации, Федеральный конституционный закон «О военном положении» от 30
января 2002 г. № 1-ФКЗ416, федеральные законы «Об обороне», «О мобилизационной
подготовке и мобилизации в Российской Федерации», иные нормативные правовые акты, в
том числе указы Президента Российской Федерации и постановления Правительства
Российской Федерации. В соответствии с Федеральным конституционным законом «О
военном положении» под военным положением понимается особый правовой режим,
предусматривающий введение ограничений прав граждан, должностных лиц и организаций,
возложение на них дополнительных обязанностей, а также особый порядок деятельности
органов государственной власти и местного самоуправления в целях обеспечения обороны
страны и ликвидации агрессии против государства.
Федеральный закон «Об обороне» (ст. 19) рассматривает военное положение как один из
видов особого правового режима деятельности органов государственной власти, иных
государственных органов, органов местного самоуправления и организаций,
предусматривающий ограничения прав и свобод в исключительных для государства
обстоятельствах (в случае агрессии или непосредственной угрозы агрессии против Российской
Федерации) 417.
Целью введения военного положения является создание условий политического,
правового, организационного, военного и экономического характера, способствующих
отражению агрессии или ее предотвращению.
Согласно статье 87 Конституции Российской Федерации в случае агрессии против
Российской Федерации или непосредственной угрозы агрессии Президент вводит на
территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях военное положение с
незамедлительным сообщением об этом Совету Федерации и Государственной Думе 418.
Таким образом, правовыми основаниями для введения военного положения на территории
Российской Федерации или в отдельных ее местностях является агрессия против Российской
Федерации или непосредственная угроза агрессии.
См.: Артамонов Д.Н. Институт военного положения по советскому праву: Дисс. … канд. юрид. наук. М.,
1951. С. 16; 63—66, 101.
415
См.: Пчелинцев С.В. Развитие законодательства об осуществлении правосудия в условиях особых
правовых режимов: история и современность // Журнал российского права. 2003. № 6.
416
Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. № 5. Ст. 375.
417
Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. № 23. Ст. 2750.
418
См. также: Пчелинцев С.В. Об основаниях объявления военного положения в Российской Федерации
(теоретические аспекты) // Журнал российского права. 1998. № 4/5. С. 61—69; Пчелинцев С.В. Правовое
регулирование военного положения в Российской Федерации: Дисс. … канд. юрид. наук. М: Воен. ун-т, 1999.
414
Устав ООН, Резолюция «Определение агрессии», принятая XXIX сессией Генеральной
Ассамблеи ООН от 14 декабря 1974 г.,419 агрессией признает применение вооруженной силы
иностранным государством (группой государств) против суверенитета, политической
независимости и территориальной целостности другого государства или каким-либо иным
образом, несовместимым с Уставом ООН.
В соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права
актами агрессии против Российской Федерации независимо от объявления иностранным
государством (группой государств) войны Российской Федерации признаются:
1) вторжение или нападение вооруженных сил иностранного государства (группы
государств) на территорию Российской Федерации, любая военная оккупация территории
Российской Федерации, являющаяся результатом такого вторжения или нападения, либо
любая аннексия территории Российской Федерации или ее части с применением вооруженной
силы;
2) бомбардировка вооруженными силами иностранного государства (группы государств)
территории Российской Федерации или применение любого оружия иностранным
государством (группой государств) против Российской Федерации;
3) блокада портов или берегов Российской Федерации вооруженными силами
иностранного государства (группы государств);
4) нападение вооруженных сил иностранного государства (группы государств) на
Вооруженные Силы Российской Федерации или другие войска независимо от места их
дислокации;
5) действия иностранного государства (группы государств), позволяющего
(позволяющих) использовать свою территорию другому государству (группе государств) для
совершения акта агрессии против Российской Федерации;
6) засылка иностранным государством (группой государств) или от имени иностранного
государства (группы государств) вооруженных банд, групп, иррегулярных сил или наемников,
которые осуществляют акты применения вооруженной силы против Российской Федерации,
равносильные указанным в настоящем пункте актам агрессии.
Актами агрессии против Российской Федерации могут признаваться также другие акты
применения вооруженной силы иностранным государством (группой государств) против
суверенитета, политической независимости и территориальной целостности Российской
Федерации или каким-либо иным образом, несовместимым с Уставом ООН, равносильные
указанным в настоящем пункте актам агрессии.
Непосредственной угрозой агрессии против Российской Федерации могут признаваться
действия иностранного государства (группы государств), совершенные в нарушение Устава
ООН, общепризнанных принципов и норм международного права и непосредственно
указывающие на подготовку к совершению акта агрессии против Российской Федерации,
включая объявление войны Российской Федерации.
Как уже отмечалось, военное положение на территории Российской Федерации или в
отдельных ее местностях вводится указом Президента Российской Федерации. Президент
Российской Федерации незамедлительно сообщает о введении военного положения Совету
Федерации Федерального Собрания Российской Федерации и Государственной Думе
Федерального Собрания Российской Федерации. Федеральный конституционный закон «О
военном положении» устанавливает ряд требований к указу Президента Российской
Федерации о введении военного положения. В указе должны быть определены:
обстоятельства, послужившие основанием для введения военного положения; дата и время, с
которых начинает действовать военное положение; границы территории, на которой вводится
военное положение.
Указ Президента Российской Федерации о введении военного положения подлежит
незамедлительному обнародованию по каналам радио и телевидения, а также
419
См.: Сборник «Действующее международное право». Т. 2.
незамедлительному официальному опубликованию и передаче на утверждение Совета
Федерации. Вопрос об утверждении указа Президента Российской Федерации о введении
военного положения должен быть рассмотрен Советом Федерации в течение 48 часов с
момента получения этого указа в соответствии со ст.ст. 149—152 Регламента Совета
Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, утвержденного постановлением
Совета Федерации Федерального Собрания Российской Ф от 30 января 2002 г. № 33-СФ420. В
случае, если в силу чрезвычайных и непредотвратимых при данных условиях обстоятельств
заседание Совета Федерации не может быть проведено в установленное время, такой вопрос
может быть рассмотрен позднее.
Решение об утверждении указа Президента Российской Федерации о введении военного
положения принимается большинством голосов от общего числа членов Совета Федерации и
оформляется соответствующим постановлением. В случае, если указ Президента Российской
Федерации о введении военного положения Совет Федерации не утвердил, такое решение
оформляется постановлением Совета Федерации. Указ Президента Российской Федерации о
введении военного положения, не утвержденный Советом Федерации, прекращает действие со
следующего дня после дня принятия такого решения, о чем население Российской Федерации
или соответствующих ее отдельных местностей оповещается в том же порядке, в каком оно
оповещалось о введении военного положения.
Представляет определенный интерес решение аналогичных вопросов в европейских
государствах. Так, Парламент Греции по предложению правительства своим решением вводит
в силу на части или всей территории страны закон об осадном положении в случае войны,
мобилизации по причине внешней опасности или прямой угрозы национальной безопасности,
а также выявления вооруженного движения, направленного на свержение демократического
правления (ст. 48 Конституции Греции). Палаты парламента Итальянской Республики
объявляют состояние войны и облекают Правительство необходимыми полномочиями (ст. 78
Конституции Итальянской Республики). Конституция Испании возлагает на правительство
функции руководства внутренней и внешней политикой, управления военными делами и
защитой государства (ст. 97)421.
Военное положение обеспечивает особый порядок деятельности органов публичной
власти в условиях военного времени; особый режим работы организаций транспорта,
энергетики, связи, здравоохранения, торговли и питания; особую организацию деятельности
предприятий, производящих продукцию для нужд военного времени; особый порядок
деятельности правоохранительных органов, обеспечивающих общественный порядок и
безопасность на территории, где введено военное положение.
Меры и временные ограничения, осуществляемые в период действия военного
положения, могут быть подразделены:
на меры, применяемые только в период действия военного положения — ограничение
свободы выбора места пребывания и жительства; запрет на въезд в Российскую Федерацию
иностранных граждан и выезд граждан за границу; установление военно-транспортной
обязанности, привлечение трудоспособного населения к выполнению работ оборонного
характера; изъятие у граждан и организаций необходимого для нужд обороны имущества;
введение военной цензуры и др.;
на меры, применяемые в других чрезвычайных ситуациях, в том числе при введении
чрезвычайного положения — усиление охраны общественного порядка и объектов,
обеспечивающих жизнедеятельность населения; эвакуация населения; комендантский час;
введение особого порядка въезда и выезда, а также ограничение свободы передвижения по
территории, где введено военное положение; приостановление деятельности общественных
объединений, запрещение или ограничение проведения собраний, митингов, демонстраций,
шествий, забастовок; запрещение или ограничение продажи оружия, взрывчатых и ядовитых
420
421
Текст постановления опубликован в «Парламентской газете» (2002. 19 февраля).
См.: Конституции государств Европейского союза. С. 357—600.
веществ; отстранение от должности на период военного положения руководителей органов
государственной власти и органов местного самоуправления, государственных организаций,
расположенных на территории действия военного положения, при ненадлежащем исполнении
ими своих служебных обязанностей и назначение взамен их других лиц.
Несмотря на схожесть в названии и существе правоограничений, порядок применения
некоторых из перечисленных мер в период военного положения и установлении иных
специальных правовых режимах обеспечения военной безопасности, например, при
чрезвычайном положении будет различным.
Международная практика применения института военного положения в различных
странах свидетельствует о том, что:
законодательство большинства зарубежных государств рассматривает военное положение
в качестве правового института, регламентирующего чрезвычайный режим осуществления
государственной власти в ситуациях, когда нормальное функционирование общества и
государства становится невозможным;
поддержание режима военного положения практически неизбежно связано с
ограничениями прав и свобод граждан, которые, однако, должны применяться только на
основании национального законодательства и в соответствии с нормами международного
права;
правовое регулирование режима военного положения в зарубежных странах является
гарантией против «произвольной деятельности государственных органов при чрезвычайных
ситуациях и является неотъемлемым элементом правового государства»422.
В предыдущем параграфе настоящей главы были рассмотрены отдельные положения,
связанные с разграничением понятий война, военный и вооруженный конфликты, объявление
состояния войны. Следует различать понятия «военное положение» и «режим военного
положения».
Как мы уже отмечали, что военное положение — это особый правовой режим, вводимый
на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях в соответствии с
Конституцией Российской Федерации Президентом Российской Федерации в случае агрессии
против Российской Федерации или непосредственной угрозы агрессии.
Период действия военного положения начинается с даты и времени начала действия
военного положения, которые устанавливаются указом Президента Российской Федерации о
введении военного положения, и заканчивается датой и временем отмены (прекращения
действия) военного положения (ст.1 Федерального конституционного закона «О военном
положении в Российской Федерации»).
Военное время наступает с момента объявления состояния войны или фактического
начала военных действий и истекает с момента объявления о прекращении военных действий,
но не ранее их фактического прекращения (п.2 ст.18 Федерального закона «Об обороне»).
Состояние войны объявляется федеральным законом в случае вооруженного нападения на
Российскую Федерацию другого государства или группы государств, а также в случае
необходимости выполнения международных договоров Российской Федерации423.
Дата объявления войны и введения военного положения могут не совпадать, т.к. введение
военного положение возможно в условиях непосредственной угрозы агрессии, что не
совпадает с началом войны.
Режим военного положения — это комплекс экономических, политических,
административных, военных и иных мер, направленных на создание условий для отражения
или предотвращения агрессии против Российской Федерации.
Режим военного положения должен решать следующие задачи:
422
См.: Ковачев Д.А. О правовых институтах чрезвычайного положения в зарубежных государствах //
Право и экономика. 1996. № 12. С. 72.
423
См. подробнее: Комментарий к Федеральному закону «Об обороне» / Кол. авт. М., 2002. С. 243—248.
мобилизовать силы и средства государственных и негосударственных организаций, а
также граждан для отражения агрессии (режим мобилизации сил и средств для отражения
агрессии);
реорганизовать систему государственной и муниципальной власти, переведя ее работу на
принципы строгой централизации с непосредственным подчинением нижестоящих органов
вышестоящим, реализации основных жизнеобеспечивающих функций, соблюдение твердой
воинской дисциплины (режим военного командования);
гарантировать сохранение общественного порядка, защиту основных прав личности, с
некоторыми ограничениями прав и свобод человека и гражданина (режим ограничения прав и
свобод) и др.
Федеральным конституционным законом «О военном положении» предусматривается
две группы мер режима военного положения:
меры, которые применяются только на территории, где введено военное положение;
меры, которые могут применяться как на территории, где введено военное положение,
так и на территориях, на которых военное положение не введено.
Производными особого правового режима военного положения являются правовые
режимы второго уровня: режим мобилизации сил и средств для отражения агрессии, режим
военного командования, режим ограничения прав и свобод человека и гражданина.
Режим мобилизации сил и средств для отражения агрессии предполагает, что на
территории, где введено военное положение, принимаются меры по организации производства
продукции (выполнения работ, оказания услуг) для государственных нужд, обеспечения
Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов,
специальных формирований, создаваемых на военное время, и для нужд населения;
усиливается охрана общественного порядка и обеспечение общественной безопасности,
охрана военных, важных государственных и специальных объектов, объектов,
обеспечивающих
жизнедеятельность
населения,
функционирование
транспорта,
коммуникаций и связи, объектов энергетики, а также объектов, представляющих повышенную
опасность для жизни и здоровья людей и для окружающей природной среды;
вводится особый режим работы объектов, обеспечивающих функционирование
транспорта, коммуникаций и связи, объектов энергетики, а также объектов, представляющих
повышенную опасность для жизни и здоровья людей и для окружающей природной среды;
производится эвакуация объектов хозяйственного, социального и культурного
назначения, а также временное отселение жителей в безопасные районы с обязательным
предоставлением таким жителям стационарных или временных жилых помещений;
осуществляется привлечение граждан в порядке, установленном Правительством
Российской Федерации, к выполнению работ для нужд обороны, ликвидации последствий
применения противником оружия, восстановлению поврежденных (разрушенных) объектов
экономики, систем жизнеобеспечения и военных объектов, а также к участию в борьбе с
пожарами, эпидемиями и эпизоотиями;
ограничивается движения транспортных средств и осуществляется их досмотр;
вводится контроль за работой объектов, обеспечивающих функционирование транспорта,
коммуникаций и связи, за работой типографий, вычислительных центров и
автоматизированных систем, средств массовой информации, использование их работы для
нужд обороны; запрещаются работы приемопередающих радиостанций индивидуального
пользования;
вводится военная цензура за почтовыми отправлениями и сообщениями, передаваемыми с
помощью телекоммуникационных систем, а также контроль за телефонными переговорами,
создаются органы цензуры, непосредственно занимающиеся указанными вопросами;
осуществляется интернирование (изоляция) в соответствии с общепризнанными
принципами и нормами международного права граждан иностранного государства, воюющего
с Российской Федерацией;
вводятся в органах государственной власти, иных государственных органах, органах
военного управления, органах местного самоуправления и организациях дополнительные
меры, направленные на усиление режима секретности;
прекращается деятельность в Российской Федерации иностранных и международных
организаций, в отношении которых правоохранительными органами получены достоверные
сведения о том, что указанные организации осуществляют деятельность, направленную на
подрыв обороны и безопасности Российской Федерации.
Следует также учитывать, что введение военного положения влечет соответствующие
правовые последствия и в сфере трудовых, земельных и гражданских правоотношений. Работа,
выполняемая в случаях объявления военного положения, не является принудительным
трудом424. Во время военного положения допускается временное изъятие у собственника
земельного участка с возмещением собственнику причиненных убытков (реквизиция) и
выдачей ему документа о реквизиции земельных участков для нужд обороны и
безопасности425.
Запрещается нахождения граждан на улицах и в иных общественных местах в
определенное время суток и предоставляются федеральным органам исполнительной власти,
органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органам военного
управления права при необходимости осуществлять проверку документов, удостоверяющих
личность граждан, личный досмотр, досмотр их вещей, жилища и транспортных средств, а по
основаниям, установленным федеральным законом, — задержание граждан и транспортных
средств. При этом срок задержания граждан не может превышать 30 суток. Кроме того,
запрещается продажа оружия, боеприпасов, взрывчатых и ядовитых веществ, устанавливается
особый режим оборота лекарственных средств и препаратов, содержащих наркотические и
иные сильнодействующие вещества, спиртных напитков. В случаях, предусмотренных
федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, у
граждан производится изъятие оружия, боеприпасов, взрывчатых и ядовитых веществ, а у
организаций — изъятие наряду с оружием, боеприпасами, взрывчатыми и ядовитыми
веществами боевой и учебной военной техники и радиоактивных веществ.
Гражданский кодекс Российской Федерации (подп.2 п.1 ст.202) предусматривает
приостановление течения срока исковой давности, если истец или ответчик находятся в
составе Вооруженных Сил, переведенных на военное положение. Объявление военного
положения признается обстоятельством, которое препятствует управомоченному лицу
предъявить иск в пределах срока исковой давности. По мнению А.П. Сергеева, введение в
Гражданском кодексе Российской Федерации данной нормы связано с тем, что нахождение
истца или ответчика в составе Вооруженных Сил, переведенных на военное положение, само
по себе не исключает предъявление иска, но делает это крайне затруднительным. В результате
время, в течение которого истец или ответчик находится в составе Вооруженных Сил,
переведенных на военное положение, не засчитывается в установленный законом срок исковой
давности426.
На территориях, где военное положение не введено, в целях осуществления режима
мобилизации сил и средств для отражения агрессии, производства продукции (выполнения
работ, оказания услуг) для государственных нужд, обеспечения Вооруженных Сил Российской
Федерации, других войск, воинских формирований и органов, специальных формирований и
для нужд населения могут быть предусмотрены меры, связанные с введением временных
ограничений на осуществление экономической и финансовой деятельности, оборот
имущества, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, на поиск,
Трудовой кодекс Российской Федерации (ст. 4). См.: Федеральный закон от 30 декабря 2001 года № 197ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. № 1. Ст. 3.
425
Земельный кодекс Российской Федерации (ст. 51 и ч. 6 ст. 93). См.: Федеральный закон от 25 октября
2001 г. № 136-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. № 44. Ст. 4147.
426
См.: Гражданское право: Учебник: В … ч. / Под ред. Ю.К. Толстого, А.П. Сергеева. М., 1996. Ч. 1. С.
264—265.
424
получение, передачу, производство и распространение информации, временно изменены
форма собственности организаций, порядок и условия процедур банкротства, режим трудовой
деятельности и установлены особенности финансового, налогового, таможенного и
банковского регулирования.
На территории, где введено военное положение, вводится режим военного командования,
создаются органы военной администрации. Это могут быть:
временный федеральный государственный орган, обеспечивающий деятельность
Президента Российской Федерации как Верховного Главнокомандующего Вооруженными
Силами Российской Федерации. Согласно ст. 4 Федерального закона «Об обороне» Президент
Российской Федерации вводит в действие нормативные правовые акты военного времени и
прекращает их действие, формирует и упраздняет органы исполнительной власти на период
военного времени;
действующий в сфере обороны федеральный орган исполнительной власти, его
территориальные органы, а также органы исполнительной власти в субъектах Российской
Федерации могут образовать единый государственный орган — военную администрацию
территории, где объявлено военное положение (например, Государственный комитет
обороны);
Генеральный штаб Вооруженных Сил Российской Федерации на период военного
положения является органом оперативного управления Вооруженными Силами, другими
войсками, воинскими формированиями и специально создаваемыми в военное время органами.
Для поддержания режима военного положения Президент привлекает соединения и воинские
части Вооруженных Сил Российской Федерации, внутренних войск МВД России, других
войск, воинских формирований и органов. Они обеспечивают особый порядок въезда, выезда и
передвижения по территории, охраняют объекты, обеспечивающие жизнедеятельность,
участвуют в охране общественного порядка, реализуют такие меры, как комендантский час,
военная цензура, пресечение режима военного положения;
в местностях, где ведутся или развертываются военные действия, осуществление
отдельных полномочий федеральных органов исполнительной власти, в том числе связанных с
обеспечением правопорядка и безопасности, может быть передано военным комендатурам.
Меры обеспечения военной безопасности государства, осуществляемые в период
действия военного положения, предусматривают также режим ограничения прав и свобод
человека и гражданина427.
В качестве наиболее яркого примера режима ограничения прав и свобод граждан при
объявлении военного положения принято считать Указ Президиума Верховного Совета СССР
«О военном положении» от 22 июня 1941 года № 29, которым было предусмотрено:
а) привлечение к трудовой повинности или к выполнению определенных работ; б)
установление военно-квартирной обязанности для расквартирования воинских частей и
учреждений; в) изъятие транспортных средств и иного необходимого для нужд обороны
имущества; г) запрещение появления на улицах после определенного времени (комендантский
час); д) производство обысков и задержаний; е) установление норм отпуска населению
продовольственных и промышленных товаров; ж) запрещение въезда и выезда на территорию
военного положения; з) выселение в административном порядке с территории военного
положения или из отдельных ее пунктов.
Однако, отдельные авторы, например, С.Н. Бабурин отмечают, что в отличие от подхода к
чрезвычайному положению, Конституция Российской Федерации не содержит для территорий
военного положения каких-либо изъятий в ограничении прав и свобод граждан428. Такая
позиция обосновывается тем, что в ст.87 Конституции Российской Федерации,
427
См.: подробнее: Пчелинцев С.В. Правовое регулирование военного положения в Российской Федерации
как фактор стратегии устойчивого развития // Права человека как фактор стратегии устойчивого развития / Отв.
ред. Е.А. Лукашева. М., 2000. С. 283—299; Он же. Об ограничении прав и свобод граждан в условиях военного
положения: теоретические аспекты // Журнал российского права. 2002. № 2.
428
См.: Бабурин С.Н. Территория государства: правовые и геополитические проблемы. М., 1997. С. 98.
устанавливающей основания объявления Президентом РФ военного положения, не содержится
прямого упоминания о возможности ограничения при этом прав и свобод граждан, как это,
например, непосредственно предусматривает ст. 88 Конституции Российской Федерации о
чрезвычайном положении. Вместе с тем, это не означает, что при военном положении права и
свободы граждан вообще не подлежат какому-либо ограничению. Подобные суждения
представляются ошибочными, поскольку не учитывают предоставленной ч.3 ст.55
Конституции Российской Федерации возможности ограничения на основании федерального
закона прав и свобод граждан в пределах, которые необходимы для обеспечения безопасности
государства и обороны. Это не только совпадает по смыслу с содержанием ч.2 ст.29 Всеобщей
декларации прав человека, но и основано на ст.19 Федерального закона «Об обороне», дающей
понятие военного положения как особого правового режима деятельности органов
государственной власти, иных государственных органов, органов местного самоуправления и
организаций, предусматривающего ограничения прав и свобод граждан. Аналогичная норма
закреплена также и в п.2 ст.1 Гражданского кодекса Российской Федерации, что признается в
научной и юридической литературе обоснованной мерой воздействия со стороны государства
при необходимости обороны страны429. Не случайно в юридической литературе одним из
наиболее характерных признаков военного положения признается именно применение
комплекса ограничений для населения430. Среди ученых по этому вопросу идет дискуссия по
вопросу пределов ограничений прав и свобод граждан.
Г.В. Васильева, считает, что «по аналогии с нормами о режиме чрезвычайного положения
в условиях военного положения не подлежат ограничению права и свободы, предусмотренные
ст.ст. 20, 21, 23 (ч. 1), 24, 28, 34 (ч. 1), 40 (ч.1), 46—54 Конституции (о праве на жизнь,
достоинстве личности, неприкосновенности частной жизни, личной и семейной тайны, о
свободе совести и вероисповедания, о праве на свободное использование способностей и
имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической
деятельности, о праве на жилище, о праве на судебную защиту прав и свобод и т.д.)»,
поскольку именно эти права не могут быть ограничены в силу ч.3 ст.56 Конституции
Российской Федерации даже в условиях введения чрезвычайного положения431.
Аналогичной точки зрения придерживаются также С.А. Авакьян, Е.К. Глушко 432 и
некоторые другие авторы. Так, В.И. Чиркин считает, что в условиях военного положения
отдельные конституционные права и свободы (свобода собраний, демонстраций, печати и др.)
могут быть ограничены, но только в той мере и на такой период времени, в каких это
необходимо для обеспечения обороны страны и безопасности государства. При этом важно,
что согласно Международному пакту о гражданских и политических правах некоторые права и
свободы не могут быть ограничены и в условиях чрезвычайного положения. Эту норму по
аналогии он предлагает распространить в определенном объеме и на военное положение433.
Объем возможных ограничений прав и свобод граждан во время военного положения
должен быть направлен на ликвидацию агрессии против Российской Федерации либо ее
непосредственной угрозы. Если лишить государство оборонного потенциала или средств
вооруженной борьбы, государство в условиях войны безусловно погибнет. В этой связи автор
поддерживает точку зрения о возможности ограничения прав и свобод граждан в условиях
военного положения еще в большем объеме, чем в условиях режима чрезвычайного
429
См.: Гражданское право: Учебник. Часть 1 / Под ред. А.Г. Калпина, А.И. Масляева. М., 1997. С. 58.
См.: Додонов В.Н., Румянцев О.Г. Энциклопедический юридический словарь. М., 1996. С. 43; Пчелинцев
С.В. Правовое регулирование военного положения в России в конце XIX — начале XX века // Журнал
российского права. 1998. № 2. С. 137—149 и др.
431
См.: Комментарий к Конституции Российской Федерации / Под ред. Ю. В. Кудрявцева. М., 1996. С. 388.
432
См.: Научно-практический комментарий к Конституции Российской Федерации / Под ред. В.В.
Лазарева. М., 1997. С. 400.
433
См.: Конституция Российской Федерации. Комментарий / Под ред. Б.Н. Топорнина, Ю.М. Батурина,
Р.Г. Орехова. М., 1994. С. 423.
430
положения434. Они допускаются только в той мере, в какой это необходимо для обеспечения
обороны страны и безопасности государства, не могут затрагивать основополагающих прав и
свобод граждан и должны согласовываться с требованиями ст.55 Конституции Российской
Федерации.
Для понимания объективной необходимости ограничения некоторых прав и свобод
граждан в условиях осуществления режима военного положения и их возможных пределов
важное значение имеет изучение зарубежного законодательства. Всеобщей декларацией прав
человека (п. 2 ст. 29) закреплено, что «при осуществлении своих прав и свобод каждый
человек должен подвергаться только таким ограничениям, которые установлены законом
исключительно с целью обеспечения должного признания и уважения прав других и
удовлетворения справедливых требований морали, общественного порядка и общего
благосостояния в демократическом обществе».
Законодательством большинства западноевропейских государств (Португалии, Испании,
Германии, Греции, Франции и др.) в интересах обороны и национальной безопасности
допускаются некоторые ограничения прав и свобод граждан в период военного (особого,
осадного, чрезвычайного) положения. В.В. Маклаков и Б.А. Страшун в своих работах
отмечают, что конституции указанных государств часто предусматривают возможность
ограничения тех или иных прав и свобод при чрезвычайных обстоятельствах (война,
стихийное бедствие и т.п.)435.
В Португалии введение военного положения должно сопровождаться опубликованием
списка прав и свобод, осуществление которых приостанавливается436. Согласно ст.55
Конституции Испании действие отдельных прав и свобод (неприкосновенность жилища, право
на выбор места жительства и свободное передвижение по национальной территории, на въезд
в страну и выезд из нее, свободу выражения мыслей и др.) может быть приостановлено в
условиях чрезвычайного или осадного положения в соответствии с конституционными
нормами437.
Отсюда следует принципиальное требование, что какие-либо ограничения прав и свобод
граждан допустимы только в том случае и в той мере, в каких они предусмотрены
конституционным правом конкретного государства и соответствуют нормам международного
права. Указанное положение распространяется и на ограничения прав и свобод граждан в
условиях военного положения. Анализ зарубежного законодательства свидетельствует о том,
что ограничения прав и свобод в период военного положения, как правило:
не распространяются на основные права граждан;
носят ограниченный по объему и времени действия характер;
применяются только на основании соответствующего законодательного акта.
Даже при введении военного положения основные неотъемлемые права человека (на
жизнь, достоинство личности, равноправие и отсутствие дискриминации, неприкосновенность
частной жизни, личную и семейную тайну, защиту своей чести и доброго имени, свободу
совести, свободу вероисповедания, право на жилище, право на судебную защиту прав и свобод
и др.) должны непременно соблюдаться.
Таким образом, правовое положение граждан в период военного положения имеет свои
характерные черты и специфические особенности. Они заключаются в том, что органами,
обеспечивающими режим военного положения, по основаниям, установленным федеральным
законодательством, и в пределах предоставленных им полномочий могут быть ограничены
434
См.: Коротков А.П., Соковых Ю.Ю. Правовые средства управления кризисными ситуациями:
сравнительный анализ международно-правового и внутригосударственного регулирования // Государство и
право. 1997. № 10. С. 70.
435
См.: Конституционное (государственное) право зарубежных стран: Учебник: В … т. / Под ред. Б.А.
Страшуна. М., 1997. Т. 3. С. 16—17, 109—110, 193—194, 35—362, 613, 615—616; Маклаков В.В. Конституции
зарубежных государств: Учебное пособие. 2-е. изд. М., 1997. С. 246, 310—311, 338, 38—389.
436
См.: Конституция Португалии (ст. 19) // Конституции государств Европейского союза. С. 525.
437
См.: Конституция Испании // Конституции зарубежных стран. М., «Юрлитинформ», 2003. С. 211.
отдельные права и свободы граждан и других лиц. Но эти временные ограничения отдельных
прав граждан на период военного положения должны соответствовать международным
обязательствам Российской Федерации, вытекающим из международных договоров
Российской Федерации в области прав человека, и не должны повлечь за собой какую-либо
дискриминацию отдельных лиц или групп населения исключительно по признаку пола, расы,
национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места
жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным
объединениям, а также по другим обстоятельствам.
Заключение
Подводя итоги проведенного исследования теоретико-правовых вопросов военной
безопасности Российской Федерации, ее современного состояния и проблем правового
регулирования правовых режимов ее обеспечения можно сделать следующие выводы:
1. Главной целью обеспечения национальной безопасности Российской Федерации
является создание и поддержание необходимого уровня защищенности жизненно важных
интересов всех объектов безопасности, который бы создавал благоприятные условия для
развития личности, общества и государства и исключал опасность ослабления роли и значения
Российской Федерации как субъекта международного права, подрыва способности государства
реализовывать национальные интересы Российской Федерации.
Защищенность национальных интересов России в военной сфере состоит в защите ее
независимости, суверенитета, государственной и территориальной целостности, в
предотвращении военной агрессии против России и ее союзников, в обеспечении условий для
мирного, демократического развития государства.
2. Рассматривая национальную безопасность через призму защищенности интересов
личности, общества и государства от военных угроз необходимо подчеркнуть, что
системообразующим элементом такой безопасности выступает совокупность национальных
интересов России, которые нуждаются в защите военными средствами. Это связано с тем, что
во-первых, определяется круг национальных интересов, для защиты которых государство
может пойти на применение военной силы в той или иной форме. Во-вторых, выявляются
источники потенциальной военной опасности национальным интересам на текущий период и в
перспективе. В-третьих, указываются, какие факторы государство будет рассматривать в
качестве
способствующих
перерастанию
потенциальной
военной
опасности
в
непосредственную военную угрозу.
3. Военная безопасность как одно из важнейших социально-правовых явлений
представляет собой комплексный правовой институт со специфическим содержание и
структурой. С правовой точки зрения о военной безопасности можно говорить как об особом
правовом институте национальной безопасности.
Военная безопасность строится на основе сознательной, целенаправленной субъективной
деятельности людей и предполагает принятие превентивных мер по блокированию или
парированию потенциальных и реальных военных опасностей и угроз.
4. Структура военной безопасности может быть представлена в следующем виде: объекты
военной безопасности — интересы личности, общества и государства, существование и
жизнедеятельность которых могут подвергаться различным военным угрозам; субъекты
обеспечения военной безопасности — это конкретные лица, официальные и неофициальные
институты, органы и организации, действующие в системе военной безопасности; предмет
обеспечения военной безопасности — это ее цели, задачи и функции по предупреждению,
пресечению и нейтрализации любых военных опасностей, угрожающих существованию
личности, общества и государства, а также созданию условий для развития страны,
отвечающих измерениям современной цивилизации; методы и средства обеспечения военной
безопасности могут использоваться субъектами обеспечения военной безопасности в процессе
функционирования системы военной безопасности.
5. В зависимости от границ зарождения военных опасностей и угроз, направленности
противодействия этим угрозам, и специальных методов, форм, средств, которые их
предотвращают, нейтрализуют и локализуют условно можно разделить военную безопасность
государства на: внешнюю (международную) и внутреннюю (оборонную).
Внешняя безопасность Российской Федерации — это защищенность национальных
интересов, национальных ценностей и образа жизни от угроз, исходящих извне Российской
Федерации. Нарушение внешней безопасности может осуществляться как военным путем, то
есть силой оружия, так и иными способами, например проведением промышленного и другого
шпионажа, распространением подрывной информации и т.д.
Внешняя (международная) военная безопасность характеризуется таким состоянием
международных отношений, при котором исключаются (снижаются) угрозы миру, нарушение
мира и акты агрессии в какой бы то ни было форме, а отношения между государствами
строятся на нормах и общепризнанных принципах международного права. В современных
условиях объективно требуется объединение усилий всех государств для решения проблем
международной военной безопасности. В условиях современной ядерной эры невозможно
обеспечить собственную военную безопасность за счет снижения уровня безопасности других
стран. Одним из важных способов обеспечения военной безопасности является достижение
определенного баланса своих интересов и интересов других стран, определенного
компромисса в рамках международной военной безопасности.
6. В настоящее время можно выделить три вида внешней (международной) военной
безопасности в которых участвует Российская Федерация: глобальную военную безопасность,
региональную военную безопасность и коллективную военную безопасность.
Глобальная военная безопасность представляет собой защищенность системы
взаимоотношений всего мирового сообщества от военных угроз и дестабилизации обстановки,
кризисов, вооруженных конфликтов и войн мирового масштаба.
Региональная военная безопасность — это защищенность системы взаимоотношений
государств того или иного региона от военных угроз и дестабилизации обстановки, кризисов,
вооруженных конфликтов и войн регионального масштаба.
Коллективная военная безопасность — это защищенность интересов союза (блока)
государств от военных угроз, гарантируемая взаимопомощью, сотрудничеством в военной
сфере и коллективными действиями по предотвращению и отражению агрессии.
Указанные виды военной безопасности объединены международной военной
безопасностью и являются ее производными.
7. Понятие «внутренняя безопасность государства» означает защищенность
национальных интересов, национальных ценностей и образа жизни от угроз, исходящих от
процессов, организаций, лиц и объектов, находящихся под управлением российского
государства или на его территории.
Военная безопасность как составная часть внутренней безопасности государства
проявляется в общественной сфере и органически связана с предотвращением или
устранением угрозы для жизни и здоровья людей (с личной безопасностью граждан) и
поддержанием общественного порядка, т.е. системы общественных отношений и юридических
норм, регулирующих эти отношения в целях обеспечения общественного спокойствия,
неприкосновенности жизни и здоровья населения, нормального труда и отдыха граждан,
нормальной деятельности государственных и общественных организаций, учреждений и
предприятий.
Внутренняя военная безопасность представляет собой защищенность жизненно важных
интересов личности, общества и государства от внутренних военных угроз, а также угроз в
оборонной сфере (проблемы оборонной инфраструктуры, обеспечения мобилизационной
готовности экономики и формирования государственных мобилизационных ресурсов) и
зависит от конструктивного разрешения возникающих внутри страны экономических,
политических и социальных проблем, достижения гражданского согласия.
8. Предлагается следующая классификация военной безопасности государства:
по степени охвата: внутренняя, внешняя, региональная, глобальная;
по количеству субъектов: односторонняя, двусторонняя, многосторонняя;
по объекту обеспечения: военно-политическая, военно-экономическая, военнотехнологическая, военно-социальная, военно-информационная безопасность;
по обеспеченности средствами преодоления военных угроз и опасностей: обеспеченная,
необеспеченная;
по гарантированности государством: гарантированная и негарантированная;
по способам достижения целей: борьба с использованием невоенных мирных средств,
военно-силовое давление, вооруженное насилие, миротворческие операции.
9. Военная безопасность государства является родовым понятием по отношению к
видовым понятиям оборона, обороноспособность, оборонная и пограничная безопасность
государства.
10. На основе анализа рассмотрения различных видов военной безопасности государства
можно сделать вывод, что военная безопасность государства есть целостная динамичная
развивающаяся система, имеющая довольно сложную структуру, которая представляет собой
единство устойчивых взаимосвязей между элементами данной системы.
Нельзя строить военную безопасность на одном уровне, в одной сфере или на одном
направлении. Вместе с тем, ее нельзя «растворять» в политическом, экономическом,
идеологическом и других видах и направлениях деятельности, подменять невоенными
усилиями государства. Строго терминологически военная безопасность не может быть вне
военных мер, означающих подготовку к применению, а при необходимости — применение
военной силы в качестве средства предупреждения войны.
В контексте вышеизложенного можно определить, что военная безопасность Российской
Федерации — это состояние межгосударственной и внутригосударственной военнополитической обстановки, военно-стратегический компонент глобального геополитического
противоборства, элемент внутренней и внешней безопасности государства, при котором
обеспечиваются независимость, суверенитет, государственная и территориальная целостность,
предотвращается военная агрессии против России и ее союзников, уменьшается угроза
национальным интересам государства и вероятность вовлечения его в войну или вооруженные
конфликты, а в случае возникновения внешних, внутренних или трансграничных военных
угроз жизненно важным интересам государства, общества и личности, обеспечиваются
условия для их мирного, демократического развития и их вооруженная защита.
11. Правовые режимы обеспечения военной безопасности государства — органическая
часть государственного и политического режимов. Политический и государственный режимы,
отражая содержательный момент принятия и исполнения управленческих решений, придавая
политической жизни определенную направленность, непосредственно обуславливают
основные черты, состояние, общие свойства, параметры правовых режимов обеспечения
военной безопасности государства.
12. Наиболее значимым правовым режимом при обеспечении военной безопасности
государства выступает такой тип правовых режимов как комплексный правовой режим,
который включает в себя тесно детерминированные друг в друга конституционно-правовой,
административно-правовой и другие режимы.
Под комплексным правовым режимом обеспечения военной безопасности понимается
определенный нормами конституционного, административного, военного, финансового,
международного и других отраслей права особый порядок функционирования субъектов
обеспечения военной безопасности, направленный на упорядочение общественных отношений
по вопросам обеспечения военной безопасности государства.
К данному типу правовых режимов относятся предусмотренные нормами права режимы,
имеющие цель создания условий для преодоления чрезвычайных ситуаций и стабилизации
обстановки в государстве и обществе, связанными с военными опасностями и угрозами.
13. Административно-правовой режим является преобладающим правовым режимом
обеспечения военной безопасности государства, т.к. сопровождает деятельность органов и
должностных лиц государственной и военной администрации при их взаимодействии с
другими субъектами обеспечения военной безопасности, а также между их звеньями при
реализации своих функциональных обязанностей, при регулировании процессов обеспечения
военной безопасности.
Общий
административно-правовой
режим
рассчитан
на
повседневную
административную деятельность, типичные управленческие ситуации в сфере обеспечения
военной безопасности государства. В то же время, когда требуются специальные, особые меры
исполнительной деятельности, применяемые на строго определенной территории, в
отношении определенных объектов или предметов, устанавливаются специальные
административно-правовые режимы обеспечения военной безопасности государства.
14. Правовые режимы обеспечения военной безопасности государства можно
классифицировать по: правовому источнику закрепления; предмету правового регулирования;
юридической природе; функциям права; критерию юридических свойств; сферам
использования; субъектам, в отношении которых он устанавливается; целевому назначению;
времени действия; территории действия.
15. В мирное время особое значение приобретают правовые режимы, имеющие
упреждающую, предупредительную цель обеспечения военной безопасности государства.
Их можно классифицировать следующим образом:
в зависимости от подведомственности — федеральные, региональные и местные режимы;
в зависимости от объекта-носителя режима: территориальные режимы; объектные
режимы; режимы обращения с предметами (объектами), представляющими повышенную
опасность или имеющими важное государственное значение; функционально-деятельностные
режимы;
в зависимости от предмета регулирования: режимы обеспечения личной, общественной и
государственной безопасности.
16. Правовые режимы обеспечения военной безопасности государства в особый
(угрожаемый) период позволяют комплексно применять правовые средства (дозволения,
запреты, обязывания), направляют их на достижение единой цели. Они помогают добиться
реального исполнения вводимых запретов и ограничений, контролировать порядок реализации
принятых предписаний, создать организационно-правовой механизм, адекватный остроте
угрозы военной безопасности государства. Но без надлежащей правовой основы нельзя
выработать общеобязательные режимные правила, а значит, обеспечить соответствующее
поведение субъектов обеспечения военной безопасности.
Необходимо принятие специального закона об особом правовом режиме в особый
(угрожаемый) период, который существенно отличается от чрезвычайного положения и
является предварительным этапом введения военного положения. Такой федеральный режим
должен носить предупредительно-организационный характер, направленный на подготовку и
проведение мобилизационных и эвакуационных мероприятий, и предполагает изменение
режима мирного времени и перераспределение полномочий по обеспечению военной
безопасности внутри военной организации государства.
17. Правовые режимы военного противоборства (войны и вооруженные конфликты)
являются крайними способами и средствами обеспечения военной безопасности государства.
Российская Федерация поддерживает готовность к ведению войн и участию в вооруженных
конфликтах исключительно в целях предотвращения и отражения агрессии, защиты
целостности и неприкосновенности своей территории, обеспечения военной безопасности
Российской Федерации, а также ее союзников в соответствии с международными договорами.
18. Законодательство Российской Федерации рассматривает военное положение как один
из видов особого правового режима деятельности органов государственной власти, иных
государственных
органов,
органов
местного
самоуправления
и
организаций,
предусматривающий ограничения прав и свобод в исключительных для государства
обстоятельствах (в случае агрессии или непосредственной угрозы агрессии против Российской
Федерации). Целью введения военного положения является создание условий политического,
правового, организационного, военного и экономического характера, способствующих
отражению агрессии или ее предотвращению.
Правовыми основаниями для введения военного положения на территории Российской
Федерации или в отдельных ее местностях является агрессия против Российской Федерации
или непосредственная угроза агрессии.
19. Режим военного положения — это комплекс экономических, политических,
административных, военных и иных мер, направленных на создание условий для отражения
или предотвращения агрессии против Российской Федерации.
Режим военного положения должен решать следующие задачи:
мобилизовать силы и средства государственных и негосударственных организаций, а
также граждан для отражения агрессии;
реорганизовать систему государственной и муниципальной власти, переведя ее
работу на принципы строгой централизации с непосредственным подчинением
нижестоящих органов вышестоящим, реализации основных жизнеобеспечивающих
функций, соблюдение твердой воинской дисциплины;
гарантировать сохранение общественного порядка, защиту основных прав личности, с
некоторыми ограничениями прав и свобод человека и гражданина и др.
В период, когда государство находится в состоянии отражения агрессии либо перед
лицом реальной агрессии (непосредственной угрозы агрессии), прежний (мирный) уклад
жизнедеятельности государства и общества не в состоянии обеспечить организацию
эффективного отпора агрессору либо предотвратить агрессию. Очевидно, что в этой связи
необходим иной, более эффективный правовой режим деятельности государства и общества,
при котором государство способно к своей вооруженной защите и обеспечению военной
безопасности. Такой режим возможен при введении военного положения, которое можно
охарактеризовать как организацию государства и общества, максимально адаптированную для
отражения агрессии.
Специальная юридическая литература
1. Монографии, статьи, учебники
Абалкин Л.И. Экономическая безопасность России: угрозы и их отражение // Вопросы
экономики. 1994. № 12.
Адельханян Р.А. Военные преступления в современном праве. М., 2003.
Алексеев С.С. Структура советского права. М., 1975.
Алексеев С.С. Теория права. М., 1994.
Алексеев С.С. Общие дозволения и общие запреты в советском праве. М., 1989.
Алексин В. Роль и задачи Военно-Морского Флота в обеспечении национальной
безопасности России. // Военные доктрины и реформы России в ХХ веке. М.: «Мегаполис».
1997.
Алешенков М.С. Энергоинформационные угрозы политической, социальной,
экономической и военной безопасности// Безопасность. 1999. № 3 — 4.
Алмаев М., Мехед Н., Фомин А. Сущность и угрозы экономической безопасности //
Власть. — 1996. — № 12.
Амиров Р.З. Вооруженные Силы Российской Федерации в системе обеспечения
безопасности: внутриполитический аспект //Ульяновск: Изд-во УлГУ, 1998.
Амиров Р.З. Внутренняя безопасность государства и роль вооруженных сил в ее
обеспечении// Вестник Академии военных наук. 2003. № 2.
Андреевский В.В., Ткачев В.Н. К вопросу определения численности Вооруженных Сил
России // Военная мысль. 1995. № 2. С. 25 — 30.
Андреев В.Г. Новые тенденции развития средств противоборства// Независимое военное
обозрение. — 1999. — № 7.
Арбатов А., Ромашин П. Бюджет как зеркало военной реформы // Независимое военное
обозрение. 2003. № 1.
Армия России: состояние и перспективы / Под ред. Р.Г. Яновского, Ю.И. Дерюгина. —
М.: РАН ИСПИ; Центр социологии национальной безопасности, 1999. — 286 с.
Артамонов С. Военная опасность для Российской Федерации в современных условиях и
военно-экономический потенциал государства// Военные доктрины и реформы России в ХХ
веке. М., Мегаполис., 1997.
Арцибасов И.Н. Санкт-Петербургская декларация 1868 года и становление и развитие
права войны // Международный симпозиум по праву войны. Краткий отчет. — Женева:
Международный комитет Красного Креста, 1994.
Арцибасов И.Н. Международное право. Учебник: М., Военный ун-т. 1997.
Арцибасов И.Н., Егоров С.А. Вооруженный конфликт: право, политика, дипломатия. М.,
1989.
Арцибасов И.Н., Казанчев Ю.Д. Принцип оборонной достаточности: его реализация во
внутригосударственном и международном праве // Советское государство и право. — 1992. —
№ 2. — С. 38 — 49.
Атаманчук Г.В. Теория государственного управления: Курс лекций. — М., 1997.
Афанасьев В.Г. Научное управление обществом (Опыт системного исследования). — М.,
1973.
Бабурин С.Н. Территория государства: правовые и геополитические проблемы. М., 1997.
Барынькин В.М. Военная конфликтология. Монография. — М.: РВО, 2000.
Бахрах Д.Н., Хазанов С.Д. Административное право России: Учебник для вузов. — М.:
Изд-во «НОРМА», 2002.
Бражник Ф.С. Несколько практических предложений по реформе Вооруженных Сил.
//Военные доктрины и реформы России в ХХ веке. М., Мегаполис. 1997. С. 251 — 255.
Безопасность России: Правовые, социально-экономические и научно-технические
аспекты. Словарь терминов и определений/ Под ред. Махутова Н.А., Урсула А.Д. М.: Знание.
1998.
Белая книга по вопросам обороны. Франция — 1994. — Посольство Франции в России,
Министерство иностранных дел, 1994.
Бирюков В.В. Некоторые аспекты применения системного подхода и методов
имитационного моделирования в оценке военной угрозы. // Современные проблемы
национально-государственной и межгосударственной безопасности. — М.: Военная академия
Генерального штаба Вооруженных Сил РФ. 1992. — С. 239.
Блищенко И.П. Обычное оружие и международное право. М., 1984.
Блищенко И.П. Гарантия международной безопасности. // Международная жизнь. 1983.
№ 1.
Блищенко И.П., Жданов Н.В. Международно-правовая борьба с терроризмом //
Правоведение. — 1975. № 1.
Болятко А.В. Задачи военной безопасности и обеспечение их решения // Военная мысль.
— 1993. — № 4. — С. 10-13.
Борисов В.В., Фарамазян Р.А. Стратегия военно-экономической безопасности России:
усложняющиеся проблемы и трудные решения // Некоторые проблемы национальной
безопасности. ИМЭМО РАН, 1998.
Братусь С.Н. Юридическая ответственность и законность. Очерк теории. М.,
Юридическая литература, 1976.
Бургер Д. Обеспечение соблюдения норм права войны: обязанности командира. —
Международный симпозиум по праву войны. Краткий отчет. — Женева: Международный
комитет Красного Креста. 1994.
Бухвальд Е., Гловацкая Н., Лазуренко С. Макроаспекты экономической безопасности:
факторы, критерии и показатели // Вопросы экономики. 1994. № 12.
Вахрамеев А.В. К вопросу об обеспечении национальной безопасности Российской
Федерации (декларации и реальность) // Социально-гуманитарные знания. 2002. № 1 — 3.
Ващекин Н.П., Дзлиев М.И., Урсул А.Д. Безопасность и устойчивое развитие России. М.:
МГУК, 1998.
Ващекин Н.П., Дзлиев М.И., Урсул А.Д. Экономическая и социальная безопасность
России. М.: МГУК. 1999.
Военная безопасность России: Материалы научной конференции Военной академии
Генерального штаба. — М.: ВАГШ, 1992.
Военная безопасность страны и Вооруженные Силы: проблемы и пути решения. Военнотеоретический труд. М.: ВАГШ, 1995.
Возжеников А.В. Национальная безопасность России: методология комплексного
исследования и политика обеспечения. М.: Изд-во РАГС, 2002.
Возжеников А.В. Национальная безопасность: теория, политика, стратегия. — М., 2000.
Возжеников А.В. Парадигма национальной безопасности реформирующейся России:
Монография. Изд. 2-е, испр. и доп. — М.: Изд-во ЭДАС ПАК, 2000.
Галицкий В.П. Правовое регулирование внутренних вооруженных конфликтов
(Проблемы и пути решения). /Труды Академии управления МВД России. М., 2000.
Гальперин Л.Б., Лебедев П.Н. Кибернетика и управление социальными процессами
//Вопросы теории советского права, 1966.
Гессен В.М. Исключительное положение. СПб., 1908.
Гидиринский В.И. К вопросу о методологии духовно-нравственного воспитания
военнослужащих в современных условиях //Армия и общество. — 1999. — № 3. — С. 106 —
114.
Глебов И.Н. Национальная безопасность Российской Федерации: проблемы правового
регулирования. — Санкт-Петербург: изд. Ун-та МВД России. 1998.
Головин Н. Знание и опыт // Русский Инвалид. — 1939. — № 142.
Гомес Х.Г. Право воздушной войны // Международный журнал Красного Креста, 1998. №
21.
Горшенев В.М. Теория юридического процесса / Высшая школа. Харьков, 1985.
Государственно-патриотическая идеология как фактор формирования духовного
потенциала армии и флота (научно-теоретический труд). — М.: Воен. ун-т, 1999. — 164 с.
Гражданский контроль за военной сферой Российской Федерации: сущность и
формирование механизма реализации / Под общ. ред. В.М. Анисимова. — М.: Акад. воен. наук,
1998. — 200 с.
Греков А. Правовое положение армии в государстве. СПб., 1908.
Гроций Г. О праве войны и мира. Госюриздат, 1957.
Гусейнов В.А. Обновление НАТО и безопасность России // Независимое военное
обозрение. — 1999. — № 14.
Гуревич А.А., Соковых Ю.Ю. Право и военное искусство: необходимость и пределы
правового регулирования боевых действий. — Военная мысль. — 1997. № 6.
Гущин С.В. Сущность и функции системы внутренней безопасности. Монография. — М.:
МЮИ МВД России, 1996.
Гыскэ А.В. Борьба с преступностью в системе обеспечения внутренней безопасности
российского общества. — М.: Прогрессивные Био-Медицинские Технологии. 2001.
Дамаскин О.В. Криминологические проблемы правовой работы в Вооруженных Силах //
Военная мысль. 1995. № 3.
Данилов Ю. Беседы о войне и мире // Часовой. — 1930. — № 38.
Данилов Ю. О подготовке государства к современной войне. / Военная мысль в изгнании.
М.: Русский путь. 1999.
Дзлиев М.И., Яновский Р.Г., Ващекин А.Н. Стабильность как системная основа
внутренней безопасности России// Безопасность Евразии. 2001. № 4.
Дзлиев М.И., Урсул А.Д. Основы обеспечения безопасности России. М., Экономика. 2003.
Дмитриев А.П. Соотношение стабильности и безопасности государства как проблема
политической теории и практики. // Современные проблемы национально-государственной и
межгосударственной безопасности. — М.: Военная академия Генерального штаба
Вооруженных Сил РФ. 1992. — С. 38.
Дмитриев А.П. Концепция предотвращения войн и ее место в системе теоретических
знаний // Геополитика и безопасность. — 1995. — № 3.
Дремков А.А. Социология и психология конфликтов. Военная академия Генерального
штаба Вооруженных Сил РФ. М., 2000.
Доронин А.И. Экономическая и информационная безопасность (основы экономической
разведки и контрразведки). Тула: Изд-во Тульского гос. университета. 1997.
Ермаков С., Савинский П. Военно-экономические проблемы военной реформы // Военная
мысль. 2001. № 6.
Золотарев В.А. и др. Принципиальные основы теории и политики предотвращения
войны. М.: МО РФ, ИВИ. 1993.
Золотарев В.А. Раскрытие парадигмы национальной безопасности России. М., 1999.
Золотарев В.А. Военная безопасность Отечества (историко-правовое исследование). — 2е изд. — М., 1998.
Зеркало новой военной доктрины //Независимое военное обозрение. — 2000. — № 5.
Ивашов Л.Г. Россия или Московия? Геополитическое измерение национальной
безопасности России. М.: «Алгоритм». 2002.
Ильин И.А. О сопротивлении злу // Новый мир, 1991, № 10.
Исаков В.Б. Механизм правового регулирования и правовые режимы // Проблемы теории
государства и права. М., 1987.
Каверин Б.И. Методологические проблемы исследования связи общественного сознания
и мировоззрения личности советского воина. — М.: ВПА, 1988. — 192 с.
Каверин Б.И., Чижик П.И. Политика и Вооруженные Силы: философские аспекты. — М.:
Воен. ун-т. — 1995. — 60 с.
Каверин Б.И., Чижик П.И. Духовная безопасность общества и личности воина
Вооруженных Сил: содержание и соотношение. — М.: Воен. ун-т. — 2000. — 56 с.
Казанцев Н.М. Публично-правовое регулирование государственной службы. М., 1999.
Издательство РАГС.
Казимирчук В.П., Медведев Н.П. Политико-правовой режим как позитивный фактор //
Драма российского закона. М., 1996.
Карташкин В.А. Права человека в международном и внутригосударственном праве. —
М., 1995.
Келина С.Г. Обстоятельства, исключающие преступность деяния: понятие и виды//
Уголовное право. 1999. № 3.
Клименко А.Ф. Численность Вооруженных Сил как зеркало российской экономики. //
Красная звезда. 1999. № 32.
Клименко А.Ф. Теоретико-методологические проблемы формирования Военной доктрины
России. Способы их решения// Военные доктрины и реформы России в ХХ веке. М.,
Мегаполис., 1997.
Клокотов В.П. О военной безопасности. — М.: Военная академия Генерального штаба
ВС РФ, 1993.
Клочников В.В. Требования законности: понятие, виды, генезис // Конституционная
законность и прокурорский надзор. Сборник статей. М., 1997.
Ковачев Д.А. О правовых институтах чрезвычайного положения в зарубежных
государствах // Право и экономика. 1996. № 12.
Коломбос Д. Международное морское право. — М., 1975.
Комаров С.А., Малько А.В. Теория государства и права: Краткий учебник для вузов. —
М.: Изд-во «НОРМА», 2003.
Комментарий к Федеральному закону «Об обороне» / Кол. авт. Рук. авт. кол. Фатеев К.В.
— М., «За права военнослужащих». 2002.
Конституционное (государственное) право зарубежных стран: Учебник под ред. Б.А.
Страшуна. М., 1995. Т.1-2.
Конституции государств Европейского союза / Под общ. ред. Л.А. Окунькова. М., 1997.
Конституции зарубежных стран. М., «Юрлитинформ». 2003.
Концепция национальной безопасности Российской Федерации // Российская газета. —
2000. — 18 января.
Концепция обеспечения безопасности личности, общества, государства. // Белая книга
российских спецслужб. Издание 2-е, перераб. Международная неправительственная научноисследовательская и образовательная организация «РАУ- Корпорация». М., 1996. С. 198-199.
Коренев А.П. Актуальные проблемы административного права России // Государство и
право. 1999. № 5.
Коркунов Н.М. Русское государственное право. — СПб, 1892. — Т. 1.
Коробушин В. О целесообразности реформирования военной организации Российской
Федерации. // Стратегическая стабильность. 2001. № 2.
Коротков А.П., Соковых Ю.Ю. Правовые средства управления кризисными ситуациями:
сравнительный анализ международно-правового и внутригосударственного регулирования //
Государство и право. 1997. № 10.
Корсунь В.П., Токарев Д.А. К вопросу о показателях оценки оборонной безопасности
России. Военная мысль. 2003. № 4.
Корякин В.М. Военно-социальная политика Российской Федерации: проблемы правового
регулирования. М. 2003.
Котляров И.И. Международное гуманитарное право. М.: Изд-во «Юрлитинформ». 2003.
Кудашкин А.В. Военная служба и военнослужащий в Российской Федерации:
конституционно-правовое
регулирование.
Монография.
М.:
Изд-во
«За
права
военнослужащих», 2001.
Кудашкин А.В. Военная служба в Российской Федерации. Теория и практика правового
регулирования. — СПб. 2003.
Кудашкин А.В., Фатеев К.В. Комментарий к Федеральному закону «О статусе
военнослужащих». М., «За права военнослужащих». 2002.
Кузнецов Н.И., Старов Б.Ф. Военная администрация. Учебник. М.: Военный ун-т. 1998.
Курило Н.В., Овчаров О.А. Оперативное право по законодательству США и России
(сравнительный анализ и вопросы применения)// Право в Вооруженных Силах. — 1999. — №
10.
Курс советского уголовного права: В 6 т. Т. 2: Преступление/Под ред. А.А.
Пионтковского, П.С. Ромашкина, В.М. Чхиквадзе. М., 1970.
Лазарев И.А. Теория безопасности, ее состояние и перспективы развития // Современные
проблемы национально-государственной и межгосударственной безопасности. — М.: Военная
академия Генерального штаба Вооруженных Сил РФ. 1992.
Латернзер Г. Вторая мировая война и право// Итоги Второй мировой войны. Выводы
побежденных. СПб., 1998.
Латыпов У.Р. К вопросу об определении понятия «государственный терроризм» // СЕМП
— 1986. — М.: Наука, 1987.
Левин И.Д. Суверенитет. СПб.: Изд-во «Юридический центр Пресс», 2003.
Левингстоун Н. Война против терроризма. — Торонто, 1987.
Лепешкин А.И. Советское государство и его функция обороны страны. — М., 1966.
Лозбинев В.В. Институт чрезвычайного положения в Российской Федерации (теория,
законодательство, практика). М., 2001.
Локтионов Н.И., Палий А.И., Сизов Е.В. Гражданская защита как составная часть
национальной безопасности Российской Федерации// Безопасность. 1999. № 3 — 4.
Макеев А.В. Политика и безопасность России (теоретические основы) // Безопасность.
1998. № 5 — 6.
Малько А.В. Стимулы и ограничения в праве. М., 2003.
Мамсуров Т. Особенности региональной безопасности Российской Федерации//
Безопасность Евразии. 2001. № 1.
Манилов В.Л. Безопасность в эпоху партнерства. — М.: ТЕРРА, 1999.
Манилов В.Л. Угрозы национальной безопасности России. //Военная мысль. 1996. № 1.
Манохин В.М. Служба и служащий в Российской Федерации: правовое регулирование. —
М., 1997.
Мартенс Ф.Ф. Современное международное право цивилизованных народов. С. —
Петербургъ, 1883. Т. 2.
Матузов Н.И., Малько А.В. Правовые режимы: вопросы теории и практики //
Правоведение. 1996. № 1.
Матузов Н.И., Малько А.В. Политико-правовые режимы: актуальные проблемы //
Общественные науки и современность. 1997. № 1.
Матрусов Н.Д. О необходимости создания целостной системы национальной
безопасности России: основные принципы, подходы, элементы // Безопасность. 1996. № 3-4.
Международной право. Учебник под ред. Усенко Е.Т., Шинкарецкой Г.Г. — М., Юристъ.
2003.
Месснер Е.Э. Военные средства. Лик современной войны./ Военная мысль в изгнании.
М.: Русский путь. 1999.
Мирошниченко В.М. Организация управления и обеспечение национальной безопасности
Российской Федерации. — М.: «Экзамен». 2002.
Михалкин Н.В. Безопасность Российской Федерации. Вопросы теории и практики. — М.,
1993. — С. 11.
Морозов Г.И. Терроризм — преступление против человечества (международный
терроризм и международные отношения). М.: Российская академия наук. Институт мировой
экономики и международных отношений, 2001.
Национальные интересы и проблемы безопасности России / Доклад по итогам
исследования, проведенного Центром глобальных программ Горбачев-Фонда в 1995 — 1997
гг. под ред Шахназарова Г.Х. М., 1997.
Научные проблемы национальной безопасности Российской Федерации. Выпуск 2. 1998.
Научно-практический комментарий к Конституции Российской Федерации /Под ред.
В.В.Лазарева. М., 1997.
Носков Ю.Г. Религиозный фактор в системе национальной безопасности. — М.: Воен. унт, 1997. — 160 с.
Нормативно-правовое обеспечение военного строительства и реформирования
Вооруженных Сил Республики Беларусь. Минск. 2002.
Обручев Н.Н. О вооруженной силе и ее устройстве.//Военный сборник. — 1858. — Т. 1.
Общая теория национальной безопасности. Учебник под. ред. А.А. Прохожева. М.: Издво РАГС. 2002.
Общая теория безопасности (актуальные методологические и социально-политические
проблемы). Учебное пособие. — М.: ВАГШ, 1994.
Общая теория права и государства / Под ред. В.В. Лазарева. — М., 1997.
Основы национальной безопасности России. — М.: Изд-во "Друза", 1998. — 327 с.
О национальной безопасности. Послание Президента Российской Федерации
Федеральному Собранию. М., 1996.
Оценка вооруженных сил Великобритании за 1996 год. Лондон, 1996.
Павловский А.А., Елизаров В.С. Методология оценки пограничной безопасности
Союзного государства уровнем интегрального предотвращенного ущерба в пограничной
сфере. // Вестник Академии военных наук. 2003. № 2.
Паенсон И.И. Англо-французско-испанско-русское руководство по терминологии права
вооруженных конфликтов и международных гуманитарных организаций. Брюссель. 1989.
Панков Ю. Войны грядущего столетия. Вооруженные силы должны быть готовы
противостоять массовой волне терроризма// Независимое военное обозрение. — 1997. — № 27.
Петрий П.В. Духовные ценности военнослужащих российской армии: содержание и
специфика формирования. — М.: Воен. ун-т, 1998. — 63 с.
Петров В., Рабинович И. Устойчивость российского государства как основа
национальной безопасности// Власть. 2001. № 11.
Пискунов А.В. Военно-экономическая безопасность России. М.: Военный университет.
1996.
Пожаров А.И. Военно-экономический потенциал России: состояние и перспективы. //
Военная мысль. 2003. № 4.
Полторак А.И., Савинский Л.И. Вооруженные конфликты и международное право. М.,
1978.
Послание Президента США Конгрессу «О положении страны». М., 1997.
Популярный юридический энциклопедический словарь под ред. Кутафина О.Е.,
Туманова В.А., Шмарова И.В. — М.: «Большая Российская энциклопедия» — 2000.
По террористам армия ударит первой // Российская газета. — 2002. — 6 ноября.
Прохожев А.А. Национальная безопасность: к единому пониманию сути и терминов //
Информационный сборник «Безопасность».1995. № 9 — С. 10.
Прохожев А.А. Национальная безопасность: проблемы теории. М.: РАГС. 1997.
Прохожев А.А. Человек и общество: законы социального развития и безопасности. М.:
РАГС, 2002.
Пузанов И.Е. Вооруженные Силы России: права, интересы и безопасность личности,
общества и государства // Право и безопасность. — 2002. № 4.
Пчелинцев С.В. Развитие законодательства об осуществлении правосудия в условиях
особых правовых режимов: история и современность/ Журнал российского права. 2003. № 6.
Пчелинцев С.В. Правовое регулирование военного положения в Российской Федерации
как фактор стратегии устойчивого развития // Права человека как фактор стратегии
устойчивого развития / Отв. ред. Е.А. Лукашева. М., 2000.
Пчелинцев С.В. Об ограничении прав и свобод граждан в условиях военного положения:
теоретические аспекты /Журнал российского права. 2002. № 2.
Пчелинцев С.В. Об основаниях объявления военного положения в Российской Федерации
(теоретические аспекты) // Журнал российского права. 1998. № 4/5. С.61-69.
Пчелинцев С.В. Правовое регулирование военного положения в России в конце XIXначале XX века // Журнал российского права. 1998. № 2. С.137-149.
Рахимов О.-Х.-А. Моральная регуляция воинской деятельности. — М.: ГА ВС, 1994. —
198 с.
Рогозин Д.О. Россия между миром и войной. — М.: Конгресс русских общин, 1999. —
303 с.
Розанов И.С. Административно-правовые режимы по законодательству Российской
Федерации, их назначение и структура // Государство и право. 1996. № 9.
Романов П.И. О правовых основах строительства Вооруженных Сил СССР // Труды
академии, № 45. М., ВПА, 1965.
Российское уголовное право. Особенная часть. Учебник / Под ред. М.П. Журавлева и С.Н.
Никулина. — М.: Спарк, 1998.
Рушайло В.Б. Теоретические основы содержания административно-правового режима
//Следователь. 2003. № 10.
Рябошапко В.А., Фомин А.Н., Малеев В.М. Экономические аспекты военной
безопасности// Вестник Академии военных наук.. 2003. № 2. — С. 93 — 103.
Савенков А.Н. Конституционная законность и военная безопасность России. — М.: Изд.во «Юрлитинформ». 2002.
Садовский В.Н. Системы и структуры как специфические предметы современного
научного знания // Проблемы исследования систем и структур. М., 1965.
Сальников В.П. Концептуальные проблемы безопасности Российской Федерации. //
Новые информационные технологии в практике работы правоохранительных органов.
Материалы международной научно-практической конференции 20 ноября 1998 г. СанктПетербургский Университет МВД России. СПб., 1998. С. 8 —11.
Серебрянников В., Холопьев А. Социальная безопасность России. М., 1996.
Серебрянников В.В., Дерюгин Ю.И., Ефимов Н.Н. Ковалев В.И. Безопасность России и
армия. — М.: ИСПИ РАН, 1995. — 320 с.
Серебрянников В.В. Социология войны. М., 1997.
Серебрянников В.В. Политическая безопасность// Свободная мысль. 1997. № 1.
Скворцов А., Турко Н. Геополитика в теории и практике обороны и безопасности
государства// Военные доктрины и реформы России в ХХ веке. М., Мегаполис, 1997.
Смолян Г.Л. и др. Информационно-психологическая безопасность (определение и анализ
предметной области). М.: Институт системного анализа РАН. 1997.
Соковых Ю.Ю. Реализация международного гуманитарного права в национальном
законодательстве России// Государство и право. — 1997. — № 9.
Соколов С. Законодательные основы строительства и боевого применения вооруженных
сил США// Зарубежное военное обозрение. — 1996. — № 12.
Соловьев В., Иванов В. Военно-базовая удавка. Независимое военное обозрение. 2004. №
7.
Старилов Ю.Н. Государственная служба в Российской Федерации: Теоретико-правовое
исследование. — Воронеж: Изд-во Воронежского университета, 1996.
Старов Б.Ф. Некоторые вопросы обеспечения безопасности военной службы // Правовое
обеспечение безопасности человека: Научные труды МНЭПУ: Серия «Юриспруденция». —
Вып. 11. — М., 1998.
Старушенко Г.Б. Правовые аспекты борьбы с международным терроризмом // Сб.
тезисов: XXIX Ежегодное собрание Советской ассоциации международного права. — М.,
1986.
Стрекозов В.Г., Казанчев Ю.Д. Государственное (конституционное) право Российской
Федерации: Учебник. М., 1995.
Стрекозов В.Г. Священный долг по защите Отечества в Конституции СССР //Военная
мысль. 1979. № 6.
Стратегия национальной безопасности США в следующем столетии. М., 1997.
Талов Б. Армия станет меньше, но дороже. // Российская газета. — 2003.- 28 августа.
Тер-Акопов А.А. Безопасность человека. Теоретические основы социально-правовой
концепции. М., Изд-во МНЭПУ. 1998.
Тер-Акопов А.А. Ответственность за нарушение специальных правил поведения. М.:
Юрид. лит., 1995.
Тихомиров С.В. Административное право Российской Федерации: — М.: Изд-во
«Юрлитинформ», 2003.
Тихомиров Ю.А. Управленческое решение. — М., 1972.
Ткачев В.Н. Обеспечение военной безопасности России как системная проблема //
Военная мысль. — 1996. — № 3.
Устинов В.В. Военный аспект антитеррористической стратегии в контексте реализации
права на самооборону// «Право в Вооруженных Силах». 2002. № 12. — С. 2 — 9.
Фатеев К.В. Обеспечат ли иностранцы военную безопасность России? // Право в
Вооруженных Силах. 2004. № 1.
Фатеев К.В. Правовые основы военной безопасности Российской Федерации. / Военное
право. Учебник. М., «За права военнослужащих». 2004.
Фатеев К.В. О соотношении правовых понятий в сфере военной безопасности
государства// Вестник Академии военных наук. 2004. №.1.
Фатеев К.В. Военная безопасность как институциональное правовое явление, и ее место
в системе национальной безопасности Российской Федерации. // Материалы научнопрактической конференции «Современное состояние военного права и его влияние на
национальную безопасность Российской Федерации». М., Военный университет. 2004.
Фатеев К.В. Правовые режимы обеспечения военной безопасности Российской
Федерации: понятие, структура и классификация// Военная наука и оборонная политика. 2004.
№ 1.
Фатеев К.В. Юридические опасности военной безопасности Российской Федерации//
Право в Вооруженных Силах. 2003. № 12.
Фатеев К.В. В законах нет системы. Красная звезда. 2003. 26 августа.
Фатеев К.В. К вопросу о возможности привлечения к уголовной ответственности за
преступления против военной службы курсантов военных образовательных учреждений
профессионального образования.// Право в Вооруженных Силах. 2002. № 10.
Фатеев К.В. О совершенствовании уголовной ответственности за уклонение от призыва
на военную службу и уклонение от прохождения альтернативной гражданской службы (тезисы
доклада на парламентских слушаниях). М.: Изд-во Государственной Думы Федерального
Собрания Российской Федерации. Материалы парламентских слушаний. 20 февраля 2003 г.
Фатеев К.В. Правовые проблемы законодательного обеспечения обороны и безопасности
государства (тезисы доклада на парламентских слушаниях). М.: Изд-во Государственной Думы
Федерального Собрания Российской Федерации. Материалы парламентских слушаний 5 июня
2003 г.
Фатеев К.В. Судебная практика по применению законодательства о воинской
обязанности, военной службе и статусе военнослужащих. М., «За права военнослужащих».
2002.
Фатеев К.В. Юридический справочник офицера. М., «За права военнослужащих». 2001.
Фердросс А. Международное право. М., 1959.
Харабет К.В. Офицерская преступность как негативное криминологическое явление
(состояние, причины, тенденции) // Военно-уголовное право. — 2002. — № 7 — 8 (вкладка в
журнал «Право в Вооруженных Силах». 2002. № 8).
Хлобустов О.М. Безопасность общества и права человека //Информационный сборник
«Безопасность». 1998. № 7 — 10. — С. 227 — 229.
Хрусталев Е., Цымбал В. Военная безопасность России: замыслы и реалии// Мировая
экономика и международные отношения. 2001. № 1.
Чернавин Ю.А. Социальный статус военнослужащего. — М.: Воен. ун-т, 1997. — 196 с.
Чижик П.И. Духовная безопасность российского общества как фактор военной
безопасности государства. Монография. М.: Военный ун-т. — 2000.
Чугунов В.М. Духовный потенциал военной безопасности государства (социальнофилософский анализ). — М.: Монино, 1998. — 247 с.
Шевченко Б.И. Экономическая безопасность как подсистема национальной безопасности.
/ Сб. науч. трудов. № 2 ч. 2 М.: Военный университет, 1998.
Шевченко Б.И. Проблемы теоретического обоснования экономической безопасности //
Военная мысль.1997. № 4.
Шумилов В.М. Категория «государственный интерес» в политике и праве (системнотеоретические и международно-правовые аспекты) // Право и политика. — 2000. — № 3.
Шупленков В.П. Уголовно-правовая борьба с преступлениями против обороны страны в
военное время.- М., 1986.
Щербаков А. Пограничная безопасность России: роль и место Федеральной пограничной
службы в системе ее обеспечения. — М., 1998.
Якушев В.С. О понятии правового института // Правоведение. 1970. № 6.
2. Дореволюционная литература и архивные материалы
Бобровский П.О. Военное право в России при Петре Великом. Часть II. Артикул
воинский. СПб., 1886. 772 с.
Бобровский П.О. Военные законы Петра Великого в рукописях и первопечатных
изданиях. Историко-юридическое исследование. СПб., 1887. 96с.
Бобровский П.О. Постоянные войска и состояние военного права в России в XVII
столетии. По русским и иностранным источникам. М., 1882. 43 с.
Греков А. Правовое положение армии в государстве. Опыт исследования правовых
оснований жизни армии в главнейших государствах современной Европы. СПб., 1908.
Добровольский А.М. Воинская повинность. СПб., 1912. 125 с.
Добровольский А.М. Военно-административные законы. Военная служба. СПб, 1905.
Добровольский А.М. Особенности правового положения военнослужащих в области
публичного права. СПб, 1913.
Заусцинский П. История кодификации русского военного законодательства. СПб, 1908.
548 с.
Защук И. Прохождение службы по военному ведомству // СВП, 1869. Кн. VII. Петроград,
1916. 241 с.
Лобко П.Л. Записки военной администрации для военных училищ. СПб., 1912. 372 с.
Лыкошин А.С. Учебник законоведения для военных училищ. 4-е издание. Пг., 1916. 312 с.
Михайлов М. Военные законы. Курс по программе, утвержденной для руководства в
военно-учебных заведениях. Вып. 1-5. СПб., 1861-1863. 379 c.
Редигер А. Заметки по военной администрации. Вып. I. СПб, 1885. 172 с.
Редигер А.Ф. Комплектование и устройство вооруженной силы. 3-е изд. СПб., 1900. 576
с.
Рыльский К.И. Оборона государственная. /Военная энциклопедия. — Т. XVII. — Пг.: товво Сытина, 1914.
Свод законов Российской империи (неофициальное издание). Полный текст всех 16
томов, согласованный с последними продолжениями, постановлениями, изданными в порядке
ст.87 Закона Основного, и позднейшими узаконениями. в 5-ти книгах: Под редакцией и с
примечаниями
И.Д.Мордухай-Болтовского.
Составили:
С.С.Войт,
В.Э.Герченберг,
Н.П.Балканов. Книга I. Тома I—Ш. СПб: Русское книжное товарищество «Деятель», 1912.
Свод военных постановлений 1869 г. Книга VII «Прохождение службы по военному
ведомству». СПб, 1907. 396 с.
Устав о воинской повинности 1874 г. // Свод Законов Российской Империи. 1912. Т.4. Кн.
1.
Шершеневич Г.Ф. Общая теория права. СПб., 1910.
Штейн фон Л. Учение о военном быте, как часть науки о государстве: Пер. А.Эртеля.
СПб., 1875. 431 с.
Щербатов А. Государственная оборона России. — М., 1912.
Эртель А. Предисловие к книге Л. фон Штейна «Учение о военном быте, как часть науки
о государстве». — СПб, 1876.
3. Диссертации и авторефераты
Андреев А.Ф. Правовые основания применения Вооруженных Сил Российской Федерации
по защите целостности и неприкосновенности территории России: Дис. … канд. юрид. наук.
— М.: Военный ун-т. 2001.
Артамонов Д.Н. Институт военного положения по советскому праву: Дисс. … канд.
юрид. наук. М., 1951.
Архипов А.М. Правовые основы организации гражданской обороны в СССР. Дис... канд.
юр. наук. — М.: ВКИ, 1978.
Арцибасов И.Н. Международно-правовые проблемы регулирования вооруженных
конфликтов. Дис... док. юр. наук. — М., ВКИ, 1981.
Ахметшин Х.М. Уголовная ответственность военнослужащих за разглашение
государственной и военной тайны по советскому военно-уголовному праву. Дис... канд. юр.
наук. — М.: ВЮА, 1952.
Ахметшин Х.М. Основные вопросы теории советского военно-уголовного
законодательства и практики его применения. Дис... док. юр. наук. — М., ВПА, 1974.
Ашихмин И.М. Международно-правовое обеспечение экологической безопасности в
военной деятельности. Дис... канд. юр. наук. — М., ВУ, 1997.
Батырь В.А. Имплементация норм международного гуманитарного права в военном
законодательстве Российской Федерации. Дисс... канд. юрид наук. М.: ВУ, 1999.
Бирюков Ю.М. Советское военное законодательство и его роль в строительстве и
укреплении Вооруженных Сил СССР: Дис... канд. юр. наук. — М.: ВПА — 1968.
Бражник Ф.С. Актуальные проблемы совершенствования и применения к
военнослужащим норм общей части уголовного законодательства Российской Федерации.
Дис... док. юр. наук. — М., ВУ, 1996.
Вихров А.А. Военно-правовая идеология США (теоретико-правовой анализ). Дисс…докт.
юрид. наук. — Спб., 1996.
Волков Я.В. Национальная безопасность государства Израиль: философскополитологический анализ концепции и практики применения. Дисс. …канд. филос. наук. —
М., 1996.
Гаранин Е.И. Проблема военной оккупации в современном международном праве в свете
опыта Второй Мировой войны на Тихом океане. Дис... канд. юр. наук. — М.: ВЮА, 1949
Глущенко П.П. Международно-правовое регулирование морской блокады. Дис... канд.
юр. наук. — Л.: ВМА, 1984.
Головин С.Н. Ответственность за нарушение международного гуманитарного права,
применяемого в период вооруженных конфликтов. Дис... канд. юр. наук. — М.: ВКИ, 1985.
Грузков В.Н. Духовное в профессиональной подготовке военных кадров (социальнофилософский анализ): Автореф. дисс…д-ра филос. наук. — Ставрополь, 1997. — 48с.
Дамаскин О.В. Криминологические проблемы правовой работы в Вооруженных Силах
Российской Федерации. Дисс. … докт. юрид. наук. М., 1994.
Денисенко П.А. Современная религиозная ситуация в Российской Федерации и ее
Вооруженных Силах: основные противоречия и тенденции развития: Автореф. дис…канд.
филос. наук. — М.: Воен. ун-т, 1997. — 21 с.
Евтушенко С.Г. Правовое обеспечение военной безопасности России. Дисс. ...канд. юрид.
наук. М.: Воен. ун-т, 2000.
Егоров С.А. Вооруженные конфликты и международное право. Автореферат дисс. …
докт. юрид. наук. М., 1999.
Жданов Ю.Н. Международно-правовые основы самообороны государства. Дис... канд.
юр. наук. — М.: ВКИ, 1990.
Загорский Г.И. Осуществление правосудия в Вооруженных Силах СССР в период
Великой Отечественной войны. Дис... докт. юр. наук. — М., ВКИ, 1986.
Зателепин О.К. Объект преступления против военной службы. Дисс. канд. юрид. наук. —
М., 1999.
Захаренко В.И. Правовое регулирование деятельности Пограничных войск Федеральной
пограничной службы России по охране Государственной границы Российской Федерации.
Дис... канд. юр. наук. — М.: ВУ, 1998.
Золотарев В.А. Военная безопасность России: политико-правовые проблемы. Дисс.
…докт. юрид. наук. Военный университет. 1999.
Иванащенко Л.А. Международно-правовой режим прибрежных морских вод (внутренних
морских вод, территориальных вод и специальных морских зон). Дис... канд. юр. наук. — Л.:
ВМА, 1952.
Иванченко А.Ю. Правовое положение воинских формирований и военнослужащих
Вооруженных Сил Российской Федерации, находящихся на территории государств —
участников СНГ. Дисс... канд. юрид наук. М.: ВУ, 2000.
Кириленко В.П. Экологические проблемы мирового океана и военная деятельность
государства в мирное время (правовые аспекты). Дис... док. юр. наук. — Л.: ВМА, 1986.
Колибаба Г.Н. Правовые основы советской военной службы: Дис... канд. юр. наук. — М.,
ВЮА, 1955.
Кормушкина Н.В. Конвенционный механизм борьбы с международным терроризмом:
Дисс … канд. юрид. наук. — Казань, 1993.
Корольков Н.Н. Правовые основы строительства кадровой Советской Армии в
предвоенные годы: Дис... канд. юр. наук. — М., ВЮА, 1956.
Корякин В.М. Правовые основы военно-социальной работы в Вооруженных Силах
Российской Федерации. Дис... канд. юр. наук. — М.: ВУ, 1998.
Котов А.И. Режим воздушного пространства и правовая регламентация международных
полетов. Дис... канд. юр. наук. — М.: 1958
Кобликов А.С. Осуществление правосудия военными трибуналами СССР. Дис... док. юр.
наук. — М., ВПА, 1966.
Кудашкин А.В. Конституционно-правовой статус военнослужащих в Российской
Федерации. Дис... канд. юр. наук. — М.: РАГС, 1998.
Кудашкин А.В. Правовое регулирование военной службы в Российской Федерации.
Дисс... докт. юрид наук. М.: РАГС, 2003.
Кудашкин В.В. Внешнеторговые сделки в сфере военно-технического сотрудничества
Российской Федерации с иностранными государствами: гражданско-правовые аспекты. Дис...
канд. юр. наук. — М.: РАГС, 1999.
Кудашкин В.В. Правовое регулирование военно-технического сотрудничества
Российской Федерации с иностранными государствами. Дисс... докт. юрид наук. М.: РАГС,
2003.
Кузнецов Н.И. Организационно-правовые проблемы контроля в Вооруженных Силах
СССР. Дис. … док. юр. наук. — М., ВИ, 1981.
Кулаков А.В. Система геополитических факторов и ее влияние на пограничную политику
Российской Федерации: Автореф. дис. … докт. филос. наук. — М., 2000.
Лобанов С.А. Уголовное судопроизводство по делам о военных преступлениях
(международно-правовые аспекты). Дис... канд. юр. наук. — М., ВУ, 1997 г.
Лунеев В.В. Криминологические проблемы предупреждения преступного поведения
военнослужащих. Дис... док.. юр. наук. — М., ВИ, 1978.
Ляшенко В.П. Воинская деятельность мирного времени в ядерно-космический век:
специфика, система и пути оптимизации: Дисс. … докт. филос. наук. — М., 1995
Маликов С.В. Расследование преступлений в боевой обстановке (правовое обеспечение,
организация, методика). Дисс... канд. юрид наук. М.: ВУ, 1999.
Манилов В.Л. Теория и практика организации системы обеспечения национальной
безопасности России: Автореф. дис. … д-ра полит. наук. — М., 1996. — 52 с.
Манацаков И.В. Политический терроризм: Региональный аспект: Дисс… канд. филос.
наук. — Ростов-на-Дону, 1998.
Матюхин В.Н. Обеспечение экономической безопасности России в условиях возрастания
угроз техногенного характера. Дисс. …канд. экон. наук. М., 2000.
Мелков Г.М. Международно-правовые проблемы предотвращения агрессии с морских и
океанских направлений. Дис... канд. юр. наук. — М., 1998.
Меньшагин В. Преступления против обороны СССР. Дис... докт. юр. наук. — М.: 1951.
Мигачев Ю.И. Правовые гарантии реализации статуса военнослужащих (сравнительноправовое исследование). Дисс... докт. юрид наук. М.: ВУ, 1999.
Озеров В.А. Конституционно-правовые основы военной реформы в Российской
Федерации: Автореф. дис. канд. юрид. наук. М.: РАГС, 2001.
Писарев А.Н. Полномочия Президента Российской Федерации в области обороны. Дис...
канд. юр. наук. — М.: ВАЭФиП, 1995.
Писарев А.Н. Полномочия органов государственной власти Российской Федерации в
области обороны (системно-правовое исследование). Дисс... докт. юрид наук. М.: ВУ, 2001.
Побежимов И.Ф. Единоначалие, воинская дисциплина и законность в Советской Армии.
Дис... канд. юр. наук. — М.: ВЮА, 1955.
Посаженников Ю.А. Правовые основы создания и применения Вооруженных Сил
Организации Объединенных Наций. Дис... канд. юр. наук. — М.: ВАЭФиП, 1995.
Пчелинцев С.В. Правовое регулирование военного положения в Российской Федерации.
Дис. ... канд. юр. наук. — М.: ВУ, 1998.
Ромашкин П.С. Преступления против законов и обычаев войны. Дис... докт. юр. наук. —
М., ВЮА, 1951.
Самодуров Д.И. Правовой режим военного плена (международно-правовой анализ).
Дисс... канд. юрид наук. М.: ВУ, 2002.
Серов Г.П. Правовое регулирование экологической безопасности при осуществлении
военно-оборонной деятельности Российской Федерации. Дисс... докт. юрид наук. М.: ВУ,
1999.
Смирнов Е.А. Уголовная ответственность за измену Родине по советскому праву. Дис...
канд. юр. наук. — М.: ВЮА, 1956.
Смирнов В.Н. Противоречия формирования и функционирования военной безопасности
Российской Федерации (социально-правовой анализ): Дис. …канд. филос. наук. — М., 1996.
Степашин С.В. Теоретико-правовые аспекты обеспечения безопасности Российской
Федерации: Автореф. дис. …докт. юрид. наук. — СПб.: Юридический институт МВД России,
1994.
Сурков М.С. Военно-экономическая безопасность России в условиях возрастания угроз
техногенного характера. Дисс. канд. … экон. наук. М., 2000.
Старов Б.Ф. Обеспечение боеготовности Вооруженных Сил РФ средствами
прокурорского надзора: Дис... док. юр. наук. — М., Военная академия экономики, финансов и
права. — 1993.
Стрекозов В.Г. Защита Отечества — конституционная обязанность граждан СССР: Дис...
канд. юр. наук. — М., ВПА, 1973, 190 с.
Стрекозов В.Г. Конституционные основы защиты социалистического Отечества: Дис…
док. юр. наук. — М., ВКИ, 1981.
Тер-Акопов А.А. Ответственность военнослужащих за воинские преступления,
совершаемые путем бездействия. Дис... канд. юр. наук. — М.: ВПА, 1973.
Тер-Акопов А.А. Правовые основания ответственности за воинские преступления. Дис...
док. юр. наук. — М., ВКИ, 1982.
Толкаченко А.А. Правовые основы исполнения уголовных наказаний, применяемых к
военнослужащим. Дис... док. юр. наук. — М., ВУ, 1997.
Фатеев К.В. Организационно-правовые вопросы увольнения с военной службы граждан,
проходящих ее по контракту в Вооруженных Силах Российской Федерации. Дисс... канд. юрид
наук. М.: ВУ, 2000.
Хазанов С.Д. Правовое регулирование чрезвычайного положения в Российской
Федерации. Дисс. … канд. юрид. наук. Екатеринбург. 1996.
Шаковец О.В. Правовое регулирование действий воинского контингента Российской
Федерации в миротворческих операциях (международно-правовые аспекты). Дисс... канд.
юрид наук. М.: ВУ, 2001.
Шупленков В.П. Проблемы уголовно-правовой борьбы с преступлениями против обороны
СССР. Дис... док. юр. наук. — М., ВКИ, 1986.
Щипанов Б.Ф. Система безопасности России и роль Вооруженных Сил в ее обеспечении:
Дис. …канд. филос. наук. — М., 1994.