С.Н. Волков Современное землеустройство: состояние и перспективы развития
advertisement
С.Н. Волков Современное землеустройство: состояние и перспективы развития В истории проведения земельных реформ в России и других странах особое место занимает землеустройство как основной механизм обоснованного осуществления крупных земельных преобразований. Не случайно все переделы земель начинались с создания или реорганизации землеустроительной службы, законодательного и организационного оформления землеустроительных действий, изыскания финансовых ресурсов на выполнение землеустроительных работ, подготовки квалифицированных кадров. Например, Генеральное межевание в России (1765—1861 гг.) начиналось с обнародования Манифеста о генеральном размежевании земель всей Империи от 19 сентября 1765 г., к которому прилагались Генеральные правила, данные Межевой комиссии для сочинения по оным межевой инструкции и Инструкция землемерам, к генеральному всей Империи земель размежеванию. Работы по генеральному межеванию дали начало бурному развитию специального землеустроительного образования, послужив главной причиной основания Константиновской землемерной школы в Москве (1779 г.). Столыпинская аграрная реформа началась с учреждения комитета по землеустроительным делам при главном управлении землеустройства и земледелия, губернских и уездных землеустроительных комиссий с упразднением комитета по земельным делам (Именной высочайший указ, данный Сенату 4 марта 1906 г. Полн. собр. законов, т. XXVI, 27478). Практически сразу же был принят одобренный Государственным Советом и Государственной Думой закон о землеустройстве и Положения о землеустройстве, где были четко зафиксированы и определены требования к проведению земельных преобразований. Национализация земли, создание коллективного и крупного государственного землевладения и землепользования после Октябрьской социалистической революции (1917 г.) фактически стали осуществляться согласно Положению о социалистическом землеустройстве и о мерах перехода к социалистическому земледелию от 14 февраля 1919 г. Как известно, земельные преобразования в Восточной Германии, Прибалтийских республиках после 1990 г. также базировались на соответствующих законодательных актах о землеустройстве. Теория и история землеустройства убедительно свидетельствуют о том, что все эффективные земельные преобразования начинались с создания или совершенствования всей системы землеустройства, которая включает в себя: — государственные органы (службу), организации, учреждения и предприятия, которые выполняют возложенные на них функции управления земельными ресурсами и имеют свою структуру и задачи; — установленные законом землеустроительные действия по перераспределению земель, образованию новых и упорядочению (реорганизации) существующих землевладений и землепользовании, организации рационального использования и охране земель; — четко определенный в правовом отношении землеустроительный процесс предоставления и изъятия земель, и их использования в соответствии с утвержденной в установленном порядке землеустроительной документацией; — систему подготовки, переподготовки и повышения квалификации землеустроительных кадров; — осуществляемые через землеустроительные органы функции информационного обеспечения земельных преобразований (земельный кадастр и мониторинг земель, топографо-геодезические съемки, почвенные, геоботанические и другие обследования и изыскания), планирования, прогнозирования, программирования и организации рационального использования и охраны земель, государственного контроля за земельными преобразованиями и состоянием земельных ресурсов. Как видно, только правового и экономического механизма регулирования земельных отношений в виде соответствующих нормативно-правовых документов, Системы экономических мер (ценообразования, налогообложения, кредитования, Субсидирования и т.д.) для осуществления земельной реформы недостаточно, т.к. без реальной системы землеустройства правовые и экономические меры превращаются в фикцию и являются абсолютно абстрактными. Но главными задачами землеустройства в ходе земельных реформ являются следующие: 1) формирование (или перераспределение) земельной собственности технически правильными, юридически, экономически и экологически обоснованными методами размежевания земель; 2) создание условий для реализации прав земельной собственности, землевладения и землепользования путем подготовки документов (свидетельств, договоров), установления ограничений и обременении в использовании земель, информационного сопровождения экономического механизма регулирования земельных отношений (инвентаризация земель, количественная и качественная оценка и т.д.); 3) обеспечение аффективного функционировании и охраны земельной собственности, рационального землепользования на базе научно обоснованных проектов землеустройства и других землеустроительных документов. Таким образом система землеустройства в ходе земельных реформ объективно трансформируется в систему управления земельными ресурсами государства и является главным орудием охраны земель и их защиты от разбазаривания, нерационального использования, В ходе настоящей земельной реформы (1991 —1998 гг.) роль землеустройства была существенно занижена. Так, например, Концепция земельной реформы в СССР и ее научного обеспечения, принятая научной сессией ВАСХНИЛ в г. Курске в январе 1991 г, только указала на необходимость землеустройства, а Республиканская программа проведения земельной реформы на территории РСФСР, утвержденная постановлением Совета Министров РСФСР 18 января 1991 г. (№30), в землеустроительном обеспечении сделала упор только на перераспределение земель. Отсутствие закона о землеустройстве на первом этапе земельной реформы и научно обоснованной концепции современного землеустройства привели по сути дела к разрушению сельскохозяйственного землевладения в стране и утрате государством функции управления земельным фондом в системе землеустройства. Если перераспределение земель юридически и геометрически произошло формально, и директивным образом были решены вопросы землевладения (земельной собственности), то вопросы землепользования (организации рационального использования и охраны земель) вышли изпод контроля. Это привело к нарушению принципа устойчивости землевладении и землепользования и, как следствие, к катастрофическим последствиям в области природопользования и сельскохозяйственного производства. Перераспределение земель затронуло практически все сельскохозяйственные предприятия, в результате чего изменилось их количество, а также площади землевладений, землепользовании и состав угодий. Значительно сократились объемы выполнения основных видов работ по повышению плодородия почв России, по коренному и поверхностному улучшению кормовых угодий, вводу мелиорированных земель, обводнению пастбищ, восстановлению и комплексной реконструкции орошаемых и осушенных земель, агрохимическому окультуриванию полей, проведению комплекса природоохранных и противоэрозионных мероприятий. Проведенные нами расчеты показали, что убытки сельскохозяйственных предприятий, понесенные по вышеназванным причинам, только в пересчете на зерно, составили 46 млн. тонн ежегодно, что равно почти половине объемов производства зерна в целом по России. К этой величине необходимо добавить сумму затраченных ранее капиталовложений (в пересчете на ежегодные величины), которые не окупаются продукцией с мелиорированных площадей, выбывших из оборота; со сведенных площадей плодово-ягодных насаждений; с заброшенных участков улучшенных кормовых угодий и др. За время земельной реформы землеустроительные действия потеряли комплексность, перестали иметь предплановый (предпроектный) характер прогноза, что позволяло ранее государственным органам предвидеть возможные изменения в использовании земель и развитии земельных отношений. До начала земельной реформы отсутствовали научно обоснованные прогнозы (сценарии) развития землевладения и землепользования на перспективу под влиянием проводимых земельных преобразований, которые могли быть выполнены землеустроительными проектными и научно-исследовательскими учреждениями и организациями. В основу землеустройства были положены не научные принципы и требования, а определенные политические установки, разрушающие существующий земельный строй в интересах нарождающегося частного капитала. Например, последствия Постановления Правительства РФ от 29 декабря 1991 г. № 86 «О порядке реорганизации колхозов и совхозов» и других законодательных актов, следующих в развитие данного постановления, прогнозировались довольно легко. В действительности они привели к сплошному нарушению сельскохозяйственного землепользования и, как следствие, к критической ситуации в агропромышленном комплексе страны. В царской России подготовка к крупным земельным преобразованиям шла очень долго. Так, подготовка к генеральному межеванию (разделению земель) в середине XVIII в. длилась 14 лет с 1752 по 1766 гг. В 1754 г. была разработана Инструкция межевщикам, которая в 1755—1760 гг. была апробирована в Московской губернии. В 1765 г., на основании изучения недостатков межевания по Инструкции 1754 г., сначала был подготовлен проект основных правил государственного межевания, а затем — Манифест о Генеральном межевании. Работы по генеральному межеванию выполнялись землемерными партиями, которые подчинялись губернским межевым конторам. Последние находились в ведении губернской межевой канцелярии. При Сенате была организована межевая экспедиция — высший специальный орган по проведению генерального межевания. Межевые работы продолжались в Московской губернии (1776—1781 гг.), затем начались в Рязанской (1771 —1781 гг.), Владимирской (1773— 1781 гг.), Воронежской (1777—1781 гг.) и других губерниях. К. 1796 г., т.е. за 30 лет, межевые работы были выполнены только в 22 губерниях России и продолжались они практически до 1861 г. Указанные работы были выполнены настолько качественно, что правовыми и техническими документами, удостоверяющими право землевладения и землепользования, пользовались вплоть до 1917 г. 1- В период основных земельных преобразований в России (1991— 1998 гг.), несмотря на ключевое значение землеустройства и его роль для земельной реформы, финансирование землеустроительных работ осуществлялось крайне недостаточно как со стороны Федерального Правительства, так и со стороны органов власти субъектов Федерации. Так, например, среднегодовая стоимость проектно-изыскательных работ по землеустройству по всем источникам финансирования в России с 1986 по 1990 гг. составляла 80,5 млн. руб. (50,3 млн. условных единиц), а с 1991 но 1996 гг. — 34,5 млн. усл. ед. В 1997 и 1998 гг. со стороны федерального бюджета землеустройство практически не финансировалось. За период с 1991 по 1998 гг. наблюдалась устойчивая тенденция сокращения финансирования землеустройства со стороны государства, а в условиях отсутствия платежеспособных землевладельцев и землепользователей оказалось невозможным использовать их финансовые ресурсы для организации рационального землепользования и землеустройства. Недостаточное финансирование землеустроительных работ привело к тому, что оправдавшая себя ранее система землеустройства нарушилась. При перераспределении земель часто отсутствовали предпроектные проработки, технико-экономические обоснования и расчеты, специальные проекты. Работы велись не на единых технической и информационной базах, без соблюдения единой технологии, технических условий и правил. Вследствие этого, возникли недостатки землевладения и землепользования: дальноземелье, чересполосица, вклинивание, вкрапливание, изломанность и неправильное расположение границ. Так, в процессе проведенного нами обследования территории 164 реформированных крупных коллективных хозяйств Центрального экономического района, занимающих площадь около 1 млн. га, 31,1% имели сильно удаленные и раздробленные земли, 39,6% — вклинивания и вкрапливания (без учета земель населенных пунктов), 8,5% — чересполосицу, 29,9% — другие недостатки землепользования. Из 3645 км границ обследованных земель новых хозяйств только 41,6% поворотных точек было закреплено сохранившимися или новыми межевыми знаками. Примерно 3,0% земель хозяйств не использовалось, находилось под залежью или, в лучшем случае, под многолетними травами 4—6 года пользования. Освоенные севообороты занимали только около четверти площади, против 85% в 1991 г. Площадь под дорогами, межами, клиньями возросла с 1% до 5% и была исключена из сельскохозяйственного оборота, Для сравнения, в период «столыпинской» земельной реформы за 7 лет с 1906 по 1913 гг. включительно на содержание землеустроительных организаций правительством было отпущено 63 млн. руб. (9 млн. руб. ежегодно или в пересчете через хлебный эквивалент на 1997 г.—100 млн. усл. сд.). Кроме того, на выдачу крестьянам ссуд и пособий при землеустройстве было израсходовано свыше 22 млн. руб. Если сюда прибавить расходы на мелиоративные работы и на агрономическую помощь, а также ассигнования из средств казенного крестьянского банка, то общая сумма затрат правительства значительно превысит 100 млн. руб. (А. Кофод. Русское землеустройство. Изд. 2—С.-Петербург: Русский Вестник, 1914.—с. 145). Если удельные затраты на землеустройство в 1986— 1990 гг. составляли 0,22 усл. ед. на один гектар сельскохозяйственных угодий, то в 1991 —1993 гг. они возросли до 0,28, в 1994—1996 гг. сократились до 0,15 условных единиц, а в 1996—1998 гг. уменьшились до 0,02 усл. ел. на гектар. В период с 1909 по 1912 гг. средняя стоимость землеустроительных работ на одну десятину равнялась 3.03 руб. (2,77 руб./га или а хлебном эквиваленте 30 усл. ед. на I га), из которых в среднем один рубль (11 усл. ед.) — на административные и 2 руб. — на межевые расходы. По нашим данным, в зависимости от сложности объектов землеустройства, необходимости проведения комплекса обследовательских и проектно-изыскательских работ, природноэкономической зоны, удельные затраты на землеустройство должны находиться в пределах от 5 до 20 усл. ед, на гектар землеустраиваемой площади, что примерно на два порядка выше, чем существующие расходы. Только в этом случае можно говорить о качественном выполнении землеустроительных работ, научно обоснованном перераспределении земель и эффективном осуществлении земельной реформы. Земельные преобразования, реформирование сельскохозяйственных предприятий, предоставление и изъятие земель в ходе земельной реформы осуществлялись в очень короткие сроки, авральными методами и, несмотря на предупреждения ученых и общественности, приобрели характер политической кампании, плохо обоснованной с социальной, экономической и экологической сторон. Землеустроительные предприятия, ввиду недостаточного финансирования, плохо привлекались к этой работе. Вследствие этого, создавались нежизнеспособные хозяйства, разрушалась инфраструктура сельскохозяйственных предприятий, нарушались структура землевладений и землепользовании, межхозяйственные связи. По данным проведенного нами социологического опроса руководителей 146 реформированных коллективных сельскохозяйственных предприятий и 136 глав крестьянских хозяйств, 66,3% указывают на неудовлетворительное состояние инфраструктуры (плохое качество или отсутствие дорог, недостаточное водоснабжение, ухудшение социально-бытовых или культурных условий), 92,6% отмечают, что на их землях произошли значительные организационнотерриториальные изменения и 87,6% считают, что проведение мероприятий по повышению плодородия почв и мелиорации земель за годы реформы резко сократилось. В результате анализа итогов производственной деятельности сельскохозяйственных предприятий (например, в Московской области), установлено, что размер перераспределенной в ходе земельной реформы площади, сильно повлиял на экономическую эффективность производства. Так, в тех хозяйствах, где размер перераспределенных и изъятых земель составлял до 10% территории, урожайность озимых зерновых в 1991 — 1996 гг. равнялась 34,2 ц/га, картофеля — 154 ц/га, многолетних трав на сено — 39,5 ц/га. В сельскохозяйственных предприятиях, где размер перераспределенных земель составлял более 30%, урожайность указанных культур равнялась соответственно 14,3 ц/га; 90 ц/га; 20,6 ц/га, т.е. была практически в 2 раза ниже. В большинстве случаев крестьянским хозяйствам выделялись земли низкого качества, площадью не позволяющей вести эффективное производство, не на конкурсной основе, на значительном удалении от хозяйственных центров. Разделение земель на земельные доли (паи), по существу, носило формальный характер, без выделения земель в натуре, что сегодня внесло в землепользование массу экономических и социальных проблем. В ходе осуществления земельной реформы правительством была утеряна функция ее сопровождения и контроля со стороны государственных органов через землеустроительную службу - главный государственный орган, функционирующий для этих целей. Согласно Закону о земельной реформе (1990 г.), ее проведение возлагалось на специально созданный для этого Государственный комитет РСФСР по земельной реформе (Госкомзем) совместно с Министерством сельского хозяйства и продовольствия. Министерством лесного хозяйства; местные Советы народных депутатов с участием других заинтересованных министерств и ведомств. Землеустроительная, организационная, контрольная и консультативная функции возлагались на Госкомзем. Последующие преобразования данного комитета и Роскомзем, и затем в Государственный комитет по земельным ресурсам и землеустройству, затем в Министерство земельной политики, строительства и жилищнокоммунального хозяйства, а затем в Государственный земельный комитет, при практически полном отсутствии финансирования после 1996 г., сделали невозможным осуществление государственного регулирования хода земельной реформы. Реформа стала охватывать не весь земельный фонд страны. Теперь она все больше стала связываться с аграрными преобразованиями, реформированием сельскохозяйственных предприятий, наведением порядка в использовании земельных долей. Попытки установить контроль за регулированием земельных отношений и разделить сферы влияния велись различными министерствами и ведомствами. Среди них: Госкомзем, Минсельхозпрод, Минюст, Госстрой и другие, что также указывает на отсутствие единой земельной политики государства. Весной 1998 г. было создано новое Министерство земельной политики, строительства и коммунального хозяйства, которое уже в сентябре 1998 г. было реорганизовано с созданием Государственного земельного комитета. Таким образом, в 1998 г. правительство практически не имело своих землеустроительных органон и естественно не финансировало и не организовывало землеустроительные работы. Созданная ранее система государственных проектно-изыскательских и научно-исследовательских институтов системы «РосНИИземпроект» по этой причине находилась на грани полной самоликвидации. Опыт осуществления земельных реформ показывает, что они должны проводиться с использованием надежной информационной базы, при наличии корректных данных земельного кадастра, точных сведений о состоянии и использовании земель в различных регионах страны, что позволяет принимать правильные управленческие решения. Система землеустройства Российской Федерации располагала этими данными, но они требовали пополнения и корректировки. Поэтому на ходу начали разворачиваться землеустроительные работы по инвентаризации земель сельскохозяйственных предприятий, федеральных и муниципальных земель, земель населенных пунктов, закрытых административнотерриториальных образований; выявлению неиспользуемых земель, нерационально и неэффективно используемых земель. Только в декабре 1993 г. Президентом РФ был издан Указ № 2130 «О государственном земельном кадастре и регистрации документов о правах на недвижимость». В августе 1596 г. Правительством РФ утверждена Федеральная целевая программа «Создание автоматизированной системы ведения Государственного земельного кадастра», в июле 1997 г. принят Федеральный закон о государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним (№122-ФЗ от 21 июля 1997 г.). Ввиду недостаточности финансирования и больших объемов работ единая земельно-кадастровая система страны еще не создана, что существенно затрудняет информационное обеспечение земельной реформы и использование данных земельного кадастра при землеустройстве. Опыт России и большинства зарубежных стран, показывает, что основным механизмом осуществления земельных реформ является система государственного землеустройства (управления земельными ресурсами) со своими службой, функциями, структурой, задачами, документацией. Несмотря на это, роль и значение системы государственного землеустройства заметно снижены. Проблемы землеустройства и землепользования получили политическую направленность. Государство в первую очередь уделяет внимание фискальным целям (перераспределению земельной собственности, сбору земельного налога) и не заботится о состоянии и использовании земли как общенационального достояния. Этим объясняется то, что в период с 1991 по 1997 гг. в структуре землеустроительных работ главное место стали занимать земельнокадастровые и межевые действия, а финансирование проектноизыскательских работ по землеустройству практически свелось к нулю. Землеустройство, вопреки необходимости, стало утрачивать государственный характер, что влечет за собой серьезные негативные последствия, связанные с дальнейшим ухудшением состояния и использования земель. Снижение роли государства в осуществлении землеустройства привело и к потере функции планирования, использования и охраны земель, как основной в системе управления земельными ресурсами, что нарушило комплексность в проведении землеустроительных работ. В настоящее время у государства нет концепции использования и охраны земельных ресурсов на федеральном уровне, не разрабатываются программы использования земель в регионах и субъектах федерации, нет четкой научно обоснованной позиции формирования землепользований сельских товаропроизводителей, нет прогноза последствий проведения мероприятий по реформированию земельных отношений. При таком подходе возникают хаос в использовании земель, путаница в земельных отношениях, появляются недостатки землевладения и землепользования (чересполосица, вкрапливание, дальноземелье), продолжают развиваться процессы эрозии, формируются сельскохозяйственные предприятия неоптимальных размеров, без инфраструктуры, с несбалансированной экономикой. В реформируемых таким образом сельскохозяйственных предприятиях, крестьянских хозяйствах снижается эффективность использования земли. Вместе с тем, сельскохозяйственные предприятия, землепользования которых образованы на базе составленных проектов землеустройства, имеют четкую организацию территории, более высокую экономическую эффективность производства, сохраняют производственные связи, систему севооборотов и, вследствие этого, быстрее приспосабливаются к новым экономическим условиям хозяйствования. Так, например, из 82 обследованных нами хозяйств с освоенными проектами землеустройства было только 28, в которых при одинаковой фондовооруженности и трудообеспеченности на 100 га сельскохозяйственных угодий было произведено на 40% больше валовой продукции, производительность труда была выше на 46%, и на 35% больше фондоотдача. В этих хозяйствах лучше используются земля, трудовые ресурсы, производственные фонды и, как следствие, выше рентабельность производства. Это показывает, что даже при нестабильной экономической ситуации землеустройство как форма рациональной территориальной организации производства является одним из важных факторов повышения его эффективности. Ученые и практические работники стали реально понимать опасность политического вмешательства в управление земельными ресурсами страны без учета реальной экономической и экологической ситуации и системы землеустройства. Поэтому прошедший в декабре 1997 г. первый «круглый стол» при участии Президента России и лидеров политических движений определил приоритетные направления развития земельной реформы, состав первоочередных проектов федеральных законов, в число которых вошел и Закон о землеустройстве. В проектах федеральной программы «Развитие земельной реформы в Российской Федерации на 1998—2001 гг.», Концепции развития земельных отношений в сельском хозяйстве Российской Федерации, одобренной РАСХН в октябре 1998 г., также осознаны большая роль и значение современного землеустройства. Впервые за последние годы ученые РАСХН в 1998 г. рассмотрели и одобрили проект Концепции землеустройства в агропромышленном комплексе страны, подготовленный учеными Госуниверситета по землеустройству и РосНИИземпроекта. Основными положениями данной концепции землеустройства являются следующие. 1. Землеустройство является основным механизмом и обязательным условием организации рационального использования и охраны земельных ресурсов страны. Оно должно быть направлено на реализацию земельного законодательства, сохранения благоприятной экологической среды и природных ландшафтов. В этой связи можно сделать три основных вывода: — землеустройству должны подлежать все земли, независимо от их основного целевого назначения, формы собственности, владения и пользования землей; — установленные в порядке землеустройства режим использования и целевое назначение земель, организация территории, комплекс мер по поддержанию устойчивости (стабильности) ландшафтов и охране земель должны являться обязательными для собственников, землевладельцев и землепользователей (включая арендаторов), а также органов государственной власти и местного самоуправления; — законодательство о землеустройстве должно иметь приоритет и определять все другие виды нормативно-правовой деятельности и документации, касающиеся любой территориальной организации (градостроительной, лесохозяйственной, водохозяйственной и т.д.). 2. В экономической теории доказано, что в связи с тем, что при землеустройстве создаются организационно-территориальные условия для рационального использования производительных сил и совершенствования производственных отношений, оно является составной частью общественного способа производства, имеет социально-экономический характер, а субстанция его эффективности лежит в общественном производстве. Учитывая то, что землевладения и землепользования, а также свойственные им системы организации производства и территории функционируют в общей системе земельно-хозяйственного устройства страны, имеется множество экономических, организационных, технологических и социальных взаимосвязей между ними, а также в связи с хозрасчетным (а в условиях рынка — коммерческим) характером экономических взаимоотношений в народном хозяйстве, эффективность землеустройства рассматривается с двух сторон: с точки зрения всего общественного производства и по отношению к конкретному предприятию (либо хозяйству граждан). Это обусловливает наличие двух видов эффекта землеустройства: народнохозяйственного и хозрасчетного (коммерческого). В первом случае землеустройство выступает в качестве рычага для государственного регулирования землевладения и землепользования при любых изменениях земельных отношений. Поэтому землеустройство, с точки зрения ею народнохозяйственной эффективности и значимости, следует рассматривать как атрибут, неотъемлемую составную часть общественного способа производства, без которого невозможно организовать деятельность любого землевладельца и землепользователя. Следовательно, это вызывает объективную необходимость проведения землеустройства при любых изменениях в земельных отношениях, производстве и территории. Применительно к землеустроительному производству это означает, что любая реорганизация производства и территории должна осуществляться только на основе проектов землеустройства, составленных технически правильно, юридически грамотно и обосновано с экологической и экономической сторон. Поэтому землеустройство должно проводиться при: — образовании или упорядочении любых землевладений и землепользовании, предоставлении, изъятии и перераспределении земель; — изменении системы расселения, строительстве новых объектов производственной и социальной инфраструктуры или ином совершенствовании размещения, производительных сил; — введении новых систем организации хозяйства, земледелия, связанных с достижениями и научно-техническим прогрессом в области землепользования; — изменении специализации сельскохозяйственных предприятий, их организационно-производственной структуры, организации производства, труда и управления; — внедрении почвозащитных, природоохранных и мелиоративных комплексов. Связанных с использованием и охраной земель; — развитии или совершенствовании земельных отношений, связанных с включением земли в товарный оборот, с изменением нрав собственности на землю, землевладения и землепользования и др. Поэтому никакие политические действия, социально-экономические мероприятия или технические работы (например, по земельному кадастру) не смогут подменить землеустройства. Этим объясняется то, что реальным механизмом нападения порядка в использовании земель, регулировании земельных отношений и переустройстве территории может быть только землеустройство, в процессе которого решаются правовые, социально-экономические, организационно-территориальные и экологические задачи. Поэтому все мероприятия, связанные с перераспределением земель, образованием новых, или реорганизацией существующих сельскохозяйственных предприятий, организацией использования и охраны земель следует осуществлять только в порядке землеустройства и на основе четко спланированных и обоснованных в проектах землеустроительных действий. Хозрасчетный (коммерческий) эффект землеустройства достигается в первую очередь теми предприятиями, которые осуществляют непосредственное использование земель на своей территории, то есть там, где земля является главным средством производства. Это прежде всего сельскохозяйственные предприятия. Практика показывает, что землеустройство сельскохозяйственных предприятий дает большой аффект не только в их социально-экономической, но и природоохранной деятельности. 3. Проект землеустройства должен стать обязательной основой для юридического оформления нового землевладения и землепользования, а также эколого-экономической базой для осуществления мероприятий, меняющих существующую территориальную организацию и размещение производства, использование земли. В этих целях необходимо, чтобы: — каждый субъект Федерации был обязан иметь свою Генеральную схему использования и охраны земельных ресурсов; — каждый административный район имел схему землеустройства как основу развития землевладения и землепользования на своей территории; — каждое сельскохозяйственное предприятие и крестьянское хозяйство имело утвержденный проект внутрихозяйственного землеустройства, в соответствии с которым оно использует землю; — на каждый земельный участок (землевладение, землепользование) имелся экологический паспорт, а на мероприятия, связанные с земельнохозяйственными капиталовложениями (мелиорацией, культуртехникой, строительством дорог и т.д.) — свой рабочий проект на осуществление землеустроительной деятельности и благоустройства. Отсутствие данных землеустроительных документов должно рассматриваться как нарушение законодательства Российской Федерации и повлечь за собой соответствующие меры ответственности. Внесение изменений в землеустроительную документацию должно допускаться только с разрешения утвердившего се органа. 4. Учитывая то, что землеустройство является составной частью общественного способа производства, его цель должна соответствовать эффективному развитию всего народного хозяйства страны, а также отражать совокупность интересов: государства, отдельных предприятий и граждан. Применительно к любому земельному строю это означает, что целью землеустройства является организация рационального использования и охраны земель, приведение организации территории и производства в соответствие с новыми земельными отношениями. В связи с тем, что субстанция эффективности землеустройства лежит в общественном производстве, следует главный вывод о том, что землеустройство должно иметь государственный характер и должно быть главным рычагом государства в осуществлении любых земельных преобразований. Это позволяет сделать следующие выводы. Во-первых, землеустройство служит главным механизмом образования землевладения (землепользования) любого хозяйства. То есть без проведения землеустройства, составления проекта, его рассмотрения, согласования, утверждения, отвода земли в натуре, выдачи документа, удостоверяющего право землевладения (землепользования) нельзя начать производство. Следовательно, землеустройство является основным условием организации любого предприятия. Во-вторых, при землеустройстве происходит взаимоприспособление производства и территории, или, другими словами, осуществляется территориальная организация производства, в процессе которой, с учетом плодородия почв, местоположения земель, обосновывается специализация хозяйства и организуется его территория. Поэтому, субстанция эффективности землеустройства лежит в производстве (экономике) сельскохозяйственных предприятий. Это положение подтверждает также и то, что в процессе землеустройства решаются вопросы охраны и повышения плодородия почв, рационального устройства территории. В этом заключается основной интерес государства. В-третьих, при землеустройстве создаются оптимальные (для данного уровня развития производительных сил и производственных отношений) организационно-территориальные условия землевладения и землепользования, что особенно важно на стадии формирования новой земельной собственности в настоящее время, когда создается большое число акционерных обществ, товариществ, новых кооперативов, крестьянских (фермерских) хозяйств. Это должно осуществляться под контролем государства. В-четвертых, в настоящее время государственными органами управления функции землеустройства передаются коммерческим структурам, что может, привести к Потере государственного контроля за реализацией политики в использовании и охране земель. Поэтому в целях государственного регулирования и управления землеустройством, повышения качества и эффективности землеустроительных мероприятий, основные виды работ, связанные с охраной и рациональным использованием земельных ресурсов, созданием базовой основы для ведения государственного земельного Кадастра должны выполняться специализированными государственными проектными организациями. Для выполнения остальных землеустроительных работ заказчики могут привлекать на конкурсной основе других юридических и физических лиц (частных землемеров), имеющих лицензии на выполнение землеустроительных работ. Землеустройство должно стать основным рычагом государства по управлению земельными ресурсами, препятствовать возникновению перекосов в экономике путем организации научно обоснованного перераспределения, использования и охраны земель. Это требует неотложного осуществления следующих мероприятий: — принятия Закона РФ о землеустройстве, где должен быть законодательно закреплен государственный характер землеустройства, статус и функции землеустроительной службы, порядок организации, проведения и финансирования землеустройства, научного, технического и кадрового его обеспечения, где должны разграничиваться землеустроительные действия, относящиеся к компетенции государства, и те, которые могут выполняться негосударственными предприятиями или частными землемерами; — увеличения и устойчивого финансирования землеустроительных работ, укрепления землеустроительной службы, научноисследовательских, просктно-изыскательных и производственнотехнологических землеустроительных организаций; — осуществления обязательного государственного контроля при подготовке, переподготовке и повышении квалификации специалистов для землеустройства, соблюдения единых технических условий, норм и правил при проведении землеустроительных работ, налаживания и проведения государственной аттестации специалистов и лицензирования на право ведения землеустройства; — ориентации государственного земельного кадастра и его автоматизированной системы не только на цели регистрации землевладений и землепользовании, учета земли и другой недвижимости, но и на цели информационного обеспечения землеустройства для принятия конкретных управленческих решений по организации рационального использования и охраны земли; — осуществления системы землеустроительных действий, увязанных технологически, во времени и по ресурсам и включающих мероприятия по планированию и Прогнозированию, землеустроительному проектированию, контролю за использованием и охраной земель; — разработки и реализации через систему землеустройства и с помощью землеустроительных органов государственных программ переселения, освоения новых земель, повышения плодородия почв, консервации нарушенных земель, проведения восстановительных и природоохранных мероприятий; — планирования, организации и финансирования научноисследовательских работ по землеустройству; — усиления фундаментальных, академических научных исследований по землеустройству в рамках РАСХН. Главная задача при этом — не проводить крупных землеустроительных кампаний и реформирования, не обоснованных научно и не обеспеченных материально, а осуществить комплекс землеустроительных работ, начиная от получения доброкачественного планово-картографического материала и данных всех видов обследований (почвенных, геоботанических, агроэкологических и др.) — до образования устойчивых землевладений и землепользовании и организации рационального использования земель, с учетом интересов государства, территорий, отдельных предприятий и граждан. Весь этот комплекс землеустроительных работ должен быть обеспечен нормальной законодательной поддержкой и финансированием.
