Учебник

История государственного управления России (IX-XX вв.)
Автор / Авторский коллектив:
Н. П. Носова
Содержание
курс лекций
Раздел I. Государственные учреждения и особенности государственного управления
дореволюционной России
Тема 1. Государство и государственное управление в Киевской Руси
Тема 2. Государственное управление на Руси в период феодальной раздробленности
Тема 3. Складывание централизованного государства и система государственного
управления в XV - XVII вв.
Тема 4. Государственное управление в России в первой половине XVIII в.
Тема 5. Государственное управление в России во второй половине XVIII в.
Тема 6. Государственный аппарат Российской Империи в первой половине XIX в. Кризис
феодальной монархии
Тема 7. Государственный аппарат Российской Империи пореформенного периода (1861 1904 гг.). Первый шаг по пути к буржуазной монархии
Тема 8. Государственный аппарат России в начиле XX в. Второй шаг по пути к
буржуазной монархии
Тема 9. Россия от февраля к октябрю. Система государственных учреждений.
Государственный строй
Раздел II. Становление советской государственной системы
Тема 10. Советское государство и его учреждения
Тема 11. Организация советского государства. Первые шаги
Тема 12. Государственные учреждения России в годы гражданской войны
Тема 13. Переход к новой экономической политике. Проблемы государственного
управления в годы НЭПа
Раздел III. Государственный аппарат СССР (1923 - 1985 гг.)
Тема 14. Органы государственной власти СССР
Тема 15. Управление экономикой
Тема 16. Управление культурой
Тема 17. Административно-политические органы управления
Тема 18. Органы юстиции, суд, прокуратура
Раздел IV. Современный государственный аппарат
Тема 19. Государственные учреждения СССР в условиях перестройки (1985 - 1991 гг.)
ТЕМА 1. ГОСУДАРСТВО И ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ В КИЕВСКОЙ
РУСИ.
1. Становление государственности у восточных славян.
Вопрос об образовании, становлении и развитии Древнерусского государства, его
политической и социально-экономической структуре представляется принципиальной
проблемой, вызывающей порою противоречивые истолкования.
Большинство ученых считает, что Киевская Русь сформировалась в результате
продолжительного, органичного процесса эволюции славянского общества путем
разложения первобытнообщинного хозяйства, имущественного неравенства, складывания
в нем классов и классовых отношений, объединения племенных территорий в племенные
союзы. Другие, напротив, полагают, что формы и социально-экономическое содержание
русского государства стали результатом завоевания иноземцами, привнесены извне и не
были связаны с развитием самого славянского общества.
Проследим основные этапы становления и развития Древнерусского раннефеодального
государства - Киевской Руси, складывания форм государственного управления и
законодательных документов на конкретных исторических фактах.
Возникновение Древнерусского государства. Предки нынешних славян - праславяне были
известны уже с середины II тыс. до н.э. Начальные письменные свидетельства о них
греческих, римских, арабских и византийских историков относятся к началу I тыс. н.э.
Разложение родового строя у восточных славян характеризовалось выделением внутри
племен больших патриархальных семей, которые вели совместное хозяйство на
осваиваемых ими землях. При этом леса, пастбища, охотничьи угодья оставались
объектами общего пользования, а освоенные участки пахоты, орудия труда, рабочий скот
постепенно приобретали хозяев в лице отдельных семей. Часто три-пять домохозяев
селились в общих поселках, где за высокой деревянной оградой стояли бревенчатые
жилища. Рядом располагались кузница, амбар с ручной мельницей, помещение для
прядения, ткачества и шитья одежды, загон для скота и пр. Для своего жилья славяне
выкапывали углубление. Верхняя часть такой полуземлянки укреплялась бревнами или
жердями. Стены избы снаружи обмазывались глиной. Внутреннее убранство составляли
скамьи-лежанки, печь с дымоходом, глиняная и деревянная посуда, мелкий рабочий
инвентарь и пр. Трудовая мирная жизнь неоднократно прерывалась многочисленными
иноземными противниками. В борьбе с ними начали складываться первые племенные
союзы. Известно, что уже с VI в. славяне и сами совершали походы в земли Восточной
Римской империи - Византии.
Разложение первобытного строя сопровождалось появлением частной собственности,
имущественного неравенства, "лучших людей" - так назывались зажиточные люди. К VIVII вв. у восточных славян формирующиеся хозяйственные системы территориальноплеменных земледельческих общин складываются в полугосударственные объединения
переходного типа и кровнородственные отношения заменяются территориальными,
политическими и военными связями. Среди объединяющих факторов - сходство
направлений социально-экономического развития восточнославянских племен, основу
которого составляли пашенное земледелие, скотоводство, охота, бортничество (сбор меда
диких пчел) и др.
Источники позволяют сделать вывод о том, что процесс становления государственности у
восточных славян характеризовался тремя общественно-экономическими укладами. Так,
первобытнообщинный неуклонно разлагался, рабовладельческий, вследствие
нерациональности и неокупаемости рабского труда в суровом климате и других
обстоятельств, не получил законченного развития, а феодальный обрел свои сущностные
черты.
Необходимость возникновения государства обусловливалась потребностями ограничения
родовой власти, выделившейся вследствие имущественного расслоения и зарождения
племенной знати, появления славянских дружин, призванных поддерживать внутреннюю
и внешнюю политику своих вождей. На рубеже VIII-IX вв. сложилось около полутора
десятков племенных союзов - военных объединений. Определились условия для
формирования государства как продукта внутреннего развития.
Один из первых русских историков, монах-летописец Киево-Печерского монастыря Нестор (конец XI вв. - начало XII вв.) в "Повести временных лет" повествует о создании в
VI в. крупного союза славянских племен в среднем Поднепровье, принявшем название
одного из племен "рос" или "рус". Уже в VIII - IX вв. этот союз объединял несколько
десятков славянских племен с центром в Киеве и занимал значительную территорию, не
уступающую по размеру Византийской империи.
Новгородская летопись сообщает о старейшине Гостомысле, возглавлявшем славянское
объединение вокруг Новгорода. Согласно восточным источникам накануне образования
Древнерусского государства на этой территории сформировались три крупных
политических центра, которые могут считаться протогосударственными объединениями:
Куявия (южная группа славянских племен с центром в Киеве), Славия (северная группа с
центром в Новгороде) и Артания (юго-восточная группа, предположительно район
Рязани). При этом южные славяне платили дань хазарам, северные - варягам. И хотя
государственность у славян пока еще была примитивной, она стала основой, фундаментом
для формирования Древнерусского государства.
Территориальное оформление Киевской Руси. Сложившиеся условия для создания
государства потребовали соответствующего оформления. По мнению автора "Повести
временных лет", враждовавшие между собой племена ильменских славян, кривичей и
чудь пригласили варяжского князя для наведения порядка: "Земля наша велика и обильна,
а порядка в ней нет. Да пойдете княжит и володеть нами"'.
Князь Рюрик прибыл с братьями Синеусом и Трувором. Сам он правил в Новгороде, а
братья - в Белоозере и Изборске. Варяги положили начало великокняжеской династии
Рюриковичей, которая правила в России до конца XVI в.
Как установлено археологическими раскопками, IX в. на Рюриковом городище (в районе
современного Новгорода; находилась резиденция скандинавского князя, что подтверждает
рассказ древнего летописца о приглашении князя "из заморья" верхушкой славянских и
местных угро-финских племен.
Источниковедческие исследования показывают, что с приглашенным и князем племенная
знать заключила договор, по которому сбор государственных доходов с подвластных
территорий оставался за представителями местных верхов. Этот договор и лег, видимо, в
основу дальнейшего взаимоотношения Новгорода с князем, могущества и независимости
новгородского боярства с его крупным корпоративным землевладением и торговлей. К
тому же политические пре имущество новгородской аристократии подкреплялось
институтом вечевого строя.
По некоторым источникам, недовольные Рюриком его соплеменники, князья Аскольд и
Дир, в поисках добычи и развлечений направились с частью дружины из Новгорода в
Константинополь. По пути им удалось захватить небольшой красивый город на высоком
берегу Днепра - Киев. Переадресовав выплачиваемую киевлянами дань от хазар на себя,
они остались в Киеве государями.
После смерти Рюрика при его малолетнем сыне Игоре опекуном становится князь Олег (?912, 879-912), прозванный Вещим. Предпринятый им удачный поход на юг обеспечил
объединение двух главных центров восточных славян - Новгородской и Киевской земель,
а также территорий, лежащих вдоль пути "из варяг в греки" (от Балтийского, или
Варяжского моря, до Черного, или Русского) и его ответвлений, освобождение земель
северян и радимичей от хазарской дани. Сформировалось Древнерусское государство Киевская Русь (882) со столицей в Киеве, по определению князя, "матерью городов
русских".
Сплочение восточных славян вокруг Киева, проходившее в ожесточенной борьбе с
внешними врагами, продолжалось и в Х в. К середине XI в. Киевская Русь стала могучим
и одним из крупнейших государств в Европе. В этому времени в состав Киевского
государства вошли все восточнославянские земли от Чудского, Ладожского и Онежского
озер - на севере (новгородские и ильменские славяне) до верховьев Волги - на востоке
(вятичи, меря, мурома и др.), от середины Днепра - на юге (Чернигове-Северская,
Киевская, Галицкая Волынская земли северян, полян, древлян, волынян, тиверцев) до
Чудского озера - на западе, включая земли дреговичей, полочан, кривичей, радимичей.
Древнерусское государство было признано в качестве равного Византийской империи.
Предание повествует, что князь Олег, совершивший поход на Константинополь, в знак
победы повесил свой щит на воротах Царьграда. Византийский император уплатил Олегу
значительную дань и заключил с ним договор (911), предоставлявший русским купцам
беспошлинную торговлю и другие привилегии.
Таким образом, очевидно, что государство - продукт сложного и длительного развития
политической и социально-экономической структуры общества и не может быть
привнесено извне и организовано одним человеком или группой лиц, даже очень
талантливых и мудрых. Тем не менее, летописное предание о призвании варяжских князей
было облечено в так называемую "норманнскую теорию".
Основоположниками этой концепции принято считать немецких историков Г. Байера, Г.
Миллера, А.Шлецера, приглашенных в Россию в период правления Анны Иоанновны
(1693-1740,1730-1740) и расцвета бироновщины. Авторы этой "теории" и ее сторонники
преувеличивали роль скандинавских воинов в становлении государственности на Руси. И
уже в тот период норманнизм встретил активное возражение со стороны ряда передовых
русских ученых, в том числе и М.В. Ломоносова.
Безусловно, сам факт привлечения варяжских князей и их дружин к службе у славянских
князей в качестве военных специалистов не вызывает сомнения. Однако ряд историков,
начиная с М.В. Ломоносова, сомневались в неславянском происхождении Рюрика.
Приглашенные предводители рюриковой рати в дальнейшем, очевидно, приобрели
функции арбитров, а порою и гражданскую власть. Норманны, по существу, превратились
из наемной (союзной) дружины в опору военной власти своего представителя - князя. Это
было не завоевание, а сотрудничество, своеобразный синтез культур.
Вполне объяснима и понятна последующая попытка летописца в поддержку правящей
династии Рюриковичей показать ее мирные, а не захватнические насильственные истоки.
К тому же князь, и его дружина быстро "ославянилась". Уже внук Рюрика носил чисто
русское имя -Святослав.
В свою очередь, крайняя точка зрения антинорманнистов, доказывающих абсолютную
самобытность славянской государственность отрицание роли скандинавов (варягов) в
политических процесса противоречит известным фактам. Смешение родов и племен,
преодоление былой замкнутости, установление регулярных сношений с ближними и
дальними соседями, наконец, этническое объединение севере русских и южнорусских
племен - характерные черты продвижения славянского общества к государству. Первые
восточнославянские княжества существовали до прихода Рюрика, и первые русские князи
именовались хаканами - царями. Древнерусское государство, подготовленное
многовековым развитием восточного славянства, по своему политическому и
экономическому развитию стояло выше варягов и не могло по этой причине заимствовать
у пришельцев опыт государственности. Однако именно норманны, во многом, увлекли
славян в походы на Византию. Они же способствовали объединению Новгорода и Киева.
Развиваясь аналогично Западной Европе, Русь одновременно с ней подошла к рубежу
образования большого раннесредневекового государства. И викинги стимулировали этот
процесс.
2. Государственное устройство Киевской Руси в период формирования основ феодализма
(IX-Xвв.)
Общественный строй. На ранних этапах становления Древнерусского государства форма
общественных отношений была представлена военной демократией, которая включала:
участие всех членов племенного союза (мужчин) в решении жизненно важных вопросов,
всеобщее вооружение населения (народное ополчение), - а также народным вече как
высшим органом власти.
К IX-X вв. дофеодальный период общественного стоя у восточных славян закончился,
сформировалась государственная и хозяйственная система Древнерусского государства
переходного типа, феодального в своей основе. Складывалась феодальные отношения феодальная земельная собственность, подчинение мелких производителей
господствующим классам, углубление классовой дифференциации и т.д. Господствующее,
эксплуатирующее военно-руководящее меньшинство поначалу представляла старая
родоплеменная аристократия - вожди, жрецы, старейшины и др. Другую, большую часть
населения составляли крестьяне-общинники, постепенно попадающие к ним в
зависимость с помощью внеэкономических (захват, насилие) и экономических (кабала,
долг) мер. Захваченные в плен обращались в рабов (холопов) и использовались на
вспомогательных работах. Социальная дифференциация в то же время заметно
тормозилась устойчивостью советской общины и наличием патриархального рабства, не
получившего дальнейшего перерождения в классические рабовладельческие отношения.
Основную ячейку общественного устройства Руси составляла соседская, территориальная
община - орган местного крестьянского самоуправления - "мир" (от слова "вервие" веревка, которой измеряли участок земли). Земельная община удерживалась на Руси
значительно дольше, чем на Западе. И хотя в итоге она не предотвратила формирования
зависимых отношений классового общества, но сумела избавить от массового рабства, посвоему способствовала переходу восточных славян от первобытного строя к феодальному,
минуя рабовладельческий, к тому же на Западе уже изжитый. Да и сама классовая
структура и аппарат классового угнетения создавались в Древнерусском государстве на
основе не рабовладельческой, а других переходных форм - дань, плен, ограбление и пр.
Роль общины. Община на Руси представляла собой замкнутую социальную систему,
призванную организовать все виды жизнедеятельности человека - трудовую, обрядовую,
культурную. Будучи многофункциональной, она опиралась на принципы коллективизма и
уравнительности, являлась коллективным собственником земли и угодий. Свою
внутреннюю жизнь она организовывала на принципах прямой демократии - выборности,
коллективном принятии решений и пр. Она перераспределяла земельные наделы, решала
налогово-финансовые вопросы, связанные с обложением податями и их распределением,
судебные споры, расследовала преступления и осуществляла наказание за них.
Государственное устройство. Фактически государственное устройство держалось на
договоре между князем и народным собранием, вечевым сходом - вече (от старослав. вет совет), выросшим из традиций племенных сходов. Постепенно оно приобретало все более
формализованные черты: заранее подготовленная "повестка дня", предварительный
подбор кандидатов на выборные должности, организационные начала в руках старейшин
("старцев градских") и пр.
Состав вече был довольно демократичным. Все взрослое (мужское) свободное
(правоспособное) население города (посада) и прилегающих поселений (слобод) шумным
одобрением или возражением принимало большинством голосов важнейшие решения при
участии, а порою и под руководством знати. На вече обсуждались такие вопросы, как
война и мир, оборона, кандидатуры князей и посадников, земельные и финансовые
ресурсы волости, санкционировались денежные сборы, смещались представители
администрации и т.д. В Новгородской и псковской республиках народное собрание
обладало высшей законодательной и судебной властью. Здесь в распоряжении вече
находились финансы и земельный фонд. Обязательные атрибуты были представлены
вечевым колоколом, сзывавшим на народное собрание, и специальным возвышением над
площадью - трибуной (степенью). Исполнительные функции возлагались на совет, куда
входили "лучшие люди" (городской патриархат, старейшины). Однако уже в XI в. роль
вече как практического демократического института начинает несколько ослабевать,
сохраняя свою силу лишь в "старших" городах - Новгороде, Пскове, Киеве и некоторых
других.
Ополчение и дружина. Важную особенность Киевской Руси, сложившуюся вследствие
постоянной внешней опасности, прежде всего степных кочевников, составляло всеобщее
вооружение народа - народное ополчение, организованное по десятичной системе (сотни,
тысячи). В городских центрах существовали тысяцкие - предводители военного
городского ополчения. Именно многочисленное народное ополчение, подчинявшееся не
князю, а вече, зачастую решало исход сражений.
Оборонительные и наступательные войны, сплачивавшие славян в пленные союзы,
выдвигавшие талантливых и смелых племенных вождей и князей, способствовали
формированию княжеских дружин. Они составляли основу военной организации
государства. Выделяясь из массы рядовых воинов, или воев, сравнительно небольшая в
количественном отношении дружина представляла собой вооруженный конный отряд.
Она разделяла с князем все житейские тяготы, всегда была готова к походам, стремилась
своими ратными подвигами прославить князя, а себе - добыть чести и богатства.
Дружинники жили на княжеском дворе или вокруг него. IX-X вв. существовали
компактные поселения дружинников.
Дружина, возглавляемая князем, составляла из опытных воинов (мужей) и составляла
старшую, "большую", "переднюю" дружину, порою в значительной степени
определявшую политику князя. Младшая дружина была представлена отроками, детьми
боярскими. Известно, что боярские и княжеские сыновья уже в трехлетнем возрасте
сражались на коня, а с двенадцати лет отцы брали своих сыновей в походы. Старшая и
младшая дружины отличались возрастом ее членов, их знатностью, влиянием на князя. Из
аристократической верхушки дружины выделялись категории бояр.
Взаимные обстоятельства, связывавшие князя и дружину, фактически составляли основу
Древнерусского государства. Князь совещался ("думал") с дружиной, принимая
важнейшие решения о военных походах, сборе дани, строительстве городов и крепостей и
др. Старшим дружинникам отводились наиболее почетные и ответственные должности:
воевод, тысяцких, сотских и д.д. Князь заботился о содержании - "кормлении" дружины,
которая существовала за счет добычи от завоевательных походов, отчислений и дани,
судебных сборов и пр.
Налоговые системы. Военные походы, управление государством, личные потребности
княжеского двора и его дружины требовали значительных средств. Существенную лепту в
эти поступления вносила система дани, налогов. Ключом к пониманию социальноэкономического и общественного строя Древнерусского государства может служить
"полюдье" - сбор дани со всего свободного населения ("людей"), хронологически
охватывающее конец VIII - первую половину X вв., а на ряде территорий и до XIIв. Это
была фактически наиболее обнаженная форма господства и подчинения, осуществления
верховного права на землю, установления понятия подданства. Теперь "призванные"
князья стали "володеть", т.е., управлять и собирать дань уже не в виде грабежа, а по
"праву", по условию, не оставляя однако, завоевания и грабежей других племен, расширяя
тем самым ареал своих владений.
Так, воинственный князь Олег, завоевав чудь, мерю, весь, утвердившись в их городах,
облагает данью подвластных ему словен, кривичей, мерю. С Новгорода "ради мира"
устанавливает ежегодную дань в размере 300 гривен (гривна - денежная единица в
Древней Руси), которая платилась до смерти князя Ярослава, середины XI в. Киевский
князь Игорь (? - 945, 912-945), продолжал традиционный сбор дани с древлян, пытался
собрать его дважды и был ими убит. Его вдова, княгиня Ольга (?-969, 945-966), жестоко
отомстив за мужа, все же пошла на фиксирование размера дани, установив "уроки" и
определила специальные пункты - "погосты" и сроки ее сбора.
Полюдье было хорошо налаженным государственным делом. Местные князья заранее из
отдаленных районов собирали дань с крестьянского населения и свозили их к метам ее
концентрации (погостам), через которые ежегодно, с ноября по апрель по санному пути
киевский князь с дружиной совершал объезд огромной, до 1,5 тыс. км, территории.
Масштабность данного мероприятия была значительной, и не случайно слово "полюдье"
вошло в язык греческого царя и скандинавских сказаний в русской транскрипции.
Собранное в колоссальных размерах богатство (продовольствие, мед, воск, меха и пр.) не
только удовлетворяло потребности князя и его дружины. Оно составляло довольно
весомую долю древнерусского экспорта. К собранной продукции добавлялись рабы,
челядь из пленных или попавших в тяжелую кабалу людей. Грандиозные, хорошо
охраняемые военно-торговые экспедиции, приходящиеся на летнее время, доставляли
экспортную часть полюдья по Черному морю в Болгарию, Византию, на Каспий. Русские
сухопутные караваны достигали Багдада по пути в Индию.
В дальнейшем внеэкономические реформы эксплуатации (дань, полюдье) начали уступать
место экономическим, основанным на праве собственности. Складывалась система
разнообразных налогов, торговых, судебных и других пошлин. При этом налоги
собирались в основном мехами. А мех куницы или белки соответствовал определенной
денежной единице. Интересно, что если мех терял свой товарный вид, а княжеский знак
на нем сохранялся, то платежеспособность его оставалась неизменной.
Принятие христианства. В целях укрепления центральной власти князь Владимир Красное
Солнышко (960-1015, 980-1015) провел религиозные реформы. Вначале он попытался
упорядочить языческий культ, установив систему шести богов во главе с богом грозы и
войны - Перуном. Однако язычество к тому времени уже утратило былую естественности
и привлекательность в восприятии человека, преодолевшего племенную узость и
ограниченность. Кроме того, местные языческие культы и служители - волхвы - носители
вечевых традиций управления, мешали укреплению верховной власти. Ознакомление с
разными религиями показало, что православное христианство, а также определенное
преобладание и господство государственного мышления над национальным
самосознанием наиболее соответствовало потребностям Руси того периода. Великий
князь, окрестившись в 988г., энергично, а порою и довольно жестко, проводил
утверждение христианства в государственном масштабе. Принятие христианства,
усилившее великокняжескую власть, способствовало развитию государственности,
феодальной идеологии, культуры. Крещенная Русь становилась как бы под божие
заступничество. Княжеская власть как бы обретала божественное происхождение.
Христианская мораль семьи создавала условия для поддержания общественного мира,
покорности трудящегося народа. Феодальная собственность и подчиненность властям
освещалась церковью. Тесно связанная с государством церковь все более становилась
важным элементом политической системы. Во главе православной церкви стоял
митрополит, первоначально назначаемый из Византии. Ярослав Мудрый установил
традицию русских митрополитов, назначив киевским митрополитом государственного
деятеля и писателя русского происхождения - Иллариона. Все население страны было
обязано платить в пользу церкви налог - десятину (десятую часть своих доходов).
3. Государственное управление Киевской Руси в XI-XIIвв.
Формирование структуры государственного управления. Политическая и социальноэкономическая эволюция Киевской Руси постепенно закладывала основы социальной
структуры и государственного управления, во многом напоминавшие западные институты
вассалитета и включавшие понятие свободы, предоставления вассалам автономии. Так,
вассал был обязан оказывать содействие своему сеньору, участвовать в военных походах,
платить дань. В свою очередь сеньор обеспечивал своих вассалов землей и защищал от
любых посягательств.
Сложившийся государственный строй в Древнерусском государстве представлял собой
раннефеодальную монархию; это была своеобразная федерация княжеств, во главе
которой стоял князь Киевский, сначала носивший восточный титул - каган, а с XI в. великий князь. Местные князья, возглавлявшие племенные союзы, участвовали во
внешнеэкономических акциях великого князя.
Принцип передачи власти. Киевская Русь управлялась вначале выборным, а позднее
наследственным князем. Сыновья князя размещались в качестве наместников в главных
городах и платили отцу дань. Со смертью отца земли разделялись между сыновьями.
Поначалу в Киевском государстве руководствовались родовым принципом наследования.
Освободившийся престол передавался не старшему сыну, а старшему в роде, т.е.
следующему брату отца, а если его не имелось - старшему племяннику. Таким образом
сын мог рассчитывать на наследство только после смерти более старших родственников.
При этом новый великий князь переселялся в Киев из прежнего своего княжества вместе с
дружиной и боярами, а другие князья в свою очередь перемещались по старшинству в
княжества, ближайшие к Киеву. Нередко этот принцип нарушался, ситуация
запутывалась, вызывая непримиримую вражду внутри семьи и жестокие разборки между
родственниками.
Постепенно традиция родового наследования стала заменяться принципом отчинности,
т.е. передачи престола от отца к сыну. Что, в свою очередь, вело к определенной
отчужденности, разобщенности, недостаточной политической устойчивости государства.
Так, к примеру, Ярослав Мудрый (978-1054) в целях единения страны, сохранения
управления внутри одной княжеской семьи, помня о тяжести междоусобиц после смерти
своего отца Владимира Красное Солнышко, разделил Русь на пять княжеств по числу
своих сыновей. Так началось раздробление Руси, длившееся почти пять веков.
Княжеская власть. В то же время пространственная и геополитическая ситуация требовала
сильной княжеской власти. Великому князю принадлежала верховая законодательная
власть. В руках великого князя, являвшегося главой администрации, сосредотачивалась и
исполнительная власть, выполнялись также судебные функции. Многие крупные законы
были изданы великими князьями и носили их имена.
Великий князь (конязь - предводитель войска, сидящий на коне), будучи
военначальником, возглавлял войско и водил его в бой. Так, Владимир Мономах (10531125) в конце жизни вспоминал о 83 своих крупных походах. Нередко князья были
ранены или даже гибли в бою, как например, воинственный князь Святослав (942-972).
Роль городов. В Киевской Руси получило развитие и городское хозяйство. Неслучайно
иностранцы называли ее Гардарикой - страной городов. Число городов быстро росло.
Если в IX-Xвв. Их насчитывалось более 25, то в XIв. Городов было уже более 80, а к 30-м
годам XIIв. - около 300. Наиболее привилегированную группу населения составляли
купцы, особенно гости, которые вели иностранную торговлю. Широкой известностью
пользовалось искусство ремесленников (строителей, гончаров, кузнецов, оружейников,
ювелиров и др.). Это была довольно грамотная часть населения, о чем свидетельствуют
авторские надписи на изделиях и многочисленные берестяные грамоты. Таким образом, в
Древней Руси уже тогда складывались сословия, скрепленные единством трудовой
деятельности, социально-производственных интересов и правового статуса.
Аппарат управления. В процессе развития феодализма в Киевской Руси складывался
аппарат управления, ведавший сбором пошлин и тарифов, судопроизводством,
княжескими дворцовым хозяйством и пр. Вначале имела место численная, десятичная
система управления, возникавшая в военной организации, пока еще не отделявшая
центральное управление от местного. Именно начальники воинских подразделений десятские, сотские, тысяцкие стали теперь возглавлять соответствующие звенья
государства. К примеру, если за тысяцким сохранилась функция военначальника, то
сотскому доверялись городские судебно-административные дела. Позднее десятичная
система переросла в дворцово-вотчинную, соединив управление великокняжеским
дворцом с государственным управлением. Так, отдельные функции или руководство
отраслями княжеского дворцового хозяйства осуществляли тиуны и старосты.
Изменение роли дружины. Историки отмечают существенные изменения, происходившие
в составе и структуре дружины XI-XIIвв. В ходе участившихся в этот период
междоусобиц нередко погибали дружинники, наиболее преданные князю. К тому же
старшие дружинники постепенно начали обзаводиться землей, собственным хозяйством и
порою ослабляли связи с княжеским двором. Между тем младшая дружина оставалась при
князе. Ее отдельные представители при поддержке князя зачастую получали
определенные преимущества перед старшими дружинниками. В свою очередь, многие
дружинники становились слугами при дворе и в княжеском хозяйстве (тиуны), писцами,
занимались сбором налогов и пр. Это растворение значительной части дружины в
административных и хозяйственных делах и обязанностях заметно ослабляло ее
боеспособность, требовало создания профессиональной военной службы, состоящей на
полном княжеском обеспечении. В итоге, к концу XIIв. Дружинную организацию на
северо-востоке Руси сменил государев двор со штатом военных слуг - будущее
дворянство. Разные исследователи окончательное исчезновение дружины относят к XIIXIVвв.
Бояре и Боярская дума. Влиятельную группу крупных феодалов составляли бояре (от
древнерус. боляр - боец, дружинник). Большинство историков разделяют бояр X-XI вв. на
княжеских (княжих мужей) и земских (старцев градских, потомков родоплеменной знати).
Они представляли высший слой общества и были обязаны служить в войске князя,
оставаясь полными хозяевами на своей земле.
Великий князь в своей деятельности опирался на совет старейшин и дружину. В состав
совета (Боярской Думы) в IX-XIIвв. Входили дружинники, местная знать, представители
городов, иногда духовенство. И хотя Дума как совещательный орган не имела
постоянного состава, юридически не была оформлена и созывалась по мере надобности,
ее влияние на политику князя было весьма ощутимым. Она принимала участие в решении
важнейших государственных вопросов: избрание князя, объявление войны и мира,
заключение договоров, издание законов, рассмотрение ряда судебных и финансовых дел и
др. Совет символизировал права и автономию вассалов и обладал правом вето. Младшая
дружина, включавшая, как было отмечено выше, боярских детей и отроков, дворовую
прислугу, как правило, в совет князя не входила. Но в разрешении важных вопросов
тактического характера князь обычно советовался с дружиной в целом.
На местах управление находилось в руках местных князей, в городах - посадника
(представителя княжеской администрации), биричей (представителей низшего звена
княжеской администрации, объявлявших княжеские указы, собиравших подати,
вызывавших ответчиков в суд и пр.), а в сельской местности - волостеля. За свою работу
они получали "корм". Так складывалась система "кормления" - сборов с местного
населения.
Хотя судебные органы пока еще не сложились, их функции осуществлял либо сам князь
или представитель администрации, либо специальное должностное лицо - вирник и
многочисленные его помощники, проводившие сбор штрафов и пр. Судебными
полномочиями обладали также церковные органы и феодалы-вотчинники.
Законодательная система "Русская Правда". Формированию государственности в
Киевской Руси сопутствовало становление и развитие законодательной системы.
Исходным ее источником являлись обычаи, традиции, мнения, пришедшие из
первобытнообщинного строя.
Среди наиболее ранних известных памятников русского права - Закон русский (видимо,
свод устных норм обычного права), договоры Руси с Византией 911, 944, 971гг.,
относящиеся к международному, торговому, процессуальному и уголовному праву
главным образом в дружинно-купеческой среде; церковные уставы X-XI вв., содержащие
нормы брачно-семейных отношений, преступлений против нравственности и церкви и пр.
Наиболее крупным памятником, подлинным сводом древнерусского права, широко
отразившим особенности политического и социально-экономического строя
Древнерусского государства, является Русская Правда. Поражая высоким уровнем
законотворчества, развитой для своего времени правовой культурой, этот документ
действовал до XVв. И состоял из: Отдельных норм Закона русского; Древнейшей Правды
или Правды Ярослава; Дополнения к Правде Ярослава (положения о сборщиках судебных
штрафов) и пр.; Правды Ярославичей (Правды Русской Земли, утвержденной сыновьями
Ярослава Мудрого); Устава Владимира Мономаха, включавшего Устав о резах
(процентах), Устав о закупах и др.; Пространной Русской Правды.
Первоначальный текст Русской Правды не сохранился, и до нас дошло более ста списков
этого документа, включавшего три основных редакции: Краткую, Пространную и
Сокращенную.
Краткая редакция (Краткая Правда), подготовленная не позднее 1054 г., представляет
собой древнейшую редакцию и состоит и Правды Ярослава, Правды Ярославичей, Покона
вирного, Урока мостников.
С именем Владимира Мономаха связана Пространная редакция возникшая не ранее 1113
г. и включившая Суд Ярослава и Уста Владимира Мономаха.
Переработанная Пространная Правда в середине XV в. получил наименование
Сокращенной редакции.
В основу эволюции Русской Правды легло постепенное расширение правовых норм от
княжеского (доминиального) закона в среде дружины, определения штрафов за различные
преступления против личности. Закон предусматривал неравноправие людей,
относящихся к разным социальным группам (дружинники, феодалы, сельские общинники,
челядь).
Определенные юридические привилегии предусматривали и для таких групп населения,
как князья, бояре, княжьи мужи, княжеские тиуны, огнищане (управляющие вотчиной) и
т.п. За убийство представителя привилегированного слоя устанавливалась более высокая
уголовная ответственность и особый порядок наследования недвижимости (земли).
К юридически и экономически независимым категориям относились посадские люди и
смерды-общинники, которые платили налоги и несли определенные повинности в пользу
государства. Так, свободный смерд-общинник имел право завещать имущество своим
детям, но землю - только сыновьям. При отсутствии наследников собственность посту
пала в общинное владение. Смерд обладал также юридическим правом на защиту своей
личности и имущества и нес соответствующую ответственность за совершенные
преступления или проступки.
Наряду со свободными смердами Русская Правда упоминает зависимых людей - закупов,
рядовичей и др., обладавших свои хозяйством, но попавших по тем или иным причинам в
частичную зависимость от феодала и отрабатывающих значительную часть времени на
вотчинных землях. Так, в Пространной Правде содержится Устав о закупах. Закуп человек, взявший у феодала какую-либо ценную "купу" (заем) в виде земли или денег,
зерна или скота и пр. При этом объем долговой отработки определял сам кредитор.
Зачастую закуп работал на феодала лишь за проценты, а взятую в свое время "купу"
следовало вернуть полностью. Определенный предел этой кабальной зависимости был
положен Владимиром Мономахом.
После восстания закупов в 1113г. устанавливаются пределы допустимых размеров
процентов за "купу". Этим законом охранялась личность и имущество закупа. Однако за
преступление закуп мог быть обращен в холопа (раба). Подобная участь его ожидала и в
случае неуплаты долга или побега. Так была открыта страница закабаления, постепенного
закрепощения бывших свободных общинников.
Полный холоп или "невольничья челядь" не обладал никакой собственностью, все, чем он
пользовался, принадлежало господину. Между тем, жизнь холопов, составляющих особый
обслуживающий персонал княжеского или боярского двора (слуги, воспитатели детей,
ремесленники и др.), защищались более высокими наказаниями.
Русская Правда вносила определенную регламентацию в источники холопства. Среди них
- самопродажа в рабство одного человека или всей семьи, женитьба на рабе или рождение
от раба, утеря статуса свободного человека при поступлении в услужение без специальной
оговорки, совершение тяжкого преступления, бегство закупа от господина и др. Плен,
однако, как источник рабства в Русской Правде отражения не нашел. И все же для
Древнерусского государства закрепощение крестьян, прикрепление их к земле и личности
феодала пока не было характерно.
Весьма дифференцировалась вира (штраф) за убийство или нанесение увечий. Ее размер
зависел от категории пострадавшего: 80 гривен (гривна - единица денежного счета,
соответствовавшая 50 г серебра) за "лучших людей", 40 - за простого свободного
человека, 20 - за нанесение тяжких увечий и т.д. При этом вира поступала в казну, а
пострадавший получал денежное вознаграждение. Жизнь зависимых людей ценилась
низко: 12 или даже 5 гривен, что и вирой не считалось.
Много занимался законодательством Ярослав Мудрый; он пошел дальше своего отца
(Владимира Красное Солнышко) в осознании своей роли как государя-правителя, внес
важные нововведения в финансовое, семейное и уголовное право. В его "Церковный
устав" введен законодательный акт, регулировавший взаимоотношения княжеской власти
и церкви, а также права в области суда, сбора дани и п? В начале XI в. им утверждается
Русская Правда, составленная, видимо, в период его правления в Новгороде и
осуществлявшая попытку урегулировать взаимоотношения между новгородцами и
варягами, входившими в княжескую дружину. Сам князь назывался, подобно
византийским правителям, царем, о чем свидетельствует надпись XI в. на стене
Софийского собора в Киеве. Легенда повествует, что читрополит Неофит, вручая
греческие дары: крест животворящего древа, чашу сердоликовую Августа кесаря, венец,
золотую цепь бармы Константина Мономаха - деда великого князя, венчал Яро< лава
Мудрого в Киевском соборном храме имперским венцом и провозгласил царем русским.
Сыновья Ярослава Мудрого в XI в. существенно дополнили изменили текст русской
Правды, создав так называемую Правду Ярославичей.
В 1097 г. по инициативе Владимира Мономаха - внука Ярослава Мудрого, в г. Любече
прошел съезд князей, целью которого ставилось устранение усобиц и принятие мер к
охране русской земли от половцев. Вводились новые правила организации власти на Руси.
Каждый князь "держал отчину свою". Однако этот принцип не стал непреложным
законом, усобицы возобновились. Владимир Мономах выделяясь государственностью
ума, силой воли и энергичной деятельностью, провел крупную переработку Русской
Правды. Внесен дополнения и изменения, в частности, ограничивавшие произвол
ростовщиков, определены три случая обращения бедняка в холопа, вводились меры по
охране имущественных прав купечества. Выше отмечалось, что им был введен Устав о
закупах, регламентировавшие кабально-долговые и заемные отношения, отчасти
ограждавший личные и имущественные интересы закупов, несколько снизил проценты
взимаемые ростовщиками с бедных горожан и пр.
Владимир Мономах остался в исторической памяти как талантливый правитель
государства, все силы положивший на укрепление единой власти, сохранение единства
страны и ее преобразование. "Поучение Мономаха детям" - подлинное пожелание своим
потомкам; почитание старших, соблюдение законов, чтобы не было на Руси тяжб и ссор
из-за земли и междоусобиц, чтобы страна оставалась сильной, единой, хорошо
управляемой.
Мстислав, сын Владимира Мономаха (1076-1132), был последним князем единой Руси, с
его смертью русская земля окончательно распалась, начался длительный период
феодальной раздробленности.
Вотчина как форма организации производства. В Правде Ярославичей нашло отражение
устройство вотчины как формы земельной собственности и организации производства. Ее
центр составляли хоромы князя или боярина, дома его приближенных. В статьях Русской
Правды упоминаются клети, конюшни, хлевы, пашни, луга, орудия труда земледельца и
охотника, скотный двор т.д. Управлял вотчиной огнищанин (княжеский дворецкий).
Княжий подъездной занимался сбором налогов. Работой крестьян руководили ратайные
(пашенные) и сельские старосты. В вотчине, организованной по принципу
самообеспеченности, применялся труд ремесленников. Есть упоминание и о торге
(рынке), и о купеческой торговле.
***
В IХ-ХII вв. сложилось Древнерусское государство - Киевская Русь как государство
исторически переходного типа, как основной институт политической системы классового
общества, охраняющий его экономические и социальные структуры. Основными
признаками этого процесса стали: наличие особой системы органов и учреждений,
осуществлявших функции государственной власти; наличие права, закрепляющего
определенную систему норм, санкционированных государством; наличие определенной
территории, на которую распространялась юрисдикция данного государства.
Центральную власть представлял князь, именуемый в XI в. великим князем. Главной
военной и фискальной силой государства была дружина, обладавшая внутрисословной
демократией. Из дружинного сословия формировалась государственная администрация.
Старшая дружина составляла знатную боярскую верхушку, ближайшее окружение князя,
княжескую думу. Из их же числа назначались воеводы, посадские, тысяцкие. Основой
будущего сословия служилых людей стали представители младшей дружины. Из их
состава выдвигались тиуны (управляющие княжеских вотчин), данники и мытники и
другие низшие должностные лица. Таким образом, Древнерусское государство
стремилось обеспечить свои важнейшие функции как внешней безопасности, так и
внутренней стабильности и общественного порядка, а также фискальные и другие
функции.
Древнерусское государство включало огромную по тому времени территорию,
превышавшую 1 млн. кв. км с населением более 4,5 млн. человек, и оказывало
значительное влияние на судьбы мирового исторического процесса. Древняя Русь стала
колыбелью трех Лунных славянских народов - русского, украинского и белорусского.
Будучи полиэтническим государством, Киевская Русь стала примером равноправия всех
народов, о чем говорил в своем "Слове о законе и благодати" русский митрополит
Илларион (XI в.).
Вопросы для самоконтроля:
1. Как осуществлялось становление государственности в Древней Руси?
2. Охарактеризуйте механизм государственного управления Киевской Руси, менялся ли он
за время ее существования?
3. Какова ваша оценка норманнской теории?
4. Каков вклад великих князей в становление государственности Руси?
5. Расскажите о содержании и значении Русской Правды.
6. Как оформлялась налоговая система в Древней Руси?
ТЕМА 2. ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ НА РУСИ В ПЕРИОД ФЕОДАЛЬНОЙ
РАЗДРОБЛЕННОСТИ.
1. Государственное устройство Руси в домонгольский период.
Со второй трети XIIв. На Руси начался период феодальной раздробленности, через
который прошли все феодальные страны Европы и Азии. Это был закономерный этап в
поступательном развитии феодального производства, обусловленный завершением
генезиса феодальных отношений и вступлением в феодализм в свою зрелую стадию,
которая характеризуется завершением складывания и развития всех его экономических и
социально-политических институтов.
Феодальная раздробленность, как новая форма государственно-политической
организации, сменившая раннефеодальную Киевскую монархию соответствовала новому
феодальному обществу, как комплексу сравнительно небольших феодальных мирков.
Натурально-хозяйственная основа русских земель определяла их экономическую
самостоятельность и государственно-политический сепаратизм в рамках местных
земельных союзов - княжеств и феодальных республик, которые не случайно сложились в
рамках бывших племенных союзов. Их этническая и областная устойчивость к тому же
поддерживалась природными рубежами и местными культурными традициями.
В результате развития производительных сил и общественного разделения труда старые
племенные центры и новые города превратились в экономические и политические центры,
прилегающих к ним сельских округов. С захватом князьями и боярами общинных земель
и вовлечением крестьян в систему феодальной зависимости сложилось и окрепло
феодально-крепостническое хозяйство. Старая родоплеменная знать, оттесненная некогда
в тень киевской военнослужилой знатью, превратилась в земских бояр и образовала
вместе с другими категориями светских и духовных феодалов корпорации местных
земельных собственников. Опираясь на собственные вооруженные силы и дружину своего
князя, местные феодалы уже могли сами подавлять сопротивление закрепощаемых и
лишаемых земли крестьян, не нуждаясь в помощи далекого Киева.
В пределах небольших княжеств-государств феодалы могли более эффективно защищать
свои территориально-корпоративные интересы, с которыми мало считались в Киеве, где
рассматривали подчиненные ему города и области только как источник поступления дани
и как столы-кормления. (Кормление - система содержания должностных лиц за счет
местного населения). Превращение столов-кормлений в наследственные в одном из
княжеских родов государства-княжения сопровождалось развитием новых форм
поземельных и политических отношений между феодалами, оформившихся в сложную
систему вассалитета и сюзеренитета. (Вассал - землевладелец феодал, зависимый от более
крупного феодала. Сюзеренитет - господство сюзерена над вассалом).
Феодальная раздробленность более эффективно и гибко защищала интересы феодалов,
разделенных территориально и политическими границами государств-княжеств.
Вместе с тем утрата государственного единства Руси, сопровождавшегося началом
затяжных княжеских усобиц ослабляла и разъединяла ее силы перед лицом возраставшей
угрозы и на земной агрессии.
Политический строй и управление в домонгольский период. Политический строй русских
земель и княжеств имел свои, местные особенности, обусловленные различиями в уровне
темпах развития производительных сил, феодальной земельной собственности, зрелости
феодальных производственных отношений. В одних землях княжеская власть смогла
подчинить себе местную знать и укрепиться. В Новгородской земле, наоборот,
утвердилась феодальная республика, в которой княжеская власть утратила рол главы
государства и стала играть подчиненную, преимущественно военно-служебную роль.
С торжеством феодальной раздробленности общерусское значение власти киевских
великих князей постепенно свелось до номинального "старейшинства" среди других
князей. Связанные друг другом сложной системой сюзеренитета и вассалитета правители
феодальная знать княжеств при всей своей местной самостоятельности были вынуждены
признавать старейшинство сильнейшего из своей среды (великого князя), объединявшего
их усилия для разрешения вопросов, которые не могли быть решены силами одного
княжеств; или же затрагивали интересы ряда княжеств.
До середины XII в. таким главой феодальной иерархии в масштабе всей Руси был
киевский князь. Со второй половины XII в. его роль перешла к местным великим князьям,
которые в глазах современников были ответственны за исторические судьбы Руси.
В конце XII - начале XIII вв. на Руси определились три основных политических центра,
каждый из которых оказывал решающее влияние на политическую жизнь в соседних с
ними землях и княжествах:
o для Северо-Восточной и Западной (и в немалой степени для Северо-Западной и Южной)
Руси - Владимиро-Суздальское княжество;
o для Южной и Юго-Западной Руси - Галицко-Волынское княжество;
o для Северо-Западной Руси - Новгородская феодальная республика.
В условиях феодальной раздробленности резко возросла роль общерусских и земельных
съездов (снемов) князей и их вассалов, на которых рассматривались вопросы
междукняжеских отношений и заключались соответствующие договоры, обсуждались
вопросы организации борьбы с половцами и другие совместные действия. Но попытки
князей созывом таких съездов сгладить наиболее отрицательные последствия подчинения
киевскому князю, связать свои местные интересы и встававшие перед ними проблемы
общерусского (или общеземельного) масштаба в конечном счете терпели неудачу из-за
непрекращавшихся между ними усобиц.
Статус княжеской власти. Князья обладали всеми правами суверенных государей.
Небольшие размеры княжеств позволяли им лично вникать во все дела по управлению,
вершить суд на своем дворе или во время объездов своих владений. Наряду с
продолжавшими действовать нормами
Русской Правды в землях и княжествах начинают складываться свои правовые нормы,
находившие отражение в междукняжеских договорах и торговых договорах русских
городов с зарубежными городами. В сборниках церковного права содержались нормы,
касающиеся семейно-брачных и других сторон жизни феодального общества, отнесенных
к юрисдикции церковного суда. В составе княжеской и вотчинной администрации,
составлявшей в совокупности аппарат управления в княжествах, фигурируют военные,
административные, финансовые, судебные, хозяйственные и другие кадры (воеводы,
наместники, посадники, волостели, тысяцкие, дворские казначеи, печатники, конюшие,
вирники, тиуны и др.).
Материальное обеспечение их осуществлялось передачей им части доходов от управления
("кормления") или же пожалованием земель в вотчину.
Одной из важнейших обязанностей вассалов было оказание своему сюзерену помощи
советом, обязанность думать вместе с ним "о строе земельном и о ратех". Этот
совещательный орган при князе (боярская дума) не имел юридически оформленного
статуса, созыв его и состав думцев также как и круг вопросов, ставившихся на обсуждение
зависели от князя. Рекомендации думцев для князя считались необязательными, но лишь
немногие князья решались их игнорировать или поступить вопреки совету своих
могущественных вассалов. При слабых князьях власть фактически сосредоточивалась в
руках бояр-думцев.
Помимо бояр и лиц из дворцового управления в княжеской думе принимали участие
представители высшего духовенства. С ростом церковного землевладения духовенство
превращалось в могущественную сословную корпорацию феодалов-землевладельцев.
Опираясь на свой духовный авторитет возраставшее экономическое могущество и
преимущество, которое давало сохранение в условиях раздробленной Руси сословного и
организационного единства церковь начинает претендовать на роль верховного арбитра в
междукняжеских отношениях, активно вмешивать в политическую борьбу и княжеские
усобицы.
Владимиро-Суздальское княжество. До середины XIв. Ростово-Суздальской землей
управляли посадники, назначаемые Киевским князем. В XII-XIII вв. она переживала
экономический и политический подъем, выдвинувший ее в ряд сильнейших на Руси
княжеств. В ускорении хозяйственного развития и политическом возвышении этого
лесного края имел быстрый прирост его населения за счет жителей южно-русских земель,
бежавших сюда из-за половецких набегов. В XI-XII вв. здесь сложилось и окрепло
крупное княжеское и боярское (а затем и церковное) землевладение, поглощавшее
общинные земли и вовлекавшие крестьян в личную феодальную зависимость. В XII-XIII
вв. возникли почти все основные города этой земли (Владимир, Переяславль-Залесский,
Дмитров, Кострома, Тверь, Нижний Новгород, Городец и др.), строившиеся суздальскими
князьями на границах внутри княжества в качестве опорных и административных
пунктов. К 1147г. относится первое упоминание в летописи Москвы - небольшого
пограничного городка, выстроенного Юрием Долгоруким (90-е гг XIв - 1157г). на месте
конфискованной усадьбы боярина Кучки.
В начале 30-х годов XIIв Ростово-Суздальская земля обрела независимость. Княжение
сына Юрия Долгорукого - Андрея Боголюбского (1111-1174, 1157-1174) отмечено
началом борьбы суздальских князей за политическую гегемонию своего княжества над
остальными русскими землями. Чтобы быть более независимыми от бояр, князь перенес
столицу княжества из Ростова - древней боярской цитадели - сравнительно новый город -
Владимир-на Клязьме, в котором имелся значительный торгово-ремесленный посад.
В XIII начался интенсивный процесс феодального дробления. Тем не менее вплоть до
нашествия монголов Владимиро-Суздальская земля оставалась сильнейшим и
влиятельнейшим княжеством на Руси, сохранившим политическое единство под
главенством владимирского великого князя.
Галицко-Волынская земля. Галицко-Волынское княжество занимало северо-восточные
склоны Карпат, а к югу от них территорию между реками Днестр и Прут. На западе оно
граничило с Венгрией и Польшей, а на востоке с Киевской землей и половецкой степью.
Это был один из древнейших очагов пашенной земледельческой культуры восточных
славян. Высокого уровня здесь достигло ремесленное производство, отделение которого
от земледелия способствовало росту городов, которых было больше, чем в других русских
землях. Крупнейшими них были Галич, Владимир-Волынский, Перемышль, Львов, Хол
Берестье и др.
Как и во Владимиро-Суздальской Руси здесь наблюдало значительный экономический
подъем, что в известной мере служил основанием для борьбы, которую вели местные
бояре и князья за независимость от киевского великого князя.
В первые годы после отделения от Киева Галицкое в Волынское княжества существовали
как самостоятельные. Объединение произошло при волынском князе Романе Мстиславиче
(1170-1205 в 1199 г. В 1203 г. Роман Мстиславич захватил Киев и принял титул великого
князя. Образовалось одно из крупнейших государств Европы. (Римский папа предлагал
даже Роману Мстиславичу королевский титул).
Преемникам князя Романа Мстиславича пришлось вести длительную борьбу за престол
как с венгерскими, польскими, русскими князьями, так и с местным боярством и только в
1240 г. удалось вновь объединить Юго-Западную Русь и Киевскую землю. Однако в этом
же году Галицко-Волынское княжество было захвачено монголотатарами, а спустя 100 эти
земли оказались в составе Литвы (Волынь) и Польши (Галич).
Новгородская земля. Особый политический строй, отличный от других княжеских земель,
сложился в XII в. в Новгородской земле. Древнее ядро Новгородско-Псковской земли
составляли земли между Ильменем и Чудским озером и по берегам рек Волхова, Ловати,
Великой, Мологи и Меты, которые делились в территориально-географическом
отношении на "пятины" - пять областей: Водскую - между реками Волховом и Лугой,
получившую свое название (по мнению В.О. Ключевского) от обитавшего здесь финского
племени води, или воти, Обонежскую - по сторонам Онежского озера, Деревскую - между
реками Метой и Ловатью, Шелонскую - по реке Шелонь, Бежецкую - в направлении к
Волге. В административном плане земли делились также на сотни и погосты.
Новгородские "пригороды" (Псков, Ладога, Старая Русса, Великие луки, Бежичи, Торжок)
служили важными факториями на торговых путях и военно-опорными пунктами на
границах земли. КОУПНЫМ городом, занимавшим особое положение в Новгородской
республике ("младшим братом Новгорода") был Псков, который отличался развитым
ремеслом и собственной торговлей с Прибалтикой, немецкими городами. Во второй
половине XIII в. Псков фактически стал самостоятельной феодальной республикой.
В XII в. Великий Новгород был одним из крупнейших городов не только на Руси, но и в
Европе. Его возвышению способствовало выгодное расположение на пересечении важных
для Руси и других государств Восточной Европы торговых путей, связывавших
Балтийское море с Черным и Каспийским.
Торговля Новгорода опиралась на развитые в Новгородской земле ремесла и различные
промыслы. Новгородские ремесленники, отличавшиеся более широкой специализацией и
профессиональным мастерством, работали в основном на заказ, но часть их изделий через
купцов-скупщиков поступала и на внешний рынок.
Ремесленники и купцы имели свои территориальные (уличанские) и профессиональные
объединения (сотни, братчины, игравшие заметную роль в политической жизни
Новгорода. Наиболее влиятельным, объединявшим верхушку новгородского купечества,
было объединение купцов-вощников (Иванское сто), ведших в основном зарубежную
торговлю.
Но, несмотря на преобладание в Новгороде торгово-ремесленного населения, основу
экономики Новгородской земли составляло сельское хозяйство и связанные с ним
промыслы.
В Новгородской земле рано сложилось и стало господствующим крупное боярское, а
затем и церковное землевладение.
В освободившейся из-под власти Киева Новгородской земле утвердился своеобразный
общественно-политический строй, в котором республиканские органы управления встали
рядом и над княжеской властью. Новгород принимал к себе князей только по
собственному выбору и на определенных условиях. Князь выполнял функцию связующего
звена, с одной стороны, Новгорода с Русью и порядками в остальных ее землях, а с другой
- отдельных частей Новгородской земли, ведал вопросами защиты Новгорода и его
владений от нападений внешних врагов, был высшей судебной инстанцией. Но все эти
судебные и административные действия от совершал не один и не по личному
усмотрению, а в присутствии и с согласия выборного новгородского посадника: "без
посадника ти, княже, суда не судити, ни волостей раздавати, ни грамот ти даяти".
По мере того, как политический строй в Новгороде приобретал все более выраженный
боярско-олигархический характер, права и сфера деятельности княжеской власти
неуклонно сокращались.
Низшей ступенью организации в Новгороде было объединение соседей - "уличан" - с
выборными старостами во главе. Пять городских районов - "концов" - образовывали
самоуправлявшиеся территориально-административные и политические единицы,
имевшие также в коллективной феодальной собственности особые земли. В концах
собирались вече, избиравшие старост.
Высшим органом власти, представившим все концы, считалось городское вечевое
собрание свободных горожан, владельцев городских дворов и усадеб. Все важные
вопросы жизни Новгородской земли до вынесения их на вече предварительно
обсуждались в узком кругу небольшой группы наиболее влиятельных бояр. Основная
масса городского плебса, проживавшая на землях и в усадьбах феодалов на положении
арендаторов или кабальных и феодально-зависимых людей, была неправомочная
участвовать в вынесении вечевых приговоров.
Вече рассматривало важнейшие вопросы внутренней и внешней политики, приглашало
князя, заключало с ним ряд (договор), избирало главных правительственных лиц в
Новгороде - посадника и тысяцкого - и имевший в Новгороде особое значение суд по
торговым делам.
Посадник избирался из самых влиятельных бояр на неопределенное время. Будучи
посредником между князем и народом, он вместе с князем имел право судить и управлять,
руководил собраниями вече, от имени Новгорода вел переговоры с другими княжествами
и зарубежными государствами и заменял князя в его отсутствие.
Тысяцкий возглавлял городское ополчение, суд по торговым делам и осуществлял
контроль за налоговой системой.
За всю историю Новгородской республики должности посадника, тысяцкого, кончанских
старост занимали только представители 30-40 боярских фамилий - элиты новгородской
знати ("300 золотых поясов"). Чтобы еще больше укрепить независимость Новгорода от
Киева и превратить Новгородскую епископию из союзника княжеской власти в одно из
орудий своего политического господства, новгородской знати удалось добиться
выборности (с 1156г.) новгородского епископа (позднее архиепископа), который как глава
могущественной церковной феодальной иерархии превратился вскоре в одного из первых
сановников республики. Он принимал участие во всех важных гражданских делах, имел
свой суд, собственный штат и даже собственный воинский полк.
Вечевой строй в Новгороде и Пскове был своеобразной феодальной демократией, одной
из форм феодального государства, в котором демократические принципы
представительства и выборности должностных лиц на вече создавали иллюзию
народовластия, участия всего Новгорода в управлении, но в действительности вся полнота
власти была сосредоточена в руках бояр и привилегированной верхушки купечества.
Считаясь с политической активностью городского плебса, бояре умело использовали
демократические традиции в качестве символа Новгородской вольности, прикрывавшего
их политическое господство и обеспечивавшего им поддержку городского плебса в борьбе
с княжеской властью.
Феодальная раздробленность отмечена также экономическим и культурным подъемом
русских земель. Укрупнялись старые и росли новые города - их число в XIIIв. Достигало
300. В политическом отношении феодальная раздробленность в какой то мере создала в
последующем необходимые условия для объединения Руси на Новом, более высоком и
прочном уровне.
2. Государственность в период Золотой Орды.
Нашествие татаро-монголов и его последствия для русских земель. В XIIIв. Народам Руси
пришлось вести борьбу с иноземными захватчиками. С востока на Русь обрушились
полчища татаро-монгольских завоевателей. С запада русские земли подверглись агрессии
немецких, шведских и датских рыцарей - крестоносцев. Исход борьбы с захватчиками
надолго определил исторические судьбы народов нашей страны, оказал огромное влияние
на их дальнейшее экономическое и государственно-политическое развитие, привел к
значительным изменениям в этнической и политической карте Восточной Европы и
Средней Азии. Особенно разрушительным для Руси было нашествие татаро-монгольских
завоевателей. Ордынское иго надолго затормозило экономическое развитие Руси,
разрушило ее сельское хозяйство, подорвало русскую культуру, привело к падению
городов в политической и экономической жизни Руси, к резкому сокращению населения
страны, особенно городского.
Ордынскими ханами была создана целая система ограблений завоеванной страны путем
регулярной дани. 14 различных видов дани и тягостей истощали экономику Руси, мешали
ей оправиться после разорения. А. И. Герцен писал: "Именно в это злосчастное время
Россия и дала обогнать себя Европе"'.
Значительно ухудшилось международное положение Руси, были разорваны древние
торговые и культурные связи Руси с соседними странами. Русь была отрезана от Черного
моря, прекратилась торговля с Византией и Закавказьем. Под власть Литвы попали
западнорусские города (Смоленск, Полоцк), и Руси пришлось потом вести длительную
борьбу за их возвращение.
Отрицательные последствия монголо-татарского завоевания сказывались в течение
нескольких столетий.
Орда и государственность Руси. Зависимость Руси от ханов Золотой Орды выражалась
прежде всего в тяжелой дани, которую русский народ вынужден был платить
завоевателям. Получив представление о военных возможностях Руси и готовности
русского народа отстаивать свою национальную государственность, монголо-татары
отказались от прямого включения Руси в состав Золотой Орды. В отличие от завоеванных
стран Средней Азии, Прикаспия, и Северного Причерноморья, ставших территорией
монгольских государств, Русь сохранила свою государственность.
Оставив в руках князей власть в их княжествах, ханы ограничились контролем за их
вассальной верностью и деятельностью посылаемых в русские земли своих специальных
представителей - баскаков. По их доносам "провинившихся" в чем-либо князей вызывали
в Орду или же посылали на Русские земли карательную рать.
Ханы Золотой Орды всячески способствовали феодальному дроблению русских земель и
разжиганию усобиц между князьями, стремясь не допустить усиления отдельных князей.
Ханы сталкивали послушных им князей с опасными и неугодными Орде князьями.
Превратив выдачу ярлыков на княжение в объект соперничества и торга между князьями,
в орудие политического давления на них, ханы намеренно нарушали сложившийся
порядок наследования "столов" и вмешивались в княжеские усобицы.
Сбор дани был отдан ханами на откуп мусульманским купцам из Самарканда и Бухары
("бесерменам"), которые облагали население дополнительными произвольными поборами,
кабалили крестьян и горожан ростовщическими путами и продавали несостоятельных
должников в рабство на восточных невольничьих рынках.
В конце XIII в. под давлением народных антиордынских выступлений сбор дани ордынцы
передают русским князьям. Затем из русских городов были отозваны баскаки, что в
дальнейшем уменьшило возможность Орды непосредственно вмешиваться во
внутриполитическую жизнь Руси.
Орда и русская церковь. Кроме того, монголо-татары старались открыто не посягать на
духовный образ жизни русских людей, и прежде всего на их церковь православную веру,
хотя и разрушали церкви. В какой-то мере они были терпимы к любой вере, и у себя в
Золотой Орде не мешали отправлению любых религиозных обрядов. Не без основания
ордынцы нередко русское духовенство считали своим союзником. Во-первых, русская
церковь боролась против влияния католичества, а папа был врагом Золотой Орды. Вовторых, церковь на Руси в начальный период ига поддерживала князей, выступавших за
сосуществование с Ордой. В свою очередь ордынцы освобождали русское духовенство от
дани и снабжали служителей церкви охранными грамотами на церковное имущество.
Духовенство освобождалось от всякой трудовой повинности, ограждалось от оскорблений
и посягательств с чьей бы то ни было стороны.
Епископы и митрополиты были частыми гостями в столице Орды. Там их встречали с
почетом и нередко не только принимали от них подарки, но и одаривали самих. Поводом
к этим путешествиям бывало, как правило, получение ярлыка на утверждение в
должности. Иногда церковные иерархи ездили в Орду добиваться того, чтобы она оказала
давление на князей в интересах церкви. Как правило, в спорах между князьями и
епископами власти Орды были на стороне последних, ибо церковные деятели убеждали
народ не противиться поработителям, покорно сносить их ярмо и покорно платить любую
дань и пошлины.
3. Государственность на Руси в XIV-XVвв.
Система феодальной иерархии. Вместе с хозяйственным разорением и упадком русских
земель после монгольского нашествия усилилось и их феодальное дробление. Так, только
в сравнительно в большом Ярославском княжестве в первой половине XV в.
насчитывалось до 20 княжеских "уделов-волостей". Некоторые из них были совсем
карликовыми, но их правители в пределах своих "отчин" обладали всем правами
суверенных государей. Особенно много таких уделов-княжеств было в Верхнем
Поволжье, в бассейне рек Шексны, Мологи, также в Муромо-Рязанской, Смоленской,
Черниговской и других Русских землях.
Верховная власть над всеми землями в Северо-восточной Руси формально принадлежала
великому князю Владимирскому, что закреплялось выдаваемыми золотоордынскими
ханами ярлыками на "великое княжение". По мере усиления других княжеств значение
Владимира как стольного города всей Северо-восточной Руси падает. После смерти
Александра Невского (1220-1263), которому еще удавалось удерживать в повиновении
удельных князей и Новгород, великокняжеский титул превращается в объект
ожесточенного соперничества между князьями, чему способствовали, как уже отмечалось,
своей политикой на Руси правители Золотой Орды. С конца XIII в князья, получавшие
ярлыки на великое княжение, оставались жить столицах своих княжеств.
В XIV в. в отдельных землях Северо-восточной Руси складываются свои "великие
княжения", правители которых, оставаясь формально вассалами великого князя
владимирского, были, в свою очередь, верховными правителями для крупных и мелких
феодалов из их собственных "великих княжений" - удельных князей, бояр, дворян,
обязанных ему военной службой и другими вассальными обязательствами.
Междукняжеские договоры, носившие в основном характер двустороннего соглашения
великого князя со своим вассалом (или несколькими вассалами), постепенно вытесняли
распространенную ранее практику созыва общерусских, или общеземельных (съездов,
снемов), князей и вассалов. В договорных грамотах князей определялись условия и объем
вассальной службы, границы княжеских владений, условия разрешения земельных и иных
споров, торговых отношений между княжествами и т.д. Значительное место в договорных
грамотах отводилось вопросам, связанным с крестьянскими переходами из одного
княжества в другое, с беглыми холопами, борьбе с "разбойниками".
Вершину феодальной иерархии составляли великие князья, титул которых соединялся с
понятием верховного сюзерена.
Вторую ступень составляли их вассалы - удельные князья, обладавшие правами
суверенных государей в пределах своих княжеств.
Третью ступень занимали княжеские вассалы из числа крупнейших феодаловземлевладельцев княжества, - бояре и служилые князья, потерявшие права удельных.
Термин "боярин", прилагавшийся ко всякому знатному богатому землевладельцу,
постепенно стал получать значение высшего придворного чина, участника
совещательного при князе совета (боярской думы) - бояре великие и введенные.
Низший слой феодальной иерархии составляли слуги, мелкие служилые феодалы,
владевшие землями на вотчинном и условном феодальном держании. Слуги составляли
основной контингент княжеской и боярской администрации, несли военную службу. В
Х1-ХУ вв. для обозначения таких слуг входят в обиход новые термины: дворяне и дети
боярские.
Многоступенчатая, со сложными внутренними взаимосвязями феодальная иерархия
представляла собой в период феодальной раздробленности форму организации,
обеспечивавшей феодалам защиту их интересов, вовлечение в феодальную зависимость и
удержание в подчинении масс крестьянства и горожан.
Политический строй и управление. Сложившийся в ХI-ХIII вв. политический строй
русских княжеств не претерпел в ХIV-ХV вв. каких-либо существенных изменений.
Удельным князьям как верховным собственникам всей земли в княжествах принадлежала
высшая судебная и административная власть над населением княжества. В делах
управления князья опирались на поддержку своих вассалов, виднейшие представители
которых входили в состав особого совещательного органа при князьях - боярскую думу.
"Думцами" князя были также представители местной высшей церковной иерархии и
Должностные лица из системы дворцового управления. Влиятельнейшим среди "думцев"
был тысяцкий, возглавлявший городское ополчение.
Городами и волостями управляли на принципах "кормления" наместники и волостели,
наделенные судебными и административными правами в отношении "черного" тяглого
населения городов и деревень, волостей.
Население феодальных вотчин было по судно землевладельцам, обладавшим
иммунитетными правами, полнота которых зависела от положения землевладельцев в
системе феодальной иерархии.
С XIV в. на Руси начинается процесс объединения русских земель в единое государство,
что требовалось для освобождения от монголо-татар и чему способствовала победа в
Куликовской битве (1380).
Общим в политике князей в период государственной централизации стало стремление к
ограничению иммунитетных прав феодалов. Суд по делам о "душегубстве", разбое и
"татьбе" (воровстве) из иммунитетных прав исключался и вершился самим князем или его
ближайшим доверенным лицом. Обычно князь вершил и все дел связанные с правами на
владение землей.
Наиболее развитым было управление домениальными (дворцовыми) княжескими землями
и хозяйством. Во главе дворцовой администрации стоял дворецкий (дворский), в ведении
которого были дворцовые слуги (слуги под дворским), выполнявшие различные функции
в системе дворцового управления, управлявшие путями - отдельными отраслями
княжеского хозяйства (конюшие, стольники, чашничие, ловчие, сокольничие). Княжеской
казной и архивом ведали казначеи и печатник.
С возрастанием письменной документации в суде, дипломатии и т.д. при дворах князей
начал складываться штат дьяков подьячих, занимавшихся делопроизводством и
составивших впоследствии основу приказной бюрократии. Характерной чертой
управления в княжествах в XIII - XV вв. было соединение дворцового управление с
государственным.
Особенности государственного строя в Новгороде и Пскове. Дальнейшее развитие
получил государственно-политический строй в Новгороде и Пскове. С конца XIIIв. Вся
полнота власти в них перешла к республиканским органам. В XIV-XVвв. В Новгороде и
Пскове оформляется развитый административный и судебный бюрократический аппарат,
создаются свои правовые кодексы - Новгородская и Псковская Судные грамоты.
Определяющим в эволюции политического строя в Новгороде было усиление его боярскоолигархического характера. Новгородское родовитое боярство консолидируется в
замкнутую правящую касту не допускавшую в свою среду и к власти даже представителей
меньших бояр - богатых, но не родовитых феодалов-землевладельцев (житьих людей).
Узурпация боярством республиканских органов власти выразилась, прежде всего, в
происходившем на протяжении XIV- XV вв. резком увеличении числа посадников (с
одного - в XII- XIII вв. до 34-36 - во второй половине XV в.), представлявших
исключительно боярскую знать пяти городских концов и составивших вместе с другими
высшими должностными лицами (архиепископом, тысяцким, кончанскими старостами)
новгородский сенат - Совет господ, боярское правительство республики.
Новгородское духовенство. Важную роль в управлении и политической жизни Новгорода
играл архиепископ, крупнейший феодал-землевладелец. Архиепископ фактически
возглавлял Совет господ, его наместники осуществляли управление над рядом
новгородских областей. Помимо подведомственной ему обширной сферы церковного суда
в его ведение перешли многие дела, подсудные ранее князю, среди которых важнейшее
значение имели дела, связанные с поземельными отношениями, торговыми операциями.
Вместе с боярством новгородское духовенство выступало решительным противником
объединительной политики московских князей и было готово во имя своих местных
интересов пойти на сговор с литовскими феодалами, осуществлявшими в XIV-XV вв.
агрессию против русских земель.
Усиление феодального гнета, самоуправство бояр в судах вызывали острые вспышки
антибоярских восстаний. Создание олигархических форм правления, ликвидировавших по
существу демократические черты вечевой организации управления в Новгорода
антинародная и антинациональная политика бояр в их борьбе с Москвой лишали их
поддержки новгородского плебса, которую бояре имели в период борьбы за новгородскую
независимость.
Государственно-политический строй Псковской феодальной республики в своих
основных чертах был близок к политическом строю Новгорода. Псков обособился от
Новгорода во второй п овине XIII в., но только в 1348 г. по Болотовскому договору Но)
род признал свой бывший пригород "младшим братом".
Объединение русских земель и роль Москвы. Процесс объединения русских зем
возглавила Москва, которая до нашествия монголо-татар была небольшим пограничным
пунктом Владимиро-Суздальского княжества. В XIV в. она превратилась в крупный
феодальный центр.
Выдвижению Москвы способствовал ряд факторов, главным из которых было то, что
Москва находилась на территории, где формировалась великорусская народность. Она
занимала географически выгодное положение среди русских земель: с юга и востока
прикрывали от ордынских вторжений Суздальское, Нижегородским и Рязанское
княжества, с северо-запада от Литвы - Тверское княжество и Новгородская республика;
леса, окружавшие Москву, был труднопроходимыми для монголо-татарской конницы, что
способствовало притоку сюда населения и возрастанию его плотности.
Москва была центром развитого ремесла, сельскохозяйственного производства и
торговли. Она была важным узлом сухопутных и водных путей, служивших как для
торговли, так и для военных действий. Через Москву-реку и Оку Московское княжество
имело выход на Волгу, а через притоки Волги и систему волоков оно было связано с
новгородскими землями. Возвышение Москвы объясняется также целенаправленной
гибкой политикой московских князей, с имевших привлечь на свою сторону не только
другие русские княжества, но и церковь.
В борьбе между княжествами за политическое преобладание Москва выдвигается как
общерусский центр, возглавивший объединение разрозненных русских земель в единое
государство и за свержение золотоордынского ига.
Со второй половины XIV в. русские земли во главе с Московским княжеством стали
именоваться "Великая Русь".
Дмитрий Донской в своей духовной грамоте-завещании передал право на великое
княжение Владимирское своему старшему сын Василию (1371-1425). С тех пор
независимый от Орды способ передачи верховной власти в Северо-восточной Руси
становится наследным правом московской княжеской семьи.
Именно с княжения Дмитрия Донского (1350-1389) Москва становится общепризнанным
политическим и национальным центром формировавшегося Русского государства.
В процессе объединения Руси в Московском княжестве во второй четверти XV в.
вспыхнули феодальные распри, получившие название феодальной войны. Борьба шла по
всем правилам средневековья, т. е. в ход пускались и ослепление, и отравления, и обманы,
и заговоры. Только после того как московское боярство и церковь окончательно стали на
сторону Василия II Темного (1415-1462), феодальная война закончилась победой сил
централизации.
В ХIV-ХV вв. в социально-экономическом развитии основными факторами были
интенсивный рост феодального землевладения и связанный с этим процесс поглощения
феодалами крестьянской общины, вовлечения в систему феодальной зависимости и
эксплуатации новых масс сельского населения.
Основной формой крупного феодального землевладения в XIV в. была вотчина княжеская, боярская, церковная.
Однако даже во второй половине XV в. в Северо-восточной Руси преобладали так
называемые черные земли, для которых было характерно общинное землевладение
крестьян с индивидуальным владением приусадебным участком и пашенной землей, а
также выборное крестьянское волостное самоуправление под контролем княжеской
администрации - наместников и волостелей.
Вовлечение всей массы сельского населения в систему феодальных отношений привело к
исчезновению многих старых терминов, обозначавших в прошлом различные категории
сельского населения (люди, смерды, изгои) и появлению к концу XIV в. нового термина
"крестьяне".
Таким образом, сложившийся в XI - XIII вв. политический строй русских княжеств не
претерпел и в XIV - XV вв. каких-либо существенных изменений. Удельным князьям как
верховным собственникам всей земли в княжествах принадлежала высшая судебная и
административная власть над населением княжества.

**
Период XII-XV вв. несет в себе важные особенности исторического развития Руси,
определившие своеобразие ее политического устройства и аппарата
государственного управления.
Ведущими тенденциями и событиями эпохи (данного периода, этапа) стали
утверждение феодальной раздробленности вследствие распада Киевской Руси,
установление жесткого монголо-татарского ига, длившегося почти 250 лет, начало
объединения русских земель в единое государство во главе с Московским
княжеством.
Явившись закономерным этапом в поступательном развитии феодального
производства, период раздробленности предопределил выдвижение на Руси трех
основных политических центров - Владимиро-Суздальской земли (княжества),
Галицко-Волынской земли и Новгородской аристократической республики со
своеобразием аппарата управления. В княжествах великий князь был суверенным
государем, имел княжескую и вотчинную администрацию и боярскую думу.
Возросла на этом этапе роль общерусских и земельных съездов, (снемов). В
Новгородской аристократической республике роль князя не была столь
самостоятельной, свои функции он выполнял в присутствии посадника,
избираемого на вече из самых знатных бояр. Несмотря на то, что в Новгороде
высшим органом считалось вече, на деле политический строй эволюционировал в
сторону боярско-олигархического характера, когда боярство фактически
узурпировало, республиканские органы власти в лице Совета господ.
В период монголо-татарского ига государственность Руси была сохранена, хотя
ярлыки на княжение князья получали непосредственно от ханов Золотой орды.
В ХIV-ХV вв. на Руси начинается процесс объединения русских земель в единое
централизованное государство и борьба за освобождение от монголо-татар.
Возглавило эту историческую миссию Московское княжество, ставшее
экономическим, политическим и культурным центром, где сформировалась
великорусская народность.
Вопросы для самоконтроля:
1. Что послужило причиной феодальной раздробленности на Руси?
2.Каким было государственное управление в русских землях в домонголъский
период?
3. В чем особенность политического строя и управления в Новгородской земле?
4. Как повлияло монголо-татарское нашествие на государственность Руси?
5. Какие факторы способствовали возвышению Москвы?
ТЕМА 3. СКЛАДЫВАНИЕ ЦЕНТРАЛИЗОВАННОГО ГОСУДАРСТВА И СИСТЕМА
ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ В CV - CVII вв.
1.Образование Русского централизованного государства. Государственный механизм
управления.
Высшие органы. Образование национальных централизованных государств в эпоху
феодализма явилось закономерным процессом, вызванным определенными социальноэкономическими условиями
Усиление общественного разделения труда привело в XV в. в Западной Европе к
дальнейшему росту ремесленного производства, центрами которого становятся города. Их
неземледельческое население нуждалось в сельскохозяйственных продуктах, а сельское
население - в продуктах ремесла. Общественное разделение труда усиливало
экономические связи между городом и деревней, между отдельными городами,
областями, феодальными княжествами. Феодальные раздоры приносили вред развитию
торговли и ремесла
Сильная королевская власть с централизованным бюрократическим аппаратом могла
преодолеть сопротивление и раздоры независимых крупных феодалов, подавить всякое
проявление недовольства эксплуатируемых масс.
В борьбе с крупными феодалами королевская власть опиралась на служилое дворянство и
города, заинтересованные в создании централизованного государства.
В основе объединения русских земель в единое национальное государство лежали те же
социально-экономические и политические причины, но были здесь и свои особенности.
Создание русского централизованного государства опередило процесс складывания
единого всероссийского рынка и образования нации. Объединение русских земель вокруг
Москвы и формирование централизованного государства было ускорено борьбой русского
народа с внешней опасностью.
Образование Русского централизованного государства завершилось к концу XV в. На XVI
век падает дальнейшее его укрепление, выразившееся в возрастании значения носителя
верховной власти, изменившего в январе 1547 г. титул великого князя на царя и
установившего самодержавную форму правления.
В осуществлении своей власти великие князья, а затем цари опирались на феодалов - бояр,
владельцев крупнейших вотчин, способных выставлять в случае войны собственные
вооруженные силы. Выражением их политической самостоятельности был, прежде всего,
феодальный иммунитет. До конца XVI в. в Русском государстве еще продолжали
существовать некоторые уделы.
Великий князь московский и цари "всея Руси" разделяли свою власть с боярской
аристократией в высшем органе централизованного государства - Боярской думе.
Боярская дума - литературное наименование органа, который в русском государстве
назывался просто "дума" или "бояре".
В состав Боярской думы кроме бояр московского князя входили бывшие удельные князья
и их бояре. С первой половины XVI в. в думе появились и менее знатные феодалы окольничие, а также представители поместного служилого дворянства - думные дворяне
("дети боярские, которые в думе живут") и верхов служилой бюрократии - думные дьяки;
последние вели делопроизводство Боярской думы (первоначально в думе их было
четверо).
Поскольку князь (царь) разделял власть с крупнейшими феодалами страны, постольку
функции Боярской думы были неотделимы от его прерогатив. Боярская дума разрешала
важнейшие государственные дела. Она была законодательным органом. Ею были
утверждены судебники 1497 и 1550 гг. Статья 98 Судебника 1550 г. считала приговор
Боярской думы необходимым элементом законодательства. Будучи высшим органом
управления, Боярская дума осуществлял общее руководство приказами, надзирала за
местным управлением, принимала решения по вопросам организации армии, земельным
делам. Переговоры с иностранными послами вела специальная ответная комиссия из
членов Думы. Итог этих переговоров выносился на рассмотрение великого князя (царя) и
Думы.
Заседания Боярской думы проводились в Кремле: в Грановитой палате иногда в личной
половине дворца (Передней, Столовой или Золотой палатах), реже вне дворца, например в
опричном дворце Ивана IV в Москве или Александровской слободе.
Укрепляя свою власть, великие князья и цари XVI в. стремились ослабить значение
боярской аристократии. Уже с середины XVI в. и Боярской Думы выделилась так
называемая "комната", "ближняя дума" - более узкий состав верных царю людей, с
которыми он решал важнейшие дела. В 1547 - 1560 гг., в правление Ивана IV, действовал
неофициальный совет в составе поместного дворянина царского "ложничего" А.Адашева
священника Благовещенского собора А. Сильвестра, князя Д. Курлятева князя А.
Курбского и других лиц. С помощью этой "Избранной рады", ка1 впоследствии назвал ее
Курбский, Иван IV провел ряд важнейших реформ (судебную, военную, земскую),
определил основное направление внешней политики и на некоторое время оттеснил
Боярскую думу от разрешения важнейших вопросов законодательства и управления.
Деятельность опричнины была направлена на преодоление пережитков феодальной
раздробленности, подрыв экономической и политической мощи боярской аристократии
Место представителей наиболее строптивых феодальный фамилий, истребленных во
время опричнины, в Боярской думе заняли менее знатные родственники царя.
После смерти Ивана IV значение Боярской думы опять возросло. Заметную роль играла
она в отдельные периоды иностранной интервенции и крестьянской войны начала XVII в.
В правление боярского царя Василия Шуйского в 1606-1610 гг. кроме Боярской думы в
Москве существовала особая Дума в тушинском лагере. После свержения Василия
Шуйского 17 июля 1610 г все управление государством осуществляла группировка из
семи наиболее влиятельных членов Думы (Ф. И. Мстиславского, И. М. Воротынского, А В
Трубецкого и др.) Это боярское правление получило у современников наименование
"семибоярщины".
С появлением новых слоев в среде господствующего класса, и прежде всего поместного
дворянства (дворян и детей боярских), тесно связано возникновение земских соборов эпизодически созываемых царями всероссийских совещаний для обсуждения, а часто и
разрешения важнейших вопросов внутренней и внешней политики. Кроме Боярской думы
и верхушки духовенства ("освященный собор") земские соборы включали представителей
поместного дворянства и посадских верхов.
Появление земских соборов означало установление в России сословно-представительной
монархии, характерной для большинства западноевропейских государств. Спецификой
сословно-представительных органов в России было то, что роль "третьего сословия"
(городских буржуазных элементов) в них была гораздо слабее и в отличие от аналогичных
западноевропейских органов (парламент в Англии, "генеральный штаты" во Франции,
кортесы Б Испании) земские соборы не ограничивали, а укрепляли власть монарха.
Представляя более широкие, чем Боярская дума, слои господствующих верхов, земские
соборы в своих решениях поддерживали московских царей. В противоположность
ограничивавшей единодержавие царя Боярской думе земские соборы служили орудием
укрепления самодержавия. Существование земских соборов, как и Боярской думы,
означало известную слабость не только носителя верховной власти - царя, но и
государственного аппарата централизованного государства, в силу чего верховная власть
вынуждена была прибегать к непосредственной помощи феодального класса и верхов
посада.
Появление земских соборов относится к середине XVI в. В конце 40-х - начале 50-х годов
XVI в. в Москве состоялось четыре расширенных совещания Боярской думы и
освященного собора с участием различных представителей господствующего класса- До
нас дошли подробные известия о земском соборе, собранном во время Ливонской войны в
1566 г. Сохранившаяся приговорная грамота собора дает возможность подсчитать его
состав; от Боярской думы (30 человек), духовенства (32 человека), дьяков и приказных (33
человека), дворян (20 человек) и торговых людей (75 человек). Последние две
группировки, по-видимому, еще не избранные на местах, а приглашенные
правительством, были теми социальными силами, которые в дальнейшем стали играть
наиболее активную роль в истории земских соборов.
Собор, собравшийся в январе 1613 г. после изгнания польских интервентов из Москвы,
был наиболее многолюдным (700-800 человек). Это был единственный Земский собор, на
котором присутствовали представители стрельцов, казаков и даже черносошных крестьян.
Здесь развернулась борьба различных группировок, предлагающих кандидатуры царя.
Победила группировка, поддерживавшая кандидатуру Михаила Романова, сына
"тушинского" патриарха Филарета, связанного родственными узами с династией
Рюриковичей. Малограмотный Михаил Романов импонировал некоторым боярам, один из
которых (Ф. И. Шереметьев) выразил эту мысль в частном письме в таких словах:
"Выберем де Мишу Романова, он еще молод и разумом еще не дошел... и будет поваден".
7 февраля 1613 г. большинство Собора высказалось за Михаила Романова, ставшего
основателем новой царской династии.
Центральные учреждения. Образование приказной системы управления. Создание
централизованного государства вызвало необходимость перестройки и органов
управления. Старую примитивную систему управления с помощью введенных и путных
бояр, а также отдельных учреждений приказного типа (Казенный двор) к середине ХVI в.
заменила новая система центрального управления - приказная.
Осуществление отдельных функций государства в XV в. поручалось боярам, а также
неродовитым, но грамотным чиновникам - дьякам. Постепенно эти нерегулярные
поручения ("приказы'') получали постоянный характер. Появились такие должности, как
казначей, печатник, разрядный и ямской дьяки. Первоначально в XV в. эти должностные
лица осуществляли свои обязанности без вспомогательного аппарата. Но с расширением
круга их задач (с начала XVI в.) им давались "для письма" чиновники помельче -
подьячие, объединенные в особом помещении - канцелярии- "избе", "дворе". Процесс
образования "изб", "дворов"- канцелярий растянулся на несколько десятилетий (с конца
XV в до середины XVI в.) и был неодновременным. Каждая "изба" или "двор" вместе с
возглавлявшим ее должностным лицом представляла зародыш будущего приказа. С
середины XVI в. "избы"- канцелярии превращаются в постоянно действующие
центральные государственные учреждения - приказы. Это нашло выражение и в
расширении круга их задач, в появлении чиновничье-бюрократической иерархии и
внутренней структуры, в складывании определенных порядков деятельности и форм
делопроизводства. Таким образом, приказная система прошла в своем развитии ряд
стадий: приказа (в буквальном смысле слова) как разового поручения, приказа как
постоянного поручения (типа "пути"), приказа-"избы" (канцелярии) и, наконец, приказа
как государственного органа с самостоятельными структурными подразделениями.
Важнейшим звеном аппарата централизованного государства была армия, состоявшая из
феодальных ополчений князей и бояр - вассалов великого князя московского, а также
служилых людей - дворян и детей боярских. Объединение русских земель вокруг Москвы,
борьба Русского государства с татарами, турками, Ливонским орденом, польскими и
литовскими феодалами требовали постоянного усиления и усовершенствования
вооруженных сил.
Ряд первых центральных государственных учреждений Русского государства имел
военное назначение. К этой группе относились Разрядный и Поместный приказы, а также
Оружейная палата. Во второй половине XVI в. появились другие приказы этой группы:
Стрелецкий, Пушкарский, Каменных дел. Оружейный, Бронный, Аптекарский.
Местные учреждения. С образованием централизованного государства меняется и местное
управление. Ограничение власти кормленщиков - наместников и волостелей - являлось
составной частью мероприятий, проводимых великокняжеской властью в целях
укрепления централизованного государства. Эти мероприятия не только совпадали с
пожеланиями поместного дворянства, но и находили поддержку и сочувствие
черносошного крестьянства. И те и другие были заинтересованы в улучшении прежде
всего деятельности суда и того звена государственного управления, в котором
корыстолюбие кормленщиков проявлялось особенно остро. По Белоозерской уставной
грамоте (1488 г.) наместник и его тиуны судили вместе с сотскими и "добрыми" людьми
из населения. Е Судебнике 1497 г. этот порядок был узаконен.
Военные нужды и укрепление обороноспособности государства во вто рой половине XV
в. повысили значение "городового дела", т. е. забот с строительстве и укреплении городов.
Появляются особые должностные лице местного управления - городовые приказчики,
оттеснившие наместников-кормленщиков вначале от военно-административного, а затем
от ряда отраслей земельного, финансового и даже судебного управления.". Назначаемые
великим князем из поместного служилого дворянства городовые приказчики не зависели
ни от наместника, ни от Боярской думы, а подчинялись непосредственно великому князю
по ведомству казначея, в заведовании которого находились первоначально военноадминистративные дела, и прежде всего учет и хранение всех государственных запасов
оружия и боеприпасов. Институт городовых приказчиков был первым дворянским
органом местного управления Русского централизованного государства.
Конец XV-первая половина XVI в. ознаменовались ломкой социально-экономических
отношений. Классовая борьба в этих условиях приобрела остроту, разнообразилась в
формах: от участия в ересях и побегах до индивидуальных террористических актов и
групповых выступлений "лихих людей".
Кормленщики не были заинтересованы в борьбе с "лихими людьми". Рост преступности
был для них даже выгоден, так как в случае поимки они имели от суда лишние доходы.
Вначале правительство пыталось усилить карательные меры против "мелких" людей с
помощью введения в состав суда наместников, выборных от населения. В 1539-1541 гг.
правительство по просьбе населения (по-видимому, главным образом поместного
дворянства и верхушки посада) выдавало наместникам так называемые губные грамоты, в
которых устанавливался порядок организации и деятельности новых "губных" органов.
Кроме того, с 1555 года были введены выборные "губные" органы, на которые
возлагались преследование, ловля и казнь ''лихих людей" в каждом уголовно-полицейском
округе ("губе"). В каждом губном округе (в волости, а впоследствии в уезде) из дворян
или детей боярских выбирался губной староста. При каждом губном старосте во второй
половине XVI в появилась губная изба, делопроизводство в которой вел губной дьяк.
Первоначально губные старосты выбирались бессрочно, а затем - погодно Компетенция
губных старост расширилась. Кроме разбойных дел в их ведение попали дела о татях,
убийствах, заведование тюрьмами. Институт губных старост вслед за городовыми
приказчиками способствовал упразднению кормленщиков. Этого требовало и поместное
дворянство, заинтересованное в увеличении государственных средств и ликвидации
произвола кормленщиков-бояр.
В феврале 1551 г. крестьяне Плесской волости Владимирского уезда получили уставную
земскую грамоту, согласно которой они могли с помощью выбранных ими "излюбленных
голов" и "целовальников" собирать дважды в году (на покров и пасху) оброк "кормленный окуп" и отвозить его в Москву Должность наместника для них
упразднялась.
Повсеместно земская реформа была проведена лишь в 1555 - 1556 гг С этого времени в
уездах и волостях, где еще отсутствовало помещичье землевладение, крестьяне
черносошных и дворцовых земель, а также посадские люди в городах получили право
выбирать из своей среды "излюбленных голов" (старост), а также "лучших людей"
(целовальников или земских судей). Делопроизводство земского старосты, и
целовальников вел выборный земский дьяк. Округом каждого земского старосты чаще
всего была волость или город.
Все должностные лица земского самоуправления выбирались на неопределенный срок, и
население их могло "переменить" Позднее для них были введены ежегодные выборы
В ведении земских органов находились сбор подати - "окупа", а также разбор гражданских
и второстепенных уголовных дел (крупными уголовными делами ведали губные органы)
среди черносошных крестьян и посадских людей.
В центральных уездах с развитым землевладением, где население было уже несвободным,
земские органы нередко отсутствовали и управление осуществлялось городовыми
приказчиками и губными старостами, выполнявшими административно-полицейские и
финансовые функции.
В судопроизводстве CV-CVI вв. продолжал господствовать обвинительный или
состязательный процесс, который применялся к гражданским и менее значительным
уголовным делам и характеризовался активностью сторон. Каждая из участвующих в
процессе сторон старалась доказать свою правоту средствами, предусмотренными
Судебником 1497 г.: собственное признание обвиняемого, показания свидетелей
("послухов"), поединок между истцом и ответчиком и или между виновным и
пострадавшим ("поле"), присяга, "крестное целование", письменные документы. После
суда оправданной стороне выдавалась правовая грамота - копия решения суда с печатью и
подписью дьяка. Способом исполнения судебных решений по гражданским делам нередко
считался "правеж" - ежедневное битье прутьями. Если "правеж" не приносил результата,
то ответчик выдавался "головой" истцу.
Для выяснения более крупных уголовных дел (татьба, разбой, душегубство, ябедничество)
появился новый вид судебного процесса - розыск. Розыск применялся в отношении так
называемых "ведомых лихих людей". Главными доказательствами розыска являлись
"повальный" обыск - допрос местных жителей, а также пытка с целью "признания"
обвиняемым своей вины.
Имущественные наказания, игравшие важную роль в суде периода феодальной
раздробленности, отодвигались на задний план. Суд становился средством устрашения.
Таким образом, к началу XVII в. в России складывается значительная система
государственных учреждений как в центре (приказы), так и на местах, осуществлявшая
основные задачи государства в виде административных, военных, судебных, финансовых
и других функций. Процесс складывания этой системы государственных учреждений идет
параллельно с процессом возрастания власти великого князя Московского и царя всея
Руси, с установлением самодержавия в России.
В государственном аппарате России появляются черты бюрократизации, заключавшиеся в
появлении цепи подчиненных друг другу учреждений и органов (Боярская дума - приказ наместник - тиун); в создании сческой лестницы чиновников (судья приказа - дьяк подьячие: старшие, средние, младшие): в появлении элементов бюрократического
централизма, в сосредоточении многих распорядительных и исполнительных функций в
приказах, бумажного делопроизводства, безнадзорных действий чиновников.

1. Самодержавие CVII в.
Высшие органы государства. Установив в 1613 г. новую правящую династию
Романовых, вотчинники-бояре и помещики-дворяне в правление царей Михаила
Федоровича (1613-1645) и Алексея Михайловича (1645-1676) предпринимают меры
к дальнейшему укреплению всей государственной системы. В XVII в.
окончательно установилась самодержавная власть "государя всея Руси"
Одновременно с ростом власти царя усилился государственный аппарат, который
принял характер бюрократического строя. Это нашло выражение в существовании
до 50-60 центральных учреждений - "приказов" различной величины и значения: от
общегосударственных ведомств со сложной структурой и большим числом
должностных лиц (Поместный, Большого дворца, Разрядный) до карликовых
учреждений со скромными функциями и составом (Панихидный приказ)Усложнилось и местное управление.
Несмотря на внутреннюю консолидацию страны, в политическом строе Русского
государства XVII в. сохранились еще пережитки феодальной раздробленности
Одним из них было местничество, выражающееся в на следственном праве
определенных боярских фамилий на то или иное "место" в иерархии служилых
чинов на гражданской и военной службе. Местничество являлось своеобразной
формой приспособления феодальной иерархии времен политической
раздробленности к условиям централизованного государства. Уже с середины XVI
в. принимались меры к его ограничению. В XVII в. местничество стало
препятствовать укреплению самодержавной монархии. Возросшее значение
дворянства позволило правительству в 1682 г. упразднить местничество, как
явление "враждотворное, братоненавистное"
Хотя значение дворянства усилилось, боярство сохраняло свое экономическое и
политическое могущество. Боярская дума по-прежнему являлась важнейшим
органом государства, разделявшим вместе с царем прерогативы верховной власти,
органом боярской аристократии. Состав Думы за век удвоился. Особенно заметно
возросло число окольничих думных дворян и дьяков. В 1681 г в ней было 15 одних
только думных дьяков. Боярская дума представляла собой собрание
представителей старинных боярских фамилий и выслужившихся приказных
дельцов.
Боярская дума оставалась верховным органом по вопросам законодательства,
управления и суда. Царь Михаил Федорович, "хотя самодержцем писался, однако
без боярского совету не мог делати ничего". Алексей Михайлович, несмотря на
наличие более узкой по составу "ближней думы" и личной канцелярии (Тайного
приказа), по всем основным вопросам советовался с Думой: более мелкие вопросы
Боярская дума обсуждала без царя.
Для XVII в. характерна более тесная связь личного состава Боярской думы с
приказной системой. Многие члены Думы выполняли обязанности начальников
(судей) приказов, воевод, находились на дипломатической службе.
На заседаниях Боярской думы утверждались решения приказов (статейные списки)
Дума была высшей судебной инстанцией государства. Некоторые из судебных дел
рассматривались в созданной при Думе Расправной палате (1681-1694). Значение
Боярской Думы в последнее десятилетие века упало.
Первая половина XVII в явилась периодом расцвета сословно-представительной
монархии, когда важнейшие вопросы внутренней и внешней политики государства
решались с помощью земских соборов.
В первые годы правления царя Михаила Романова правительство особенно
нуждалось в опоре на основные группировки господствующего класса. Земские
соборы заседали почти непрерывно: с 1613 по конец 1615 г., вначале 1616-1619 г, в
1620-1622 гг. Эти соборы занимались изысканием финансовых средств для
пополнения государственной казны и внешнеполитическими делами. С 20-х годов
XVII в. государственная власть несколько окрепла, и земские соборы стали
собираться реже. Соборы 30-х годов также связаны с вопросами внешней
политики: в 1632-1634 гг. в связи с войной в Польше, в.1636-1637 гг. из-за войны с
Турцией. На этих соборах были приняты решения о дополнительных налогах,
необходимых для ведения войны.
На многолюдном соборе 1642 г. члены Боярской думы, верхи духовенства, а также
представители провинциальных дворян, стрелецких голов и торговых людей
занимались изысканием средств помощи казакам, захватившим в устье Дона
крепость крымского .хана - Азов. После длительных пререканий соборных
сословных групп было вынесено решение отказать казакам в помощи. На этом же
соборе представители поместного дворянства и городов подали челобитные,
выражая свои сословные притязания.
Одним из важнейших земских соборов был собор, собравшийся в условиях
ожесточенной классовой борьбы в стране (городские восстания летом 1648 г. в
Москве и других городах) в июне 1648 г. На соборе были поданы челобитные от
дворян с требованием усиления феодальной зависимости крестьян (сыска их без
урочных лет); посадские в своих челобитных выражали желание уничтожить белые
(т. е не обложенные налогами и сборами) слободы, жаловались на непорядки в
управлении и суде. Специальная комиссия Боярской думы во главе с боярином
князем Н. И. Одоевским подготовила проект "Соборного Уложения" - кодекса
законов самодержавной монархии XVII в., в котором были учтены пожелания
помещиков и посадской верхушки. Этот проект обсуждался членами собора,
созванного в сентябре 1648 г., и был окончательно утвержден 29 января 1649 г.
Опасность новых социальных потрясений сплотила господствующий феодальный
класс и верхи посада с правительством; их выборные охотно поддержали
мероприятия правительства по укреплению государственного аппарата.
Правительство, в свою очередь, учло пожелания помещиков и посадских верхов в
"Уложении"
После 1653 года земские соборы являлись, по существу, совещаниями царя с
представителями определенных сословий. Земские соборы способствовали
укреплению самодержавной власти царя и государственного аппарата. Созывая
Земский собор, правительство рассчитывало на получение от его членов
информации о положении дел на местах, а также на моральную поддержку с их
стороны различных внешнеполитических, финансовых и прочих мероприятий.
Дворяне-помещики и посадские через земские соборы разрешали свои дела, минуя
приказную волокиту.
Земский собор собирался в одной из кремлевских палат (Грановитой, Столовой и
др.) Открывал собор дьяк или сам царь. Дьяк зачитывал "письмо" (повестку) для
собора (например, на соборе в 1642 г) Ответ на вопросы повестки давался по
"отдельным статьям" каждым сословием. На Земском соборе 1649 г. бояре и
духовенство заседали отдельно от остальных депутатов.
Земские соборы становились иногда ареной борьбы группировок господствующего
класса, отдельных сословий. На ряде земских соборов между помещиками и
верхами посада устанавливалась своеобразная солидарность ("единачество") на
почве общего недовольства несовершенством законодательства и государственного
аппарата, засильем бояр.
Продолжительность земских соборов была различной: от нескольких часов (1645)
и дней (1642) до нескольких месяцев (1648-1649) и даже лет (1613-1615, 1615-1619,
1620-1622). Решения Земского собора оформлялись в соборный акт - протокол за
печатями царя, патриарха, высших чинов и крестоцелованием чинов пониже.
Прекращение созыва земских соборов тесно связано с глубокими социальноэкономическими изменениями, происшедшими в Русском государстве к середине
XVII в. Восстановление экономики страны и дальнейшее развитие феодального
хозяйства позволили укрепить государственный строй страны с самодержавной
монархией, бюрократическим аппаратом приказов и воевод. Правительство уже не
нуждалось в моральной поддержке "всей земли" своих внутри- и
внешнеполитических начинаний. Удовлетворенное окончательным закрепощением
крестьян, поместное дворянство потеряло интерес к земским соборам. С 60-х годов
XVII в. земские соборы переродились в узкие по составу сословные совещания.
Соборное Уложение 1649 г., закрепившее социально-экономические изменения
Русского государства, отразило и возросшую власть самодержавного монарха.
Главы II и III "Уложения" устанавливали жестокую кару за преступления,
направленные против личности царя, его чести, здоровья, а также за проступки,
совершаемые на территории царского двора. Все эти провинности отождествлялись
с вводимым впервые в право Русского государства понятием государственного
преступления. Смертная казнь устанавливалась за прямой умысел ("злое
умышленно") против жизни и здоровья царя, а также за обнаружение умысла,
направленного против царя и государства (восстание, измена, заговор и т. п.).
Процесс бюрократизации государственного аппарата превращал Боярскую думу из
органа боярской аристократии в орган приказной бюрократии (судей приказов,
воевод, дьяков); все это не могло не ослаблять самостоятельность Боярской думы.
В законодательной деятельности Русского государства со второй половины XVII в.
появилось понятие "именной указ", т. е. законодательный акт, составленный только
царем, без участия Боярской думы. Из 618 указов, данных в правление Алексея
Михайловича со времени издания "Соборного Уложения", 588 указов были
именными, а боярских приговоров было принято только 49. Все именные указы
носили характер второстепенных актов верховного управления и суда: служебных
назначений, указов воеводам, утверждения наказаний или их отмены и т. п.
Боярские же приговоры были наиболее важными законодательными актами,
связанные с феодальным землевладением, крепостным правом, основами
финансовой политики и прочими важнейшими сторонами деятельности
государства. Основные законодательные акты этого времени все еще проходили
через Боярскую думу.
Особенно возрастало число боярских приговоров после различных социальных
потрясений (городское восстание в Москве 1662 г.. Крестьянская война под
руководством Степана Разина). В царствование слабовольного Федора
Алексеевича (1676-1682) значение Боярской думы также временно возросло: из 284
указов его правления 114 были даны с боярским приговором.
Несмотря на внешнюю устойчивость положения Боярской думы в системе
аппарата Русского государства во второй половине XVII в. идет процесс
возрастания личной власти самодержавного монарха, особенно в области
верховного управления.
С 50-60-х годов установилась практика докладов царю начальниками важнейших
приказов. Так, в 1669 г. по понедельникам царю докладывали начальники
Разрядного и Посольского приказов, по вторникам - Большой казны и Большого
прихода, по средам - Казанского и Поместного и т. п. Свидетельством возросшей
власти царя к середине XVII в. явилось создание Приказа тайных дел. Еще в
первые годы правления царь Алексей Михайлович имел при себе несколько
подьячих из Приказа Большого дворца для личной переписки. Этот штат в конце
1654 или в начале 1655 г. получил определенную организацию Приказа тайных дел
- личной канцелярии царя, органа, позволяющего царю в разрешении важнейших
госуцарственных.вопросово6ходиться без Боярской думы.
Центральные учреждения. XVII в был временем расцвета приказной системы
управления, но к последней четверти века она начинает переживать кризис.
Важную роль,' как и прежде, играли военно-административные приказы, число
которых возросло В течение XVII в основу вооруженных сил Русского государства
составляли дворянская конница и стрелецкие полки. Вспомогательное значение в
пограничной охране и во время войн имели отряды казаков, татар и башкир Со
второй половины XVII в. появились полки "нового" ("иноземного") строя с
иностранными офицерами и русским рядовым составом: солдатские (пехота),
рейтарские и гусарские (конница и драгуны могли действовать и в конном и пешем
строю) полки. Войско имело значительную крепостную, осадную и полевую
артиллерию с медными, железными и чугунными пушками отечественного
производства.
По-прежнему личным составом служилых людей из дворян ведал Разрядный
приказ.
Возрастание значения помещиков-дворян в армии и гражданском государственном
аппарате (приказы и воевода), увеличение размеров поместного землевладения,
постепенное сближение поместного и вотчинного землевладения делало
Поместный приказ одним из важнейших приказов государства. Все дела по службе,
содержанию, управлению и суду стрельцов осуществлял Стрелецкий приказ.
Рейтарскими полками (их комплектованием, снабжением, обучением и судом)
ведал Рейтарский, приказ (1649-1701). В последние десятилетия XVII в Рейтарский
и Иноземский приказы имели одного начальника и общих дьяков. Близким к
военной организации был Аптекарский приказ, основанный в конце XVI в.
Первоначально он являлся придворным учреждением, обслуживавшим царя,
царскую фамилию и близких ко дворцу лиц. В XVII в. приказ превратился в
государственный центр медицинского дела.
XVII в. был веком расцвета и падения приказной системы управления. Более 90
центральных бюрократических учреждений - приказов разного значения, функций
и величины существовало в это время. Важной особенностью приказной системы
управления являлась пестрота и неопределенность функций приказов. Почти
каждый приказ выполнял не только функции управления; в его ведении
находились также определенные территории (волости, города, селения), налоги с
которых поступали на содержание приказа и осуществление его задач. Этой
сложностью определения точных функций приказов объясняются и трудности
классификации приказов.
Во главе каждого приказа стоял начальник - судья; иногда возглавлявшее приказ
лицо носило специальное наименование (казначей, печатник, дворецкий,
оружничий и т. п.). Судьи приказов назначались из членов Боярской думы; бояр,
окольничих, думных дворян, думных дьяков. Шел процесс бюрократизации
верхушки феодального класса - думных чинов. Если в 1613 г. думные чины
возглавляли лишь 43 приказов, то к 80-м годам XVII в. - уже почти 45 приказов.
Некоторые думные люди управляли сразу несколькими приказами.
С созданием приказов появилось обширное бумажное делопроизводство. В
процессе практической деятельности приказов сложились формуляры
определенных видов документов, порядок их оформления и движения внутри
каждого приказа, так и между ними. Делопроизводство требовало известных
канцелярских навыков и опыта, которых подчас не имел начальник приказа.
Поэтому в помощники судьям в приказы назначались дьяки. Число дьяков зависело
от размеров и значения того или иного приказа: во многих приказах было по дьяку,
в Посольском - до трех, в Разрядном - до шести, а в Поместном - до пятнадцати. В
Посольском, Разрядном, Поместном, четвертных, Тайном приказах один из дьяков
был думным. Судьи некоторых приказов (чаще всего финансовых, где
существовала бухгалтерская документация) назначались из дьяков. Дьяки
комплектовались из рядового дворянства, иногда из духовного звания и даже
крупного купечества ("гостей") Дьяки вершили дела в приказах. Вместе с судьями
они обсуждали дела и выносили приговоры. Если требовался "доклад" царю, то он
вырабатывался под руководством дьяка, который присутствовал при самом
"докладе" Со слов царя дьяк делал на "докладе" "помету" (резолюцию),
составлявшую основу царского указа. За свою службу дьяки "верстались"
поместными и денежными окладами от 600 четвертей и 240 руб. в год.
Дьякам в приказах подчинялись подьячие - канцелярские служители из дворян и
детей приказных людей. Начинающий подьячий служил несколько лет
"неверстанно", т. е. без жалованья, на одни лишь "приношения" просителей. Затем
его "верстали" небольшим денежным окладом (от 1 до 5 руб. в год). Через
несколько лет подьячий переходил в "среднюю статью" и получал несколько
больший оклад. Со временем подьячий мог выслужиться в "старые подьячие" с
окладом до 60-65 руб. и даже получить поместный оклад. Иногда "старый
подьячий" дослуживался до дьячьей должности.
Подьячих в приказах было больше, чем дьяков: от нескольких человек
(Аптекарский, Печатный, Костромская четь) до нескольких десятков (Посольский,
Разбойный) и до нескольких сотен (Поместный). Старшие подьячие вместе с
дьяками руководили составлением документов; средние - составляли тексты
документов, наводили справки в архиве приказа; младшие - осуществляли
техническую работу по переписке ("перебелке") документов. В штате приказов
были рассыльные, сторожа и другие лица.
Крупные приказы подразделялись на столы, а столы - на повытья. В Разрядном и
Поместном приказах было по 9 столов. Столы Поместного приказа делились на 40
повытий. Столы возглавлялись дьяками, повытья - старшими подьячими.
Некоторые приказы делились только на повытья. Столы носили названия по роду
деятельности (например, в Разрядном приказе - денежный, приказный); по
территориям (там же - Московский, Владимирский и пр.); по подведомственным
территориям и фамилиям старших подьячих.
В определении характера управления в приказах среди историков не было
единомыслия: одни (В. И. Сергеевич, Н. П. Лихачев и др.) считали его
коллегиальным, другие - единоличным. В действительности в приказах
существовал особый характер управления, заключавшийся в том, что спорные дела
судьи рассматривали вместе с дьяками, а дела, не носящие спорный характер,
рассматривали каждый в отдельности. Особенностью приказного
делопроизводства была крайняя централизация управления: в приказах
разрешались не только важные, но и сравнительно второстепенные дела.
Большинство приказов помещалось в Кремле. В царствование Бориса Годунова
между Архангельским собором и Спасскими воротами было построено
двухэтажное здание. Каждый приказ занимал здесь по две-три комнаты: одна
предназначалась для дьяков, другая - для подьячих, третья ("казенка")
использовалась для хранения денег и документов, а иногда как кабинет судьи
приказа. Просители толпились в прихожей или на улице.
В комнатах со сводчатыми потолками, глиняными или изразцовыми печами и
небольшими слюдяными окошками стояли столы и лавки; на полках, в сундуках,
ящиках, шкафах размещались документы. В необыкновенной тесноте по 12 и более
часов в сутки, нередко даже по праздничным дням, при тусклом свете сальных
свечей скрипели гусиными перьями приказные подьячие, переписывая бумаги.
Обычно текст документа писался на узкой бумажной ленте, а оборотная сторона
использовалась для разного рода заметок: адресов, подписей ("рукоприкладств"),
резолюций. Несколько таких документов ("столбцов") оформлялось в "дело" путем
склеивания листов друг с другом в длинную ленту: к нижнему концу челобитной
подклеивалась запись показаний челобитчика, книзу этого документа - объяснения,
далее - справки, решения по делу, указная грамота. Дело иногда передавалось в
другое учреждение, где дополнялось новыми документами. Получалась длинная
лента - "столп" На месте склейки ("сставах"), стояла подпись дьяка или подьячего
"с приписью", исполняющего обязанность дьяка, по слову или слогу на каждой
сставе, что затрудняло изъятие документа из дела или его фальсификацию.
Нередко, когда дело оканчивалось, к данному "столпу" подклеивались столбцы
других дел. "Столп" становился сборником дел. Некоторые "столпы" достигали
десятка и сотен метров. "Столп", содержащий "Соборное Уложение" 1649 г., имел
длину 309 метров! Реже в приказной практике применялись тетради и книги.
"Столбцы" и "столпы" свертывались в скорму свитка исписанной стороной внутрь
и в таком виде хранились.
Ивановская площадь в Кремле была оживленным местом. Здесь теснились толпы
просителей; перед зданием приказов стояли на "правеже" неисправные должники и
просчитавшиеся головы и целовальники, чинилась "торговая казнь" (наказание
плетьми), оглашались царские указы, при зачтении которых среди общего шума
приходилось "кончать во всю Ивановскую"
В находившейся у колокольни Ивана Великого "площадной избе" подьячие с
кувшинами чернил у пояса и гусиными перьями за ушами оформляли частные
сделки и давали юридические консультации растерявшимся от приказной
волокиты и столичного шума просителям. В конце XVII в. "площадные избы" нотариальные конторы - появились и при некоторых приказах.
Приказная система с ее централизацией и бюрократизмом, бумажным
делопроизводством и бесконтрольностью порождала волокиту, злоупотребления и
взяточничество. К концу века приказная система пришла в упадок; ее заменила
более прогрессивная система управления - коллегиальная.
ТЕМА 4. ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ В РОССИИ В ПЕРВОЙ ПОЛОВИНЕ
CVIII ВЕКА.
1.Государственный аппарат абсолютной монархии в России в первой четверти CVIII века.
Установление абсолютизма в России. Бюрократический аппарат. Перемены в
государственном строе в первой четверти XVIII в. были подготовлены всем
предшествующим развитием страны: ростом производительных сил в области сельского
хозяйства и ремесла, становлением единого всероссийского рынка, зарождением
мануфактурного производства и т. п.
Тем не менее, в силу неблагоприятных внешнеполитических условий (постоянная борьба
с внешними врагами, отсутствие выхода к открытым морям) в XVII в. стала особенно
сказываться отсталость Русского государства в сравнении с наиболее развитыми
государствами Западной Европы, вступившими на путь капиталистического развития
(Англия, Голландия, частично Франция).
Монархия с Боярской думой, рыхлым аппаратом приказов и воевод не могла разрешить
сложные внутри- и внешнеполитические задачи. Необходимо было укреплять
государственный строй путем преобразования высшего, центрального и местного
аппарата и армии, превращения главы государства - самодержавного царя - в носителя
абсолютной (неограниченной) власти.
Отдельные черты абсолютизма в России проявлялись с середины XVII в., но только со
времени правления Петра 1 (1689-1725) самодержавная монархия приобрела характер
абсолютной, когда "верховная власть принадлежит всецело и нераздельно
(неограниченно) царю".
Власть монарха была закреплена в законах первой четверти XVIII в. "Его величество, отмечалось в "толковании" к статье 20 Воинского устава 1716 г., - есть
самовластительный монарх, который никому на свете в своих делах ответу дать не
должен; но силу и власть имеет, свои государства и земли, яко христианейший государь
по своей воле и благомнению управляет".
Расширение и бюрократизация государственного аппарата требовали новых кадров
командного состава регулярной армии и чиновничества гражданского аппарата.
Законодательство Петра I ввело обязательную военную или гражданскую службу для
дворян. На службу государства были привлечены церковь и многочисленное духовенство.
Приток новых бюрократических сил вызвал создание бюрократической иерархии
служилых чинов, установленной "Табелью о рангах" 24 января 1722 г. В замещении
постов в армии, на флоте и в государственном аппарате "Табель" учитывала не только
знатность, но и личные заслуги, способности, опыт.
В результате реформ в области управления сложилась система бюрократических
государственных учреждений: Сенат, Синод, Кабинет и коллегии - в центре, губернаторы,
воевода, комиссары и другие органы - на местах. Основные кадры чиновников в этом
аппарате занимали помещики-дворяне. Это была "чиновничье-дворянская монархия".
Идеологией феодальной монархии являлась религия, но абсолютизм нуждался и в иных
идеологических основах. В целях укрепления своих позиций отдельные российские
монархи XVIII в. подкрепляли свою политику по примеру ряда западноевропейских
монархов ссылками на передовую буржуазную философию (естественного права,
просвещения), стремились представить себя в глазах зарубежной, а также зарождавшейся
в России дворянской общественности "просвещенными монархами". Второстепенная
государственная функция руководства наукой, просвещением, благотворительностью и
воспитанием приобретала большое значение. Монархия Петра I носила характер
"просвещенного абсолютизма". Опираясь на философию естественного права, Петр I все
свои действия оправдывал "всенародными пользой и нуждами" Стремление вывести
страну из отсталости привело к подготовке кадров для экономики и культуры за границей,
созданию некоторых учебных заведений; Петром I было подготовлено открытие
Академии Наук (открыта в декабре 1725 г.)
"Просвещенный абсолютизм" Петра I сочетался с усилением карательного аппарата.
Абсолютная монархия представляла собой "регулярное" полицейское государство
Полицейская регламентация пронизывала все стороны деятельности бюрократического
аппарата "Генеральный регламент" 28 февраля 1720 г. установил порядок деятельности и
делопроизводства государственных учреждений России. "Регламенты" имели все
коллегии. С полицейской регламентацией была тесно связана жестокость наказаний. К
существовавшему по "Уложению" 1649 г. наказанию смертной казнью в шестидесяти
случаях Воинские артикулы 1716 г. добавили еще тринадцать (в их числе было и
"сопротивление начальству"). К старым видам смертной казни добавились: расстрел,
казнь по жребию; к членовредительным наказаниям вырывание ноздрей, языка и
клеймение; новым видом ссылки была отправка на галеры (каторгу).
В первой четверти XVIII в. характерным было применение к гражданским лицам военноуголовных законов. В условиях длительной Северной войны (1700-1721), народных
волнений и восстаний государственный аппарат управления и суда в стране носил военнополицейский характер.
Петр Великий, получивший 22 октября 1721 г. титул императора, был выдающимся и
энергичным государственным деятелем. По далеко не полным подсчетам, в его правление
издано 3314 указов, регламентов и уставов; в составлении и редактировании многих из
них Петр 1 принимал личное участие. С его участием составлен обширнейший
"Генеральный регламент" - закон, определивший деятельность коллегий, указ о
должности генерал-прокурора 1722 г.; им лично был написал Морской устав 1720 г. Во
многих указах Петр 1 подчеркивал свою неограниченную власть, оправдывая ее.
Высшие государственные учреждения. Боярская дума к концу XVII в потеряла свое былое
значение. В 9С 1 годы Дума еще собиралась, но основные вопросы внутренней и внешней
политики царь разрешал самостоятельно, закрепляя из в "именных" указах.
Состав Думы за последнее десятилетие века сократился более чем вдвое. Обычно на ее
заседаниях в 1700-1701 гг. присутствовало 30-40 членов.
В 1699 г. при Боярской думе была учреждена Ближняя канцелярия по финансовому
контролю за приходом и расходом денежных средств всех приказов. Вскоре компетенция
этой канцелярии возросла. Она стала местом заседаний членов Боярской думы. С 1704 г
здесь стали собираться начальники приказов. С 1708 г. эти постоянные заседания
именуются - Консилией (или Конзилией) министров (так назывались иногда начальники
приказов), где обсуждались различные вопросы управления государством. В отсутствие
царя Консилия министров управляла государством. Боярская дума перестала собираться.
С учреждением Сената Консилия министров прекратила свое существование.
Ограниченная функцией финансового контроля Ближняя канцелярия просуществовала до
учреждения Ревизионколлегии.
Частые отъезды Петра I побудили его создать высший государственный орган с более
широкими полномочиями, чем Ближняя канцелярия и Консилия министров. 22 февраля
1711 г., накануне отправления в Прутский поход, был утвержден указ об учреждении
Правительственного Сената, который, по- видимому, вначале предполагался царем как
временный орган ("для отлучек наших"), но вскоре превратился в постоянно действующее
высшее правительственное учреждение.
Сенат представлял собой коллегиальный орган, члены которого назначались царем. Из
девяти членов Сената только трое были представителями старинной титулованной знати
(кн. Долгорукий, кн. Г.И. Волконский, кн. П.А. Голицын), остальные принадлежали к
малознатным родам, возвысившимся лишь в CVII в. (Т.Н. Стрешнев, И.А. МусинПушкин), к признанным дельцам (Г.А. Племянников) или дворянам (М.В. Самарин, З.Г.
Апухтин, Н.П. Мельницкий). Лишь трое из сенаторов (Мусин-Пушкин, Стрешнев и
Племянников) в прошлом были членами Боярской думы. При Сенате была учреждена
канцелярия во главе с обер-секретарем. Дополнительные указы 2 и 5 марта 1711 г.
определили функции и порядок деятельности Сената, который должен был заботиться о
соблюдении правосудия, о государственных доходах и расходах, о явке дворян на службу
и т.д. в первые годы существования функции Сената были разнообразны, а компетенция
необыкновенно широка. Однако уже в этот период царь не разделял своей власти с
Сенатом. Сенат был законосовещательным учреждением, за исключением немногих
чрезвычайных случаев, когда в отсутствие царя он играл роль законодательного органа.
Сенат был органом надзора за правительственным аппаратом и должностными лицами.
Этот надзор осуществляли первоначально созданные в марте 1711 г. фискалы, в задачу
которых входило тайно подслушивать, проведывать и доносить обо всех преступлениях,
наносящих государству вред, о нарушениях законов, взяточничестве, казнокрадстве и т.п.
За несправедливые доносы фискал не наказывался, а за правильные - получал
вознаграждения, равные половине судебного штрафа с уличенного им должностного лица.
Фискалами руководил входящий в состав Сената обер-фискал, который поддерживал
связь с ними через фискальный стол канцелярии Сената. Доносы рассматривала и
ежемесячно докладывала Сенату Расправная палата - особое судебное присутствие из
четырех судей и двух сенаторов (существовала в 1712-1719 гг.)
В отличие от Боярской думы Сенат уже в первые годы стал бюрократическим
учреждением с назначаемыми чиновниками, делопроизводителями и подведомственными
учреждениями.
С созданием коллегий их президенты с 1718 г. вошли в состав Сената. Однако в указе от
12 января 1722 г. Петр 1 вынужден был признать присутствие президентов в Сенате
нежелательным и неправильным, так как оно затрудняло надзор за коллегиями и
отвлекало президентов от непосредственных дел. В составе Сената после этого указа
остались президенты лишь четырех коллегий: Иностранной, Военной, Адмиралтейской и
временно Берг-коллегии.
Окончив войну с Швецией, Петр мог уделить больше внимания вопросам управления.
Вскоре после принятия им титула императора Сенату было запрещено издавать от своего
имени общегосударственные законы. В 1722 г. во главе Сената был поставлен генералпрокурор. Ближайшим помощником генерал-губернатора был обер-прокурор. В коллегии
и надворные суды были назначены прокуроры.
Генерал-прокурор получил огромные права, закрепленные законодательно его
"Должностью" 27 апреля 1722 г. На него возлагался надзор за всем распорядком работы
Сената: он созывал сенаторов, наблюдал за исправностью посещения ими заседаний; ему
же подчинялись генерал-фискал и канцелярия Сената. "Предложения" генерал-прокурора
оказывали решающее влияние на сенатские приговоры: он имел даже право
законодательной инициативы.
Созданный в конце правления Петра I сложный бюрократический государственный
аппарат требовал элементарного надзора, органом которого и стал Сенат. Главную роль в
осуществлении этого надзора играл генерал-прокурор, который, действуя через
подчиненных ему прокуроров и фискалов, выступал как "око царево и стряпчий о делах
государственных".
За первые 14 лет существования Сенат из высшего органа управления государством
превратился в высший орган надзора за управлением в государстве.
Крупнейшим феодалом-землевладельцем Русского государства оставалась церковь,
которая к концу XVII в. все еще сохраняла некоторую политическую самостоятельность,
что было несовместимо с неограниченной властью монарха.
Когда в 1700 г умер патриарх Андриан, Петр I решил "обождати" с избранием нового
патриарха. Временно во главе духовенства был назначен рязанский митрополит Стефан
Яворский.
Высокообразованный деятель церкви, поклонник преобразований Петра I, псковский
епископ Феофан Прокопович по заданию и с помощью царя составил "Духовный
регламент" и научный трактат "Правда воли монаршей", в которых давал теоретическое
обоснование абсолютизма. 25 января 1721 г. Петр I утвердил "Духовный регламент", по
которому учреждалась Духовная коллегия, преобразованная вскоре (14 февраля) в
Святейший правительствующий Синод. 11 мая 1722 г для надзора за деятельностью
Синода Петр I назначил обер-прокурора.
Центральные государственные учреждения. В 1699 - 1701 гг. была проведена реформа
центрального управления, заключавшаяся в объединении ряда приказов, которые или
полностью сливались, или соединялись под начальством одного лица с сохранением
аппарата каждого приказа в отдельности. В связи с новыми потребностями страны
(особенно с началом Северной войны) возникло несколько новых приказов. К осени 1699
г. насчитывалось 44 приказа, но значительная их часть действовала объединено, составляя
25 самостоятельных учреждений.
Приказы в начале XVIII в. представляли собой пеструю и нестройную систему
учреждений с нечеткими функциями и параллелизмом в деятельности, несовершенным
делопроизводством, волокитой и грубым произволом должностных лиц. Отдельные
отрасли управления (заведование городским сословием, финансами, мануфактурами,
горным делом, торговлей и т. д.) были разделены между несколькими приказами Все это
тормозило осуществление задач государства в новых исторических условиях, толкало на
поиски иных организационных форм центрального государственного аппарата.
Реформа 1718 - 1720 гг. упразднила большинство приказов и ввела коллегии. Всего было
создано 12 коллегий. Важнейшими, "государственными" считались три первых:
Иностранных (чужестранных) дел, Военная (Воинская), Адмиралтейская; Камер-, Штатсконтор-, Ревизии заведовали финансовой системой государства; Берг-, Мануфактур-,
Коммерц-коллегии ведали промышленностью и торговлей; Юстиц-коллегия занималась
судебной системой, Вотчинная - делами господствующего дворянского сословия и
Главный магистрат - управлением городами и делами зарождавшейся буржуазии.
Первоначально каждая коллегия руководствовалась своим регламентом, но 28 февраля
1720 г был издан обширный (из 56 глав) "Генеральный регламент", определивший
единообразие организационного устройства, порядок деятельности и делопроизводства.
На протяжении XVIII в. этим законом руководствовались все правительственные
учреждения России.
Коллегии отличались от приказов коллегиальным (совместным) обсуждением и решением
дел, единообразием организационного устройства, делопроизводства и более четкой
компетенцией.
Коллегии являлись центральными учреждениями, подчиненными царю и Сенату;
коллегиям по разным отраслям управления подчинялся местный аппарат.
Каждая коллегия состояла из присутствия (общего собрания членов) и канцелярии.
Присутствие имело 10 - II членов и состояло из президента, вице-президента, четырехпяти советчиков и четырех асессоров. Президент коллегии назначался царем. Вицепрезидент и члены назначались Сенатом и утверждались царем.
В случае нерадения членов президент должен был "вежливыми словами" напоминать им
об их обязанностях, а при их непослушании сообщать Сенату; он же мог возбуждать
перед Сенатом вопрос о замене того члена коллегии, который "мало разумен" В 1722 г.
для надзора за деятельностью коллегий в каждую из них был назначен прокурор,
подчиненный генерал-прокурору Сената. При коллегиях существовали и фискалы.
"Генеральный регламент" устанавливал точное расписание заседаний коллегий; по
понедельникам, вторникам, средам и пятницам; в четверг президенты заседали в Сенате.
Основной формой деятельности коллегии являлись заседания ее общего присутствия.
Дела разрешались "по множайшему числу голосов" (т е. по большинству), при равенстве
голосов перевес давало мнение, за которое высказывался президент. С 1722 г каждая
коллегия имела свою контору в Москве.
Местные государственные учреждения. В условиях новых исторических старая система
местных учреждений и должностных лиц с отсутствием единообразия в территориальном
делении и органах управления, ведомственной пестротой, неопределенностью функций
перестала удовлетворять. Аппарат воевод и губных старост не мог быстро и решительно
бороться с различными проявлениями народного недовольства, взыскивать налоги,
осуществлять наборы в армию, проводить предписанные из центра преобразования.
В 1699 г. из-под власти воевод было выделено посадское население. Купечество,
ремесленники и мелкие торговцы городов получили право выбирать из своей среды
бурмистров, объединившихся в бурмистерские (земские) избы.
Указом 18 декабря 1708 г "для всенародной пользы", были созданы 8 губерний:
Московская, Ингерманландская (с 1710 г. Петербургская), Смоленская, Киевская,
Азовская, Казанская, Архангелогородская и Сибирская. В 1713 г. создается Рижская
губерния, с упразднением Смоленской, а в 1714 г. - Нижегородская и Астраханская. Это
были обширнейшие административно-территориальные единицы, не равные по
территории и населению. В Московской губернии насчитывалось 39 городов, в Азовской 77, в Смоленской -17 и т. д. Огромная Сибирская губерния (с центром в Тобольске)
включала Пермь и Вятку. Во главе Петербургской и Азовской губерний стояли генералгубернаторы А. Д. Меншиков и Ф. М. Апраксин. Остальными губерниями управляли
губернаторы, назначенные из наиболее видных государственных деятелей.
Губернаторы получили чрезвычайные полномочия: каждый из них не только имел
административные, полицейские, финансовые и судебные функции, но и являлся
командующим всех войск, расположенных в подведомственной ему губернии. Губернатор
управлял губернией с помощью губернской канцелярии, где находились дьяки и подьячие
(последние вскоре стали называться секретарями). Ближайшими помощниками
губернатора являлись вице-губернатор и ландрихтер. Ландрихтер должен был под
руководством губернатора заведовать судебными делами, но на практике ему нередко
поручались финансовые, межевые и розыскные дела Другими чиновниками губернии
были глава военного управления - обер-комендант, а также заведующие в губернии
денежными и провиантскими сборами - обер-комиссар и обер-провиантмейстер.
Каждая губерния включала сложившиеся в XVII в. уезды, во главе которых вместо воевод
с 1710 г- стояли коменданты. Губернаторы, коменданты и другие чиновники исправляли
свою должность без срока; между этими чиновниками существовало более четкое
разделение дел и бюрократическая соподчиненность.
Желая поставить деятельность губернаторов под контроль местного дворянства,
правительство указом 1713 г. учредило при каждом губернаторе 8-12 ландратов
(советников), избираемых дворянами. Ландратские коллегии при губернаторах
практически создать не удалось. Назначенные Сенатом ландраты превратились в
чиновников, исполнявших отдельные поручения губернаторов.
Первая реформа местного аппарата 1708 - 1715 гг. несколько упорядочила
правительственный аппарат, разрушив ведомственную пестроту и принципы
территориального деления и управления. Вызванная введением подушной подати
реформа 1719-1720 гг. явилась продолжением первой административной реформы. В мае
1719 г. территория каждой губернии (всего к этому времени существовало 11 губерний)
была разделена на несколько провинций; в Петербургской губернии их было II, в
Московской - 9, в Киевской -4 и т. д. Всего учреждалось 45 провинций, а вскоре их число
возросло до пятидесяти. Как административно-территориальная единица губерния
продолжала существовать; в Сенате и коллегиях все ведомости, списки и различные
сведения составлялись по губерниям, но власть губернатора распространялась только на
провинцию губернского города. Основной единицей территориального деления сделалась
провинция. Во главе важнейших провинций стояли генерал-губернаторы, губернаторы и
вице-губернаторы, а во главе остальных - воеводы.
Все учреждения, создаваемые по новой административной реформе, должны были
приступить к работе не позднее 1 января 1720 г. Практически они приступили к
деятельности лишь в 1721 г.
Почти одновременно с местной реформой в 1719 г. была проведена судебная реформа
(1720), по которой была сделана попытка отделить суд от администрации путем создания
двух самостоятельных судебных инстанций; нижних (провинциальных и городовых) и
надворных судов. Провинциальный суд состоял из обер-ландрихтера и нескольких
асессоров и судил сельское население, а городской суд судил городское население, не
входившее в посадскую общину. Надворные суды создавались в губерниях: в пяти
губерниях - по одному суду, в трех - (в Петербургской, Рижской и Сибирской) - по два: в
Архангельской и Астраханской губерниях судов не было. Надворные суды имели
коллегиальное устройство и являлись второй инстанцией по уголовным и гражданским
делам. Третьей инстанцией служила Юстиц-коллегия, а высшей - Сенат. Впрочем, этот
порядок судебных инстанций часто не соблюдался.
Несмотря на создание местных органов отдельных коллегий и провозглашенное
отделение суда от администрации, губернаторы и воеводы активно вмешивались в
деятельность местных органов ведомств и судов. В 1722г. провинциальные суды были
упразднены, а их дела снова поступили в ведение воевод, а также асессоров из отставных
офицеров. Надворные суды были упразднены в 1727 г.
Усложнение задач административных органов и учреждений в новой и старой столицах
государства - в Петербурге и Москве - вызвало создание самостоятельных органов
полиции: в 1718 г. - генерал-полицеймейстера в Петербурге, а в 1722 г. - оберполицеймейстера. в Москве. При них были соответствующие канцелярии полицеймейс
терских дел На полицейские органы столиц возлагалась охрана порядка, спокойствия и
безопасности, ловля беглых, продовольственные мероприятия, вопросы городского
благоустройства и т. п В своей деятельности эти органы опирались на старост улиц и
десятских. В остальных городах и провинциях полиция еще не отделилась от
администрации и полицейские задачи осуществлялись местными администраторами
(губернаторами, воеводами, комиссарами и т.п.) и соответствующими им учреждениями.
В 1723-1724 гг. была завершена реформа городского сословного управления. Регламент
Главного магистрата подразделял горожан на "регулярных" и нерегулярных ("подлых").
"Регулярные" подразделялись на гильдии и цехи. Первоначально гильдии были построены
по профессиональному признаку. В первую гильдию наряду с богатыми купцами входили
городские доктора и аптекари, живописцы, шкиперы купеческих кораблей и
представители некоторых других профессий (в том числе и не существующие в России
банкиры), а во вторую - мелкие торговцы и ремесленники. Вскоре гильдии превратились в
купеческие корпоративные объединения по их имущественному состоянию.
Для всех ремесленников обязательной была запись в цехи. Гильдии и цехи имели своих
старшин, которые заведовали как сословными делами, та и выполнением некоторых
функций государственного управления в облает полиции и финансовых сборов (учет
тяглового населения, взимание подуи ной подати, проведение рекрутских наборов и т.д.).
В 1723-1724 гг. были созданы городовые магистраты, заменившие бурмистерские избы.
Магистраты представляли собой коллегиальные учреждения, состоявшие из президента, 2
- 4 бурмистров и 2-8 ратманов (в зависимости от значения и величины города). Эти
должностные лица выбирались не из всего посадского населения, а лишь из "граждан
первостатейных, добрых, пожиточных и умных" В ведении магистратов находилось все
управление городом: уголовный и гражданский суд, полицейские, финансовые и
хозяйственные дела. Важнейшие судебные решения магистратов передавались на
утверждение надворных судов. Магистратам подчинялись гильдии и цехи. В небольших
городах учреждались ратуши с более простым устройством и узкой компетенцией.
В первой четверти CVIII в. самодержавная монархия с Боярской Думой и боярской
бюрократией превратилась в абсолютную монархию во главе с императором. Приказы и
воеводы были заменены возглавляемой Сенатом системой бюрократических учреждений коллегий, а на местах губернаторами и другими должностными лицами. Русское
государство стало Российской империей.
2. Развитие государственной системы во второй четверти XVIII в.
Во второй четверти XVIII в. в государственной системе страны произошел ряд изменений.
Борьба за трон длилась всю вторую четверть XVIII в. Неслучайно этот период русской
истории В.О. Ключевский назвал "эпохой дворцовых переворотов".
После смерти Петра I роль Сената как высшего органа управления начинает снижаться. В
феврале 1726 г. при Екатерине I (1725-1727) был учрежден Верховный тайный совет,
отобравший ряд полномочий у Сената. Председателем Совета считалась сама
императрица, а в числе семи его членов - два фаворита: Александр Меншигов и Петр
Толстой. Включен в состав Совета был и представитель родовитой аристократии князь
Д.М.Голицын. Верховный тайный совет стал рассматривать жалобы на действия Сената и
подбирать кандидатуры сенаторов. При таком соседстве Сенат превратился в одну из
коллегий, а Верховный тайный совет стал высшим учреждением в государстве, ему были
подчинены три первые коллегии (Военная, Адмиралтейская и Иностранных дел), а также
Сенат. Последний потерял титул правительствующего и стал называться высоким.
Верховный тайный совет приобретает законодательные полномочия, законы
подписываются либо императрицей (Екатериной I), либо Верховным тайным советом.
Организацией Верховного Тайного Совета и введением в его состав представителя
аристократии Екатерина пыталась, с одной стороны, уменьшить личное влияние
Меншикова, а с другой - смягчить противоречия, существовавшие между новой и старой
знатью.
Органы местного управления Екатерина I стремилась удешевить и упростить. Указ от 15
марта 1727 г. гласил: "надворные суды, так и всех лишних управителей и канцелярии и их
конторы, камериров и земских комиссаров и прочих тому подобных вовсе отставить, а
положить всю расправу и суд по-прежнему на губернаторов и воевод, а от губернаторов
апелляция в Юстиц-коллегию, чтоб подданным тем показано быть могло облегчение и
вместо бы разных многих канцелярии и судей знали только одну канцелярию".
После смерти Екатерины I в 1727 г. императором согласно ее завещанию был
провозглашен внук Петра I - Петр П, а к Верховному тайному совету перешли функции
регента.
При Петре П (1727-1730) Верховный тайный совет был пополнен до 8 членов, в его
подчинение переходят коллегии. Верховный тайный совет превратился в
представительство старой знати. Попытка Меншикова стать регентом не удалась, в 1727 г.
он 6 арестован, сослан в Сибирь, где и скончался в 1729 г.
Падение Меншикова фактически означало дворцовый переворот. Во-первых, изменился
состав Верховного тайного совета, в котором из вельмож Петровского времени остался
только Остерман, а большинство приобрели представители аристократических семей
Голицыных и Долгоруких. Во-вторых, изменилось положение Верховного тайного совета.
12-летний Петр П вскоре объявил себя полноправным правителем, этим был положен
конец регентству Верховного совета. После смерти Петра II в 1730 г. Совет отдает
престол Анне Иоанновне, вдове герцога Курляндского, которая принимает составленные
князем Дмитрием Голицыным условия, ограничивающие ее власть и оставляющие все
управление в руках Верховного тайного совета. Используя раскол в дворянской среде,
Анна Иоанновна (1730-1740) упразднила этот орган в 1730 г. и приняла "самодержавство".
В 1731 г. при ее дворе "для лучшего и порядочнейшего отправления всех государственных
дел" был учрежден Кабинет, состоявший из трех министров: А. Остермана (1686-1747),
князя Черкасского, канцлера Г.И. Головкина (1660-1734), но фактическая власть
принадлежала фавориту императрицы Э. Бирону (1690-1772) и приближенным из
прибалтийских немцев БМиниху (1707-1788), и др.
Давая оценку этому органу, В.О. Ключевский писал: "Кабинет - не то личная контора
императрицы, не то пародия Верховного тайного совета: он обсуждал важнейшие дела
законодательства, а также выписывал зайцев для двора и просматривал счета за кружева
для государыни. Как непосредственный и безответственный орган верховной воли,
лишенный всякого юридического облика, Кабинет путал компетенцию и
делопроизводство правительственных учреждений, отражая в себе закулисный ум своего
творца и характер темного царствования".
С 1735 г. Кабинет наделяется законодательными полномочиями, полный набор подписей
министров (три) заменяет подпись императрицы в ее отсутствие. Кабинет министров
фактически возглавил исполнительную власть в стране, сосредоточив все государственное
управление. Сенат, состоявший к этому времени из пяти департаментов, сотрудничал с
Кабинетом, осуществляя его решения.
В царствование Анны Иоанновны небывалых размеров достигло влияние иностранцев.
Тон при дворе задавал невежественный фаворит императрицы, курляндский немец Бирон,
пользующийся ее безграничным доверием. Иностранцам оказывались преимущества при
назначении на доходные должности и продвижении по службе. Это вызывало протест со
стороны русского дворянства.
Преемником императрицы стал сын дочери ее племянницы, причем регентом грудного
ребенка была определена не мать, а Бирон. Переворот 8 ноября 1740 г. лишил Бирона прав
регента, которыми он пользовался всего три недели. Влиятельным лицом в стране на
некоторое время стал Миних, президент военной коллегии. Ич-за интриг Остермана,
конкурирующего с ним в борьбе за власть, Миних вынужден был уйти в отставку.
Распри между немцами ускорили падение их влияния при дворе. Во время очередного
переворота, совершенного 25 ноября 1741 г. в пользу дочери Петра I - Елизаветы (17091761), были арестованы маленький император и его родители, а также Миних, Остерман и
другие влиятельные немцы.
В именном указе императрицы Елизаветы от 12 декабря 1741 г. объявлялось, что в
предшествующие царствования "произошло многое упущение дел государственных"
вследствие отмены порядков, заведенных Петром I. Указ восстанавливал значение Сената
как высшего государственного органа и ликвидировал стоявший над ним Кабинет
министров. Вместо последнего создавался просто Кабинет как личная императорская
канцелярия, лишенная властных полномочий. Сенат находился под контролем
императрицы.
"Количественный анализ документов высших государственных учреждений подтверждает
мнение о значительной зависимости Сената от императорской власти. В ноябре-декабре
1741 г. Елизавета Петровна дала Сенату 51 указ... и получила от него 14 докладов на
"высочайшее утверждение". В 1742 г. эти цифры составили 183 и 113, в 1743 г. - 129 и 54,
в 1744 г. - 164 и 38 и т.д."
Государство и церковь. Религиозная политика Елизаветы определялась ее
приверженностью к православию и была далека от веротерпимости. В декабре 1742 г. она
издала указ о высылке из России лиц иудейского вероисповедания. Сенат послал
императрице доклад, что эта мера плохо отразится на торговле Елизавета наложила
резолюцию на этом документе: "От врагов Христовых не желаю интересной прибыли."
Елизавета отошла от н, того еще Петром I курса на секуляризацию церковных и
монастырских земель и вернула монастырям право полного распоряжение вотчинами.
Благодарную память потомства императрица снискала ука 17 мая 1744 г., который
фактически отменял смертную казнь в Р^ сии. Этот указ был выполнением обета, данного
Елизаветой до переворота 1741 г., - "никого не казнить смертью." В ее царствование не
был казнен ни один человек.
В 1743 г. при императорском дворе была создана Конференция, которая получила
функции упраздненного Кабинета. В работе Конференции участвовали руководители
военного и дипломатического ведомств, а также лица, специально приглашенные
императрицей. Сенат продолжал играть важную роль. Были восстановлены Главный
магистрат, а также Мануфактур- и Берг-коллегии, слитые ранее с Коммерц-коллегией под
тем предлогом, что "одно дело в разных руках обретается".
В 1744 г. Елизавета упразднила Коллегию экономии, управлявшую недвижимостью,
принадлежавшей монастырям и епархиям и разбиравшую духовные дела под надзором
Сената. Функции этой светской Коллегии были переданы Духовной канцелярии,
непосредственно подчинявшейся Синоду. Из остальных коллегий некоторые сохранили
лишь номинальную власть, как, например, Коллегия иностранных дел после возвышения
Бестужева.
Выполняя цельную программу, направленную на объединение различных частей империи,
Петр I упразднил автономное управление Малороссии и гетманскую власть. Со смерти
последнего гетмана Апостола (1734) эта область управлялась временной коллегией
(правлением гетманского уряда), состоявшей из шести членов, наполовину - велико
россиян, наполовину - малороссиян. В 1744 г. императрица посетила Киев и приняла
посольство, просившее восстановления гетманства. В назначенный день - 22 февраля 1750
г. в Глухове Кирилл Разумовский (1728-1803) - был единогласно избран в гетманы.
Однако в 1761 г. Киев был отторгнут от Малороссии Сенатом и превращен в главный
город округа, находившегося в непосредственном его управлении. Это обозначало полный
и окончательный возврат к программе Петра I.
На востоке перед правительством Елизаветы стояла другая огромная задача: устроение и
заселение громадных просторов, тянувшихся от Урала до берегов океана. В марте 1744 г.
особым указом была создана Оренбургская губерния.
Подводя итоги царствования Елизаветы, историк С.Ф.Платонов (1860-1933) писал, что
"идеи Елизаветы (национальные и гуманные) вообще выше ее деятельности". Он так
характеризует императрицу:
"Петр Великий умел объединять своих сотрудников, лично руководя ими. Елизавета же не
могла это сделать: она менее всего годилась в руководительницы и объединительницы...
Не было объединителя и среди ее помощников..."
***
При Петре I Россия становится империей, а Петр I - ее первым императором; в России
окончательно утвердился абсолютизм.
Модернизация в области управления, проведенная великим реформатором России Петром
I, привела к значительному расширению роли государства и усилению его контрольных
функций. При Петре I замена приказов коллегиями способствовала строгому
распределению сфер государственного управления. Тогда были разграничены функции
центрального и местного аппаратов управления, осуществлено разделение трех ветвей
власти: законодательной, исполнительной и судебной. При Петре I церковь отделена от
государства, она потеряла права политической автономии в 1721 г., когда было
упразднено патриаршество и учрежден Синод. Новый имперский статус России
обусловил создание регулярной армии, комплектовавшейся за счет рекрутских наборов. В
военных и гражданских ведомствах Петр I ввел единообразие общегосударственных
рангов чиновничьей иерархии, что позволило привлекать к государственному управлению
квалифицированных и образованных людей.
При преемниках Петра I в условиях дворцовых переворотов и борьбы за власть
государственные интересы отодвигались монархами на второй план. Первоочередными
были меры, усиливающие их самодержавную власть, поэтому допускались отступления от
нововведений Петра I. При Екатерине I учрежден Верховный тайный совет с
законодательными полномочиями, лишивший некоторых ФУНКЦИЙ Сенат. При Петре II
Верховный тайный совет был расширен по составу. В 1730 г. этот орган был упразднен, а
"самодержавство" приняла Анна Иоанновна, которая исполнительную власть возложила
на Кабинет/состоявший из трех министров, приближенных к императрице.
Вступившая на престол в 1741 г. дочь Петра I - Елизавета --восстановила значение Сената
как высшего государственного органа, ликвидировав стоявший над ним Кабинет
министров; восстановила Главный магистрат, а также Мануфактур- и Берг-коллегии.
Однако вопреки деяниям Петра I Елизавета отошла от курса на секуляризацию церковных
и монастырских земель, вернула монастырям право полного распоряжения их вотчинами.
Несмотря на эти попытки, в целом реформы Петра I пережили его время. Последний
рекрутский набор состоялся в 1874 г., т.е. спустя 170 лет после первого (1705). Сенат
просуществовал с 1711 по 1917 гг., т.е. 206 лет, синодальное устройство православной
церкви оставалось неизменным с 1721 по 1918 гг., т.е. в течение 197 лет.

Вопросы для самоконтроля
1. Дайте оценку личности Петра I (свой ответ аргументируйте).
2. Что такое "коллегия"? Чем она отличается от "приказа"?
3. В чем вы видите самые важные преобразования Петра I в сфере
государственного управления?
4. Какие изменения в управлении государством были осуществлены при
приемниках Петра I, как вы их оцениваете?
5. Как изменилась роль церкви при Петре I и после его смерти?
ТЕМА 5. ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ В РОССИИ СО ВОТОРОЙ ПОЛОВИНЕ
XVIII.
Во второй половине XVIII в. во многих европейских государствах, в том числе и в России,
происходит определенная модернизация политической и экономической системы,
связанная с проведением политики просвещенного абсолютизма. Основная цель приспособление феодальной по сути, абсолютной монархии к новым (капиталистическим)
отношениям, начинающим объективно преобладать в обществе.
Идеологической основой этой политики стало Просвещение, тесно связанное с
формированием в XVIII в. нового человеческого типа - самостоятельной, рассудительной,
деятельной личности, критически относящейся к авторитетам, во всем привыкшей
полагаться на свои силы. Особое внимание просветителей привлекала перестройка
общества на новых началах. Во главе государства, считали они, должен стоять
просвещенный монарх, основная задача которого - создание царства разума, т.е. общества,
основанного на буржуазных ценностях: гражданское равенство, свобода личности и ее
хозяйственной деятельности, неприкосновенность частной собственности и пр. Именно
таким монархом стремилась стать в глазах Европы Екатерина II, с правлением которой
традиционно связывают политику просвещенного абсолютизма в России.
1. Система государственного управления в годы царствования ЕкатериныII
Будущая российская императрица родилась в 1729 г., она была дверью принца АнгальтЦербстского - генерала прусской армии.
Принцесса получила хорошее домашнее образование, в детские и отроческие годы
довольно много путешествовала вместе с семьей, что помогло ей расширить кругозор. В
1745 г. Софья Августа Фредерика, приняв православие и имя Екатерина Алексеевна,
вышла замуж за наследника российского престола - Петра Федоровича (до крещения Карл
Петр Ульрих), сына старшей сестры императрицы Елизаветы - Анны Петровны,
вышедшей замуж за голштинского герцога Карла Фридриха.
Оказавшись в 16 лет в России, Екатерина, реально оценив ситуацию, решила как можно
быстрее стать "своей", русской - в совершенстве овладеть языком, усвоить русские
обычаи, - и она не жалела сил для осуществления своей цели. Она много читала,
занималась самообразованием. Особый интерес Екатерина проявляла к описаниям
путешествий, произведениям классиков, истории, философии, трудам французских
энциклопедистов.
От природы Екатерина обладала трезвым умом, наблюдательностью, умением подавлять
свои эмоции, внимательно слушать собеседника, быть приятной в общении. Эти качества
очень пригодились ей в первые годы пребывания в России, поскольку отношения с мужем
и, главное, с императрицей Елизаветой Петровной складывались достаточно сложно.
После смерти Елизаветы Петровны в декабре 1761 г. императором становится муж
Екатерины - Петр 111 (1728-1762), сын дочери Петра I - Анны Петровны и немецкого
герцога, человек умственно неразвитый, малообразованный, жестокий, чуждый всему
русскому, чрезмерно увлекающийся военным делом. Во время его недолгого правления
важнейшим стал указ "О вольности дворянской" от 18 февраля 1762 г., отменивший
обязательную службу для дворян. Кроме того, была упразднена ведавшая политическими
преступлениями Тайная канцелярия, внушавшая страх населению. Однако эти меры не
смогли принести Петру III популярности среди подданных. Всеобщее недовольство
вызывали мир с Пруссией, означавший отказ от всех русских завоеваний в Семилетней
войне; подготовка к войне с Данией в интересах Голштинии, огромное прусское и
голштинское влияние при русском дворе; неуважение к православным обычаям; введение
в армии немецких порядков, пренебрежительное отношение к русской гвардии.
В такой ситуации значительная часть русского дворянства связывала свои надежды с
именем Екатерины, которая, хотя и была немкой по происхождению, но прекрасно
понимала, что русская императрица должна думать прежде всего об интересах России. В
отличие от мужа, который продолжал считать себя герцогом Голштинским, Екатерина
после смерти родителей отреклась от всех прав на Ангальт-Цербст.
Огромное честолюбие, сила воли, работоспособность помогли Екатерине в конце концов
добиться власти. Вокруг будущей Екатерины II сплотилась группа заговорщиков - в
основном гвардейских офицеров. Особенно активными были фаворит Екатерины Григорий Орлов (1734- 1783) и его брат Алексей (1737-1808). В ночь на 28 июня 1762 г.
Екатерина вместе с Алексеем Орловым приехала из Петергофа в Петербург, где в тот же
день Сенат провозгласил ее императрицей и объявил Петра III низложенным. 29 июня он
был взят под стражу, а в июле убит при неясных обстоятельствах. В сентябре 1762 г.
Екатерина П была коронована в Москве.
Первые годы правления императрица посвятила укреплению своей власти, подбору
доверенных лиц, изучению положения дел в государстве, а также более основательному
знакомству с Россией (в 1763-1767 гг. она совершила три поездки по европейской части
страны). Считая себя ученицей французских философов XVIII в., Екатерина II стремилась
с помощью некоторых преобразований устранить элементы "варварства" из жизни страны,
сделать русское общество более "просвещенным", близким к западноевропейскому, но
при этом сохранить в неприкосновенности самодержавие и его социальную базу дворянство.
Необходимость перемен во многом определялась сложившейся к началу правления
Екатерины II социально-экономической ситуацией. На протяжении XVIII в. в России
развивались элементы капиталистических отношений, идеи предпринимательства
постепенно проникали в различные слои общества - дворянство, купечество,
крестьянство. Особую сложность внутреннему положению страны в начале 60-х гг. XVIII
в. придавало крестьянское движение, в котором наиболее активно участвовали заводские
и монастырские крестьяне. Все это, наряду с идеями Просвещения, обусловило
внутреннюю политику России, особенно в первые два десятилетия правления Екатерины
II.
В 60-70 гг. было запрещено покупать крестьян для промышленных предприятий,
объявлена свобода организации промышленного дела, отменены всевозможные
монополии, а также внутренние таможенные сборы, что способствовало включению во
внутреннюю торговлю новых земель, присоединенных к Российскому государству, в годы
царствования Екатерины II: некоторых областей Украины, Белоруссии, Прибалтики,
причерноморских, приазовских, кубанских степей, Крыма.
Значительное внимание при Екатерине II уделялось развитию системы образования:
создавались воспитательные дома, институты для девиц, кадетские корпуса. В 80-е гг. при
организации губернских и уездных народных училищ был провозглашен принцип
бессословного обучения.
Однако наряду с подобными прогрессивными мероприятиями, объективно
способствовавшими развитию буржуазных отношений, в России происходит усиление
крепостничества. Уже в манифесте 6 июля 1762 г., объяснявшем причины переворота,
определена одна из основных целей внутренней политики Екатерины И - всемерно
поддерживать помещиков и держать в повиновении крестьян. В 60-е гг., когда
императрица на словах еще поддерживала идею освобождения крестьян, крепостным
было запрещено жаловаться на барина, помещикам разрешено отправлять своих крестьян
на каторгу. В целях уничтожения взрывоопасных очагов на юге было ликвидировано
самоуправление и осуществлена перестройка казацких округов - здесь в конце XVIII в.
было распространено крепостное право. В дальнейшем, в годы правления Екатерины II,
происходит усиление эксплуатации крестьян: крепостные составляли около 50% общей их
численности, более половины из них были на барщине, которая в целом по стране к 80-м
гг. увеличилась до 5 дней в неделю вместо 3 дней в 60-е гг; особенно широко во второй
половине XVIII в. распространилась торговля крепостными. Положение государственных
крестьян также ухудшилось - были увеличены наложенные на них повинности, активно
проводилась их раздача помещикам.
Однако стремясь поддержать свою репутацию "просвещенного монарха", Екатерина II не
могла допустить полного превращения крепостных крестьян в рабов: они продолжали
считаться податным сословием, могли обращаться в суд и быть в нем свидетелями! могли,
правда с согласия помещика, записываться в купцы, заниматься откупами и пр.
В последние годы своего правления под влиянием крестьянской войны под пред
водительством Е. Пугачева (1773-1775), I особенно Великой французской революция
(1789-1794), Екатерина II постепенно отходит от просвещенного абсолютизма. В
основном это касается идеологической сферы - идет преследование передовых идей,
способных привести к изменению существующего порядка, чего императрица стремится
избежать любой ценой. Однако основа жизни общества, заложенные политикой
просвещенного абсолютизма, остаются практически без изменений до самой смерти
Екатерины II.
Одной из характерных, существенных черт политики просвещенного абсолютизма
Екатерины II было упорядочение системы государственного управления. Мысль о
необходимости этого была высказана уже в манифесте 6 июля 1762 г., осуществление ее
было начато с преобразования Сената.
Аппарат высшего и центрального управления. Сразу же по восшествии Екатерины II на
престол участник переворота Н.И. Панин (1718-1783), известный дипломат, советник
Коллегии иностранных дел, представил императрице проект изменений в центральном
управлении. Он предлагал создать постоянный императорский совет, состоящий из
четырех секретарей (иностранных и внутренних дел, военного и морского департаментов)
и двух советников. Все важнейшие вопросы должны были рассматриваться Советом в
присутствии императрицы, которая принимала окончательные решения. Кроме того,
предлагалось разделить Сенат на шесть департаментов.
Проект Н.И. Панина, как ограничивающий самодержавную власть императрицы, был ею
отклонен, однако, для ускорения и упорядочения делопроизводства мысль о разделе
Сената была проведена в жизнь в 1763 г. Было создано шесть департаментов, четыре из
которых находились в Петербурге: первый занимался важнейшими внутренними и
политическими делами, второй - судебными, третий ведал делами западных окраин
государства, путями сообщения, высшим образованием, полицией; четвертый - военными
и морскими делами. Два московских департамента соответствовали первому и второму
петербургским.
Многие важные вопросы Екатерина П решала без участия Сената. Отношения с ним она
поддерживала через генерал-прокурора АЛ. Вяземского (1727-1793), получившего
секретную инструкцию препятствовать законодательной деятельности Сената. В
результате значение Сената уменьшилось, из высшего органа государственного
управления, как было при Елизавете Петровне, он превратился в центральное
административно-судебное учреждение. В 70-80 гг. XVIII в. произошло дальнейшее
ослабление органов центрального управления. После реформы 1775 т. деятельность
Сената ограничивается судебными функциями, дела большинства коллегий переходят к
новым губернским учреждениям.
К 90-м гг. большинство коллегий прекратило свое существование: в 1779 г. - Мануфактурколлегия (промышленность), в 1780 г. - Штатс-контор- (государственные расходы), в 1783
г. - Берг- (горнорудная промышленность), в 1784 г. - Камер- (государственные доходы), в
1786 г. - Юстиц-коллегия (судебная) и Вотчинная (вопросы землевладения), в 1788 г. Ревизион-коллегия (контроль государственных расходов). Были оставлены лишь те
коллегии, дела которых нельзя было передать органам местного управления:
Иностранная, Военная, Морская и Коммерц-коллегия.
Таким образом, в царствование Екатерины II роль центральных органов постепенно была
сведена к общему руководству и наблюдению, основные вопросы управления стали
решаться на местах. Однако еще до реформирования системы местного управления
императрица сделала попытку дать России новое законодательство, отвечающее духу
времени.
Начиная с Петра I, все правители России понимали необходимость создания нового свода
российских законов. Однако в отличие от своих предшественников Екатерина II
стремилась не систематизировать старые законы, а создать новые. Планируя собрать
"Комиссию для составления нового уложения" вместо устаревшего Уложения 1649 г., она
уже в 1765 г. начала составлять для нее особую инструкцию - "Наказ", в котором нашли
отражение идеи просветительской философии. Считая Россию европейской страной,
Екатерина стремилась дать ей соответствующие законы, и основными источниками для
нее стали произведения "О духе законов" знаменитого французского просветителя Шарля
Луи Монтескье (1689-1755) и "О преступлениях и наказаниях" Чезаре Беккариа (1738-
1794) - итальянского просветителя и юриста.
В "Наказе" довольно полно охватываются важнейшие вопросы законодательства: его
задачи, особенности государственного правления, судопроизводство, система наказаний,
положение сословий и т.д. Первоначальная редакция "Наказа", показанная некоторым
приближенным императрицы, вызвала с их стороны множество возражений как слишком
вольнодумная и не соответствующая русским обычаям. В результате "Наказ" был
значительно сокращен в основном за счет либеральных положений, например, статей об
улучшении положения крестьян, об отделении законодательной власти от судебной и пр.
Наиболее близкими к просветительской идеологии остались статьи, касавшиеся
судопроизводства и воспитания. В целом "Наказ" представлял собой изложение общих
принципов, которым должна руководствоваться в своей работе Уложенная комиссия. В
декабре 1766 г. был издан манифест о созыве "Комиссии для составления нового
уложения". В Комиссии должны были быть представлены выборные депутаты от всех
сословий.
Всего было избрано 564 депутата: 161 - от дворян, 208 - от городов, 167 - от сельского
населения, 28 - от центральных учреждений (Сената, Синода, коллегий и других
присутственных мест). Каждый депутат получал от своих избирателей наказ, отражавший
их пожелания. Всего было представлено 1465 наказов, причем большая их часть (1066)
была от сельского населения. Во время работы Уложенной комиссии депутатам
выплачивалось из казны жалованье: дворянам - 400 руб., горожанам - 120 руб., крестьянам
- 37 руб. Депутаты навсегда освобождались от смертной казни, телесных наказаний,
конфискации имущества.
30 июля 1767 г. Уложенная комиссия начала свою работу в Москве. Председателем, ее по
рекомендации Екатерины II, был избран генерал А.И. Бибиков (1729-1774), он имел право
назначать заседания, вносить и ставить на голосование предложения.
Делопроизводство в Уложенной комиссии было достаточно сложным: каждый вопрос
проходил через разные комиссии (их было около 20) по несколько раз, кроме того, сферы
деятельности специальных комиссий и общего собрания депутатов не были достаточно
разграничены, что затрудняло работу. Комиссия переходила от одного вопроса к другому,
так и не решив предыдущего, за полтора года депутаты не смогли даже просто прочесть
все наказы.
В целом деятельность Уложенной комиссии с самого начала была обречена на неудачу изза отсутствия предварительной подготовки, а также огромного объема и сложности
работы: для создания новых законов депутатам нужно было разобраться в старом
законодательстве, включавшем более 10 тысяч разнородных положений, изучить
депутатские наказы, снять противоречия, часто непримиримые, между пожеланиями
различных сословий и, наконец, составить новый законодательный кодекс, основываясь
на изложенных в "Наказе" Екатерины принципах, часто противоречащих депутатским
наказам. В декабре 1768 г. в связи с началом русско-турецкой войны и тем, что
значительная часть депутатов-дворян должна была отправиться в войска, Уложенная
комиссия была распущена на неопределенный срок, однако в дальнейшем депутаты уже
на собирались.
Несмотря на то, что попытка создания нового законодательства закончилась неудачей,
работа Уложенной комиссии оказала значительно влияние на последующую деятельность
Екатерины I. Наказы депутатов показали положение различных сословий русского
общества, их пожелания и во многом определили направление дальнейших реформ.
Система местного управления включала управление губерний и уездов, а также городов и
отдельных сословий. В ноябре 1775 г. было издано "Учреждение для управления губерний
Российской империи". Во введении к этому документу указывались недостатки,
вызвавшие необходимость реформы: обширность губерний, недостаточное количество
органов управления, смещение в них различных дел.
В результате реформы прежнее административное деление (губерния, провинция, уезд)
было изменено: провинции упразднены, число губерний увеличено до 40 (к концу
царствования Екатерины II за счет присоединения новых территорий к России
существовала уже 51 губерния). Раньше областное деление проводилось случайно, и на
губернии с очень разной численностью населения приходился примерно одинаковый штат
чиновников. Теперь же устанавливалось, что губернии должны быть приблизительно
одинаковы по числу жителей - от 300 до 400 тыс. человек, для уезда численность
населения была определена в 20-30 тыс. Поскольку новое административное деление
было более дробным, около 200 крупных сел были преобразованы в уездные города. С
изменением административных границ в рамках губернской реформы было изменено и
местное управление: разделены административные, финансовые и судебные дела. В
дальнейшем унификация органов местного управления на территории всей страны
привела к упразднению автономии некоторых окраин: на Украине это окончательно
произошло в 1781 г., а с 1783 г. общегосударственная система административного
управления была распространена на Прибалтику.
Одна или несколько губерний получали статус генерал-губернаторства и подчинялись
назначенному Сенатом наместнику - генерал-губернатору, деятельность которого
контролировалась непосредственно императрицей. Генерал-гуфбернатор обладал
широкими полномочиями по надзору за всем местным управлением и судом на вверенной
ему территории.
Управление отдельной губернией было возложено на назначаемого Сенатом губернатора,
который возглавлял губернское правление - главный административный орган. Кроме
губернатора, в него входили два губернских советника и губернский прокурор. Правление
занималось различными административными вопросами, контролировало управление
губернией, а также совместно с вице-губернатором ведало всеми полицейскими
учреждениями губернии и уезда.
Вице-губернатор (или поручик правителя, т.е. губернатора) назначался Сенатом, в случае
необходимости мог заменять губернатора, а также был председателем казенной палаты высшего финансового органа губернии, распоряжавшегося государственным имуществом.
Она ведала сбором налогов, казенными подрядами и постройками, губернским и уездным
казначействами, экономическими крестьянами бывших церковных имений.
Кроме административных, финансовых и специальных судебных учреждений, в каждом
губернском городе был создан новый орган -приказ общественного призрения, ведавший
школами, больницами, богадельнями и приютами. В отличие от губернского правления и
казенной палаты приказ общественного призрения имел выборный состав.
Уездным исполнительным органом был нижний земской суд, возглавляемый капитаномисправником (как правило, из отставных офицеров). Он считался начальником уезда,
ведал уездной администрацией и полицией, наблюдал за торговлей, проводил
предварительное следствие по судебным делам. Его выбирали дворяне сроком на три года
на уездном собрании, в помощь ему также из дворян выбирались два заседателя.
Главой административно-полицейской власти в уездном городе был городничий,
назначавшийся Сенатом.
С 1775 г. в губерниях было введено сословное судопроизводство. Губернской судебной
инстанцией для дворян был верховный земский суд, для городского населения губернский магистрат, для лично свободных крестьян -верхняя расправа. Эти судебные
органы состояли из заседателей - выборных от соответствующего сословия, возглавляли
их специально назначенные чиновники. При каждом верхнем земском суде была
учреждена дворянская опека, занимавшаяся делами вдов и малолетних сирот дворян.
Кроме того, в губернских городах были учреждены особые совестные суды для разбора
уголовных дел, связанных с невменяемостью преступника, и гражданских дел,
решавшихся путем мировой сделки.
В качестве высших судебных инстанций по всем делам, решенным в губернских
сословных судах, были учреждены палата гражданского суда и палата уголовного суда. В
случае каких-либо жалоб, им принадлежало право принятия окончательного решения.
В каждом уезде для дворян существовал уездный суд, подчинявшийся верховному
земскому суду, для городского населения -городской магистрат, находящийся в ведении
губернского магистрата. В уездах, где проживало свыше 10 тыс. лично свободных
крестьян, для них существовала нижняя расправа, подчинявшаяся верхней расправе. В
уездные судебные учреждения судьи и заседатели избирались из представителей
сословия, делами которого ведали, правительство назначало только председателя нижней
расправы. При каждом городовом магистрате был учрежден сиротский суд, занимавшийся
делами вдов и малолетних сирот горожан.
Роль органов надзора в каждой губернии выполняли губернские прокуроры и их
помощники - уголовные и гражданские стряпчие. Губернскому прокурору подчинялись
прокуроры при верхнем земском суде, губернском магистрате и верхней расправе, а также
уездный стряпчий, выполнявший обязанности прокурора в уезде.
Дворянское самоуправление. В своей внутренней политике Екатерина II ориентировалась
прежде всего на дворянство, и уже в первые годы ее правления закладываются основы
самоуправления этого сословия. При подготовке к созыву Уложенной комиссии в 1766 г.
дворянам каждого уезда было предписано избирать на два года уездного предводителя для
руководства выборами депутатов в Комиссию и на случай каких-либо других требований
со стороны верховной власти.
Реформа 1775 г. увеличила влияние дворянства на местное управление, дала ему
сословную организацию, предоставив права юридического лица уездному дворянскому
собранию. Жалованная грамота дворянству 1785 г. укрепила позиции этого сословия. В
ней фиксировались ранее существовавшие права и льготы дворянства:
свобода от налогов и телесных наказаний, от государственной службы, право полной
собственности на землю и крепостных, право судиться только с равными себе и пр.
Жалованная грамота дала дворянству также некоторые новые привилегии, в частности,
запрещалась конфискация имений дворян за уголовные преступления, было облегчено
получение дворянства и т.д. Помимо этого, в 1785 г. губернскому дворянству, как раньше
уездному, как единому целому были предоставлены права юридического лица.
В конечном итоге система дворянского управления, сложившаяся в годы правления
Екатерины II, имела следующий вид. Раз в три года на уездных и губернских собраниях
дворяне выбирали соответственно уездных и губернских дворянских предводителей и
других должностных .лиц. Избранным мог быть только тот дворянин, чей доход с имения
был не ниже 100 руб. в год. Участвовать в выборах могли дворяне, достигшие 25-летнего
возраста и имевшие офицерский чин. Помимо выборов должностных лиц дворянские
собрания решали вопросы, поставленные правительством, а также проблемы, связанные с
сословной дисциплиной. Кроме того, собрания имели право представлять свои пожелания
губернатору или генерал-губернатору, специально избранная депутация во главе с
предводителем дворянства могла обратиться к императрице.
В 1785 г. была также опубликована Грамота на права и выгоды городам Российской
империи, позже получившая название Жалованной грамоты городам. При ее разработке
были учтены некоторые пожелания из городских наказов Уложенной комиссии, а также
уставы, определявшие устройство прибалтийских городов, в частности Риги. В основе
этих уставов было заложено магдебургское (по названию города в Германии), или
немецкое, право, сложившееся в эпоху средневековья как завоеванное горожанами право
на самоуправление, а также на базе актов, регламентирующих ремесло и торговлю.
В соответствии с Жалованной грамотой население каждого города было разделено на
шесть разрядов. В первый входили "настоящие городские обыватели", т.е. все без
различия происхождения, звания и занятия, имеющие в городе дом или землю. Второй
разряд составляли купцы, разделенные на три гильдии в зависимости от размера капитала:
1-я гильдия - от 10 до 50 тыс. руб., 2-я - от 5 до 10 тыс. руб., 3-я - от 1 до 5 тыс. руб. В
третий разряд входили городские цеховые ремесленники, в четвертый - иногородние и
иностранные гости, постоянно проживавшие в данном городе. Пятый разряд составляли
"именитые граждане" - выборные должностные лица, ученые и художники (живописцы,
скульпторы, архитекторы, композиторы), имеющие академические свидетельства или
университетские дипломы, лица, владеющие капиталом от 50 тыс. руб., банкиры с
капиталом от 100 до 200 тыс. руб., оптовые торговцы, судовладельцы. К шестому разряду
относились "посадские люди" -горожане, занимавшиеся ремеслами, промыслами и пр., и
не внесенные в другие разряды. Горожане третьего и шестого разрядов получили общее
название "мещане". Все население города в соответствии со своим разрядом было внесено
в Городскую обывательскую книгу.
Горожане всех разрядов с 25-летнего возраста имели право раз в три года выбирать из
своей среды городского голову и гласных (представителей от разрядов) в общую
городскую думу. Дворяне в городской думе не были широко представлены, так как имели
право отказа от исполнения городских должностей. Общая городская дума собиралась раз
в три года или в случае необходимости, она ведала хозяйством города, обязана была
давать отчет губернатору обо всех доходах и расходах. Кроме того, Общая дума выбирала
шесть представителей (по одному от каждого разряда) в шестигласную думу, заседания
которой проходили каждую неделю под председательством городского головы.
Шестигласная дума ведала вопросами сбора налогов, выполне ния казенных повинностей,
благоустройства города, его расходами 1 доходами, т.е. была исполнительным органом
городского самоуправления. Надзор за городским самоуправлением осуществлял
губернатор, к которому Шестигласная дума могла обращаться за помощью.
Права города как единого целого защищались городовым магистратом, который
ходатайствовал за город перед высшими органами, следил, чтобы на него без
распоряжения правительства не налагались новые подати или повинности.
2. Государственное управление при Павле I.
После смерти Екатерины II в ноябре 1796 г. российским императором стал ее 42-летний
сын Павел Петрович (Павел I) - одна из самых загадочных и противоречивых фигур в
русской истории. Он родился в 1754 г., и императрица Елизавета Петровна сразу забрала
его в свои покои, отдалив от родителей. Екатерина, придя к власти, не приблизила Павла к
себе, поскольку не испытывала к сыну особой любви и видела в нем претендента на
власть. Воспитателем своего единственного ребенка она назначила Н.И.Панина, по плану
которого до 14 лет Павел должен был усвоить необходимые основы знаний по истории,
географии, математике, физике, астрономии и пр., а затем приступить к изучению науки
управления государством. Насколько можно судить, Павел был способным мальчиком, но
слабое здоровье мешало ему в изучении наук.
Недоброжелательное отношение со стороны матери и ее приближенных повлияло на
характер Павла. Живой и впечатлительный от природы, он рос скрытным,
подозрительным, нервным ребенком. Большое влияние на его психику оказала
таинственная смерть отца - Петра III, подробности которой были ему неизвестны до самой
смерти Екатерины П.
Экзальтированность, вспыльчивость часто приводили Павла к непредсказуемым
поступкам, жестокость и деспотизм сочетались в нем с обостренным чувством
справедливости. Очень важным для него было понятие чести в духе средневекового
рыцарства, во многом именно с этим в годы правления Павла были связаны курьезные
указы, касающиеся этикета. Отчасти разделяя пристрастия своего отца, Павел увлекался
военным делом, преклонялся перед прусским королем Фридрихом II (1712-1786),
которого считал образцом монарха. Чувство обиды за смерть отца и собственное
отстранение от престола, пренебрежение со стороны матери, неодобрение им свободы
нравов ее двора привели к тому, что, став взрослым, Павел ограничился интересами семьи
и управлением своим гатчинским гарнизоном.
С приходом Павла I к власти заметно возросла роль армии, в которой стали вводиться
прусские порядки, был усилен полицейский надзор над частной жизнью всех слоев
населения, введена ее строгая регламентация. Вся внутренняя политика Павла I была
проникнута духом противоречия политике Екатерины П.
Первым важным правительственным актом в царствование Павла I стал новый закон о
престолонаследии. На протяжении большей части XVIII в. в России действовал принятый
Петром I в 1722 г. закон о престолонаследии, позволявший царствующему лицу назначать
наследника по своему выбору. Этот закон должен был укрепить права самодержавного
правителя, но в действительности лишь обострил борьбу за власть, увеличив шансы
различных претендентов на престол. Сам Павел из-за такого порядка наследования едва
не лишился власти: в последние годы правления Екатерина II хотела передать престол
своему старшему внуку - Александру, в обход Павла.
Новый закон о престолонаследии был подготовлен Павлом задолго до начала своего
царствования и обнародован в день коронации императора, 5 апреля 1797 т. Был
восстановлен допетровский порядок перехода власти по прямой линии от отца к старшему
сыну. Именно таким образом, по мнению Павла I, можно было укрепить самодержавную
власть, чему в основном и была посвящена вся деятельность императора.
Считая, что самодержец может удержать власть в своих руках только опираясь на
авторитарную силу, Павел I стремился к максимальной централизации, предельному
усилению своей личной власти. Для укрепления центрального управления были
восстановлены некоторые упраздненные при Екатерине II коллегии, в частности, 1796 г. Мануфактур-коллегия, в 1997 г. - Камер- и Берг-коллегии.
Большинство административных вопросов решал сам император, возросло значение
генерал-прокурора Сената, который надзирал за высшими государственными
учреждениями. На местах возросло влияние губернских прокуроров, которые следили за
губернаторами и другими высшими губернскими чиновниками. Административное
деление России было несколько изменено: уменьшено число губерний, возвращены
прежние формы управления некоторым окраинам государства.
Это направление деятельности Павла I развивается в общем русле его политики усиления личной власти императора, центральных органов и противоречия политике
Екатерины II. Действие Жалованных грамот 1785 г. было во многом ограничено. Дворяне
вновь обязаны были поступать на службу, переход с военной службы на гражданскую был
ограничен, вновь были введены телесные наказания. Еще одна важная привилегия дворян
- свобода от податей - тоже была упразднена: введен сбор на содержание губернской
администрации. Губернские дворянские собрания были упразднены, уездные - сильно
ограничены. Число дворян-избирателей сократилось примерно в пять раз, возросло право
губернатора вмешиваться в дворянские выборы. Для обращения дворянства к императору
теперь требовалось предварительное разрешение губернатора или генерал-прокурора.
В губернских городах вместо магистратов и дум были учреждены ратгаузы (городские
правления), которые ведали городскими доходами, гражданскими и уголовными
судебными делами. Ратгаузам подчинялись приказы общественного призрения,
магистраты уездных городов. Чиновники ратгаузов частью избирались населением,
частью назначались Сенатом, президент назначался императором. Деятельность этих
органов управления непосредственно контролировалась губернатором и Сенатом.
Таким образом, при Павле I местное и сословное управление было ограничено, власть
центральных органов усилилась.
3. Государство и церковь во второй половине XVIII в.
На протяжении XVIII в., начиная с церковной реформы Петра I, в России идет
ожесточенная борьба между светской властью и духовенством. Одним из главных в этой
борьбе был вопрос о церковных земельных владениях, окончательно решенный во второй
половине XVIII в.
Петр III, презиравший все русское, соответственно относился и к православной церкви.
При нем были закрыты привычные для состоятельных слоев домовые церкви, от
духовенства требовали уничтожения икон, хотели заставить его носить светское платье.
Невыгодно для духовенства был решен вопрос о церковных землях. В марте 1762 г. был
издан указ о секуляризации населенных земель церкви: монастырские и архиерейские
крестьяне с землями передавались в ведение Коллегии экономии, подчинявшейся Сенату.
Екатерина П, придя к власти и понимая важную роль духовенства в укреплении своего
положения, желая заручиться его поддержкой, отменила указ о секуляризации. Однако
приоритетными для императрицы были интересы дворянства, а ее отношение к церкви
прекрасно характеризует тот факт, что в Уложенной комиссии все духовенство страны
было представлено одним депутатом от Синода. В 1764 г. указ о секуляризации
церковных земель был восстановлен. Екатерина заявила, что церковные земли
принадлежат государству, духовенство же должно заниматься вопросами христианской
веры, а не управлять земными богатствами. В результате секуляризации около миллиона
церковных крестьян были превращены в особый разряд государственных крестьян,
получивших название экономических (от управлявшей ими коллегии экономии),
государству перешло более 8 млн. десятин земли, число монастырей сократилось более,
чем в два раза. После секуляризации на содержание духовенства были назначены штатные
оклады по трем классам, выдавалась земля - для монастырей до 30 десятин, для
архиерейских домов - от 6 до 9 десятин. В 1786 г. секуляризация была распространена на
Украину, тогда же была закрыта Коллегия экономии, и бывшие церковные земли
окончательно слились с государственными.
Павел I, исходя из своих общих взглядов, в каком-то смысле рассматривал себя как главу
церкви, а духовенство - как состоящее на службе у государства и в соответствии с этим
заботился о своих "служащих". В 1797 г. штатное содержание духовенства было
увеличено: денег стало выделяться примерно в два раза больше, чем при Екатерине II - до
миллиона рублей; земельные наделы монастырям были увеличены до 60 десятин,
архиерейским домам - до 30 десятин.
В целом секуляризация церковных земель во второй половине XVIII в. позволила
государству увеличить земельный фонд, предназначенный для пожалований дворянству,
окончательно поставила духовенство в зависимость от самодержавной власти.
***

В системе государственного управления в России второй половины XVIII в. можно
выделить два неравнозначных по времени и по принципам его переустройства
периода: время царствования Екатерины II и годы правления Павла I. При
Екатерине II наиболее широкие права получило дворянское сословие: оно могло
создавать свои сословно-корпоративные организации, дворянские общества на
различных уровнях территориального деления. Получили определенные выгоды
самоуправления городские жители. Екатерина II создала единообразную
административно-территориальную структуру государства и оформила четкую
систему сословного судопроизводства. Несмотря на то, что при Екатерине II роль
Сената по сравнению с Петровским временем уменьшилась, и акцент
преобразований был перенесен на местное звено управления, контрольные
функции власти усилились -число губерний увеличилось, местные органы были
разукрупнены, а в каждую губернию Сенатом назначался наместник, деятельность
которого контролировалась самой императрицей. Там, где ситуация становилась
взрывоопасной, Екатерина II расставалась с маской просвещенной на европейский
манер государыни и ликвидировала, например, самоуправление на юге,
осуществила перестройку казацких округов, включила их в зону действия
крепостного права.
При Павле I, напротив, осуществлены попытки максимальной централизации
управления, предельного усиления личной власти императора, сокращено число
губерний, ограничено сословное самоуправление, что не принесло положительных
результатов.
Вопросы для самоконтроля:
1. Чем обусловлено проведение губернской реформы 1775 г., какие принципы были
положены в ее основу?
2. Какую роль в реформировании системы государственного управления сыграла
Уложенная комиссия?
3. Расскажите о сословном самоуправлении во время царствования Екатерины П.
Какое место оно занимало в государственной системе управления?
4. Как изменилась система государственного управления при Павле I; с чем это
связано?
ТЕМА 6. ГОСУДАРСТВЕННЫЙ АППАРАТ РОССИЙСКОЙ ИМПЕРИИ В ПЕРВОЙ
ПОЛОВИНЕ CIC В. КРИЗИС ФЕОДАЛЬНОЙ МОНАРХИИ
1. Общая характеристика государственного строя России
Первая половина XIX в. характеризовалась кризисом феодально-крепостнической
формации, в недрах которой шел процесс формирования капиталистического уклада. Это
отражалось и на самодержавном и дворянско-бюрократическом государстве, которое
переживало все углубляющийся кризис. Характерной особенностью абсолютизма этого
времени явилась его способность к лавированию, гибкой смене курса политики, к
второстепенным уступкам .
Установившаяся в последнюю четверть XVIII в и доведенная до крайности в конце века
военно-полицейская диктатура не вызвала "успокоения" страны. Неудовлетворенные
внутренней и внешней политикой Павла 1 дворянские верхи устранили его путем
дворцового переворота. Этот переворот был последним в истории российского
абсолютизма, что свидетельство-зало об известной внутренней консолидации классасословия помещиков-дворян, вызванной опасностью массовых крестьянских волнений. С
начала XIX в правительство было вынуждено проводить более соответствующий
историческому развитию путь лавирования, обещаний и реформ.
У наиболее дальновидных чиновников России возникали более последовательные и
широкие планы преобразования государственного строя. Характерными в этом
отношении являлись планы крупнейшего государственного деятеля М. М. Сперанского,
занимавшего ряд важнейших государственных постов (директор департамента
Министерства внутренних дел, статс-секретарь царя, государственный секретарь). В
октябре 1809 г. по поручению Александра I Сперанский составил план государственных
преобразований - "Введение к уложению государственных законов". В этом проекте
Сперанский указывал на нарастание недовольства народных масс крепостнической
системой и в целях предотвращения революции рекомендовал царю дать стране
конституцию, которая должна будет только "облечь правление самодержавное всеми, так
сказать, внешними формами закона, оставив в сущности ту же силу и то же пространство
самодержавия". Этими формами, прикрывавшими самодержавие, должны были явиться:
элементарная законность, выборность и ответственность чиновников, новые буржуазные
начала организации суда и государственного контроля, разделение властей и т п.
Сперанскому удалось осуществить лишь некоторые мероприятия: 1 января 1810 г. был
учрежден законосовещательный Государственный совет; 25 июня 1811 г. - "Общее
учреждение министерств", которое вводило бюрократическое единообразие в
организацию и деятельность министерств; в 1810-1812 гг. проведен ряд финансовых
мероприятий. Объективно планы Сперанского были направлены на ограничение
самодержавия.
С предложениями реорганизовать отдельные звенья государственного аппарат выступали
и другие крупные сановники (В. П. Кочубей, Д. А. Гурьев, Б. Б. Кампенгаузен и др. ). К
1819 г. Н. Н. Новосильцев представил Александру I "Государственную грамоту
Российской империи" - умеренный конституционный проект, расширявший политические
права дворян, но не содержавший уже никаких элементов буржуазной государственности.
После подавления восстания декабристов царизм вступил на путь военно-полицейской
диктатуры.
Монархия первой половины XIX в., помимо склонности к лавированию, имела еще целый
ряд специфических особенностей. Одной из них было стремление самодержавия к более
тщательному юридическому обоснованию не только власти, но и всей политики
абсолютизма.
Другая опора самодержавия - его идеология, государственная доктрина - переживала
кризис. Попытки заимствовать содержание и методы западноевропейской реакционной
религиозной идеологии в 10-х годах XIX в. потерпели крах К 30-м годам окончательно
сложилась "национальная" государственная доктрина самодержавной России - теория
"официальной народности", основными идеями которой были: самодержавие, православие
и народность (последнее понималось как покорность широких народных масс всем
порядкам феодально-крепостнического государства).
Углубление кризиса феодально-крепостнического строя к середине XIX в привело
вначале к тормозящим явлениям в деятельности государственного аппарата, а затем и к
подлинному параличу наиболее важных его звеньев (суда, военного аппарата,
администрации и т.д.).
2. Высшие государственные учреждения
Усложнение управления и суда и расширение к началу XIX в- законодательства вызвали
появление, наряду со старыми высшими, наследованными еще от XVIII в., ряда новых
учреждений.
Важное значение в государственном строе России имел Негласный (неофициальный)
комитет, существовавший с 9 мая 1801 г. по 9 ноября 1803 г. Он состоял из так
называемых "молодых друзей" Александра 1: П. А. Строганова, А. Чарторижского, В. П.
Кочубея и Н. Н. Новосильцева. Негласный комитет не имел организации
государственного учреждения. Члены его собирались в личных комнатах в Зимнем
дворце. Неофициально журналы заседаний вел граф П. А. Строганов. На заседаниях
Комитета обсуждалось большинство правительственных мероприятий начала XIX в., в
том числе и проекты реформ государственного аппарата (реформы Сената, создание
министерств, реформы просвещения и т.д.). Уже на заседании 25 апреля 1801 г.
Александр 1 заявил, что реформа администрации должна быть предпочтительнее
конституции. Укрепление самодержавия и государственного аппарата подорвало значение
Негласного комитета. С осени 1803 г. Александр 1 стал рассматривать важнейшие
вопросы государственного управления преимущественно в кругу подчиненных ему
высших чиновников-министров в Комитете министров.
Созданный законодательным актом 1 января 1810 г. Государственный совет был высшим
законосовещательным учреждением, члены которого назначались царем из влиятельных
чиновников России; по должности в состав Совета входили министры. Председатель
Государственного совета назначался императором. Первым председателем был канцлер
граф Н. П. Румянцев. С 1812 по 1865 г. должности председателей Государственного
совета и Комитета министров совмещались крупнейшими государственными деятелями
(Н. И. Салтыков, П. В. Лопухин, В. П. Кочубей, светлейший князь А. И. Чернышев и др. )
Аппарат Государственного совета состоял из общего собрания, четырех департаментов,
двух комиссий и государственной канцелярии. Департаменты (законов, военных дел,
гражданских и духовных дел, государственной экономии, а позднее дел царства
Польского) были предварительными инстанциями для обсуждения законопроектов в
узком кругу специалистов перед внесением его на обсуждение, в общее собрание.
В действительности Государственный совет не был единственным законосовещательным
учреждением России. Довольно часто после рассмотрения в Комитете министров.
Собственной его императорского величества канцелярии, Синоде, отдельных высших
комитетах. Военном и Адмиралтейском советах законопроекты поступали на утверждение
царя, минуя общее собрание Государственного совета. Кроме того, с 30-х годов XIX в.
установилась практика еженедельных докладов царю управляющими отдельными
ведомствами.
В первую половину XIX в. складывались более четкие этапы законодательного механизма
абсолютной монархии: законодательная инициатива принадлежала исключительно
императору и верхам бюрократии, разработка законопроектов происходила во
внутриведомственных (министерских) комиссиях и межведомственных комитетах и
комиссиях Обсуждение законопроектов проводилось в департаментах и общем собрании
Государственного совета (иногда в Комитете министров, в высших комитетах и пр. );
после царской устной или письменной "санкции'' законопроект становился законом.
который "обнародывался" 1-м департаментом Сената.
Одновременно с министерствами 8 сентября 1802 г был учрежден Комитет министров,
состоявший из министров и главноуправляющих на правах министров. С учреждением
Государственного совета в состав Комитета министров вошли председатель
Государственного совета, а также председатели его департаментов. Кроме того, в 1812 г.
Комитет министров включились отдельные лица по назначению императора. Комитет
министров являлся органом, характерным для абсолютной монархии. Это было высшее
административное учреждение, совещание неограниченного монарха по вопросам
управления государством с наиболее доверенными, назначенными им и ответственными
только перед ним высшими чиновниками. На его рассмотрение выносились дела, которые
министры не могли решать из-за отсутствия соответствующих законов. Поступали в
Комитет и запутанные дела, которые министры не желали разрешать своей властью. Через
Комитет проходили многочисленные дела по надзору за государственным аппаратом
(материалы сенаторских ревизий, выговоры местным администраторам и т. п.), а также
дела по личному составу правительственных учреждений (назначения, увольнения,
наградные, пенсионные и пр.).
В первые годы царствования Александра 1 проводится ряд реформ Правительствующего
Сената, изменивших его функции, состав и положение в системе государственного
аппарата. Однако ни одна из них не была доведена до конца. В результате в I половине
CIC в. Сенат представлял собой совокупность ряда полусамостоятельных департаментов,
скрепленных главенством стоявшего над Сенатом генерал-прокурора, который со времени
возникновения министерств был одновременно министром юстиции. В состав каждого
департамента входило несколько назначенных царем сенаторов. Во главе каждого
департамента стоял обер-прокурор: председательствовал в департаменте
первоприсутствующий. Число департаментов Сената на протяжении первой половины
CIC в. возросло с семи до двенадцати.
Возникшая еще в конце CVIII в. Собственная его императорского величества канцелярия
приобрела характер общегосударственного высшего учреждения с 1812 г. С 1812 по 1825
г. канцелярия находилась в ведении Аракчеева, через которого к царю поступали доклады
и рапорты министров, губернаторов, послов и других чиновников. В условиях кризиса
феодально-крепостного строя и возрастания бюрократического централизма эта
канцелярия превратилась в орган, связывающий императора со всеми
правительственными учреждениями по наиболее важным вопросам внутренней политики.
31 января 1826г. в составе канцелярии были созданы первое и второе отделения , 3 июля
1826 г. - третье, 26 октября 1828 г. - четвертое, 29 апреля 1836 г. - пятое, и, наконец, 30
августа 1842 г. - шестое отделение. Каждое из этих отделений составляло самостоятельное
высшее государственное учреждение с особым начальником, ответственным только перед
императором, штатами и делопроизводством.
Первое отделение заведовало разнообразными делами, связанными с отчетностью
министров императору, изготовлением "высочайших" указов т.п. Отделение следило за
оперативностью действий ведомств и местной администрации в деле исполнения
"высочайших повелений". С 30-х годов в этом отделении сосредотачиваются дела по
надзору за службой гражданских чиновников.
Создание и деятельность второго отделения канцелярии было связано с кодификацией
законов - составлением различных сборников законов России.
Особое место в государственном аппарате России занимало Третье отделение - орган
политического сыска и следствия, созданный по записке генерала А.Х. Бенкендорфа. Это
отделение заменило существовавшую в России в первой четверти CIC в.
децентрализованную систему политического сыска из нескольких самостоятельных
учреждений.
Исполнительным органом Третьего отделения были воинские соединения корпуса
жандармов (1827), преобразованного 1 июля 1836 г. Главный начальник Третьего
отделения являлся одновременно и шефом корпуса жандармов. Правительство назначало
на этот пост наиболее преданных ему деятелей. Первым его занимал генерал А. X.
Бенкендорф: в 1844 г. его сменил граф А. Ф. Орлов: в 1856-1866 гг. пост главного
начальника отделения занимал князь В. А. Долгоруков Ближайшим помощником главного
начальника был управляющий Третьим отделением, который являлся одновременно
начальником штаба корпуса жандармов Долгие годы (1839-1856) им был генерал Л. В.
Дубельт - умный и хитрый деятель жандармерии, выработавшим особый "стиль"
деятельности жандармерии.
Жестоко обрушивались третье отделение и корпус жандармов на какие-либо проявления
общественно-политического движения В первые годы своей деятельности Третье
отделение было направлено на осуществление расправы с осужденными декабристами, а
также с кружками передовой университетской молодежи конца 20-30-х годов Еще ранее в
Сибипь были направлены тысячи польских повстанцев восстания 1830-1831 гг., сотни
участников восстаний военных поселян и холерных "бунтов" 1831 г. В 1849 г отделение
руководило расправой над петрашевцами.
жизни. Ежегодно сюда поступало 5-7 тыс. просьб: о пересмотре решений администрации,
суда, полиции, о служебных делах, о восстановлении прав, жалоб на личные оскорбления,
правительственные учреждения, на членов семьи и т. п.
Третье отделение вело "безгласно" следствие по некоторым крупным уголовным делам,
оглашение которых в общих судах подрывало авторитет существующего строя.
Фактически оно стояло над всем правительственным аппаратом России, было феодальным
органом внесудебной расправы.
Четвертое отделение было создано из канцелярии императрицы Марии Федоровны (жены
Павла 1), Это отделение ведало благотворительными учреждениями и женскими
учебными заведениями.
Пятое и шестое отделения канцелярии считались временными. Пятое отделение было
учреждено для разработки реформ о государственных крестьянах. Ему было поручено в
виде опыта управление государственными крестьянами и имуществами Петербургской
губернии Во главе отделения был поставлен граф П. Д. Киселев.
Шестое отделение было создано "для водворения в Закавказье прочного устройства", т. е.
для разработки административной реформы на Кавказе. Непосредственным итогом
деятельности этого отделения было учреждение кавказского наместничества 1844-1845 гг.
3. Центральные государственные учреждения
В условиях усложнения задач государства необходимы были новые формы более гибкого
и оперативного центрального управления. Новая система управления - министерская,
основанная на принципе единоначалия, созрела еще в недрах старой коллегиальной
системы. В восстановленных в конце XVIII в. коллегиях президенты имели большие
права, а некоторые коллегиальные учреждения возглавлялись "министрами" (министр
коммерции - во главе Коммерц-коллегии, министр уделов - во главе Департамента
уделов). Своеобразным "министерством" (внутренних дел, финансов и юстиции
одновременно) являлась канцелярия генерал-прокурора Сената, которой были подчинены
после ликвидации наместников (генерал-губернаторов) местные органы администрации,
полиции, финансов и суда.
В начале XIX в. происходит замена коллегиального управления министерским. Вопрос о
создании министерств обсуждался на заседаниях Негласного комитета. Проект создания
министерств принадлежал деятельному члену комитета Н. Н. Новосильцеву.
Манифестом 8 сентября 1802 г. в России создавались первые восемь министерств: военносухопутных сил, военно-морских сил, иностранных дел, внутренних дел, коммерции,
финансов, народного просвещения, юстиции, а также государственное казначейство на
правах министерства. Каждому министру предписывалось создать канцелярию и иметь
товарища. Коллегии были сохранены и расписаны между министерствами. В одних
случаях в состав министерства вошла одна коллегия, в других - по нескольку.
Между министрами и коллегиями установились довольно сложные отношения. Министры
не вмешивались в текущие дела коллегий и лишь наиболее важные дела разрешали под
свою ответственность. Этот переходный период был необходим. Для полного перехода к
единоначалию нужен был некоторый опыт, известные привычки, новые формы
делопроизводства, большая слаженность всего государственного аппарата.
Смешение двух начал в системе управления порождало медлительность в разрешении дел,
множество излишних форм, путаность делопроизводства: сохранялись и такие недостатки
коллегиального устройства, как нечеткость в разделении дел, известный параллелизм в
работе отдельных коллегий. недостаточная ответственность за ведение дел и т. п. Поэтому
с 1803 г. новые министерские принципы управления, прежде всего единоначалие,
начинают распространяться в отдельных министерствах - коллегиях. Но в большей части
министерств эти изменения произошли только после преобразовании 1810-1811 гг. По
закону "О разделении государственных дел по министерствам" 17 августа 1810 г. было
упразднено Министерство коммерции (его дела передавались в Министерство финансов)
и созданы новые центральные ведомства: Министерство полиции и Главное управление
духовных дел "иностранных исповеданий, а по закону от 28 января 1811 г. создавалось
новое центральное государственное учреждение - Главное управление ревизии
государственных счетов. Созданное еще 20 ноября 1809 г. Главное управление водяных и
сухопутных путей сообщения в 1811 г. было переименовано в Главное управление путей
сообщения.
Особое место в истории министерств заняло "Общее учреждение министерств" 25 июня
1811 г., определившее единообразие организации и делопроизводства министерств,
систему взаимоотношений их структурных частей, а также взаимоотношения министерств
с другими учреждениями. Инициатором этого этапа министерской реформы явился М.
Сперанский, использовавший при разработке законопроектов не только восьмилетний
опыт деятельности "министерств", но и готовые, проверенные на практике образцы
организации, делопроизводства и деятельности министерств наполеоновской Франции.
Каждое министерство получило следующую структуру: во главе министерства стоял
министр с товарищем; при министре имелись канцелярия и совет. Рабочий аппарат
министерства состоял из нескольких департаментов, которые делились на отделения, а
отделения - на столы. В основу организации каждого министерства был положен принцип
единоначалия. Директора департаментов подчинялись непосредственно министру,
начальники отделений - директорам департаментов, а столоначальники - начальникам
отделений.
Совет министра состоял из начальников основных структурных частей министерства и
имел значение органа "для рассмотрения дел, требующих по бажности их общего
соображения". В департаментах и отделениях роль советов играли общие присутствия. На
заседания общих присутствий департаментов и министерских советов разрешалось
приглашать фабрикантов, заводчиков, купцов, ученых, инженеров и т. д. Вынужденное
ходом истории проявлять интерес к развитию промышленности и торговли и считаться с
мнением предпринимателей самодержавие допускало временное "соучастие" - верхов
буржуазии и интеллигенции в совещательных органах центрального правительственного
аппарата.
В состав министерств включались и так называемые "особенные установления":
канцелярии, счетные отделения, ученые комитеты, лаборатории, вспомогательные
учреждения финансового, технического и другого специального назначения. Все эти
вопросы подробно рассматривались в первой части "Общего учреждения министерств" "Образование министерств". Во второй его части - "Наказе" определялась степень и
пределы власти министров, их отношение к высшим законодательным,
административным и судебным органам, к подчиненным учреждениям; здесь же
устанавливались обязанности чиновников министерств.
Министры назначались императором и были ответственны только перед ним. "Общее
учреждение министерств" закрепляло безответственность и произвол министров,
единолично управлявших подчиненными им ведомствами. Закон предписывал
министерствам подавать ежегодные финансовые Отчеты в Министерство финансов и
Государственный совет, а о "видах и Предприятиях к усовершенствованию' сообщать
самому царю.
Принцип единоначалия в центральном управлении вызвал изменения в характере
делопроизводства; коллегиальное делопроизводство заменялось министерским "исполнительным". Был регламентирован порядок ведения дел: определенные формы
регистрации, движение документа внутри министерства с указанием сроков исполнения,
отправка документов, проверка исполнения ("ревизия") и отчетность. О крайнем
бюрократизме в делопроизводстве свидетельствовал тот факт, что документ только в
одном департаменте министерства подвергался 34 последовательным операциям.
Единообразие в организации, делопроизводстве и принципах деятельности министерств
явилось элементом приспособления управления России к новым социальноэкономическим условиям.
В России с 1811 г. существовали восемь министерств (внутренних дел, полиции, юстиции,
финансов, народного просвещения, военное, морское и иностранных дел); три главных
управления (духовных дел иностранных исповеданий, ревизии государственных счетов,
путей сообщений); на правах центральных ведомств действовали Главное казначейство и
Департамент уделов.
Завершение организации министерств в России способствовало оформлению ведомств.
Сложные задачи феодально-крепостнического государства в новых исторических
условиях социально-экономического развития России тпебовали более четкого
отраслевого разграничения не только в центре, но и на местах. Центральный аппарат
министерства с его местными органами и учреждениями составил отныне единое
ведомство со своими административными порядками, составом чиновников, бюджетом,
иногда своим ведомственным территориальным, не совпадавшим с общим
административно-территориальным делением (ведомственные "округа"). С первых же лет
существования министерств одной из важнейших форм руководства центрального
аппарата каждого министерства подведомственными местными учреждениями явилось
издание министерствами и даже отдельными их структурными частями циркуляров и
распоряжений (в военном и военно-морском министерствах - приказов) административных актов, разъяснявших и конкретизировавших применение законов,
устанавливавших нормы деятельности местной администрации. Эти акты рассылались
местным учреждениям, а также частично публиковались в органах ведомственной печати.
Число ведомств за первую половину века оставалось примерно одинаковым. В 1802 г. их
были 10 (8 министерств, Государственное казначейство и Департамент уделов), а к 1860
г.-12(9 министерств и 3 главных управления).
С 181 1 г "Общее учреждение министерств" было введено в большинстве министерств.
Долго удержались коллегии в Морском министерстве (до 1827 г.), Министерстве
иностранных дел (до 1832 г.) и Министерстве народного просвещения (до 1863 г.).
Государство уделяло большое внимание совершенствованию внутрими-нистерской
организации, Исчезнувшая в 10-х годах во многих министерствах должность товарища
министра в середине 20-х годов была восстановлена. С 1 января 1827 г. были
восстановлены и ежегодные министерские отчеты. Во второй половине 30-х годов
большинство министров получило право еженедельных "всеподданейших" докладов
императору.
4. Местные государственные учреждения
Основными административно-территориальными единицами дореформенной России
являлись губернии и уезды. В начале XIX в. (1803) число губерний возросло до 48, а к
середине века (1850) достигло 52. Учреждение министерств не предусматривало
повсеместного восстановления института наместников. "Особенное" управление
сохранилось лишь в некоторых местностях России, главным образом на окраинах, где
трудности связи с центром требовали расширения прав местной администрации.
Наместники существовали в царстве Польском (с 1815 г.), на Кавказе (1844-1845 гг.), а
генерал-губернаторы - в Финляндии, Западной и Восточной Сибири, Прибалтике,
Оренбургском крае, Новороссии, а также в столицах государства (Петербурге и Москве).
Если в начале XIX в. были 3 генерал-губернаторства (с восемью губерниями в них), то в
1850 г. было 10 генерал-губернаторств с двенадцатью губерниями.
Генерал-губернатор являлся главой местной администрации нескольких губерний,
входящих в генерал-губернаторство. Его связь со всеми правительственными и
сословными учреждениями вверенных ему губернии осуществлялась через канцелярию. В
своей деятельности генерал-губернаторы и наместники руководствовались весьма
неопределенными формулировками "Учреждения о губерниях" 1775 г., дававшими им
широкий адми нистративный простор. Мало что изменила в их деятельности и инструкция
1853 г. Она только подчеркивала ответственность генерал-губернатора за "состояние
умов".
С начала века сложилась ведомственная ("линейная") система управления; все местные
должностные лица и учреждения (за исключением наместников и генерал-губернаторов)
были распределены по соответствующим министерствам-ведомствам.
Местные учреждения Министерства внутренних дел. В дореформенной России
сохранилась в основном система административно-полицейских правительственных
учреждений и сословных органов, созданная в 1775-1785 гг. Главой местной
администрации являлся губернатор, который выполнял свои функции с помощью
административных учреждений: канцелярии губернатора, губернского правления, ряда
комиссий, комитетов и присутствий. С созданием министерств губернаторы стали
подчиняться Министерству внутренних дел.
Для истории местной администрации дореформенной России характерны усиление власти
губернаторов, рост их влияния на местные органы "сех ведомств (осуществляемые иногда
в форме так называемого "надзора" губернатора за учреждениями самых различных
ведомств) и постепенное падение самостоятельности губернских правлений. Все эти
процессы были закреплены в "Наказе губернаторам" 3 июня 1837 г., провозгласившем
губернатора "хозяином губернии".
Со второй четверти XIX в. широко практиковалось назначение вместо обычных
гражданских губернаторов, военных губернаторов, которым кроме местной
администрации и полиции были подчинены воинские части местных войск и военные
учреждения на территории губернии.
Основным административным учреждением губернии считалось губернское правление,
возглавляемое губернатором. В законах подчеркивалось, что оно "управляет в силу
законов всей губернии" и является коллегиальным учреждением под председательством
губернатора. Фактически к середине XIX в. губернское правление превратилось в
своеобразную исполнительную канцелярию при губернаторе. Роль общего присутствия
губернского правления сводилась к ознакомлению с новыми законодательными актами и
распоряжениями, к ряду хозяйственных операций (например, к совместному участию с
казенной палатой в торгах), к обсуждению некоторых мелких вопросов организации и
делопроизводства. Все основные дела губернского правления были сосредоточены в
канцелярии правления, аппарат которой делился на четыре отделения. Первое отделение
канцелярии заведовало обнародованием законов, наблюдением за исполнением
распоряжений губернатора и губернского правления, газетой "Губернские ведомости".
Через второе отделение губернатор осуществлял руководство полицией, третье - связь
администрации с местными судами, и, наконец, четвертое - с финансово-хозяйственными
органами.
Функция губернатора и губернского правления были обширны, и для Усиления
оперативности их деятельности в первую половину XIX в. был создан ряд коллегиальных
учреждений: комитетов, комиссий или присутст вий под председательством губернатора.
Личный состав этих учреждений был приблизительно одинаков. Это были губернский
предводитель дворянства, губернский прокурор, председатель казенной палаты,
управляющий палатой государственных имуществ и ряд других должностных лиц
губернии.
Наибольшее значение имели созданные еще в XVIII в. губернские рекрутские
присутствия, переименованные в 1831 г. в рекрутские комитеты. Они издавали ряд
распоряжений по проведению рекрутских наборов и следили за исполнением этих
распоряжений уездными рекрутскими присутствиями (комитетами). С помощью
комитетов и комиссий местная администрация губернии осуществляла некоторые
хозяйственно-административные функции- Комиссия народного продовольствия
разрешала задачи создания запасов продовольствия; строительная и дорожная комиссии
осуществляли руководство по строительству дорог и казенных зданий; для сбора
статистических сведений в губерниях возникли губернские статистические комитеты. Ряд
учреждений этой группы были связаны с разрешением различных медицинских вопросов
(оспенные и холерные комитеты, комитеты общественного здравия, присутствия по
освидетельствованию умалишенных). Кроме того, существовали губернские комитеты
земских повинностей, попечительные о тюрьмах комитеты, комитеты об уравнении
городских повинностей, врачебно-полицейские комитеты (в столицах) и другие
учреждения.
Деятельность этих комиссий и комитетов носила казенно-бюрократический характер и
ложилась дополнительным гнетом на народные массы Созданные комиссией народного
продовольствия на случай голода "запасные хлебные магазины" являлись средством
обогащения чиновников; сами же "магазины", как правило, пустовали. Оспопрививание
не носило обязательного характера и охватывало только местную помещичье-чиновничью
и купеческую верхушку.
В 1838 г. во многих губернских городах России были созданы губернские комитеты о
раскольниках, в состав которых входили губернатор, местный архиерей и жандармский
штаб-офицер. Это были чисто полицейские органы борьбы с раскольниками. Порядок
деятельности большинства этих учреждений был сессионный, а делопроизводство велось
в канцелярии губернского правления.
Грубые и жестокие феодальные приемы управления особенно процветали в
исполнительных инстанциях местного аппарата - полицейских учреждениях. Во главе
всей уездной полиции с 1775 г. стоял уездный исправник, при котором находилось
полицейское управление, называемое земским судом. В состав земского суда кроме
исправника и 4-5 дворянских заседателей с 30-х годов XIX в. входили два заседателя от
государственных крестьян. Канцелярия земского суда возглавлялась секретарем и
состояла из двух столов: исполнительного и следственного (предварительное следствие
находилось в ведении полицейских органов).
Уезд являлся самой мелкой административной единицей. Увеличение населения в уездах
и рост крестьянских волнений вызвали необходимость разделения уездов на более мелкие
территориальные полицейские единицы По "Положению" 3 июня 1837 г. учреждались
станы. В каждый стан осуществлении своих полицейских функций становой пристав
опирался на сельскую выборную полицию удельных и государственных крестьян сотских и десятских, а также на вотчинную полицию помещиков. Центром стана являлось
местечко или заштатный город.
В городах "охрана тишины и порядка" возлагалась на полицию, сохранявшую
организационное устройство, данное "Уставом благочиния" 1782 г.
К органам администрации и полиции на местах примыкали органы жандармерии,
находившиеся в ведении Штаба корпуса жандармов. С *827 г. вся страна, за исключением
Польши, земель Войска Донского и Кавказа, была разделена на пять (впоследствии
восемь) жандармских округов. Во главе каждого округа стоял жандармский генерал.
Округ делился на Отделения", охватывающие от одной до трех губерний.
Специфика управления отдельными окраинами определялась местными задачами
царизма. Например, на Кавказе она была вызвана частыми войнами с Турцией и Персией
и почти постоянным состоянием войны с борющимися за свою независимость горскими
народами, в Польше - необходимостью укрепления западных границ и угрозой восстания
и т. п. "Местные" задачи военного подавления окраин требовали предоставления
администрации этих окраин широкой самостоятельности в действиях, известной
"независимости" от центральных, а порой и высших правительственных учреждений.
Особенности управления Сибирью. К началу XIX в. Сибирь представляла собой одно
генерал-губернаторство, разделенное на три губернии: Тобольскую, Томскую и Якутскую.
Увеличение русского сибирского населения, возрастание значения Сибири как места
ссылки, социально-экономические сдвиги в развитии нерусских народов - все это
вызывало необходимость организации более гибкой системы управления Сибирью.
Непосредственным толчком к реформе сибирского управления послужили грандиозные
злоупотребления сибирской администрации, вскрытые сибирским генерал-губернатором
М. М. Сперанским. Ревизия, проведенная Сперанским, сняла с постов около 700
чиновников, однако под суд попали только 48 человек. Выл отдан под суд даже сибирский
генерал-губернатор И. Б. Пестель. Одновременно подготавливалась реформа всех звеньев
сибирского управления, осуществленная в июле 1822 г. рядом разработанных под
руководством Сперанского законодательных актов.
В январе 1822 г. Сибирь была разделена на два генерал-губернаторства: ЗападноСибирское и Восточно-Сибирское. В состав первого из них с центром в Тобольске вошли
Тобольская и Томская губернии и Омская область, а в состав второго с центром в
Иркутске - Иркутская и Енисейская губернии и Якутская область, а также Охотское и
Камчатское приморское и Троицко-Савское пограничное управления.
Во главе генерал-губернаторства стоял генерал-губернатор, наделенный обширнейшими
административными, хозяйственными, финансовыми и судебными полномочиями. Его
деятельность контролировалась советом из назначенных царем чиновников.
В каждой губернии администрация возглавлялась губернатором, при котором действовал
совещательный совет. Губернатор управлял губернией с помощью губернского правления.
В губернии действовали казенная палата и губернский суд.
Губернии подразделялись на округа. Во главе управления округом стоял окружной
начальник, при котором был совещательный окружной совет из чиновников округа.
Полицией округа заведовал земский исправник, возглавлявший земский суд. Кроме того, в
каждом округе был окружной суд и окружное казенное управление; в городах полицией
заведовал городничий. Личный состав всех этих учреждений был назначаемым.
Хозяйственное управление города осуществлялось сословной думой, состоявшей из
головы и двух-трех заседателей. Управление в малолюдных городах состояло из
городничего и выборного старосты. Для русского сельского населения Сибири было
установлено волостное и сельское управление, существовавшее у государственных
крестьян европейской России.
Области Сибири отличались от губерний тем, что на их территории находились
постоянные и регулярные войска (казаки), поэтому областной начальник был
одновременно главой и гражданского и военного управления. В каждой области
существовали соответствующие учреждения: областные советы, правления, суды и
казенные палаты. Окружные учреждения в областях были те же, что и в округах губернии.
Реформа 1822 г. упорядочила препровождение в Сибирь ссыльных и их размещение. На
территории Сибири была учреждена 61 этап-тюрем для ночлега и дневок на пути пешего
следования арестантов.
В Тобольске в 1822 г. был учрежден подчиненный губернатору Приказ о ссыльных -
центральный приемный распределительный и учетный пункт для арестантов, ссылаемых в
Сибирь на поселение и каторгу. При губернских и областных правлениях существовали
местные приемные, распределительные и учетные пункты - экспедиции о ссыльных.
Основная масса каторжан и поселенцев размещалась на территории Восточно-Сибирского
генерал-губернаторства.
"Устав об инородцах" 1822 г. усложнил систему управления нерусскими народами
Сибири. Он подразделил нерусские народы Сибири на три категории: бродячих, кочевых
и оседлых. Для бродячих народов, стоявших на низкой ступени развития (охотничьи и
оленеводческие народы Крайнего Севера), сохранялась сложившаяся ранее система
взаимоотношений царской администрации с местной родоплеменной верхушкой
("князьцами", "старостами"). Для оседлого нерусского населения вводилась волостная
система.
***
В первой половине XIX в. абсолютная монархия в России стремилась приспособить
государственный аппарат к изменениям в экономическом строе (кризис феодального
строя, складывание в недрах феодальной формации капиталистического уклада).
Специфическими чертами монархии была ее политическая гибкость (лавирование между
реформами и военно-полицейскими методами управления), укрепление внешней
"законности" императорской власти и деятельности учреждений, проекты реформ,
исходящие от представителей высшей бюрократии, усиление карательного аппарата и
идеологического воздействия крепостнического государства.
Усложнение задач государства вызвало необходимость создания ряда высших
государственных учреждений с более четким функциональным назначением:
Государственного совета, Комитета министров, Собственной е. и. в. канцелярии,
превращения Сената в высший орган суда и надзора.
На рубеже XVIII и XIX вв. произошла смена коллегиальной формы управления
министерской, вызвавшей усиление бюрократизации всего аппарата. Созданные
реформой 1802-1811 гг. министерства и главные управления обособились в
самостоятельные ведомства с более четкой по сравнению с коллегиями компетенцией,
порядком взаимоотношений с высшими и местными учреждениями и делопроизводством.
Продолжали существовать основные административные, полицейские, финансовые и
судебные учреждения и сословные органы, созданные реформами 1775-1785 гг.
На большей части окраин правительство создало "особенное" управление, характерными
особенностями которого были большая самостоятельность местной администрации
наместничества или генерал-губернаторства, слияние военного и гражданского
управления, а на некоторых окраинах - привлечение местной феодальной и
родоплеменной верхушки в отдельных звеньях управления и суда.

Вопросы для самоконтроля:
1. В чем заключался план реформ М.М. Сперанского? Что из этого плана удалось
осуществить?
2. Какие изменения произошли в системе высших государственных органов?
3. Назовите отличия министерской системы от "коллегиальной".
4. Что представляет система ведомственного управления? Назовите наиболее
важные ведомства в России в первой половине CIC в.
5. Как изменилась система местного управления?
6. Назовите особенности управления Сибири.
ТЕМА 7. ГОСУДАРСТВЕННЫЙ АППАРАТ РОССИЙСКОЙ ИМПЕРИИ
ПОРЕФОРМЕННОГО ПЕРИОДА (1861-1904). ПЕРВЫЙ ШАГ ПО ПУТИ К
БУРЖУАЗНОЙ МОНАРХИИ
1. Государственный строй. Шаг по пути к буржуазной монархии.
После крестьянской реформы 1861 г. начался период капиталистического развития
России. Он выражался в быстром росте капиталистических форм промышленности,
сельского хозяйства, в процессах расслоения крестьянства и превращения барщинного
помещичьего хозяйства в капиталистическое, усиление рыночных капиталистических
отношений, чему немало способствовало появление более совершенных путей сообщения
- железных дорог.
Умершего Николая I на престоле сменил его сын Александр П (1855- 1881). Вслед за
крестьянской реформой он вынужден был провести в 60-70-х годах ряд буржуазных
реформ. Их разработка и проведение происходили в условиях борьбы правительственных
группировок. Сторонники реформ возглавлялись братом царя, великим князем
Константином Николаевичем; в эту группу входили: министр народного просвещения А.
В. Головнин, товарищ министра внутренних дел Н. А. Милютин, его брат - военный
министр Д. А. Милютин, министр финансов М- X. Рейтерн, государственный контролер
В. А. Татаринов и др. Против реформ выступали: главный начальник Третьего отделения
шеф жандармов князь В. А. Долгоруков и сменивший его в 1866 г. граф И. А. Шувалов,
министр юстиции граф В. Н. Панин, министр двора граф В. Ф. Адлерберг, двоюродный
брат царя принц П. Г. Ольденбургский и др.
Реформы 60-70-х годов ввели в государственный строй России элементы буржуазной
государственности: создали выборные представительные учреждения местного
административно-хозяйственного управления (земские и городские органы
"самоуправления"), выборные органы суда (мировые судьи), установили основы
буржуазного судоустройства и судопроизводства, более гибкие буржуазные формы
государственного финансового контроля и цензуры, ввели принцип всесословности в
комплектование армии и в деятельность органов народного просвещения и т п. Эти
реформы были буржуазными и потому, что они учитывали интересы буржуазии и
буржуазной общественности: создавали благоприятные условия для развития торговли,
промышленности и кредита.
В организации и деятельности старых, наследованных от крепостнической монархии
учреждений, появились новые элементы: представители буржуазии стали чаще
приглашаться в качестве членов в совещательные отраслевые учреждения министерств
(комитеты, советы) при сохранении в них преобладания чиновников-дворян, в
министерствах была проведена децентрализация управления с расширением полномочий
местных органов. В деятельности высших государственных органов (Комитет министров,
Государственный совет, Сенат) все большее место стали занимать дела, связанные с
буржуазным предпринимательством и собственностью, акционерными обществами и
компаниями; правительственный аппарат самодержавия все больше считался с мнениями
дворянской и буржуазной общественности, выраженными через периодическую печать и
публицистику.
Произошли некоторые изменения и в бюрократии. Ее численность возросла и достигла к
началу XX в. 385 тыс. человек (из них 161 тыс. чиновников) В среде высшей бюрократии
понизился процент земельных собственников (немного более 50%) В составе бюрократии
по прежнему преобладали дворяне-чиновники, но наряду с этим появились и новые
прослойки. Одну из них составляла так называемая плутократия (богатые люди из
буржуазии), другую - "третий элемент' - вольнонаемный персонал органов
самоуправления (врачи, учителя, статистики, агрономы и т.п.). Уже с 60-х годов в
государственном аппарате появились женщины (счетный персонал Государственного
контроля). К концу XIX в. на государственной службе находилось 38 тыс. женщин
(учебные и медицинские заведения, почта, телеграф и т.п.)
Усложнившиеся задачи управления и появление в государственном аппарате чиновничьих
должностей, требовавших технических знаний, снова вынудили самодержавное
государство ставить вопрос о реформе гражданской службы и упразднении "Табели о
рангах" Специальная комиссия о службе гражданской 1895-1901 гг. даже подготовила
новый проект "Устава о службе гражданской" с предложением некоторых полумер,
призванных повысить оперативность бюрократии (сокращение числа чинов, упразднение
производства за выслугу лет и т. п.) В условиях кануна революции был сохранен старый
"Устав о службе гражданской" 1832 г., в архаичных нормах которого самодержавие
видело известную гарантию сохранения дворянской однородности верхов бюрократии.
Установившиеся в пореформенные годы связи бюрократии с буржуазным
предпринимательством вынудили принять закон, запрещающий чиновникам участие в
правлениях акционерных обществ и компаний.
Несмотря на введение буржуазных реформ и изменений в организации, составе и
деятельности правительственных учреждений, Россия оставалась абсолютной монархией
с неограниченным самодержавным императором во главе В стране сохранились основные
дореформенные государственные высшие, центральные и даже местные учреждения
(особенно органы администрации и полиции) с дворянским чиновничьим большинством,
а также и основы дореформенного права.
Реформы 60-70-х годов укрепили правительственный аппарат самодержавной России.
Начинается открытое наступление на буржуазные реформы. Его вдохновителем был
Александр III (1881-1894), сменивший убитого народовольцами 1 марта 1881 г.
Александра II. Последовавший 29 апреля манифест провозглашал незыблемость
самодержавия и установление режима политической реакции.
Этот реакционный курс пытался продолжить в начале своего правления и последний
император России Николай П (1894-1917).
В деятельности государственных учреждений России накануне первой революции
сохранялись формализм, обширное бумажное делопроизводство, полная
бесконтрольность чиновничества. Весь политический строй России с его огромным
карательным аппаратом и попытками лавирования оказался бессильным предотвратить
революцию.
2. Изменения в системе органов власти и управления. Развитие Российского государства
во второй половине XIX в. проходит как бы два основных этапа. Вначале проводятся
буржуазные реформы 60- 70-х годов. В 80-е годы устанавливается жестокий полицейский
режим, предпринимаются попытки отказаться от основных положений буржуазных
реформ. В 60-70 годы революционное и демократическое движение заставило царизм
несколько изменить внутреннюю политику в связи с тем, что была при Николае I. В
кругах, близких к царю, стали вынашиваться идеи ограничения власти монарха, т.е. идеи
перехода России к конституционной монархии. Конечно, предложения были весьма
умеренными. Прямо о конституции в них не говорилось, предлагалось лишь включение в
Государственный совет выборных лиц от земств и городов, но эти попытки были
отброшены после убийства Александра II.
Новый царь, Александр III, некоторое время выжидал, опасаясь активности народников.
Однако 29 апреля 1881 г. он подписал Манифест о незыблемости самодержавия.
Абсолютный монарх сохранил все свои прежние неограниченные права в области
законодательства, исполнительной и судебной деятельности.
В 1861 г. был создан новый высший орган - Совет министров, председателем которого
считался император. Комитет министров сохранялся, но он рассматривал главным
образом текущие дела. Совету министров поручалось рассмотрение наиболее важных
государственных вопросов. В его состав входили министры, начальники главных
управлений, председатель Комитета министров, председатель Государственного совета,
другие высшие чиновники. Несмотря на свое название, Совет министров не являлся
правительством. Он имел только совещательное значение. Никакой самостоятельностью в
решении вопросов государственного управления Совет министров не обладал.
Ослабевает значение Государственного совета, члены которого назначались пожизненно и
вели себя иногда относительно независимо, что не нравилось Александру III. Он при
решении большинства государственных вопросов опирался на комитет министров,
который и становиться в это время основным совещательным органом.
Высшим судебным органом страны продолжал оставаться Сенат. Он постепенно
превращался в своеобразную богадельню. В него назначались потерявшие способность к
работе в других сферах государственного управления высшие и средние чиновники. В
Сенате они, получая солидные денежные вознаграждения, практически ничего не делали.
После крестьянской реформы 1861 г. усилилась роль Министерства финансов. На него
возлагалось проведение выкупных операций по всей стране. В связи с этим в Составе
министерства финансов создается специальное главное выкупное учреждение, которое и
наблюдало за тем, чтобы крестьяне своевременно выплачивали долги за полученные ими
земельные наделы.
Поскольку Россия вступила на путь капиталистического развития, то требовалось
усиление деятельности правительственных органов по руководству промышленностью и
торговлей.
Возникла необходимость поощрять развитие частного капитала. Эта деятельность
называлась попечительством. В аппарате Министерства финансов образовался
департамент торговли и мануфактур. Он руководил казенной промышленностью, т. е.
предприятиями, которые принадлежали государству и лично царю. Кроме того, этот
департамент оказывал финансовую помощь частной промышленности.
Закономерности экономического развития заставляли самодержавие принимать меры по
строительству в стране железных дорог. В 50-60-х годах царизм испытывал серьезные
затруднения в финансовых средствах для проведения этой работы. Ему приходилось
опираться на частный капитал, поощряя деятельность буржуазии по участию в
железнодорожном строительстве. В связи с этим в 1865 г. образовалось Министерство
путей сообщения, которое и координировало деятельность по "строительству железных
дорог. В дальнейшем царизм стал вести строительство и за счет государственных средств.
В начале данного периода продолжало функционировать 3-е отделение канцелярии царя.
В качестве вспомогательного органа, в 1862 г. образовалась Следственная комиссия по
делам о распространении революционных воззваний. Материалы этой комиссии
послужили основой для организации ряда политических судебных процессов (нечаевцев и
других).
В 70-х годах главная задача 3-го отделения состояла в ведении дознаний по делам
народников. Необходимо было усилить органы политического сыска, поскольку
народники упорно продолжали преследовать царя, готовя его убийство.
Обстановка требовала усиления охраны самодержавного строя, 3-е отделение явно не
справлялось со своей основной задачей. В связи с этим возникла необходимость
перестройки всей системы организации полицейских органов.
В феврале 1880 г. создается. Верховная распорядительная комиссия по охране
государственного порядка и общественного спокойствия во главе с генералом ЛорисМеликовым. Он был за твердую диктатуру в борьбе с революционным движением, но
считал, что чересчур крутые меры могут повредить царизму. Верховной комиссии
временно подчинялись 3-е отделение и корпус жандармов. Комиссия вела. расследование
по делам о политических преступлениях в Петербурге и окрестностях. Кроме того, она
осуществляла надзор за такими делами в целом по стране. Ее главная задача состояла в
объединении всех карательных органов для борьбы с революционным движением.
В июле 1880 г. последовало упразднение 3-го отделения, а функции политического сыска
перешли в Министерство внутренних дел.
В системе МВД создается Главное управление по делам печати, первые шаги которого
выразились в запрещении печатных органов революционных демократов.
В 1879 г. в МВД образуется Главное тюремное управление. Прекратили существование
смирительные и работные дома, долговые тюрьмы. Создавались крупные тюрьмы с
центральным подчинением - так называемые централы (например, Александровский
централ вблизи Иркутска). С ликвидацией 3-го отделения политические тюрьмы
(Петропавловская крепость и др.) перешли в ведение Главного тюремного управления.
Возрастает в это время число каторжных тюрем, главным образом в Сибири. В 1895 г.
тюрьмы перешли в ведение Министерства юстиции.
6 августа 1880 г. при МВД создается департамент полиции - важнейшая часть
министерства. Руководство им возлагалось на товарища (заместителя) министра. В
контакте с ним действовал Отдельный корпус жандармов, который вошел в МВД. Шефом
жандармов стал министр внутренних дел.
В составе департамента полиции было семь делопроизводств. Главную роль среди них
играло третье делопроизводство, ведавшее политическим сыском и охраной царя. В 1898
г. вместо этого делопроизводства образовался Особый отдел департамента полиции,
В 80-е годы, особенно после убийства Александра II, усилилась роль губернаторов,
которые получили право запрещать собрания, закрывать печатные органы. Особые права
они имели в местностях, объявленных на положении усиленной охраны. Губернаторы
могли арестовывать и высылать из таких мест в административном порядке
неблагонадежных лиц.
В 1862 г. была проведена полицейская реформа, которая внесла некоторые изменения в
организацию местной полиции. В связи с тем, что после освобождения крестьян
произошло упразднение вотчинной полиции, потребовалось укрепить уездные
полицейские органы. Вместо городских и земских исправников создавались уездные
полицейские управления во главе с исправниками. Одновременно усиливалась полиция и
в более мелких территориальных единицах - станах. В помощь становому приставу
вводилась должность полицейского урядника.
В городах полицейские органы возглавляли градоначальники (более крупные города) и
полицмейстеры. Они имели специальные канцелярии, которые и ведали полицейскими
вопросами. Города делились на части или участки и околотки, а во главе этих
территориальных единиц стояли участковые и околоточные надзиратели. Жандармские
округа были упразднены. В каждой губернии появилось жандармское губернское
управление.
Если во всех этих изменениях влияние буржуазии почти незаметно, то реформы 60-70-х
годов в области самоуправления дают буржуазии реальную власть на местах при всех
ограничениях и преградах, которые ставило законодательство. Главная идея изменений в
местном управлении состояла во введении или расширении принципа самоуправления.
3. Буржуазные реформы Александра II
Земская реформа. Земская реформа была проведена на основе Положения о губернских и
уездных земских учреждениях 1864 г. По закону роль распорядительных органов
выполняли губернские и уездные земские собрания, члены которых избирались по трем
избирательным группам, называемым куриями. Прежде всего избирались уездные земские
собрания. К первой избирательной курии относились уездные помещики, владевшие
землей определенных размеров, которые устанавливались в зависимости от местности.
Нормы колебались от 200 до 800 десятин. В первую курию входили не только помещики,
но также крупные торговцы и промышленники, имевшие в уезде предприятия стоимостью
не менее 15 тыс. р. либо с оборотом не менее 6 тыс. р. в год. Тем самым буржуазия
получала доступ в первую курию.
Второй была городская курия. В ней получали избирательное право городские жители,
имевшие купеческие свидетельства, владельцы торгово-промышленных предприятий в
черте города с оборотом не менее 6 тыс. р., а также владельцы недвижимого имущества
стоимостью от 500 до 3 тыс. р. в зависимости от величины города. Избирательные права
по первым двум куриям имело, таким образом, лишь незначительное меньшинство
населения. В крестьянской курии (третьей) избирательным правом пользовались все
крестьяне-домохозяева, но не непосредственно. Вначале на волостных сходах избирались
выборщики данного уезда, которые затем выбирали гласных уездного земского собрания.
Поскольку от каждой курии избиралось примерно равное число гласных, то крестьяне
всегда оказывались в меньшинстве. На первых же выборах в 29 губерниях гласных
уездных земских собраний из дворян было 42%, из крестьян - 38%. Выборы в губернские
земские собрания проводились гласными уездных земских собраний. Распределение
количества гласных по куриям здесь оказалось еще больше в пользу имущих классов. По
тем же 29 губерниям дворяне получили 74% гласных, крестьяне - 11 %.
Избирательный механизм работал в соответствии с интересами помещиков, которые,
получив преимущество в земствах, имели возможность проводить там соответствующую
политику. В исполнительных органах земских учреждений (губернских и уездных
земских управах) также преобладали помещики.
Компетенция земских учреждений ограничивалась местными хозяйственными и
некоторыми культурными вопросами. Они заботились о состоянии путей сообщения
(ремонт дорог и мостов местного значения), занимались организацией медицинского
обслуживания населения, строительством и материальным обеспечением школ.
Земства действовали под строгим контролем правительственных органов в лице
губернатора и местной полиции. Губернатор мог приостановить любое постановление
земства по мотивам нарушения законов либо по соображениям противоречия
государственным интересам, что могло истолковываться как угодно. Сенат принял
специальные постановления, запрещавшие сношения земств друг с другом. Царизм боялся
объединенных, согласованных действий земств, они были возможны только через
государственные органы.
Земствам запрещалось публиковать свои постановления и отчеты без разрешения
губернатора. Правительство опасалось земств, так как, несмотря на все ухищрения
избирательной системы, в них концентрировались оппозиционные царизму либеральные
слои общества. Именно через них буржуазия наиболее эффективно вела борьбу за свои
интересы. В высшие звенья государственного аппарата буржуазия пока не получила доoступа.
Борьба земств за расширение своих прав, а царских властей против этого закончилась
победой последних. В 1890 г. была проведена контрреформа, изменившая порядок
выборов в земства. Сохранились три курии, но в первой курии вводился сословный
принцип: могли избирать и быть избранными только помещики-дворяне (потомственные
и личные). Тем самым уменьшилось представительство буржуазии в земствах.
Существенные изменения произошли в крестьянской курии. Отныне крестьяне выбирали
только кандидатов в уездные земские собрания. Далее все зависело от губернатора. Из
числа избранных кандидатов он назначал гласных. Усилился надзор за составом и
деятельностью земств со стороны администрации. Все же контрреформа 1890 г. не
превратила земства в дворянские учреждения. Следует также отметить, что в земствах
большую роль играли обуржуазившиеся дворяне.
Городская реформа. Дальнейшее развитие капиталистических отношений после отмены
крепостного права обусловило проведение и городской реформы. Буржуазия вела борьбу
за создание бессословных органов городского самоуправления, исходя из того, что там
она получит достаточно прочные позиции. Царь 16 июня 1870 г. утвердил Городовое
положение, согласно которому создавались органы городского самоуправления,
избиравшиеся населением (независимо от сословной принадлежности) сроком на четыре
года. Хотя избирательное право и не основывалось на сословности, но имущественный
ценз имел для выборов в городские органы самоуправления решающее значение. Богатых
буржуа такое правило вполне устраивало.
Распорядительным органом городского самоуправления являлась Городская дума,
исполнительным - городская управа, которую возглавлял городской голова, он же председатель Городской думы. Гласных в Городскую думу могли избирать только
плательщики городских налогов (владельцы торгового промышленных предприятий
домовладельцы и пр.). Все избиратели делились на три курии в зависимости от
имущественного положения. Каждая из курий имела равное число гласных. В первую
курию входили наиболее крупные налогоплательщики, во вторую - средние, в третью более мелкие собственники. Первые две курии имели 2/3 гласных, но они составляли
лишь 13% общего числа избирателей. В думах и управах обеспечивалось явное
преобладание представителей наиболее богатых слоев города. Неимущие практически
лишались избирательных прав.
Городское самоуправление находилось в еще большей зависимости от правительственной
администрации, чем земства. Городской голова уездного города утверждался
губернатором, губернского - министром внутренних дел. Однако и такое самоуправление
являлось значительным достижением в условиях самодержавия.
Дворяне были недовольны значительной ролью буржуазии к городских думах и управах.
Министерство внутренних дел на основании докладов губернаторов пришло к выводу, что
представители крупной и средней буржуазии, используя подкупы и угрозы, заставляли
зависимых от них мелких собственников отдавать им свои голоса на выборах.
Реакционное дворянство требовало упразднения органов городского самоуправления.
В 1892 г. вступило в силу новое положение об органах городского самоуправления.
Приказчиков и мелких торговцев лишили права избирать в городские думы. Число
жителей, имевших избирательные права, значительно уменьшилось по сравнению с 1870
г. Господствующее положение в органах городского самоуправления заняли владельцы
городской недвижимой собственности. В результате увеличилась роль дворянства и
несколько слабее стали позиции буржуазии. Однако самодержавие не могло преодолеть
оппозиционности городских дум. С увеличением в них роли дворянства там возрастала
численность образованной дворянской интеллигенции, которая поддерживала буржуазию.
Судебная реформа. По мнению исследователей, реформой, в которой наиболее полно
отразились буржуазные принципы, явилась судебная. Если в XVIII в. делались лишь
попытки отделить суд от администрации, то теперь эта идея была осуществлена
достаточно полно.
Реформа была проведена изданием четырех важнейших законов: Учреждения судебных
установлений, уставов гражданского и уголовного судопроизводства и Устава о
наказаниях налагаемых мировыми судьями. По этим законам судьи объявлялись
несменяемыми, частично вводилась выборность.
Судебная система по реформе включала местные суды и общие судебные установления.
Арестные суды состояли из мировых и волостных судов. Судебный округ делился на
несколько участков. Каждый участок имел мирового судью и почетного мирового судью
(работал на общественных началах, безказенного жалованья). Мировые судьи
рассматривали дела единолично и избирались сроком на три года из лиц, которые
удовлетворяли определенным условиям (возраст, образование, наличие имущества, как
правило, недвижимого). Порядок выборов был достаточно сложным. Земские уездные
управы составляли список кандидатов в мировые судьи (в том числе и почетные), который
утверждал губернатор. После этого список представлялся, на голосование уездному
земскому собранию. Избранные судьи утверждались Сенатом. Несмотря на все:
препятствия, в составе мировых судов оказалось все же значительное число либеральнодемократических деятелей. К ведению мировых судей относилась основная масса дел:
мелкие уголовные (до полутора лет лишения свободы) и гражданские дела (с ценой иска
до 500 р.).
Волостные суды были созданы не судебной, а еще крестьянской реформой. Это были
сословные суды по чисто крестьянским делам.
К общим судебным органам реформа относила окружные суды и судебные палаты.
Окружной суд функционировал в составе коронного суда либо коронного суда вместе с
присяжными заседателями. Члены коронного суда назначались из числа дворян царем по
представлению министра юстиции. В силу принципа несменяемости считалось, что они
могут быть судьями до тех пор, пока сами не подадут в отставку.
Списки присяжных составлялись земскими и городскими управами, согласовывались с
губернатором или градоначальником. Окружной суд рассматривал уголовные дела в
составе коронного суда (из трех членов) и 12 присяжных. Гражданские дела
рассматривались без присяжных. Введение в России суда присяжных являлось большим
достижением демократической общественности, которая вела борьбу за создание
объективного и справедливого суда.
При рассмотрении уголовных дел присяжные решали в принципе вопрос о виновности
или невиновности подсудимого, после чего коронный суд определял конкретную меру
наказания для виновного.
Судебная палата рассматривала апелляции на решения окружных судов. Приговоры по
уголовным делам, рассмотренные окружными судами с участием присяжных, не
подлежали апелляции, а вступали в законную силу немедленно. Их мог рассматривать
только Сенат в кассационном порядке.
Судебная палата в качестве суда первой инстанции рассматривала дела о государственных
и некоторых должностных преступлениях. Эти дела она рассматривала с участием
сословных представителей. К последним относились, как правило, губернский и уездный
предводители дворянства (от дворян), городской голова (от горожан), волостной старшина
(от крестьян).
Были реформированы и прокурорские органы. Во главе прокуратуры стоял министр
юстиции, получивший звание генерал-прокурора. В каждом департаменте Сената был
обер-прокурор. Прокуроры имелись в судебных палатах и окружных судах. В их задачу
входило поддержание обвинения в суде и принесение протестов на приговоры и решения
судов.
Изменилась организация и предварительного следствия. Была учреждена должность
судебного следователя, назначаемого министром юстиции. На следователей
распространялся принцип несменяемости, хотя его пытались обходить.
Новшеством являлось введение относительно независимой адвокатуры. Особенно велика
была роль адвокатов в уголовном процессе. Многие из них смело и результативно
выступали на политических судебных процессах.
Важное значение имело введение нотариата, в задачу которого входило удостоверение
различных деловых бумаг.
Судебная реформа не упразднила полностью сословные суды. Кроме волостных
крестьянских судов продолжали функционировать особые церковные суды. Появились
коммерческие суды для рассмотрения споров по торговым и промышленным делам.
В некоторых районах России судебная реформа вообще не проводилась (отдельные
губернии Сибири), в некоторых проводилась в урезанном виде (без мировых судов и без
окружных судов с присяжными).
Демократические принципы организации и деятельности суда очень скоро пришли в
противоречие с царским режимом. Даже судебные палаты с сословными представителями
иногда оправдывали подсудимых по политическим делам, как это было, например, в
известном деле нечаевцев, где из 78 привлеченных к суду было оправдано 42. Не случайно
поэтому в царских кругах все больше развивалось стремление к проведению реакционных
контрреформ в сторону отмены независимости суда, несменяемости судей, гласности
процесса. Выдвигались требования об упразднении суда присяжных.
Процесс нечаевцев как раз и послужил толчком к началу контрреформ. Подрыв основных
положений судебных уставов нашел отражение в законе от 19 мая 1871 г., который
предоставил чинам корпуса жандармов большие права на ведение дознания по делам о
политических преступлениях. Судебные следователи фактически потеряли право вести
следствие по государственным преступлениям. Расследование полностью оказалось в
руках жандармерии.
В 1872 г. вступил в действие закон об изменении подсудности по государственным
преступлениям. Рассмотрение дел о них доверялось только Особому присутствию
правительствующего сената. Оно рассматривало дела в составе первоприсутствующего
(председатель) и пяти сенаторов с участием четырех сословных представителей. Члены
суда и сословные представители ежегодно назначались указами царя.
Рассмотрение уголовных дел Особым присутствием правительствующего сената
осуществлялось, как правило, со значительными ограничениями гласности.
В мае 1878 г. последовало расширение подсудности судебных палат, которым
предоставлялось вновь право рассматривать дела о государственных преступлениях -
средние и мелкие. Для этого были созданы: 1) судебные палаты в обычном составе без
участия сословных представителей; 2) судебные палаты в усиленном составе (пять членов
суда и три сословных представителя). Наиболее крупные дела оставались за Особым
присутствием правительствующего сената, некоторые особо важные дела поручались в
особом порядке Верховному уголовному суду, который создавался каждый раз по
конкретному делу специальным указом царя.
Реакционные помещики добивались упразднения мировых судов, стремясь вернуть, хотя
бы частично, свою власть над крестьянами. Они требовали установления надзора за
крестьянским самоуправлением и деятельностью волостных судов. В 1889 г. вступил в
силу закон о земских начальниках, по которому мировые суды упразднялись (за
исключением Петербурга, Москвы, Одессы).
Военные реформы. Новые веяния обусловили необходимость реорганизации и
вооруженных сил. Эта реформа в большой мере связана с именем Д. А. Милютина,
ставшего военным министром в 1861 г.
Прежде всего Милютин ввел систему военных округов. В 1864 г. было создано 15
округов, охвативших всю территорию страны, что позволило улучшить призыв и
обучение военнослужащих. Во главе округа стоял главный начальник округа, он же
командующий войска.ми. Ему подчинялись все войска и военные учреждения на
территории округа. В военном округе имелись: окружной штаб, интендантское,
артиллерийское, инженерное, военно-медицинское управления, инспектор военных
госпиталей. При командующем был Военный совет.
В 1867 г. была проведена военно-судебная реформа, в которой нашли отражение
некоторые положения судебных уставов 1864 г. Сложилась трехзвенная система военных
судов: полковые, военно-окружные, главный военный суд. Полковые суды имели
подсудность примерно такую же, как мировой суд. Наиболее крупные и средней
сложности дела рассматривались военно-окружными судами. Высшей апелляционной и
надзорной инстанцией был главный военный суд.
В 60-х годах обнаружилась нецелесообразность подготовки офицерских кадров через
кадетские корпуса, которые обходились государству дорого, поскольку в них обучались
дети в течение семи лет. Учащиеся туда зачислялись по сословному признаку из
дворянских семей. Кадетские корпуса были уп разднены, а подготовку офицерских кадров
стали обеспечивать военные училища. В них по-прежнему обучались дворяне, хотя
формально отпали сословные ограничения. Там могли учиться только лица, имевшие, как
правило, среднее образование.
Военные училища не могли обеспечить армию достаточным количеством офицеров. В
связи с этим создаются юнкерские училища, в которые имелся широкий доступ всем
слоям населения, так как туда могли поступать со значительно меньшей
общеобразовательной подготовкой.
При обучении в военных и юнкерских училищах главное внимание обращалось на
дисциплину, муштру, плац-парадные традиции. Необходимой общеобразовательной и
специальной военной подготовки там не получали.
Но главная реформа этого времени - переход от рекрутчины ко всеобщей воинской
обязанности. Рекрутская система заставляла держать под ружьем громадную массу людей
даже в мирное время. Вместе с тем военную подготовку проходило не все мужское
население страны, что лишало армию резерва в случае войны.
По военной реформе 1874 г. предусматривалась отмена рекрутских наборов,
устанавливалась обязательная военная служба для всех лиц мужского пола независимо от
сословия, достигших 20 лет, в сухопутных войсках - 6 лет, на флоте - 7 лет. От
действительной службы освобождались многие нерусские народы, особенно восточные.
Устанавливались сокращенные сроки службы для лиц, имевших образование (высшее шесть месяцев, среднее - полтора года, начальное- четыре года). Льготными сроками
службы пользовались главным образом представители имущих классов.
***
Вторая половина ХIХ в. знаменуется существенными изменениями в общественном и
государственном строе. Реформа 1861 г. освободив крестьян, открыла дорогу развитию
капитализма в городе, хотя и поставила на его пути определенные препоны. Крестьянин
получил земли ровно столько, чтобы она привязывала его к деревне, сдерживала отток
рабочей силы, нужной помещикам, в город. Вместе с тем надельной земли крестьянину не
хватало, и он вынужден был идти в новую кабалу к прежнему барину. Общинная
организация деревни несколько притормаживала классовую дифференциацию деревни и с
помощью круговой поруки обеспечивала взыскание выкупных платежей. Новая классовая
структура общества, где все большее значение приобретали противоречия между
рабочими и капиталистами, складывалась в рамках старого сословного строя.
Развитие социально-экономических процессов не могло не оказать влияния на
государственную сферу. Россия делает решительный шаг по пути превращения
феодальной монархии в буржуазную. Это проявляется преимущественно в среднем и низ
шем звеньях государственного механизма, где земская и городская реформы допустили
буржуазию к управлению. Судебная реформа проводит довольно последовательно
буржуазные принципы судоустройства и процесса. Военная реформа вводит
всесословную всеобщую воинскую обязанность. Вместе с тем либеральные мечты о
конституции остаются только мечтами, а надежды земских деятелей на увенчание
системы земств всероссийскими органами встречают решительное сопротивление
царизма.
Вопросы для самоконтроля

1. В чем заключается, по вашему мнению, прогрессивность реформ Александра II?
2. Чем вызваны контрреформы Александра III. Раскройте их основное содержание.
3. Охарактеризуйте преобразования местного самоуправления Александра II и
сопоставьте его масштабы с изменениями центрального государственного
аппарата.
4. Почему исследователи называют судебную реформу самой глубокой и
последовательной из всех буржуазных реформ Александра II?
ТЕМА 8. ГОСАППАРАТ РОССИИ В НАЧАЛЕ XX ВВ.
(ВТОРОЙ ШАГ ПО ПУТИ К БУРЖУАЗНОЙ МОНАРХИИ)
1. Госучреждения России в период I российской революции и после нее (1900 -1914 гг.)
В конце XIX - начале XX в. Россия одновременно с передовыми капиталистическими
странами вступает в новую стадию развития. Это было результатом бурного
капиталистического роста, проходившего в стране в пореформенный период. Следует
отметить к тому же, что русские капиталисты, используя накопленный опыт других стран,
строили свои заводы и фабрики на новейшей технической основе.
В результате развития капиталистических отношений в России продолжают значительно
усиливаться экономические позиции буржуазии. Однако пережитки феодальнокрепостнических отношений тормозят рост производительных сил, мешают
предпринимательской деятельности буржуазии, которой необходимы свободные земли
для строительства фабрик, заводов, железных дорог, а так же требуются лесоматериалы,
полезные ископаемые, различное сырье. Отсталость сельского хозяйства отрицательно
отражалось на развитии внутреннего рынка.
Буржуазия стремилась к политическому господству, но, опасаясь народных масс,
предпочитала дождаться реформ.
Экономическое развитие страны было, однако, противоречивым. Наряду с достаточно
высоким уровнем капитализма в промышленности существовали значительные пережитки
феодализма в сельском хозяйстве. Сочетание капиталистических противоречий с
неустраненными до конца феодальными привело к революции 1905-1907 гг.
Революция началась с событий 9 января 1905 г. На зверства самодержавия пролетариат
ответил волной забастовок и демонстраций по всей стране, а также вооруженными
выступлениями в отдельных районах.
Высшего подъема революция достигла в конце 1905 г. В октябре всеобщая политическая
стачка на время парализовала деятельность государственных органов и частных
предприятий. В декабре 1905 г. В Москве и некоторых других городах вспыхнули
вооруженные восстания трудящихся масс.
Самое важное место в российской революции занимали крестьянский вопрос, вопрос о
земле, борьба крестьянства за уничтожение помещичьего землевладения и остатков
крепостничества.
Важным событием в экономической и социальной жизни страны, в первую очередь
деревни, явилась столыпинская аграрная реформа, начатая в 1906 г.
Председатель Совета министров П.А. Столыпин не без оснований полагал, что
революцию порождают определенные недостатки социальных отношений в России,
которые следует устранить. Главным из них Столыпин считал сельскую общину,
сохраненную крестьянской реформой и тормозившую развитие капитализма в деревне.
Именно на ее разрушение и был направлен царский указ 9 ноября 1906 г., подготовленный
Столыпиным.
Столыпин исходил из необходимости создания в деревне массовой и более сильной, чем
помещики, социальной опоры самодержавия - кулачества. За образец он взял Германию,
где в то время консервативный крестьянин являлся опорой монархии. Однако в России
такого крестьянина требовалось еще создать. В этом и состоял основной смысл аграрной
реформы. Преследовалась и цель отвлечь крестьянство от революционного движения.
Путем переселения некоторых крестьян на казенные земли в Сибирь и другие отдаленные
районы хотели также разрядить аграрный кризис в центральных районах России.
Указ 9 ноября 1906 г. Устанавливал право любого крестьянина выйти из общины и
потребовал в свою личную собственность соответствующий земельный надел, который
полагался ему, когда он был в составе общины. Путем разрушения общины Столыпин
полагал, что удастся создать крепкие кулацкие хозяйства на основных поставщиков
товарного хлеба.
Важную часть реформы составила переселенческая политика. Столыпин хотел разрядить
земельную нужду в Центральной России, Прибалтике, представлявшую собой
взрывоопасную силу. Было организовано широкое и добровольное переселение крестьян
на государственные земли в восточных районах страны. На черноземах Сибири возникли
эстонские, латышские, литовские, украинские деревни. Однако переселение было
организовано плохо, что существенно снизило его результаты.
В ходе революционной перестройки общества большое значение имеет столыпинская
аграрная реформа. Ее оценка в советской исторической литературе противоречива.
Учитывая противоречивость самой фигуры П.А. Столыпина, многие авторы относятся к
ней сугубо отрицательно. Однако имеется и другое мнение: эта реформа призвана была
усилить капиталистическое развитие российской деревни, а следовательно, и всего
общества, что послужило бы серьезно экономическому и политическому прогрессу
России.
Сдвиги в экономической и социальной структуре, новая политическая обстановка
обусловили консолидацию и формирование отдельных групп общества, трех лагерей. К
первому можно отнести правительственный лагерь, который включал в себя царскую
семью, придворную знать, чиновников и военных, реакционное духовенство, наиболее
консервативную часть помещиков-дворян, а также некоторую часть верхушки крупной
торгово-промышленной буржуазии, основной задачей которых являлось сохранение
самодержавного строя, пресечение любых попыток внести изменения в общественный и
государственный строй. Второй лагерь включал в себя буржуазию и либеральных
помещиков. учреждений него была двуединая задача - предотвратить народную
революцию, добиваться умеренной конституционной монархии. Третий лагерь революционно-демократический. Это движение возглавлял пролетариат в союзе с
крестьянством.
Каждая из этих основных групп российского общества была представлена
соответствующими политическими партиями, которые стали возникать в начале XX в.
Царизм длительное время препятствовал даже дворянству в создании своей политической
партии. Особенно он опасался такого шага после восстания декабристов. Однако в начале
XX в. Обстановка изменилась. В минуты опасности реакционные помещики сплотились
вокруг самодержавия, требуя решительных действий по расправе с революционным
движением.
Некое подобие политической партии дворянства было создано в мае 1906 г., когда
возникла общероссийская дворянско-помещичья организация под названием
"Объединенное дворянство". На соответствующем съезде образовался исполнительный
орган этой организации - Совет объединенного дворянства. Этот орган избирался сроком
на три года. Совет объединенного дворянства оказывал значительное влияние на царя и в
целом на политику всего правительственного лагеря.
В годы первой русской революции возникла монархическая партия - Союз русского
народа, основой которой являлись боевые черносотенные организации, создавшиеся для
расправы с революционерами. Царизм пытался создать видимость того, что сам народ в
лице черносотенцев, не дожидаясь правительственных мер, вел борьбу с революционным
движением путем организации погромов и убийств. К правительственному лагерю
примыкал многочисленные организации духовенства во главе с обер-прокурором
Святейшего Синода Победоносцевым.
В 1905 г. oкончательно сложился либерально-буржуазный лагерь. Вначале это выразилось
в движении либеральной земской оппозиции, во главе которой стояли либеральные
дворяне - наиболее образованная часть оппозиции, тяготевшая к буржуазии. Земцы были
за капиталистическое развитие страны, но вместе с тем не посягали на самодержавие. Они
требовали от царизма уступок в виде весьма умеренной конституции.
Идеалом наиболее левых земцев было установление в России конституционной
буржуазной монархи.
На съезде земских и городских деятелей, который состоялся после 17 октября 1905 г.,
произошел раскол. Правое крыло съезда образовало партию октябристов (Союз 17
октября), в которую вошли дельцы-капиталисты и крупные помещики. Октябристы
стремились к тому, чтобы добиться учреждений самодержавия некоторых уступок. Они
ставили своей целью реализацию обещаний царя, изложенных им в манифесте от 17
октября 1905 г. Видными деятелями партии октябристов были такие крупнейшие богачи,
как Родзянко и Гучков.
Несколько более левой (причем больше на словах) была буржуазная конституционнодемократическая партия (кадеты). В нее входили представители преимущественно
средней буржуазии. Она также была за то, чтобы добиваться уступок от царизма, не
допуская широкого революционного движения народных масс. Идеалом кадетов являлось
установление в стране конституционной монархии. Наиболее видным деятелем этой
партии был Милюков.
Основными движущими силами революционно-демократического лагеря были
пролетариат и трудовое крестьянство. На рубеже XX в. Возникает социалдемократическая партия - революционная партия нового типа, вскоре расколовшаяся на
большевиков и меньшевиков. В дальнейшем меньшевики выделились в самостоятельную
политическую партию, которая являлась выразительницей интересов мелкой буржуазии и
занимала непоследовательную позицию в рабочем движении.
В 1901 г. Из остатков народнических организаций образуется политическая партия так
называемых социал-революционеров (эсеров). Эта партия отражала в определенной мере
интересы крестьянства, но в первую очередь его верхушки. В этот период эсеры
выступали против правительственного лагеря, ставили своей целью революционное
свержение самодержавия и установление демократической республики.
Изменение в государственном строе России. В результате революции 1905-1907 гг. И
после нее Россия сдала еще один шаг по пути превращения феодальной монархии в
буржуазную. При этом справедливо считают данный шаг даже более серьезным, чем тот,
что был сделан в эпоху реформ 60-70-х годов. Важнейшим событием в этом плане явилось
создание всероссийского представительного органа - Государственной думы.
Учреждение Государственной думы. Революционная война поднявшаяся в стране после
кровавого воскресенья, заставила царя искать компромиссы. В этих целях министру
внутренних дел Булыгину было поручено подготовить проект закона о создании
Государственной думы. 6 августа 1905 г. Царь подписал манифест об учреждении
булыгинской думы.
В законе о думе указывалось, что она создается для предварительной разработки и
обсуждения законопроектов, которые затем должны поступать в Государственный совет.
Таким образом, предполагалось создание законосовещательного органа дополнительно к
Государственному совету. Отличие Думы от Государственного совета было в том, что в
ней должны были участвовать не назначаемые, а избранные населением лица.
В избирательном законе, подписанном в тот же день, предусматривать выборы по трем
куриям от землевладельцев, городских жителей и крестьян. Рабочие вообще лишились
избирательных прав. Явное преимущество предоставляло помещикам и крупной
буржуазии.
Выборы в булыгинскую думу, однако, не состоялись. Ее бойкотировало подавляющее
большинство населения. Народ уступку царизма не принял. Даже либеральную
буржуазию она не устраивала.
Революционное движение продолжалось, и царизм был вынужден пойти на более
существенную уступку. Так появился известный Манифест 17 октября 1905 г., обещавший
созыв законодательной Думы.
Царизму пришлось изменить и систему выборов в Думу, 11 декабря 1905 г. В
избирательный закон были внесены существенные изменения. Пришлось предоставить
право избирать Думу рабочим с целью их успокоить. По новому закону
предусматривались уже не три, а четыре избирательные курии (от землевладельцев,
городского населения, крестьян и рабочих).
Для землевладельческой и городской курии устанавливался имущественный ценз, в
соответствии с которым право избирать и быть избранным имели помещики, а также
представители крупной и средней буржуазии. Крестьянская курия не имела
имущественных ограничений. Очень хитроумно предоставлялись избирательные права
рабочим. Были и региональные ограничения.
Для всех курий выборы были многостепенными. Для первых двух привилегированных
курий - двухступенчатые. Вначале выбирались выборщики, а затем уже члены
Государственной думы.
Учреждений рабочих выборы осуществлялись сложнее - там они были трехступенчатые.
Вначале выбирались уполномоченные от предприятий по такой схеме: от мелких
предприятий с числом 50 и более рабочих по одному уполномоченному, в крупных
предприятиях - один уполномоченный от полной тысячи рабочих. Сразу же давалось
преимущество мелким предприятиям, явно ограничивалось представительство от крупных
заводов и фабрик. Уполномоченные от предприятий выдвигали выборщиков, из которых
избирались члены Думы.
Для крестьян устанавливались четырехступенчатые выборы (от села, волости, затем
выборщики в губернии и, наконец, выборы членов Думы).
Сложная была система распределения количества выборщиков по куриям.
Голос помещика равнялся трем голосам городских избирателей, пятнадцати голосам
крестьян, сорока пяти голосам рабочих.
При выборах в I Государственную думу больше всех мест получили кадеты - одну треть
общего числа членов Думы. Много мест имели также октябристы. Блок кадетов с
октябристами давал им явное большинство в Думе.
Крайне правые партии - монархические - потерпели на выборах поражение, их
представительство в Думе было незначительным.
Представители господствующих кругов при выработке избирательного закона находились
в заблуждении, полагая, что крестьянство является опорой самодержавия (крестьянин
верит в царя). В результате крестьяне получили много мест в Думе. Там образовалась
особая фракция трудовиков, которая, выражая интересы крестьянства, часто в Думе
вносила законопроекты по аграрному вопросу, доставляя большие неприятности
правительственному лагерю.
Царизм недолго терпел оппозиционную I Думу, через 72 дня она была досрочно
распущена. После проведения выборов во II Думу и начала ее работы обнаружилось, что
она еще долее оппозиционна самодержавию, чем предыдущая. Усилившаяся
оппозиционность новой Думы правительству была явлением неожиданным. Во II Думе
сохранялось кадетско-октябристское большинство, которое проявило себя как активный
противник правительства, что явно не соответствовало трусливой и непоследовательной
природе русской буржуазии.
Учреждений царизма имелись серьезные основания опасаться II Думы.
Прежде всего речь шла о принятии аграрного вопроса на базе столыпинского указа от 9
ноября 1906 г. Создавалось впечатление, что Дума может его не утвердить.
Дума не торопилась также с одобрением государственного бюджета, передав его на
рассмотрение специальной комиссии, которая могла вынести и отрицательное решение.
Самодержавие было заинтересовано в том, чтобы бюджет утвердила Дума, так как от
этого зависело решение вопроса о получении займов от иностранных государств, а Россия
имела большие государственные долги. Правительства иностранных государств
придавали большое значение утверждению госбюджета Думой. По этому акту судили о
платежеспособности России, поскольку в Думе сидели представители крупной буржуазии.
Во II Думе продолжались различные запросы к правительству и отдельным министрам по
поводу злоупотреблений и незаконных действий должностных лиц. Дальше терпеть такую
Думу царизм не хотел.
1 июня 1907 г. Председатель Совета министров Столыпин выступил на закрытом
заседании Думы с сообщением об антиправительственном заговоре, в котором якобы
приняли участие и члены Государственной думы. Он потребовал лишения депутатской
неприкосновенности и выдачи правительству 55 членов Думы - депутатов социалдемократической фракции. 16 из них как наиболее изобличенные в заговоре подлежали
немедленному аресту.
Дума отказалась решать этот вопрос немедленно и передала его на рассмотрение
комиссии, обязав ее дать свое заключение 4 июня. Думе все же не пришлось решать этот
вопрос. 3 июня 1907 г. Последовал высочайший манифест о ее роспуске, члены социалдемократической фракции были арестованы, преданы суду и осуждены на разные сроки
каторги и ссылки.
В манифесте 3 июня 1907 г. Выдвигались различные обвинения против Думы и делался
вывод, что неуспех Думы объясняется проникновением в ее ряды благодаря
несовершенству избирательного закона недостойных лиц.
В нарушении основных государственных законов 1906 г., запрещавших царю единолично
изменять избирательное право, Николай II принимает новый закон, который еще больше
урезал избирательные права трудящихся, нерусских народов и др.
Естественно, выборы в III Думу дали желательный для царизма результат. По новой
системе первая курия, где преобладали дворяне-помещики, получила более 51 %
выборщиков. Крестьяне - самая многочисленная часть населения - получила 22,4 % ,
рабочие - немногим более 2 % .
При выборах в III Думу большое место получили правые реакционные монархические
партии, слабее были представлены октябристы, но все же их роль оставалась
значительной. Потеряли свои прежние позиции кадеты. Таким образом, III Дума была по
преимуществу черносотенной, она стала более послушным орудием самодержавия.
Царь, произведя государственный переворот, продемонстрировал, что он всегда может
практически единолично изменить любой закон, игнорируя Думу. Он действовал как
абсолютный монарх, который никому не должен давать отчет.
Несмотря на отрицательное отношение крайне правых реакционных монархических
деятелей к законодательной Государственной думе, царизм все же решил ликвидировать
это учреждение. Продолжающееся революционное и демократическое движение в стране
исключало для царизма возможность участия народа в государственной жизни страны.
Тем не менее Дума являлась все-таки законодательным, а не законосовещательным
органом. Считалось, что ни один закон в государстве не мог быть принят без одобрения
Думой. Царь сам принимать законы не мог. Он лишь утверждать (или не утверждал) то,
что рассматривалось думой.
В законодательстве предусматривалось одно исключение. Царь мог самостоятельно
принимать чрезвычайные законы в неотложных случаях, когда были перерывы между
заседаниями Думы. Такой чрезвычайный закон обязательно затем вносился на
рассмотрение Думы не позднее чем через два месяца после начала ее заседаний. Если в
течении этого времени данный закон не вносился на рассмотрение Думы, то он переставал
действовать. Это была определенная лазейка для царизма, и он ею охотно пользовался.
В законе предусматривались некоторые ограничения полномочий Думы. Она не могла
рассматривать бюджетные вопросы, связанные с деятельностью военного министерства и
министерства императорского двора. Царь не разрешал вторгаться в решение вопросов о
расходах на содержание императорской фамилии.
Несмотря на некоторые ограничения, в целом Дума имела весьма солидные полномочия,
хотя фактически не всегда могла их реализовать.
Царь реорганизовал Государственный совет, наделив его полномочиями, которых Совет
ранее не имел. Государственный совет стал выступать в качестве как бы второй палаты по
отношению к Думе. Его состав был более реакционным. Половина Совета назначалась
царем, другая половина была выборной.
Выборы в Государственный совет были организованы так, что демократические элементы
и трудящиеся туда попасть не могли. Выбирались в Государственный совет от губернских
земских собраний в соответствии с имущественным цензом представители
имущественных классов, а также представители духовенства, члены дворянских обществ.
Императорская академия и университеты избирали академиков и профессоров.
Представители крупной буржуазии получили возможность выдвигать своих выборных от
Совета торговли и промышленности.
Законопроект из Думы поступал в Государственный совет, который мог при желании
отклонить его. Многие законопроекты так и не получили одобрения Государственного
совета. Так, Государственная дума сделала попытку добиться принятия акта об отмене
смертной казни. Этот законопроект был отклонен Государственным советом.
Если обе палаты были согласны с законопроектом, то окончательное решение
принадлежало царю. Он мог его утвердить либо отвергнуть. Фактически получалось так,
что законодательная деятельность полностью контролировалась царем. Но царь не мог
отклонить все законопроекты. Законы должны были приниматься, но только с одобрения
Государственным советом и Государственной думой. После создания в России
Государственной думы представители либеральной буржуазии восторженно заявляли, что
в России наконец появился парламент. Так ли это ? Некоторые внешние признаки
парламента у Думы. Она могла направлять запросы правительству - реорганизованному
Совету министров - и его отдельным членам. Однако министры на эти запросы могли
отвечать, но не могли и не обращать внимания. Никакой ответственности перед
Государственной думой учреждений правительства не было. Министры назначались и
увольнялись царем, перед Думой они не отчитывались, от нее не зависели, хотя сама
реорганизация Совета министров была связана именно с созданием Думы. Таким образом
основной принцип буржуазного парламентаризма о зависимости исполнительной власти
от законодательной не действовал.
Со стороны Государственной думы делались даже попытки объявить о недоверии
правительству. На акт о недоверии со стороны Государственной думы правительство не
реагировало, оно просто не обратило на него внимания. Были даже случаи, когда критика
с трибуны Думы злоупотреблений некоторых должностных лиц приводила к тому, что
царь, который ненавидел Думу, повышал критикуемых в должности.
Революция приняла и некоторые другие изменения в государственный аппарат.
Усиливается репрессивный аппарат царизма. Так, в годы реакции царизм для расправы с
революционным движением ввел военно-полевые суды, которые в упрощенном порядке
рассматривали дела и приговаривали главным образом к смертной казни (расстрел или
повешение). Широко применялась и внесудебная репрессия, осуществлявшаяся
непосредственно войсками. Особенно ярким примером таких действий являлся расстрел
мирной демонстрации рабочих на лесных приисках в 1912 г.
В годы реакции усилилась роль карательных органов, особенно департамента полиции и
жандармерии. Создается также широкая сеть специальных охранных отделений,
положение о которых было утверждено Столыпиным в феврале 1907 г.
Формально они создавались при губернаторах и градоначальниках. Однако последние не
вмешивались в деятельность этих органов, которые фактически непосредственно
подчинялись департаменту полицию
Каждое охранное отделение состояло из канцелярии, отдела наружного наблюдения
состояли филеры - специальные наружные сыщики, которые систематически тайно
наблюдали за революционерами.
Работа агентурного отдела проводилась через секретных сотрудников - осведомителей и
провокаторов. В большинстве случаев ими были авантюристы, готовые за плату делать
что угодно.
Наиболее ценными с точки зрения охранки секретными сотрудниками являлись
провокаторы. Они действовали непосредственно в революционных организациях, будучи
их членами. Провокаторам разрешались активные действия вплоть до участия в
террористических актах и в подстрекательстве на совершение таковых. Одновременно
провокаторы информировали охранку, которая изобличала революционеров в
совершенных деяниях. Такое поведение охранки противоречило даже царскому закону,
поскольку основная задача политической полиции состояла в предотвращении
преступлений. Дело доходило до того, что охранка допускала даже совершение отдельных
террористических актов в отношении высших должностных лиц. Известны такие крупные
провокаторы, как Азеф в партии эсеров, Малиновский в партии большевиков (любимец
Ленина).
Важным событием явилось рождение в ходе революции 1905-1907 гг. Принципиально
нового политического явления - Советов рабочих, крестьянских, солдатских депутатов органов революционной власти.
Революция заставила царизм дать народу демократические права и свободы. Возникает
свобода печати, собраний, политических организаций. Набазе этого возникают
политические партии, выходят из подполья ранее созданные.
2. Государственный аппарат России в период I мировой войны (1914-1917 гг.)
Первая мировая война, начавшаяся летом 1914 г., была вызвана резким обострением
противоречий между сложившимися задолго до нее двумя враждебными группировками
крупных империалистических государств - Германией, Австро-Венгрией и Италией
(Тройственный союз) и Англией, Францией и Россией (Антанта). Обе враждующие
группировки преследовали захватнические цели, особенно воинственно были настроены
германские империалисты.
Россия вступила в войну 19 июля 1914 г. В планы господствующих классов России
входили захват принадлежащих Турции Константинополя и проливов из Черного моря в
Средиземное - Босфора и Дарданелл, отторжение из состава Австро-Венгрии Галиции,
овладение Турецкой Арменией.
Изменение в государственном аппарате. Во время войны царское правительство
предприняло ряд мер, направленных на приспособление деятельности отдельных органов
к военным условиям и усиливающих вмешательство государства в экономику страны. Ряд
изменений свидетельствует об очередном шаге России по пути превращения феодальной
монархии в буржуазную.
Государственная дума. Дума четвертого созыва, избранная в 1922 г. На основе
избирательного закона от 3 июня 1907 г., представляла собой октябристско-кадетское
учреждение. Социал-демократическая фракция, включая большевиков, занимала в Думе
14 мест. Через три месяца после начала войны она была обвинена в государственной
измене, арестована, а затем осуждена и выслана на вечное поселение в Туруханский край.
Дума созывалась царем не регулярно. По важнейшим вопросам государственной жизни
царь издавал указы в соответствии со Столыпин. 87 Основных законов Российской
империи 1906 г. В обход Думы. Лидеры помещичье-буржуазных фракций, которых
беспокоила опасность срыва колонизаторских планов русской империалистической
буржуазии, пытались повлиять на политику правительства, добиться создания
ответственного перед Думой правительства.
Стремление парламента к созданию правительства, подконтрольного и подотчетного ему,
нормально для всякого государства XX века. Исполнительная власть должна зависеть от
законодательной.
В августе 1915 г. Лидеры буржуазно-помещичьих партий в Думе и часть членов
Государственного совета образовали так называемый прогрессивный блок, участники
которого стремились не к ликвидации монархии, а к ее оздоровлению. Основным
требованием блока было создание "министерства доверия", ответственного перед Думой.
Буржуазия пыталась добиться от царя уступок, надеясь, что ее представители в решении
государственных дел смогут довести войну до победного конца и не допустят революции.
Особые совещания. Государственный аппарат оказался неспособным решать
поставленные войной задачи. Возникла необходимость в создании чрезвычайных органов.
В 1915 г. Были образованы межведомственные органы - особые совещания. Эти органы
состояли из представителей различных учреждений, ведомств и организаций. Первым
было учреждено Особое совещание по снабжению армии, которое несколько позднее
было преобразовано в четыре особых совещания: по обороне, топливу,
продовольственному делу, по перевозке топлива, продовольственных и военных грузов.
30 августа было создано Особое совещание по устройству беженцев.
Местными органами особых совещаний были их комиссий и уполномоченные. Комиссии
особых совещаний были созданы в губернских городах, уполномоченные действовали как
в губернских городах, так и в уездных.
Наиболее важное значение имело Особое совещание для обсуждения и объединения
мероприятий по обороне, которое относилось к числу высших государственных
учреждений и не было подведомственно какому-либо другому органу управления. Оно
было наделено широкими полномочиями. Председателем его являлся военный министр, в
состав входили: председатели Государственного совета, Думы, по девять членов от этих
же органов, по одному представителю по назначению от министерств - морского,
финансов, путей сообщения, торговли и промышленности и государственного контроля,
пять представителей от военного министерства, по одному представителю от
Всероссийского земского и городского союза и четыре представителя от Центрального
военно-промышленного комитета.
В компетенцию Особого совещания для обсуждения и объединения мероприятий по
обороне государства входили высший надзор за деятельность всех правительственных
заводов, арсеналов и мастерских, а также частных заводов и предприятий, изготовляющих
предметы боевого и прочего материального снаряжения армии и флота, содействие
образованию новых заводов и предприятий такого назначения, распределение законов
между заводами.
Если последнюю функцию - распределение заказов выполняло Особое совещание, то все
остальные должны были реализовать фактически его уполномоченные.
В соответствии с Правилами о порядке действия местных уполномоченных 1915 г.,
уполномоченные Особого совещания и их заместители были назначены не только в
губернские города, но и в крупные промышленные центры с организацией при них
заводских совещаний.
Особое совещания явились формой вовлечения представителей буржуазии во все звенья
учетно-регистрационнго аппарата царизма, сращивания финансового капитала с
правительственным аппаратом.
Расширение прав губернаторов и военных властей в местном управлении. Военная
обстановка вызвала расширение компетенции генерал-гебернаторов и военных властей в
местностях, объявленных на военном положении.
Объявление местностей на военном положении давало административной власти в лице
генерал-губернатора чрезвычайно широкие права - административные, полицейские и
судебные. Он имел право издавать обязательные постановления по вопросам,
относящимся к предупреждению нарушения общественного порядка и государственной
безопасности, устанавливать ответственность в виде тюремного заключения сроком на
три месяца или денежного штрафа до 3 тыс. Р. За нарушение этих постановлений.
Расширение административной компетенции генерал-губернаторов состояло вправе:
воспрещать всякие народные, общественные и частные собрания; делать распоряжения о
закрытии всяких торговых и промышленных заведений на срок или на все время военного
положения; разрешать чрезвычайные, приостанавливать и закрывать очередные собрания
сословных и городских учреждений и в каждом отдельном случае определять вопросы,
подлежащие устранению из обсуждения этих собраний; приостанавливать периодические
издания на все время объявленного военного положения; закрывать учебные заведения на
срок до одного месяца и др.
Для рассмотрения уголовных дел, переданных в военные суды генерал-губернатором,
устанавливался особый порядок. Их рассмотрение и решение должны были производить в
военных судах по правилам, установленным Военно-судебным уставом.
Земгор. В начале войны царизм вынужден был дать буржуазии разрешение на создание
Всероссийского союза земств и Российского союза городов, объединившихся затем в
единый Всероссийский союз земств и городов (Земгор). Этот орган первоначально
занимался организацией госпиталей, производством медикаментов, заботой о раненых и
больных солдатах, а позднее был допущен к участию в снабжении фронта
продовольствием и снаряжением.
Местными органами Земгора были его областные и местные комитеты. Правительство
представило Земгору права полувоенной организации. Его чиновники носили
полувоенную форму и освобождались от военной службы. При помощи Земгора
буржуазия добивалась усиления своего влияния на государственные дела, получила
возможность более активного проникновения в государственный аппарат.
Военно-промышленные комитеты. В мае 1915 г. Было начато создание влиятельной
организации буржуазии - военно-промышленных комитетов. Положением о военнопромышленных комитетах, утвержденным царем 27 августа 1915 г., они создавались для
содействия правительственным учреждениям в деле снабжения армии и флота
снаряжением и довольствием. Были созданы центральный, областные и местные военнопромышленные комитеты.
По своему составу и характеру деятельности военно-промышленные комитеты были
организациями крупного финансового капитала, при помощи которых капиталисты
извлекали огромные прибыли из военных заказов. Юридически военно-промышленные
комитеты являлись общественными организациями.
Таким образом война внесла определенные изменения в государственный механизм
Российской империи, однако они не были принципиальными и даже сколько-нибудь
существенными. Вновь созданные государственные и полугосударственные органы лишь
дополняли сложный бюрократический аппарат, часто работавший на холостом ходу.
Вместе с тем в годы войны возросло влияние буржуазии на государственное управление,
развился процесс сращивания государства и монополий. Буржуазия рвалась к власти.

ВОПРОСЫ ДЛЯ САМОКОНТРОЛЯ:
1. Охарактеризуйте меры Николая II по обновлению российской монархии в начале
XX века.
2. Можно ли рассматривать "Манифест" 17 октября 1905 года как первую
российскую конституцию?
3. В чем состоит основная причина роспуска I и II государственной Думы?
4. Почему события 3 июня 1907г квалифицируются как государственный
переворот?
5. Удалось ли России перейти к парламентаризму?
6. Назовите особенности государственного регулирования экономики в годы
Первой мировой войны.
7. Какое место в системе государственного управления занимали Особые
совещания?
8. Определите статус военно-промышленных комитетов
9. В чем состояла специфика работы IV Государственной Думы?
ТЕМА 9. РОССИЯ ОТ ФЕВРАЛЯ К ОКТЯБРЮ.
СИСТЕМА ГОСУДАРСТВЕННЫХ УЧРЕЖДЕНИЙ.
ГОСУДАРСТВЕННЫЙ СТРОЙ
1. Высшие и центральные государственные учреждения временного правительства.
В результате Февральской революции произошли существенные изменения в
государственном строе России. Прежде всего изменилась форма правления, в этом
отношении Россия догнала передовые капиталистические страны. Абсолютная монархия,
сохранявшаяся в России значительно дольше, чем в развитых странах Европы,
окончательно потерпела крах. На смену пришла буржуазная республика, которая
фактически установилась с первых дней после свержения самодержавия. Официально
республика в России была провозглашена только 1 сентября 1917 г. Буржуазным
Временным правительством, но окончательно решить этот вопрос надлежало
Учредительному собранию.
Высшим органом государственного управления в стране стало Временное правительство,
призванное осуществлять исполнительно-распорядительные функции впредь до созыва
Учредительного собрания, которое и должно было окончательно определить власти и
государственного управления. Функции и полномочия Временного правительства никем
не определялись, фактически оно временно выполняло также функции высшего органа
государственной власти (в том числе законодательные), так как таковой после победы
революции отсутствовал.
Временное правительство первого состава считало себя преемником старой власти. Не
случайно оно 7 марта 1917 г. на заседании Сената приняло присягу, подчеркнув тем
самым, что оно как бы продолжало дело царского Совета министров. Возглавил
Временное правительство князь Георгий Евгеньевич Львов, назначенный на должность
председателя Совета министров царем, одновременно с подписанием акта об отречении.
На роль временного главы государства претендовал Временный комитет Государственной
думы. Думский временный комитет во главе с Родзянко продолжал свою деятельность (до
начала октября 1917 г.), как орган буржуазно-дворянской "общественности". Он и его
комиссары на местах подталкивали временное правительство на крайне реакционные
меры. Думский комитет собирал иногда членов Государственной думы на "частные
совещания" (с марта по 6 октября), которые, по выражению Родзянко, давали
правительству указания, "как надо вести государственный корабль", т.е. определяли
направление внутренней и внешней политики, критиковали деятельность Временного
правительства справа.
Положение Временного правительства на протяжении всего периода отличалось крайней
неустойчивостью. Часто изменялся его состав, что приводило к так называемой
министерской чехарде, к невозможности последовательно проводить какую либо
определенную линию в государственном управлении. Все время шли поиски наиболее
приемлемых форм приспособления правительства к продолжавшемуся революционному
движению народных масс. Одной из форм такого реагирования являлись коалиционные
составы правительства, когда в него входили министры-социалисты (см. Таб. 1).
В советской литературе иногда встречаются утверждения, что после Февральской
революции в госаппарате ничего не изменилось. Подобное учреждение не имело
оснований.
Изменения коснулись в первую очередь полиции и жандармерии.
В период двоевластия Временное правительство, хотя и стремилось сохранить в
неприкосновенности старую государственную машину, вынуждено было санкционировать
многое из того, что уже совершилось в результате революционных действий народных
масс. Последовало упразднение департамента полиции, отдельного корпуса жандармов,
охранных отделений.
Взамен Департамента полиции Временное правительство создало в системе Министерства
внутренних дел новый орган, который сначала назывался Главным управлением
общественной полиции, а затем Главным управлением по делам милиции. Многие
чиновники бывшего Департамента полиции, в том числе и те, которые занимались
политическим сыском, оставались работать в новом учреждении.
Временное правительство было вынуждено немедленно ликвидировать такие одиозные
звенья старого режима, как министерство императорского двора и канцелярию царя.
Государственная дума и Государственный совет длительное время бездействовали, даже
не собирались, а были упразднены только 6 октября 1917 г.
Таблица 1
Изменение в составе Временного правительства
Однородно-буржуазное правительство Г.Е. Львова (2 марта - 2 мая) Первое коалиционное
правительство князя Г.Е. Львова (5 мая - 2 июля) Второе коалиционное правительство
А.Ф. Керенского (24 июля-26 августа) Директория (1 - 24 сентября) Третье коалиционное
правительство А.Ф. Керенского (25 сентября - 25 октября)
Министр-председатель кн. Г.Е. Львов (примык. к кд.). кн. Г.Е. Львов (примык. к кд.). А.Ф.
Керенский(эсер) А.Ф. Керенский(эсер) А.Ф. Керенский(эсер)
Министр внутренних дел кн. Г.Е. Львов кн. Г.Е. Львов Н.Д. Аксентьев(эсер) А.М.
Никитин(бесп.) А.М. Никитин(мш.)
Министр иностранных дел П.Н. Милюков(кд.) М.И. Терещенко(бесп.) М.И.
Терещенко(бесп.) М.И. Терещенко(бесп.) М.И. Терещенко(бесп.)
Военный и морской министр А.И. Гучков(окт.) А.Ф. Керенский(эсер)вр. упр. Морск. мвомВ.И. Лебедев (бесп.) А.Ф. Керенский(эсер)управляющий м-вом В.В. Савинков (эсер)
А.И. Верховский(бесп.)Д.Н Вердеревский(бесп.) Д.Н Вердеревский(бесп.) до 22-30 окт.
А.А. Маниковский (бесп.) вр. упр. 22-25 окт.
Министр юстиции А.Ф. Керенский(труд) П.Н. Переверзев(труд.) А.С. Зарудный(нар. соц.)
Н.Н. Малянтович(мш.)
Министр торговли и промышленности А.И. Коновалов(прогр.) А.И. Коновалов(прогр.)
С.Н. Прокопович(бесп.) А.И. Коновалов(прогр.)
Министр путей сообщения Н.В. Некрасов(кд.) Н.В. Некрасов(кд.) П.П. Юренев(кд.) А.И.
Ливеровский(бесп.)
Министр земледелия А.И. Шингарев(кд.) В.М. Чернов(эсер) В.М. Чернов(эсер) С.Л.
Маслов - с 3 окт.(эсер)
Министр финансов М.И. Терещенко(бесп.) А.И. Шингарев(кд.) Н.В. Некрасов(кд.) М.В.
Бернацкий(рад.-дем.)
После свержения царизма бывший император Николай II с семьей содержался в
роскошном дворец Царского Села, хотя народ требовал, чтобы его поместили в
Петропавловскую крепость. Делались попытки отправить бывшего царя с семьей в
Англию, но переговоры по этому вопросу закончились отказом со стороны правительства
Англии, которое испугалось сопротивления парламента и общественности. Временное
правительство вынуждено было сослать царскую семью в Тобольск.
Временное правительство создает некоторые новые звенья центрального
государственного аппарата. Проблема правового регулирования трудовых отношений
вызвала необходимость появления министерства труда. Оно не ставило своей задачей
вводить 8-часовой рабочий день, увеличить заработную плату рабочим, проводить другие
мероприятия по улучшению условий работы на заводах и фабриках. Основная функция
этого министерства состояла в том, чтобы примирять рабочих с предпринимателями. В
этом направлении готовились проекты нового законодательства.
Среди новых министерств создаются министерство продовольствия и министерство
призрения (ведало благотворительными учреждениями). Обстановка вызывала
озабоченность правительства состоянием народного хозяйства страны. В этих целях
учреждаются Экономический совет - для выработки общих планов организации народного
хозяйства, Главный экономический комитет - для регулирования хозяйственной жизни
страны. Однако эти учреждения оказались бесполезными, так как подобные меры не
могли остановить дальнейший развал народного хозяйства.
В августе был упразднен Святейший Синод и должность обер-прокурора Синода. Взамен
возникло министерство вероисповеданий, которое состояло из Департамента по делам
православной церкви и Департамента по делам иноверческих религий. По существу
сохранялось прежнее учреждение, только под другим названием.
В марте 1917 г. При министерстве юстиции учреждается так называемая Чрезвычайная
следственная комиссия для расследования противозаконных по должности действий
бывших министров, главноуправляющих и других высших должностных лиц. Результаты
работы комиссии нашли отражение в опубликованном сборнике документов под
названием "Падение царского режима". Комиссия интересовалась главным образом
деятельностью политического сыска, связями двора с Германией, а также другими
вопросами, которые компрометировали бывшего царя и его окружение. Некоторых
бывших чиновников арестовали, а затем освободили по мотивам отсутствия в их
действиях составов преступлений, так как их поведение соответствовало действующим
тогда законам. По мнению Керенского отсутствовали основания и для суда над бывшим
царем.
После июльских дней Временное правительство создало специальную комиссию по
расследованию фактов противоправительственных выступлений в Петрограде 3-4 июля
1917 г. На образование комиссии дали согласие лидеры эсеро-меньшевистского ЦИКа,
которые сами вошли в ее состав. Основная ее задача заключалась в организации
преследования наиболее видных деятелей партии большевиков.
Временное правительство не успело провести Учредительного собрания. Было лишь
создано Особое совещание, подготовившее избирательный закон и назначен срок выборов
на ноябрь. Однако усилившееся после корниловского мятежа требование ускорить созыв
Учредительного собрания и готовящийся II Всероссийский съезд Советов рабочих и
солдатских депутатов заставили Временное правительство применить отвлекающий
маневр. 14 сентября 1917 г. было создано Демократическое совещание. На нем
присутствовали главным образом представители земских, буржуазных и
мелкобуржуазных организаций. Представители партии большевиков, Советов и
фабзавкомов были в явном меньшинстве. Совещание преследовало две основные цели: 1)
отсрочить созыв очередного съезда Советов рабочих и солдатских депутатов, 2) отсрочить
созыв Учредительного собрания до окончания войны, о чем втайне мечтали по
свидетельству управляющего делами Временного правительства В.Д. Набоков, его члены.
Совещание оказало существенную помощь буржуазному правительству, высказавшись за
создание третьего коалиционного Временного правительства. Оно избрало постоянно
действующий орган - Временный Совет Республики или Предпарламент - для
осуществления контроля за деятельностью Временного правительства в составе 555
человек. Этот орган не имел никакого значения. В данном случае буржуазия и Временное
правительство рассчитывали на веру масс в то, что если появился Предпарламент, то
скоро будет и Парламент.
Временное правительство создало специальный орган - Юридическое совещание, на
которое возлагалась выработка проектов наиболее важных законодательных актов, в том
числе и к предстоящему, но все время откладываемому, Всероссийскому Учредительному
собранию. Первоначально Юридическое совещание занялось подготовкой положения о
выборах в Учредительное собрание, потом для этого был создан специальный орган Особое совещание. Юридическое совещание собирало материалы, выясняло мнение
различных общественных слоев, обсуждало в комиссиях отдельные вопросы, имеющие
значение для законодательства.
Юридическое совещание выделяло специальную комиссию из специалистов в области
государственного права для подготовки текста проекта конституции. Комиссия
подготовила проект, которому не суждено было стать законом. По проекту Россия
объявлялась буржуазной республикой во главе с президентом, избираемым
непосредственно Учредительным собранием. Предполагался также двух палатный
парламент. Права президента в проекте очень напоминали компетенцию царя,
предусмотренную Основными законами Российской империи 1906 г. Верхняя и нижняя
палаты были похожи на Государственный совет и Государственную думы. Комиссия
Юридического совещания за основу взяла царское законодательство, но несколько
изменила его.
2. Местные государственные учреждения Временного правительства
Определенные изменения произошли и в местном управлении. Временному
правительству пришлось упразднить должности генерал-губернаторов, градоначальников,
становых приставов, земских начальников. Вместо них органами государственного
управления стали губернские. Городские и уездные комиссары Временного
правительства. Формально губернские комиссары наделялись примерно такими же
правами, какие раньше имели губернаторы. В действительности же их положение было
крайне неустойчивым, так как им приходилось преодолевать сопротивление органов
местного самоуправления, Советов и других организаций. Губернские комиссары по
партийной принадлежности распределялись следующим образом: эсеров - 13, кадетов 11, прогрессистов - 6, меньшевиков - 5, народных социалистов - 3, октябристов - 1,
беспартийных - 2. В большинстве случаев комиссарами являлись земские деятели и
присяжные поверенные.
В местные органы самоуправления входило много демократических деятелей, там были и
большевики. В связи с тем что в местных органах милиции Временного правительства
имелось много демократических элементов, она в большинстве случаев занимала
нейтральную позицию либо сочувственно относилась к трудящимся.
Большевики, конечно, пытались привлечь милицию на сторону революционного народа. В
результате некоторые комиссариаты милиции Петрограда возглавляли большевики. В М
Минске во главе городской милиции Временного правительства стоял видный деятель
большевистской партии М.В. Фрунзе. Большевики возглавляли также комиссариаты
милиции в ряде городов Сибири.
Некоторые изменения произошли в судебной системе.
Временному правительству пришлось все же пойти на уступки и санкционировать
революционные суды, созданные по инициативе трудящихся масс. Приказом министра
юстиции от 3 марта 1917 г. В Петрограде учреждались временные суды, которые
действовали в составе мирового судьи (председатель) и двух представителей от армии и
рабочих. Все вопросы в суде решались большинством голосов, ибо все его члены имели
равные процессуальные права. Судебное разбирательство было устным и гласным,
приговоры вступали в законную силу немедленно и обжалованию не подлежали. Однако
министр юстиции в порядке надзора мог отменить любой приговор временного суда.
Просуществовали временные суды недолго.
В апреле 1917 г. Временное правительство сделало попытку создать в стране
разветвленную систему земельных комитетов. Их главная задача заключалась в сборе
материала для подготовки законопроекта по земельному вопросу, который
предполагалось предложить на рассмотрение Учредительного собрания.
Стремясь вырвать инициативу из рук Советов и профсоюзов, выдвигавших требования об
улучшении продовольственного дела в стране, Временное правительство в мае 1917 г.
Создало широкую сеть продовольственных органов на местах (губернские, уездные,
городские и волостные продовольственные комитеты), в которых преобладали
представители буржуазии. Была введена хлебная монополия спекулятивные возможности
частников.
Несмотря на огромное количество продовольственных органов, их полезная деятельность
равнялась нулю. Функционировал разветвленный бюрократический аппарат, который
погряз в бумажной волоките и не был способен к каким-либо полезным действиям.
Только в европейской части России функционировали: 49 - губернских, 501 - уездный, 627
- городских, 1052 - волостных комитета. Вся эта махина практически ничего не сделала.
Создавалась только видимость заботы о продовольственных нуждах населения. А
продовольственный кризис все больше обострялся и усугублялся. Приближалась
неминуемая катастрофа, назревал голод.
3. Советы от февраля к октябрю 1917г.
27 февраля в Петрограде инициативная группа из меньшевиков и эсеров, объявившая себя
"Временным исполнительным комитетом" Совета, разослала воззвание войскам и
заводам, предлагая выбирать представителей в совет.
В 9 часов вечера в тот же день в Таврическом дворце Петроградский Совет собрался на
свое первое заседание. Вслед за этим был создан Совет солдатских депутатов, который
объединил свои действия с Советом рабочих депутатов. Был избран Исполнительный
комитет Совета. С 28 февраля стали издаваться "Известия" Петроградского Совета.
Петроградский Совет принял ряд постановлений: приказ № 1, имеющий особое значение в
демократизации армии, постановление о 8-часовом рабочем дне, о создании рабочей
милиции и т.п.
Большинство в Петроградском и других Советах России получили представители партий меньшевиком и эсеров. В составе Петроградского Совета на 250 депутатов было лишь 38
большевиков. Председателем его Исполнительного комитета был избран меньшевик Н.С.
Чхеидзе, а товарищами председателя - эсер А.Ф. Керенский и меньшевик М.И. Скобелев.
Меньшевистско-эсеровское руководство Петроградского Совета на объединенном
заседании Исполкома рабочих и солдатских депутатов 1 марта добилось принятия
решения об организации "революционного правительства" и пришло на переговоры с
Временным комитетом Государственной думы. Результаты этих переговоров было
сформирование в ночь на 2 марта буржуазного Временного правительства. 2 марта
Петроградский Совет признал массы поддержать это правительство при условии
"соблюдения им своих обещаний", данных в декларации.
С марта начал формироваться аппарат Исполнительного комитета Петроградского Совета.
Он состоял из президиума, секретариата и множества комиссий (продовольственной,
финансовой, военной, труда, аграрной, железнодорожной, агитационной, литературной,
по заведованию издательским и типографским делом и т.п.). С 8 марта в составе
Исполкома Петроградского Совета функционировала так называемая "контактная"
комиссия, официально существовавшая для "воздействия на Временное правительство,
"контроля" за ним.
Все Советы в провинции строились по образцу Петроградского, только структурные части
исполкомов нередко назывались отделами или секциями; во многих Советах и
провинциях имелись свои контактные комиссии.
В организационном устройстве провинциальных Советов в первые месяцы нередко
отсутствовала связь между Советами рабочих, солдатских и крестьянских депутатов, а
также чисто территориальное подчинение губернских Советов областным, уездных и
городских Советов - губернским и т.п.
В.И. Ленин выдвинул лозунг мирного перехода всей государственной власти в руки
Советов. Каким Советам передать власть? Ждать большевизации? Нет. Ленин предложил
2 этапа передачи власти: первый - передать власть эсеро-меньшевистским Советам (не
дождались их большевизации); второй - большевизация Советов.
Отношение к Временному правительству - "Никакой поддержки Временному
правительству".
На основании ленинских тезисов и решений Апрельской конференции большевики
развернули работу.
После первого кризиса Временного правительства в апреле руководство Петроградского
Совета сделало еще один шаг по пути сближения Временным правительством, войдя в
состав Временного правительства в начале мая (первое коалиционное правительство).
Первый Всероссийский съезд Советов рабочих и солдатских депутатов состоялся с 3 по 24
июня. Из 1090 депутатов большевиков было только 105. На протяжении работы съезда
велась борьба между соглашательским большинством и большевиками по вопросу об
отношении к политике Временного правительства. Меньшевистско-эсеровское
большинство приняло множество резолюций с одобрением внутренней и внешней
политики Временного правительства.
В И. Ленин выступал на съезде 4 и 9 июня. В речи 4 июня В.И. Ленин подчеркнул, что в
современных условиях возможен мирный переход власти к Советам, который позволил
бы разрешить коренные вопросы революции: дать трудящимся мир, хлеб, землю, вывести
страну из хозяйственной разрухи. В ответ на заявление Церетели, что в России нет партии,
которая смогла бы взять на себя ответственность за судьбы страны, В И Ленин бросил с
места реплику: "Есть такая партия".
Съезд принял решение и по некоторым организационным вопросам. Было решено
созывать Всероссийский съезд Советов не реже одного раза в три месяца, а общее
руководство Советами и их деятельность между съездами поручать Всероссийскому
Центральному Исполнительному Комитету (ВЦИК), состав которого должен будет
избираться на каждом съезде.
ВЦИК первого созыва был избран на первом съезде Советов; в его составе меньшевики и
эсеры имели подавляющее большинство (более 72 % членов). В аппарат ВЦИК входили Президиум, Бюро и многочисленные отделы. Президиум ВЦИК являлся общим
руководящим органом, в его состав вошли лидеры меньшевиков и эсеров: председатель
ВЦИК первого созыва Н.С. Чхеидзе, И.Г. Церетели, М.И. Либер, Ф.П. Дан, А.Р. Гоц. Бюро
ВЦИК являлось исполнительным органом пленума, как и в Президиуме, здесь
преобладали соглашатели.
В июльские дни руководство ВЦИК оказывало поддержку Временному правительству в
его мероприятиях по "наведению порядка". Изменение остановки заставили большевиков
временно снять лозунг "Вся власть Советам".
Корниловский мятеж вызвал оживление деятельности Советов. В дни борьбы народных
масс с корниловщиной при Советах появились особые революционные комитеты. В конце
августа - начале сентября прошла большевизация Советов, на заседании Советов все чаще
и чаще принимались большевистские резолюции и решения.
Много общего с Советами рабочих депутатов имели Советы крестьянских депутатов. Со
времени возникновения в марте - апреле крестьянские советы оказались в руках эсеров.
В мае 1917 г. состоялся Первый всероссийский съезд Советов крестьянских депутатов.
Большинство делегатов съезда были эсерами; к ним тяготела некоторая часть
беспартийная часть делегатов-крестьян. Съезд принял резолюцию о войне, коалиционном
правительстве и по аграрному вопросу.
На съезде был избран Исполнительный комитет Всероссийского съезда крестьянских
депутатов под председательством эсера Н.Д. Авксентьева. Исполком подразделялся на
множество отделов.
Накануне Великой Октябрьской социалистической революции Главный земельный
комитет вместе с Юридическим совещанием и Исполнительным комитетом
Всероссийского Совета крестьянских депутатов подготовили кадетский, по своей
сущности аграрный законопроект министра земледелия С. Маслова.
К Советам примыкали ряд других демократических массовых организаций, из которых
наибольшее значение имели фабрично-заводские комитеты (фабзавкомы), а также
армейские и флотские комитеты.
Фабзавкомы возникали стихийно в первые же дни Февральской революции; они
выбирались рабочими каждой фабрики или завода. Через фабзавкомы рабочие
организованно предъявили требования капиталистам - владельцам фабрик и заводов.
Фабзавкомы нередко занимались вопросами нормирования рабочего дня и зарплаты,
приема и увольнения рабочих, контроля за деятельностью заводоуправления,
осуществления явочным порядком 8-часового рабочего дня, организацией рабочей
милиции и т.д. По мере необходимости фабзавкомы создавали на фабриках и заводах
различные комиссии: по организации рабочей милиции, по наблюдению за внутренним
распорядком на предприятии, контрольно-хозяйственные для выяснения причин
сокращения деятельности предприятия), продовольственные, культурно-просветительные,
следственные комиссии, примирительные и т.д.
Фабзавкомы предъявили политические требования о прекращении войны, передаче всей
власти Советам, активно участвовали во всех проявлениях недовольства масс Временным
правительством во время его кризисов, борьбы с корниловщиной облегчали
представительство рабочих в вышестоящих демократических учреждениях и
организациях.
Солдатские комитеты стали повсеместно возникать после издания Петроградским
Советом приказа № 1 (21 марта). Ротные, батальонные и полковые комитеты избирались
общими собраниями солдат, а бригадные. Дивизионные, корпусные, армейские и
фронтовые - на соответствующих съездах
Весной 1917 г. Возникли и флотские комитеты (судовые, флотов). 28-30 апреля на главной
базе Балтийского флота в Гельсингфорсе был создан Центральный комитет Балтийского
флота (Центробалт) под председательством матроса-большевика П.Е. Дыбенко. По уставу
Центробалта, принятому на съезде Балтфлота в мае-июне, без санкции Центробалта ни
один приказ командования не имел силы. Центробалт принимал активное участие в
июльских событиях, в борьбе с корниловщиной, в Октябрьском вооруженном восстании в
Петрограде.
В ЦК Черноморского флота преобладали меньшевики и эсеры. Пытаясь нейтрализовать
деятельность Центробалта, они на I Всероссийском съезде Советов в июне создали при
ВЦИК Центральный исполнительный комитет военного флота (Центрофлот) во главе с
правым эсером М.Н. Абрамовым.
***
Февральская буржуазно-демократическая революция привела к возрождению Советов,
которые были воссозданы на новом более высоком уровне. Их авторитет после Февраля
был настолько высок, что они стали властью параллельно Временному правительству.
Система двоевластия, однако, летом 1917 г. Отмерла в пользу Временного правительства,
пока оно не было свергнуто Советами в Октябре.
В результате Февральской революции Россия сделала новый шаг на пути превращения в
буржуазное государство, хотя многочисленные пережитки феодализма еще сохранились и
были попутно устранены лишь Октябрьской революцией.
Коренным образом изменилась форма правления. Россия была провозглашена
республикой.
Форма государственного единства не претерпела сколько-нибудь заметных изменений. В
России в принципе сохранялся бюрократический унитаризм. Временное правительство
стремилось сохранить единую и неделимую Россию, хотя в стране развивалось движение
за независимость, федерацию, автономию многочисленных народов нашей империи.
Переход власти от феодалов к буржуазии, как известно, не требует обязательного слома
феодального государства. Однако в России благодаря широкому размаху революции,
активному участию в ней народных масс, были упразднены многие старые органы
непосредственно с угнетением трудящихся.

Вопросы для самоконтроля:
1. Какие преобразования осуществило Временное буржуазное правительство в
области государственного строительства в России после февраля 1917г.?
2. Как изменился государственный строй России от февраля к октябрю 1917г?
3. Являлся ли Петроградский совет весной 1917г. органом государственной власти?
4. Исходя из анализа внутренней политики Временного правительства имел ли
парламентаризм перспективу в России?
5. С какой целью создавался Предпарламент? Определите его статус.
6. Проследите историю лозунга "Вся власть Советам".
РАЗДЕЛ II. СТАНОВЛЕНИЕ СОВЕТСКОЙ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СИСТЕМЫ
ТЕМА 10. СОВЕТСКОЕ ГОСУДАРСТВО И ЕГО УЧРЕЖДЕНИЯ
1. Причины победы большевиков в октябре 1917 г.
Одной из центральных проблем отечественной истории является тема о возможностях
выбора путей общественного развития. Внимание исследователей особенно привлекает
возможность свободной капиталистической эволюции, которая открылась перед Россией
после свержения самодержавия и прихода к власти буржуазии. Она, эта возможность,
являлась самой вероятной и естественной в условиях, когда рост производительных сил
тормозился засильем феодально-крепостнических пережитков, и более всего была
подготовлена всем предшествующим ходом российской истории. Именно такая
перспектива, предполагавшая реформистское преобразование общества на
капиталистический лад, составляла главную альтернативу большевистской программе
насильственного свержения Временного правительства и установления диктатуры
пролетариата. Что касается корниловщины, то она в силу узости своей социальной базы
вероятно не могла играть самостоятельной роли в определении судеб страны.
Чем же была обусловлена реализация той или иной альтернативы? Анализируя различные
факторы, влиявшие на ход и исход революционных событий в 1917 г., отечественные
историки выделяют империалистическую войну. Дело в том, что глубочайший
социальный кризис, вызванный разрушительными последствиями войны, чрезвычайно
радикализировал общество, создал обстановку революционного нетерпения. Эта
обстановка исключала возможность постепенного осуществления демократических
преобразований. Народные массы, доведенные до отчаяния военной разрухой, нищетой и
бесправием, не хотели ждать и требовали немедленных перемен. Вот что в конечном счете
вынуждало делать "социалистический выбор" как наиболее быстрый и результативный,
хотя абсолютное большинство народа устойчиво придерживалось буржуазнодемократической ориентации.
В связи с этим исследователи поднимают второй вопрос, касающийся субъективных
факторов революционного процесса. Важнейшим из них они считают организующую
деятельность политических партий, их лидеров. Особо речь идет о большевиках. Тогда эта
партия проявила себя как политическая сила, способная оказывать мощное воздействие на
складывающуюся альтернативную ситуацию. Вот как об этом пишет видный
американский советолог профессор А. Рабинович: "Более десятилетия назад, завершив
основную часть своих исследований по истории Октябрьской революции в Петрограде, я
пришел к выводу, что в 1917 г. им удалось радикальным образом преобразовать партию.
Очень быстро после Февраля она превратилась из относительно небольшой и
централизованной конспиративной организации в политическую партию с
демократической структурой и опорой на массы. Ее отличительной чертой стала
способность быть созвучной постоянно менявшимся политическим реальностям и
отражать самые глубокие чувства и устремления революционно настроенных рабочих,
солдат и матросов. Исследователи отмечают также необычайную гибкость и
эффективность тактики, которую применяли большевики в политической борьбе, их
умение весьма искусно использовать промахи и ошибки своих противников для
упрочнения собственного влияния. На этом, собственно, и строилась вся большевистская
пропаганда в массах. И неудивительно, что по мере развития событий рос авторитет
партии, быстро росла ее численность. По данным А. Трукана, она увеличилась с 24 тыс. в
феврале до 350 тыс. Человек в октябре 1917 г. Факты не подтверждают версию о
заговорщической тактике большевиков в период Октября, выдвигаемую в популистской
литературе. Эта версия не принимается всерьез и является большинством западных
советологов. Ирония судьбы попытки возродить ее в нашей историографии.
Правда, современные исследователи уже не представляют себе большевистскую партию
при ее организационном централизме и жесткой дисциплине как нечто монолитное и
единомыслящее. Выделяются радикальные ленинцы, настроенные на бескомпромиссную
борьбу с буржуазией и ее политической агентурой, добивавшиеся победы
социалистической революции и установления диктатуры пролетариата, и "мягкие"
большевики, сторонники Зиновьева и Каменева, которые склонялись к объединению
демократических сил для революционного преобразования России. Причем последние
явно преобладали, особенно в первые месяцы после свержения царизма. Однако при всех
колебаниях и разногласиях партии удалось вырабатывать единую линию в отношении
революции. И здесь огромную роль играла личность лидера. Многие историки
справедливо порицают Ленина за чрезмерный радикализм, нетерпимость к
инакомыслящим, недооценку фактов реальной действительности, властолюбие, но вместе
с тем признают в нем сильную волю, громадный организаторский талант,
необыкновенную способность убеждать других в правомерности своих политических
установок.
Правые социалисты, объективно отстаивавшие капиталистический путь развития страны,
являлись серьезным оппонентом большевиков. Как подчеркивается в литературе, массы
безоговорочно поддерживали программу буржуазно-демократических преобразований и
не понимали смысла социалистической доктрины. Именно это позволило меньшевикам и
эсерам возглавить революционное движение. Исследователи склонны сейчас занимать
более реалистическую позицию по вопросу о социальной базе, численности и
программных установок так называемых мелкобуржуазных партий. Они согласны с тем,
что в этих партиях были представлены не только средние слои городского и сельского
населения, буржуазная интеллигенция, но и значительная часть рабочего класса,
трудового крестьянства. Что касается численного состава партий, то в рядах
меньшевистских организаций, например, состояло в августе 1917 г., по подсчетам В
Миллера, более 200 тыс. человек. Самой многочисленной в России была эсеровская
партия. Летом 1917 г., по данным Л. Спирина, она насчитывала примерно 400 тыс.
Человек.
Превосходя большевиков по численности и по влиянию в массах, партии революционной
демократии значительно уступали им в организационности, в результате чего не сумели
обеспечить реализацию демократической альтернативы. Они были изначально
сориентированы на союз с буржуазией, которая не хотела радикальных перемен. У
меньшевиков и эсеров не было достаточно сильного и авторитетного руководителя,
способного противостоять влиянию Ленина. Многие историки обвиняют именно
Керенского в низкой результативности буржуазно-демократической революции. Лидер
правых социалистов, возглавивший Временное правительство, был плохим политическим
стратегом. В наиболее ответственный момент развития революции он упустил последнюю
возможность для маневра, который мог бы предотвратить вооруженное восстание и захват
власти большевиками. Смысл этого маневра заключается в публичном объявлении и
начале мирных переговоров и немедленном приступе к земельной реформе. Такой выход
из положения подсказывали премьеру и лидеры социалистической партии, и
представители иностранных миссий. Но Керенский выбрал путь вооруженного
подавления большевизма и проиграл, взяв на себя персональную вину за драматический
переворот в исторических судьбах России.
2. Характер и сущность революционных преобразований большевиков.
Захватив власть в Петрограде, большевики сразу же приступили к осуществлению
революционного переустройства общества. В связи с этим следует сказать о характере и
сущности проводимых ими преобразований. Они имеют узловое значение для понимания
всего периода советской истории и, к сожалению, почти не затрагиваются в современной
отечественной историографии.
Вместе с революцией на сцену исторического действия вышли обычные рядовые люди
или, как назвал их писатель А.Платонов, "массы, стремящиеся в даль истории". Но
простых и ясных лозунгов, языком которых раньше говорила революция, теперь уже было
недостаточно. Предстояла огромная, каждодневная, будничная работа по налаживанию
хозяйства, упорядочению всех сфер общественной жизни. Однако понимание этого
трудно входило в сознание победителей. Легкость с которой была одержана победа,
пьянила революционеров. Будующее казалось светлым и безоблачным. Не за горами
виделась мировая революция. Мы, дескать, уже начали, теперь дело за трудящимися
других стран. В этом общем хоре, звучащем на митингах, собраниях, съеэдах, почти не
были слышны отрезвляющие голоса, говорившие о том, что победителей ждут впереди
невероятные трудности и испытания. Это, в частости, один из первых чутко уловил Ленин
и отметил в своей речи на III Всероссийском съезде Советов в январе 1918 г. Но даже он
не мог предполагать, с каким числом тяжелейших испытаний вскоре придется встретиться
новому режиму и какое хилое и уродливое детище появится в родовых муках революции.
При анализе первых мероприятий большевиков необходимо постоянно иметь ввиду, что в
их действиях шло снизу, непосредственно от самих масс, что было продиктовано
марксистской доктриной, что из всего этого получалось в реальной действительности.
Видимо, не уйти от постановки вопроса о том, представляли или нет марксистские идеи
некую утопию, неосуществимые мечтания, тем более в условиях тогдашней Советской
России. Нельзя отметать этот вопрос с порога, как часто это делается сегодня, а нужно
разобраться в нем по существу, хотя бы потому, что все, что делалось в Советской России,
освящалось именем Маркса.
Изначальная идея учения Маркса - постижение человеком сущности своего бытия и
преодоление (снятие) на этой основе отчуждения. На различных ступенях истории
возникают те или иные формы отчуждения: отчуждение человека от природы, от средств
производства, от общества, от власти. Коммунизм, в конечном счете, призван снять все
эти формы отчуждения. Таким образом, коммунизм - это не общество поголовных
коммунистов, изобильно потребляющих материальные и духовные блага, как его
представляли у нас, а общество, в котором человек живет в согласии с природой, своим
окружением, самим собой.
Трудно возражать против такой перспективы, ибо она весьма привлекательна. И пока она
живет, вряд ли можно говорить о крахе коммунизма как идеи. Однако сегодня говорят
именно о крахе коммунизма. Так о чем же идет речь?
Необходимо заглянуть в теорию поглубже. Главной причиной отчуждения, а значит и
главным препятствием для его преодоления, движения к коммунизму Маркс, а затем и его
многочисленные последователи считали институт частной собственности, который
является исторически переходящим. Анатомия капитала, которую дал Маркс в своем
гигантском труде, была воспринята большевиками в России как катехизис, причем
зачстую в весьма упрощенном и утрированном виде, игнорировавшем другие части
марксистского учения. Достаточно, мол, ликвидировать частную собственность, и путь к
коммунизму обеспечен.
Но тот же Маркс предупреждал, что единовременно упразднить частную собственность
нельзя. Сегодня можно видеть также, как эволюционируетчастная собственность в
условиях научно-технических революций, как возникают новые социально-экономические
категории на основе измененных понятий собственности (народный капитализм
например). Можно почт наверняка предугадать, что произойдет с этим институтом в
грядущих информационных, "зеленых" и т.д. революциях, которые уже сегодня маячат на
горизонте.
Большое заблуждение - отождествлять общественную собственность с государственной,
что под влиянием свойственных началу века тенденций непроизвольно произошло в умах
теоретиков большевизма. Государство - всего лишь один из общественных институтов.
Огосударствление собственности может быть одним из возможных этапов на пути
превращения частной собственности в общественную. Причем сопряженном с крупными
для общества издержками. Частная собственность при этом руками государства как бы
конституируется во всеобщую частную собственность. Она принадлежит вроде бы всем и
никому в отдельности. Государство становится ее верховным распорядителем. Для этого
создается необходимый аппарат учетчиков, контролеров, надсмотрщиков и т.д. Тем
самым этот аппарат встает в особое отношение к государственной собственности. Он, как
говорят, находится поближе к "кормушке" и при благоприятных обстоятельствах не
преминет воспользоваться этим своим преимуществом. Возникает собственность на
управленческие места.
В природе и обществе, как известно, равенства нет, и обеспечить его на практике
становится эфемерной задачей. Неизбежно возникает система приоритетов, основанная на
близости к основным рычагам власти и распределительному механизму государства. На
этой основе создается общество взаимного недоверия, всеобщей зависти, догляда друг за
другом, поощряемого доносительства. Чтобы удерживать такое общество в нормальном
состоянии, снимать постоянную напряженность, необходима сильная власть в лице
диктатуры или деспотии. Маркс назвал такой вариант бюрократическим или
деспотическим социализмом.
Для понимания логики и характера революционных преобразований большевиков и
создания ими нового государственного устройства важное значение имеет книга Ленина
"Государство и революция". Сегодня ее не нужно откладывать в сторону, а наоборот,
необходимо ее новое прочтение, так как она лучше всего говорит о том, как представляло
себе большевистское руководство направление и смысл будущих революционных
преобразований как раз тогда,когда появилась реальная возможность захвата власти.
Именно в этом труде Лениным дается его понимание диктатуры пролетариата. Диктатура
- ничем не ограниченная власть. Как всякая власть она имеет два лица: разрушительное и
созидательное. Она использует различные средства господства и подчинения: насилие,
принуждение, убеждение и др. Диктатура пролетариата, по Ленину, есть власть одного
класса, власть полная и ничем не ограниченная, реализуемая через целую систему
государственных и негосударственных общественных институтов. С большим пафосом
Ленин пытается доказать, что диктатура пролетариата отвечает интересам всех
трудящихся. Любое государство, утверждает он, является орудием классового господства,
инструментом насилия и принуждения. Эта роль государства реализуется через такие
государственные учреждения, как армия, полиция, суд, тюрьмы, и т.д. Задача
пролетариата в революции состоит в том чтобы первым делом разрушить старую
государственную машину, сломать ее как орудие принуждения и насилия. Но чем ее
заменить ? Цель коммунизма - всеобщее управление народа, общество без государства и
государственных функций. Но сразу достичь такого состояния нельзя, в противовес
требованиям анархистов немедленно отменить государство. Взамен Ленин выдвигает
положение о постепенном отмирании государственных функций. Если Маркс говорил о
государстве-коммуне, которая уже не является в полном смысле государством (опыт
Парижской коммуны), то Ленин обращает внимание на Советы как органы народовластия.
На место бюрократии, как главного атрибута государственного управления предлагается
постепенное вовлечение трудящихся в управление государством через Советы; вместо
армии - всеобщее вооружение народа; полицейские и судебные функции тоже будут
вершиться самим народом; вместо тюрем будут созданы специальные воспитательные
учреждения. Предполагалось, что в руки Советов, рабочих и крестьянских организаций
перейдут фабрики, заводы, земля, прочее имущество. Для организации производства и
распределения намечалось ввести повсеместный учет и контроль, осуществляемый
Советами и специально созданными ими комиссиями. Таков был план-схема будущего
общественного устройства, и надо сказать, что поначалу большевики действовалт в
соответствии с этими предначертаниями.
Практическая реализация большевистских идей осуществлялась под лозунгами диктатуры
пролетариата, государственной формой которойпровозглашались Советы. Но Советы по
своему происхождению не были таковыми. Поэтому первая задача, которую решали
большевики - окончательное превращение Советов в орудие своей политики. Она
решалась следующими способами. Во-первых , объединением различных типов советских
органов, повсеместным насаждением единой иерархически организованной советской
системы власти и управления сверху донизу, упразднением, подчинением и слиянием с
Советами всех других органов центрального и местного управления. Все это трактовалось
как слом старой государственной машины и строительство нового советского аппарата.
Во-вторых, обеспечением всеми правдами и неправдами большинства в Советах за
коммунистами. На первых порах после Октябрьского переворота в Советы допускались
представители других партий, но к ним предъявлялось жесткое требование - следовать в
русле большевистской политики. Выступления против нее трактовались как
антиреволюционные действия со всеми вытекающими отсюда последствиями.
С точки зрения демократии и полноценного народного представительства Советы с
самого начала заключали в себе ряд ограничений и несовершенств. Первое - это
исключение из советской системы так называемых "эксплуататоров". И хотя Ленин считал
подобное ограничение необязательным условием пролетарской диктатуры,
продиктованным спецификой классовой бррьбы в России, тем не менее оно стало одной
из главных опор советской власти на долгие годы вперед. Круг "лишенцев", т.е. людей,
выброшенных из политической жизни, расширялся по мере обострения обстановки и
общественного противостояния. Второе - это неравные права в Советах для жителей
города и деревней. Это стало очевидным после присоединения крестьянских Советов ко
всей советской организации, происшедшее на третьем всероссийском съезде (январь 1918
года). Дело в том, что городские и крестьянские Советы избирались по разным нормам
правительства. Чем выше был уровень советского органа, тем больше оказывалось
преимуществ для городских избирателей. В таком виде советская организация была
закреплена в Декларации прав трудящегося и эксплуатируемого народа, принятой на том
же съезде, а затем и в первой советской конституции, утвержденной на пятом
всероссийском съезде Советов в июле 1918 года. Так всероссийский съезд составлялся из
расчета один делегат на 25 тыс. городских избирателей и 1 - на 125 тыс. сельского
населения, т.е. всех жителей. Поскольку понятия "житель" и "избиратель" не равны, то
реальное преимущество для города составляло примерно три к одному. Это
обстоятельство так же было использовано для нужд "диктатуры пролетариата" и
проведения большевистской линии. Обладая подавляющим большинством в верхних
этажах советской системы: на всероссийском съезде, ВЦИК, в центральном
государственном аппарате, коммунисты получали возможность осуществлять диктатуру
сверху. Тем самым создавались предпосылки для централизации и стеснения прав
местных органов. Принцип демократического, т.е. централизма, который держится на
инициативе снизу и приверженцами которого заявляли себя большевики, оказался
извращением в самом основании.
3. Политическая система советского общества. Основные понятия.
Под политической системой общества подразумевалась система государственных
учреждений и общественных организаций. Существовавшие наряду с ними третий
институт - религиозные организации - из политической системы советского общества
исключался.
Как видим, не приемля буржуазного парламентаризма и отвергая принцип разделения
властей (законодательной, исполнительной, судебной), Ленин придерживался модели
пролетарского государства, совмещающего в одном органе функции законодательной,
исполнительной и судебной властей.
Оценив Советы как порождение демократического творчества пролетарских масс, он
остановил свой выбор на республике Советов. Советы давали возможность раз и навсегда
избавиться от профессионального управленца - чиновника. Однако в силу ряда
обстоятельств (а главным образом, общей культурной отсталости народных масс) они не
смогли справиться с громадным объёмом властных и управленческих функций и заменить
"разбитый" госаппарат. Ленин разработал новую концепцию государственности, поставив
в центр политической системы не Советы, а коммунистическую партию как авангард
пролетариата. Советы же оказались лишь рычагом управления государством в руках
партии. Ленин был убеждён, что помимо партии в России нет другой политической силы,
способной возглавить народ в борьбе за спасение страны от территориального
расчленения и повести его к социализму. Так возникло теоретическое обоснование
монополии правящей партии на власть. Став монопольно правящей, партия вступила на
путь слияния с государством, что в конечном счёте и привело к подчинению
государственных структур и общественных организаций партии.
Термин "государственные учреждения" в литературе и общественной практике
применяется в широком смысле как совокупность государственных органов и
государственных учреждений, дабы подчеркнуть их отличие от государственных
предприятий и общественных организаций.
Основным объектом изучения истории государственных учреждений является система
государственных органов и государственных учреждений - основной инструмент для
осуществления функции государства: законодательной, исполнительной (управлений),
судебной.
Практика государственного строительства выработала несколько терминов для
обозначения определённых частей государственного механизма :для Советов всех звеньев
- органы государственной власти, для их исполнительно-распорядительных органов органы государственного управления. Существуют также судебные органы и органы
прокуратуры. Органом государства может быть и одно должностное лицо.
Государственные органы выступают от имени государства, обладают государственно-
властными полномочиями. Их назначение - непроизводственная, не научная или иная
деятельность, а принятие управленческих решений и руководство их выполнением.
Государственные учреждения действуют не от имени государства, а от своего
собственного, отличаются специфической организационной структурой, обладают
определённой компетенцией. Для них типична непроизводственная деятельность в
экономической, научной, социально-культурной, административной, воспитательной и
т.п. областях.
В настоящем курсе термин "государственные учреждения" употребляется для
обозначения всех органов государственной власти, органов государственного управления,
судебных органов и органов прокуратуры.
Государственные учреждения можно подразделить на три основные группы по их месту в
системе государственного аппарата: высшие, центральные и местные.
Высшие органы (учреждения) являются, как правило, органами законодательства,
верховного управления, надзора, суда. Они осуществляют государственное руководство,
выступая от имени государства, обладают властными полномочиями.
Центральными органами являются отраслевые, многоотраслевые или функциональные
органы управления (наркоматы, министерства, государственные комитеты), исполняющие
законы и восстановления высших органов. Большинство центральных органов
представляет собой сложную и разветвлённую систему, состоящую из руководящего
центра, местных органов, подведомственных им учреждений, предприятий и организаций.
В совокупности они составляют ведомство. Например, ведомство Министерства культуры
включает в себя помимо центрального аппарата министерства (его главных управлений,
отделов, советов) местные органы управления и учреждения культуры (театры, музеи,
библиотеки, цирки, аттракционы и т.п.).
Местные органы в свою очередь подразделяются на местные органы государственной
власти (Советы) и органы управления (исполкомы, их отделы).
Обе части советской политической системы - государственные учреждения и
общественные организации - возникли в разное время государственные учреждения - в
ходе и после победы революции, общественные организации - ещё до революции.
Главное отличие общественных организаций от государственных учреждений - их
добровольная общественная природа.
Сразу же после революции был взят курс на дифференцированный подход к
общественным организациям. Он выражался в краткой и жёсткой формуле:
контрреволюцию - отсекать, культурно-буржуазный аппарат - использовать.
Зарождавшаяся административно-командная система управления стремилась не только
проникнуть в государственный механизм (в партийных решениях это называлось
"овладеть госаппаратом"), но и опекать общественные организации, усиливая партийное
руководство ими.
Основными типами государственного устройства являются: унитарное государство,
федерация и конфедерация. Унитарное государство - это единое государство, имеющее
единое для всей страны законодательство, единое гражданство, высшие органы
государственной власти, оно делится только на административно-территориальные
единицы не имеющие признаков государственности. Федерация - это союз государств или
государственных образований, объединившихся в одно новое государство. Государства,
входящие в федерацию, имеют свое законодательство, свои органы власти и управления,
компетенция которых ограничена общефедеральной конституцией. В федерации
действует принцип двойного гражданства: общефедерального и той или иной входящей в
союз единицы (республики). Конфедерация - это союз государств, в котором объединение
проводится в ограниченных пределах, например, для решения внешнеполитических или
военных задач. Единого государства при этом не образуется. Единой политической,
экономической, налоговой системы в рамках конфедерации нет. Нет и общего
гражданства.
По форме государственного устройства Союз Советских Социалистических Республик
является федеративным государством.
Особенностью государственного управления советской власти становится
административно-командная система управления. Среди причин возникновения АКСУ
есть экономические, политические, социальные, исторические, личностные и др. В целом
же складывание АКСУ было обусловлено неверными решениями при выборе путей
развития экономики, острейшей внутриполитической борьбой, в которой большинство
приняло сторону тех, за кем была сила, а не истина, и в ходе которой власть была
узурпирована сначала узким кругом партийных верхов, а затем - одним человеком.
Главная же причина коренилась в крайне низком уровне общей и политической культуры
подавляющего большинства населения.
Основными чертами АКСУ, характерными для всего периода её существования, являются
следующие:
1. Умаление роли Советов, отстранение их от власти, подмена лозунга "Власть
трудящихся". Эта черта будущей АКСУ проявилась достаточно рано, хотя ещё не была
главенствующей. Наряду с успехами по вовлечению трудящихся в управление
государством выявилось и другое: низкий культурный уровень трудящихся,
малочисленность пролетариата привели к усилению исполнительных органов,
большинство структурных частей которых не избиралось, а назначалось. Их реальные
права превосходили формальные полномочия выборных органов. В этом Ленин увидел
опасность бюрократизации аппарата Советской власти, угрозу его отрыва от трудящихся.
В "завещании", он выдвинул в качестве одной из главнейших задач перестройку всего
государственного аппарата. Ленин считал, что по мере роста политической грамотности
трудящихся Советы действительно превратятся в органы власти "через трудящихся".
Однако этого не произошло. Как высшие органы государственной власти съезды Советов
из-за низкой компетентности большинства делегатов, а отчасти из-за склонности к
"митинговой демократии" не могли претендовать на выработку законов и всё больше
склонялись к простому одобрению решений партии.
Противоречие между программной задачей (и правовым положением) Советов и их
фактической ролью постоянно углублялось. Демократизм Советов был сведен к
формальным процедурам, а исполнительный аппарат встал над Советами. И если на
начальном этапе Советы были властью для трудящихся через передовой слой
пролетариата, то в 40-80-е годы они стали властью для трудящихся через партийногосударственных функционеров. Это позволяло сохранить власть в руках номенклатурной
партийно-государственной администрации. Что касается участия трудящихся в
управлении, то это превратилось в формальный лозунг.
2. Главным методом руководства при АКСУ была "чрезвычайность" - совокупность
принципов, приемов и методов управления, основанных на массовых репрессиях,
судебном и внесудебном принуждении. Объективные условия, в которых вызревала
АКСУ, хоть и были сложными, но их никак нельзя рассматривать как чрезвычайные,
требующие максимальной концентрации власти. Чрезвычайная система управления, если
она и необходима (например, в условиях войны), допустима и оправдана лишь на
короткое время. АКСУ сделала "чрезвычайность" не только основным принципом
организации и деятельности всего государственного аппарата, но и образом "жизни".
Стратегия ускоренного индустриального развития открыто требовала от советских людей
"серьезных жертв" и призывала сознательно идти на них, а там, где энтузиазма и
добровольной готовности к жертвам было недостаточно, "репрессии", - говорил Сталин, являются необходимым элементом наступления".
C начала 20-х годов существующие законы начали толковаться так, чтобы ими можно
было прикрыть беззакония. Например, статью 107 УК ("спекуляция") начали применять к
крестьянам, отказывающимся сдавать хлеб по госцене, тогда как закон точно определял,
что спекуляция - это скупка и перепродажа с целью наживы.
Чрезвычайные меры, вводимые законодательно с середины 20-х годов, неизбежно вели к
гипертрофии функций карательных органов, которые все больше стали выходить из-под
контроля государства, будучи лишь под контролем вождя.
Все эти законы были не только беспредельно жестоки, но и необыкновенно растяжимы:
их можно было применять за любой проступок и осудить по ним на любой срок.
Ужесточение уголовного законодательства за счет огромного количества "чрезвычайных"
законов, направленных в первую очередь на охрану социалистической собственности, и
было основой АКСУ.
"Чрезвычайщина" сохранялась и в последующие годы, так как оставалась одной из
характерных черт АКСУ, средством поддержания политической стабильности и
"порядка". В 30-80-е годы периодически издавались новые чрезвычайные законы, сфера
применения которых то расширялась до предела, то сужалась.
На протяжении 30-50-х годов в качестве универсального средства решения всех проблем
АКСУ использовала репрессии. Первая волна репрессий пришлась на 1929-1933 гг., когда
на селе была проведена так называемая "революция сверху", преследовавшая цель
ликвидировать кулачество. Вторая - 1937-1938 гг., когда было предпринято уничтожение
всех потенциальных соперников Сталина в борьбе за власть. Третья волна (40-50-е годы)
имела целью навечно законсервировать административно-командную систему. Репрессии,
в ходе которых когорта революционеров постепенно сменялась армией чиновников,
способствовали созданию тотальной бюрократии.
3. Выдвижение на первый план государственного аппарата, его увеличение и сращивание
с партийным аппаратом. АКСУ потребовала реорганизация всего государственного
аппарата, сложившегося в начале нэпа. Однако Сталин, к этому времени уже оценивший
возможности и силу аппарата, не провел какой-нибудь единовременной и сокрушающей
реформы. Он медленно и постепенно реформировал госаппарат. В чем это выражалось?
Во-первых, в конце 20-х - начале 30-х годов происходил стремительный рост всего
управленческого аппарата, что постепенно обескровливало Советы как органы власти.
Шло дробление, разукрупнение почти всех наркоматов - и промышленных, и
непромышленных .
Разукрупнение наркоматов преследовало цель превратить крупные отраслевые центры,
своеобразные штабы отраслей, какими были эти наркоматы, в подотраслевые,
узкоспециализированные ведомства, деятельность которых легче было контролировать.
Одновременно с этим происходило "перетряхивание" госаппарата: в 1929 г. в результате
"чистки" госаппарата 10 % служащих были из него удалены. Все это привело к тому, что
на рубеже 20-30-х годов в госаппарате сложилась кризисная ситуация, а в качестве выхода
из нее предлагалось все то же администрирование, т.е. очередная реорганизация.
Во-вторых, с середины 20-х годов особенно быстро разрастался исполнительный аппарат,
и именно та его часть, которая связана с административными мерами принуждения:
органы НКВД, узкоспециализированные органы контроля (финансового, санитарного,
планового и т.п.), всевозможные "инспекции" и "уполномоченные". Все они были
централизованы, действовали в масштабах Союза ССР, независимо от Советов. Всеобщий
административный надзор осуществлял вновь созданный в 1934 г. Наркомат внутренних
дел СССР.
В-третьих, в 20-е годы возникает и развивается такой феномен, как ведомственность.
Возникшие в начале 30-х годов после упразднения ВСНХ отраслевые наркоматы быстро
превращались в замкнутые центры административно-хозяйственных систем, что отвечало
потребностям индустриализации страны.
В-четвертых, АКСУ породила такое явление, как сращивание партийного и советского
аппаратов. В первые годы после революции функции партийных и советских органов не
были четко разграничены. Однако в то время партийный аппарат и государственный еще
уравновешивали друг друга. Но уже к середине 20-х годов Советы (наряду с
профсоюзами, комсомолом и т.п.) были превращены в "приводной ремень" от партии к
трудящимся. Партия встала над обществом, ее руководство встало над партией и
оказалось вне контроля. Партийные руководители на местах приобрели власть, которая в
силу своей не подконтрольности оказывалась выше закона.
В чем выражалось это сращивание партийного и государственного аппаратов?
Все экономические вопросы, включая разработку и утверждение планов, решались на
съездах партии, а не в Советах. Все основные постановления по этим вопросам принимало
Политбюро. Все "чрезвычайные законы" хотя и издавались от имени ЦИК и СНК СССР,
но разрабатывались и принимались в Политбюро, в аппарате ЦК. Сама партия из
организации, коллективно вырабатывающей решения, все более превращалась в
организацию, проводящую решения, в своего рода наркомат. Коллективное руководство
на всех уровнях - от высшего до низового подменялось единоличным, хотя формально
демократические процедуры соблюдались.
Ни конституции, ни правовая теория не предусматривали вмешательство партийных
органов в непосредственное управление государственной жизнью. Но на практике оно с
каждым годом усиливалось.
4. АКСУ держалась в значительной мере на номенклатурном принципе управления всем
обществом. Назначение и перемещение руководящих кадров всего государственного
аппарата по воле "партийных верхов" - вот стержень АКСУ. Именно он обеспечивал
личную зависимость назначаемых от тех, кто был на верху управленческой пирамиды.
Номенклатура - это перечень наиболее важных должностей в государственном аппарате (а
позднее - и в общественных организациях), кандидатуры на которые предварительно
рассматриваются, рекомендуются, утверждаются и отзываются партийным комитетом - от
райкома (горкома) до ЦК партии. Номенклатура - явление, присущее однопартийной
системе, при которой в стране действует политическая партия, претендующая на роль
руководителя всего государства. Это "гениальное изобретение" Молотова и Кагановича
было введено в конце 1923 г. Сила номенклатуры состоит в изначальной незаконности, а
значит - бесконтрольности и безответственности.
Номенклатуры не оставались неизменными, они ежегодно пересматривались и в разные
года включали различное число должностей. Номенклатура делилась на два списка: № 1 и
№ 2. К первому из них были отнесены должности, на которые руководители назначались
только по постановлению Политбюро ЦК партии, ко второму - должности, назначение на
которые требовало согласия Орграспредотдела ЦК. Кроме того, дополнительно к
номенклатуре № 1 вводился список "выборных должностей", на которые назначение
производил ЦК. Подбор и назначение на должности, не входившие в списки № 1 и № 2,
должны были производиться по спискам, устанавливаемым каждым государственным
учреждением по согласованию с Орграспредотделом ЦК, - так называемая
"ведомственная номенклатура" № 3. Номенклатуры обладали рядом особенностей. Вопервых, общее количество назначаемых распределялось по трем спискам следующим
образом: по списку № 1 (на март 1926 г.) проходило 27,8 %, № 2 - 29,4, № 3 - 42,8 % всех
назначаемых. Во-вторых, по трем спискам проходили учреждения только общесоюзные и
только одной республики - РСФСР; госаппарата других союзных республик в
номенклатурах нет. В-третьих, по ним проходили не только государственные учреждения,
но и общественные организации: профсоюзы, все кооперативные центры, кооперативные
банки, ЦК комсомола, МОПР, Осоавиахим и т.п. В-четвертых, назначались по трем
номенклатурам не только члены партии, но и беспартийные. В 1925 г. Орграспредотдел
утверждал кандидатуры директора Госцирка и начальника Центрального управления
конвойной стражи НКВД СССР, вице-консула в Мукдене и торгпреда в Италии, всех
членов коллегии Главметалла ВСНХ СССР и список народных заседателей (еще не
избранных!) Верховного суда СССР, ректора Политехнического института в Ленинграде и
заместителя уполномоченного ВСНХ во Франции и т.п.
С существованием номенклатуры тесно связан непрофессионализм, не
квалифицированность управления.

Вопросы для самоконтроля:
1. В чем вы видите причины прихода большевиков к власти?
2. В чем суть большевистской концепции государственного строительства?
3. Назовите отличия государственных учреждений и общественных организаций.
4. Отличается ли принципиально система государственных учреждений Советской
Росси от системы госучреждений дореволюционной России?
5. Дайте определение административно-командной системы управления. Назовите
ее особенности.
6. Что такое номенклатура?
ТЕМА 11. ОРГАНИЗАЦИЯ СОВЕТСКОГО ГОСУДАРСТВА. ПЕРВЫЕ ШАГИ
1. Становление высших и центральных государственных органов: ВЦИК и СНК,
народные комиссариаты. Соглашение с левыми эсерами.
Исходным моментом создания новой российской государственности явилась передача II
съездом Советов всей полноты власти в руки Советов и создание высших органов
Советского государства - Совета Народных Комиссариатов и Всероссийского
Центрального исполнительного комитета Советов.
На II съезде советов был утвержден состав Совета народных комиссариатов - Временного
рабоче-крестьянского правительства.
Председателем был избран В.И. Ленин, а в его состав вошли народные комиссары
(название Народный комиссар принадлежит - Л.Д. Троцкому):
нарком внутренних дел - Рыков,
земледелия - Милютин,
труда - Шляпников.
Комитет по военным и морским делам возглавил Антонов-Овсеенко, Крымико, Дыбенко.
Нарком промышленности возглавил - Ногин,
Нарком просвещения - Луначарский,
Нарком финансов - Скворцов-Степанов,
Нарком юстиции - Оппоков (Ломов),
Нарком по иностранным делам - Троцкий,
Нарком почт и телеграфов - Авилов (Глебов),
Нарком по делам национальностей - Сталин.
Совет народных комиссаров собрался на свое первое заседание сразу же после окончания
II съезда Советов 27 октября в 6 часов утра в полном своем составе за исключением
наркома финансов Скворцова-Степанова. (Он в это время находился в Москве).
В тот же день состоялось 2-е заседание СНК на котором был принят декрет о печати и
постановление о созыве Учредительного собрания в назначенный срок.
Протоколы заседаний СНК тогда не велись. Только 3 ноября был составлен 1-ый
протокол. Нет документов и нескольких последующих заседаний. Поэтому очень трудно
восстановить деятельность этого высшего органа государственной власти в первые дни
его существования, а это очень важно. Специалистом в этой области являлся Эдуард
Викторович Клянов. Большой интерес в этом плане представляет его книга "Ленин в
Смольном".
27 же октября состоялось и первое заседание ВЦИК.
На II съезде Советов в состав ВЦИК избрано 101 чел., которые по партийному составу
делятся следующим образом:
большевики - 62
левые эсеры - 29
представители других партий - 10.
правые эсеры и меньшевики не были представлены во ВЦИК.
Временным председателем ВЦИК был избран Каменев.
В строительстве нового государственного аппарата большевикам пришлось столкнуться с
большими трудностями:
1. Развернувшийся почти повсеместно саботаж старых чиновников,;
2. Осложнения внутри ЦК большевиков по вопросу создания Советского правительства. В
ЦК выступила группа поддержавшая ультиматум эсеро-меньшевистского Всероссийского
исполнительного комитета железнодорожников (Викжель). Всероссийский
исполнительный комитет железнодорожников предъявил требование приступить к
созданию "Однородного социалистического правительства" (с привлечением
представителей все так называемых социалистических партий) . В противном случае он
обещал приостановить работу всех железных дорог.
Большевики не были принципиально против участия других партий в правительстве. 29
октября ЦК признал возможным расширения состава правительства, но в случае
признания другими партиями решений II съезда Советов. Было решено вступить по этому
вопросу в переговоры с Викжелем (Протоколы ЦК РСДРП (август 1917 - февраль 1918 гг.)
М. 1958, с.122)
Вести переговоры было поручено Каменеву и Сокольникову. Когда представители
большевиков явились на заседание Викжеля были предъявлены следующие требования:
1. Отказ от власти Советов;
2. Создание правительства из представителей всех "социалистических" партий;
3. Назначение на пост председателя правительства вместо Ленина лидеров правых эсеров
В.М. Чернова или Н.Д. Авксентьева;
4. Прекращение военных действий против войск Керенского-Краснова.
Каменев и Сокольников признали эти требования. Более того, Каменев подписал
соглашение о прекращении военных действий. Но военные действия прекращены не
были, а 1-2 ноября войска Керенского-Краснова были разгромлены отрядами Красной
Гвардии.
2 ноября ЦК партии большевиков было принято решение осуждающее поступок Каменева
и Сокольникова. Во второй части резолюции ЦК подтверждалось готовность большевиков
на соглашение с другими партиями по вопросу о вхождении в правительство на базе
признания решения II съезда советов.
Против этой резолюции в ЦК голосовали Каменев, Зиновьев, Рыков, Ногин, Милютин.
Так же как и на кануне октября они не подчинились решению ЦК. Каменев выступил
против Центрального Комитета во ВЦИК, где его поддержал Зиновьев.
Центральный комитет потребовал выполнение своих решений. В ответ эти пять человек
(Каменев, Зиновьев, Рыков, Ногин, Милютин) заявили о своем выходе из ЦК.
4 ноября Ногин, Рыков, Милютин, Теодорович заявили о выходе из Совнаркома, т.е. по
сути дела сложился правительственный кризис. 8 ноября Каменев был отозван с поста
председателя ВЦИК, и на этот пост был назначен Я.М. Свердлов. Наркомом внутренних
дел вместо Рыкова Г.И. стал Петровский (депутат от большевиков IV Государственной
думе); заместителем наркома земледелия - А.Г. Шлихтер (вместо Милютина), а позднее
он становится наркомом продовольствия вместо Теодоровича.
Большевики направили свои усилия против колебаний левых эсеров. В период подготовки
и проведения октябрьского вооруженного восстания левым эсерам было предложено
войти в правительство. Но они отказались принять участие в правительстве
сформированном на II съезде Советов, но в состав ВЦИК вошли ЦК большевиков
проводил линию на укрепление блока с левыми эсерами. Однако левые эсеры по словам
Ленина продолжали колебаться "как невеста с приданым".
По инициативе Ленина пост наркома земледелия был предложен А.Л. Колегаеву. Левые
эсеры отказались принять участие в обсуждение этой кандидатуры. Поэтому на втором
заседании Совнаркома 15 ноября был поставлен вопрос о министерстве земледелия.
Совнарком предложил левым эсерам "ультимативно взять завтра министерство
земледелия или предоставить его большевикам и не тормозить работу". Левые эсеры не
дали ответа и на следующем заседании СНК, 16 ноября 1917 г. был вновь поставлен
вопрос "о письменном ультиматуме левым эсерам о посте наркома по министерству
земледелия". Поскольку вопрос был чрезвычайно важным, Совнарком постановил:
"предложить Шлихтеру с 17 ноября приступить к энергичной работе по министерству
земледелия". Однако 17 ноября левые эсеры согласились принять пост наркома
земледелия. Результаты переговоров были оформлены решением ЦИК от 17 ноября 1917г
об изменении состава Совнеркома. По этому соглашению: 1)народный комиссариат
земледелия "полностью передавался левым эсерам"; 2)левые эсеры назначали своего
наркома и формировали коллегию комиссариата; 3)в коллегию Наркомзема, состоящую из
левых эсеров, большевики вводили своего представителя.
24 ноября 1917 г. ВЦИК утвердил левого эсера А.Л. Колегаева на пост народного
комиссара земледелия, а в состав коллегии комиссариата вошли левые эсеры:Н.Н.
Алексеев, С.Ф. Рыбин, Л.Л. Костин, М.С. Животовский, Г.М. Иващенко, Н.С. Арефьев,
И.Ф. балыков, В.М. Капмнский, П.И. Мелков, Н.Д. Пряжников, М.Н. Аношин, Г.Д.
Рыкин, А.Е. Феофилактов, П.Н. Яценко. Однако левые эсеры продолжали колебаться.
Первое учредительное заседание коллегии состоялось 21 ноября и только 11 декабря
коллегия собралась во второй раз, да и то в неполном составе. Нарком земледелия А.Л.
Колегаев Отсутствовал на 12 заседаниях Совнаркома и лишь 5 декабря включился в
совместную работу с другими наркомами.
9-10 декабря было подписано новое соглашение с левыми эсерами, по которому в состав
Советского правительства входило 7 левых эсеров.
Левым эсерам были отданы посты:
наркома юстиции - Штейнберг;
наркома почт и телеграфов - Прошьаян.
Создано 2 новых поста:
народный комиссариат по местному самоуправлению возглавил Трутовский;
народный комиссариат имуществ - Карелин.
2 левых эсера введены в состав наркомата внутренних дел со статусом наркомов без
портфелей на основании соглашения с левыми эсерами им предложили войти и во ВЦИК.
В ноябре в состав ВЦИК введено 108 делегатов от Всероссийского съезда крестьянских
депутатов (работал с 26 ноября по 10 декабря 1917 г.). Съезд избран новый ЦИК Советов
крестьянских депутатов, который слился с ВЦИК Советов рабочих и солдатских
депутатов. Создание единого ВЦИК позволило Советской власти в значительной степени
ослабить влияние правых эсеров на крестьянские советы.
Кроме того в состав ВЦИК было введено 100 представителей от солдат и матросов плюс
50 представителей от профсоюзов, и всего в составе ВЦИК стало 366 человек! (Подробнее
см. А.И. Разгон. ВЦИК Советов в первые месяцы д.н. М., 1977). Произошли изменения и в
партийном составе ВЦИК. В связи с этими всеми изменениями было время когда силы
большевиков почти уравновешивались представителями других партий. Однако
большевики имели большинство и в окончательном составе ВЦИК
Как бы там ни было, с большими трудностями, но все же блок с левыми эсерами был
заключен. Это имело важное значение в упрочении влияния большевиков. Однако
правительственный блок с левыми эсерами не был продолжительным.
Левые эсеры, выступили против ратификации IV Всероссийским съездом Советов
Брестского мирного договора, отозвали своих представителей из Совнаркома. Выйдя из
СНК, левые эсеры остались во ВЦИК, и во всех центральных и местных советских
учреждениях. И только после мятежа 6 июня 1918 г. левые эсеры были выведены из всех
центральных государственных учреждений, но в местном аппарате оставались до конца
1918 г.
Одним из принципиальных вопросов государственного строительства отрабатываемых в
первые месяцы советской власти был вопрос о соотношении законодательной и
исполнительной власти.
Классический буржуазный парламентаризм предлагает разделение законодательных и
исполнительных функций. По идее Ленина Советы соединяют исполнительную и
законодательную власть (сами принимают решение и организуют их исполнение).
Эсеры и др. представители мелкобуржуазных партий хотели сосредоточить
законодательные функции только во ВЦИК, большевики - законодательную и
исполнительную функции не разделять. По их мнению и законодательные и
исполнительные функции должны иметь и ВЦИК и СНК.
И действительно до Учредительного Собрания право издавать законы имел СНК Закон
вступал в силу со времени опубликования его в газете. ВЦИК имел право изменить,
дополнить всякое постановление правительства.
Однако левые эсеры выступили против этого.
И 17 января был принят документ определяющий взаимоотношение ВЦИК и Совнаркома,
согласно которому Правительство (Совнарком) имеет право разрабатывать и принимать
законы, но они подлежат утверждению ВЦИК.
Одновременно в этом документе было предусмотрено, что по вопросам борьбы с
контреволюцией СНК имеет право принимать единоличные решение. На первых порах
так и было: Совнарком сам принимал решения по вопросам не терпящим отлагательства
(без утверждения ВЦИК, под свою ответственность).
Постепенно создавался аппарат высших и центральных органов Советского государства.
1 ноября 1917г - СНК утвердил В.Д. Бонч-Бруевича управляющим делами СНК, а
Горбунова - секретарем Совнаркома. (Практически первые дни весь аппарат СНК и
составил из этих 2-х человек).
Известно, что к 15 ноября в штаб аппарата СНК входило уже 21 чел., а к концу января
1918 г. аппарат СНК в основном сложился и имел следующую структуру: секретариат,
приемная, бухгалтерский и финансовый отделом, бюро переписи, печати и вырезок.
Общее число сотрудников Совнаркома на 31 января 1918 г. составило 58 человек.
Сложным делом было укомплектование аппарата народных комиссариатов. первую
группу сотрудников составили, как правило, нарком и в редких случаях 1-2 большевика,
рекомендованных к работе в данном ведомстве. С этой небольшой группы и начиналось
работа каждого отдельного комиссариата. В задачу ее на первых порах входило - привлечь
к работе в комиcсариате лояльно построенных по отношению к Советской власти
работников министерств Временного правительства, но они как правило, саботировали.
Комплектовать же собственные кадры чиновников из рабочих и крестьян было очень
трудно - не было опыта, шла война).
Во II половине ноября 1917 г. аппарат народных комиссариатов начал функционировать.
В начале все комиссариаты располагались в Смольном. Только в конце ноября было
принято решение о перенесении деятельности народных комиссариатов в здания бывших
министерств.
Уже первые шаги в деле строительства нового государственного аппарата показали
утопичность ленинского плана создания новой государственности, которая обходилась бы
без бюрократического чиновничьего аппарата и на самоуправляемости народа. В первые
месяцы после победы Октябрьской революции весь расчет делался на энтузиазм и
инициативу революционных масс, способных будто бы овладеть техникой управления
страной. Здесь, как и в области экономических отношений большевики надеялись
опередить время. Ускоренными темпами двигаться в коммунистическое будущее.
Однако скоро выяснилось, что управленческая самодеятельность масс не может заменить
собой постоянный государственный аппарат, состоящий из профессионалов. Поэтому
правящая партия вынуждена была взять курс на массовое привлечение к управлению
страной буржуазных специалистов. К осени 1918 г. удельный вес старых чиновников
достигал в наркомате финансов 97,5 % , в наркомате госконтроля - 80 % , в наркомате
путей сообщения - 88,1 % . Вопрос об использовании прежних управленцев особенно
остро стоял в сфере экономики. Рабочее самоуправление в силу своей некомпетентности
не смогло остановить упадок производства. В 1917 г. продукция фабрично-заводской
промышленности сократилась на 36,4 % . Таким образом в ходе событий все более
обнаруживалась невозможность осуществить на практике ту модель пролетарской
государственности, которую Ленин представлял как непосредственную власть
вооруженных и организованных рабочих.
Но в течении всего времени не налаженности деятельности народных комиссариатов
жизнь в стране не прекращалась. требовалось управлять огромной массой населения,
налаживать по- новому хозяйственный организм. Кто же, какие органы осуществляли эти
функции?
Большую роль в этом деле играл Военно-революционный комитет (ВРК). В дни
Октябрьской революции это орган вооруженного восстания. После победы советской
власти он стал функционировать как орган государственной власти. Но продолжал
действовать и как военный орган. Армии в то время фактически не было. К тому же
появились новые функции ВРК, например, борьба с контрреволюцией. Кроме этого ВРК
выполнил организационную работу по налаживанию продовольственной работы, охране
общественного порядка.
По мере организации наркоматов функции ВРК переходили в руки народных
комиссариатов.
5 декабря 1917 г. - ВРК известил население о выполнении всех своих задач и передаче
своих функций соответствующим наркоматам.
Одновременно шел процесс создания и других органов государственного управления. 28
октября - принято решение о создании рабочей милиции, 22 ноября - декрет о народных
судах, 20 декабря - декрет о создании ВЧК.
Первоначально большевики не планировали создание каких-либо органов насилия,
подавления сопротивления свергнутых классов. Подобно тому как в области военной
предполагалось оборонять республику в случае опасности всеобщим вооружением
народа, так и в случае возникновения внутренней угрозы ожидалось, что существующие
органы народовластия - Советы, выборные суды, народная милиция вполне справляться с
этой задачей. Надежды на это не сбылись. Постановлением СНК от 20 декабря 1917 г. при
нем была образована Всероссийская чрезвычайная комиссия по борьбе с
контрреволюцией, саботажем и спекуляцией (ВЧК). Из названия видно, по какому поводу
был создан этот чрезвычайный орган. Возглавлял коллегию ВЧК большевик польского
происхождения Ф.Э. Дзержинский. Однако объем деятельности ВЧК стал очень быстро
возрастал за рамками наспех сформулированных функций комиссии. ВЧК очень быстро
стала обретать образ грозного и беспощадного орудия советской власти в борьбе со
своими противниками. Главную роль при этом играли формы и методы работы комиссии,
отсутствие законной основы ее деятельности. Рассказы об ужасных расстрелах, тюрьмах и
концлагерях, которые якобы с самого начала были характерны для ВЧК, сильно
преувеличены. "Карающий меч диктатуры пролетариата" разворачивался по мере
обострения обстановки. В арсенале средств борьбы ВЧК, согласно постановлению, были
конфискация имущества, выдворение за пределы Советской республики, лишение
продуктивных карточек, включение в список "врагов народа". В положении о
революционных трибуналах, которыми ВЧК должна была передать задержанных,
максимальное наказание, которое было предусмотрено, - до 4 лет тюремного заключения.
Однако не было гарантий против злоупотребления властью. ВЧК и местные чрезвычайки
были органами, которые должны были формироваться преимущественно из рабочих, но,
вследствие своего особого положения, они, как магнит, стали притягивать массу
разнородных, случайных, своекорыстных элементов.
15 января - был издан декрет о создании рабоче-крестьянской Красной Армии.
Пожалуй, быстрее всего был развенчан миф о возможности обойтись без регулярной
армии, опираясь только "на вооруженный народ", поскольку большевики пришли к власти
в момент противостояния современных армий. Отряды Красной Гвардии, находившиеся в
распоряжении ВРК, не могли выполнять функции защиты государства. Поэтому встал
вопрос о судьбе старой армии и не только ее, но и всего огромного военнорегулирующего механизма старой России в лице министерств, штабов, военно-учебных
заседаний. особых совещаний и т.д. Сразу же отпал вопрос об использовании старой
армии, поскольку в нее самими большевиками был запущен вирус разрушения. После
Октября никакие попытки не могли уже остановить процесс ее полного распада. Только
состояние мирных переговоров с Германией и ее союзниками, достигнутое большевиками
перемирие позволяли в какой-то мере удерживать фронт.
В декабре 1917 г. СНК признал необходимость создания новой армии, а 15 января 1918 г.
специальным декретом СНК провозглашалось создание Рабоче-крестьянской Красной
Армии (РККА) на добровольных началах. В апреле была организована сеть военных
комиссариатов на местах. К маю РККА насчитывала в своих рядах около 300 тыс.
человек. РККА, как выясняется сегодня, возникла на обломках старой армии за счет ее
кадрового состава. Поляризация сил, характерная для российского общества, коснулась и
профессиональных военных. Кроме того, в рядах любой армии, имеется немалое число
людей совершенно индифферентных к политике, для которых главное - стабильность
положения и определенные гарантии. Определенная их часть оказалась в Красной Армии,
продолжала работать в военных учреждениях. Чтобы обеспечить революционный
классовый характер в строительстве новых вооруженных сил проводился процесс их
политизации через институт политкомиссаров. Управление военным ведомством - было
сосредоточено в руках коллегии Народных комиссариата по военным и морским делам
(Наркомвоена), политическое управление - создано несколько позже - Революционного
военного совета (Реввоенсовета, РВС). Во главе обоих учреждений стал человек сугубо
гражданский, но чрезвычайно популярный в стране Л.Д. Троцкий. Его вклад в
строительство Красной Армии еще далеко не изучен. С его именем связан дальнейший
процесс профессионализации РККА, отмены принципа выборности командиров,
привлечения военных специалистов, учреждения и преобразования системы военноучебных заведений, отказа от добровольности и перехода на всеобщую воинскую
обязанность.
При оценке Л.Д. Троцкого уместно было бы освободить от позднейших оценок и
напластований, политических штампов, за которыми исчезает личность. С этой точки
зрения любопытных документов эпохи являются "Революционные этюды", написанные
одним из большевистских комиссаров - нарком просвещения А.В. Луначарским в 1919 г.,
где дается характеристика видным вождям большевистской революции и прежде всего
Ленину и Троцкому. Вот некоторые из них:
... Огромная властность и какое-то неумение быть сколько-нибудь ласковым и
внимательным к людям, отсутствие того очарования, которое всегда окружало Ленина,
осуждали Троцкого как вождя на некоторое одиночество ...
... Для работы в политических партиях Троцкий казался мало приспособленным, зато в
океане исторических событий, где совершенно не важны личные организации, на первый
план выступали положительные стороны Троцкого...
... Главное дарование Троцкого его ораторский и писательский талант...
...Троцкий несомненно более ортодоксален, чем Ленин, всегда руководствуется буквой
революционного марксизма. Ленин чувствует себя творцом и хозяином политической
мысли и очень часто давал совершенно новые лозунги, которые на всех ошарашивали,
которые казались нам дикостью и которые давали богатые результаты. Троцкий такой
смелостью мысли не отличается...
... О Троцком принято говорить, что он честолюбив. Это, конечно, совершеннейший
вздор... В нем нет ни капли тщеславия. Он совершенно не дорожит никакими титулами и
никакой внешней властью... Ему бесконечно дорога ... его историческая роль. Ленин тоже
нисколько не честолюбив. Он никогда не оглядывается на себя, никогда не смотрится в
историческое зеркало, никогда не думает, что о нем скажет потомство, он просто делает
свое дело. В отличие от него Троцкий часто оглядывается на себя, чрезвычайно дорожит
своей исторической ролью и готов бы был принести какие угодно жертвы, не исключая
вовсе и самой тяжелой - жертвы своей жизнью, чтобы остаться в памяти человечества в
ореоле трагического революционного вождя...
... Не надо думать, однако, что второй вождь русской революции во всем уступает своему
коллеге. Троцкий более блестящ, более ярко, более подвижен. Ленин как нельзя более
приспособлен к тому, чтобы сидя в председательском кресле Совнаркома, гениально
руководить мировой революцией..., но не мог бы справиться с той титанической задачей,
которую взвалили на свои плечи Троцкий...
... Когда происходит великая революция, то великий народ всегда находит на всякую роль
подходящего актера. Одним из признаков величия нашей революции является то, что она
выдвинула из своих недр или заимствовала из других партий столько выдающихся людей
и двоих сильнейших среди самых сильных Ленина и Троцкого.
Таким образом в короткий срок после II Всероссийского съезда Советов был новый
государственный аппарат.
Второй Съезд Советов рабочих и солдатских депутатов провозгласил создание
республики Советов. Высшим органом власти провозгласили Съезд Советов. В перерывах
между съездами высшим органом считался формируемый съездом Всероссийский
Центральный Комитет (ВЦИК). Съезд назначил временное правительство - Совет
Народных Комиссаров (СНК). На местах власть должна была перейти органам местных
Советов.
2. Учредительное собрание. Важным моментом в сломе старого государственного
аппарата стали выборы в Учредительное собрание) должны были состояться 12 ноября фактически продолжились в течение ноября, а в некоторых местностях даже в декабре).
Избирательная комиссия была образована при Временном правительстве. Списки
депутатов тоже составлялись в условиях господства Временного правительства.
Выборы в Учредительное собрание дали значительный перевес партии эсеров. Из 715
членов Учредительного собрания эсеры получили 412 мест; большевики - 183; все
остальные партии получили - 114 мест. Большевики получили большинство голосов в
столицах и крупных промышленных центрах: в Петрограде - 45 % голосов, Москве - 50 %,
в гарнизонах Петрограда и Москвы - около 80 % , Иваново-Вознесенске - 64 % . Большое
количество голосов в пользу большевиков дали фронты: северный фронт - 61 %,
балтийский флот - 57 % .
Выборы проведены. И на 5 января 1918 г. назначен сбор депутатов Учредительного
собрания.
Но функции учредителя власти уже выполнены. Однако просто так отменить
учредительное собрание тоже нельзя, до революции большевики агитировали за
Учредительное собрание с целью разоблачения временного правительства, которое
оттягивало его выборы.
Как выйти из создавшегося положения ?
Ленин подготовил тезисы по Учредительному собранию, где заявил, что российская
революция ушла вперед от буржуазной демократии к демократии пролетариата. Лозунг
"Вся власть Учредительному собранию в условиях победившей Социалистической
революции означал бы уничтожение власти Советов". Выход виделся им или в быстрых
перевыборах Учредительного собрания или Учредительное собрание признает Власть
Советов. Остановились на 2-м варианте.
С этой целью была разработана "Декларация прав трудящихся и эксплуатируемого
народа. В этой декларации в обобщенном виде записаны все основные завоевания
Советской власти. Заключительная часть Декларация заканчивалась словами:
"Поддерживая Советскую власть и декреты Совета Народных комиссаров, Учредительное
собрание считает, что его задачи и ограничиваются установлением коренных оснований
социалистического переустройства общества" (Полное Собрание Сочинений Ленина В.И.,
Т.35, с.223). Учредительное собрание приняв эту декларацию, объявляло бы, что его
функции уже выполнены.
5 января 1918 г. назначено было открытие учредительного собрания. По поручению
ВЦИК, открыл его Я.М. Свердлов. Он огласил собравшимся текст "Декларация прав
трудящихся и эксплуатирующего народа". Однако эсеровское большинство уклонилось от
обсуждения декларации.
Председателем собрания был выбран правый эсер В.М. Чернов. Затем начались
выступления. В противовес "Декларации прав трудящихся и эксплуатируемого народа"
правые эсеры предложили свою декларацию. Большевистская фракция Учредительного
собрания отклонила эту декларацию и покинула зал заседаний. В ту же ночь Совнарком
принял декрет о роспуске Учредительного собрания и внес его на обсуждение ВЦИК.
Эсеровские депутаты продолжили выступать. Поздно ночью покинули зал заседаний
левые эсеры. Заседание оставшейся части собрания продолжалось почти всю ночь. Утром
6 января матрос Железняков, начальник караула, заявил: "Караул, устал!"
Как оценить происшедшее? В настоящее время некоторые исследователи задают себе
вопрос, не являлось ли это простым тактическим маневром в борьбе за массы. Дело в том,
что лозунг "Вся власть Советам"!, который определял главную задачу революции,
противоречил идее всесловного, демократически избранного форума, полномочного
решать восставшие перед страной проблемы. Как показал ход событий, обещание
большевиков созвать после прихода к власти Учредительное собрание действительно
обеспечило им поддержку широкой демократической общественности. Что касается
судьбы этого представительного учреждения, то она предопределена не только позицией
Ленина и его сторонников, считавших советскую форму организации власти несравненно
более демократичной, чем всесловный парламентизм, но и рядом важных социальнополитических факторов.
Это прежде всего факт безусловного ликвидирования на выборах правосоциалистических
партий и весьма скромного успеха большевистских кандидатов. В литературе это
объяснялось тем, что избирательные списки составлялись еще до победы Октябрьской
революции, когда соотношение сил не благоприятствовало социалистическому выбору.
Видимо, дело в другом: именно меньшевики и эсеры выступали носителями наиболее
популярной в массах идеи всенародного представительства в высшем органе власти, в то
время как большевики отстаивали принцип диктатуры пролетариата. Кстати, итоги
выборов современные исследователи рассматривают как показатель того, что и в
послеоктябрьский период меньшевики и эсеры пользовались в народе большим влиянием.
Так или иначе, но большевикам пришлось иметь дело как раз с таким Учредительным
собранием, которое могло противопоставить себя советской власти, стать оплотом
политических сил, отвергавших законности Октябрьского вооруженного восстания. По
традиционному мнению, собрание действительно заняло крайне антисоветскую позицию.
Это и предопределило его разгон, также последующую конфронтацию правящей партии с
учредиловцами. Но сегодня существует и другая исследовательская позиция. Она состоит
в том, что имелась реальная возможность совместить два института власти, выработать
единую программу проведения революционно-демократических преобразований, тем
самым предотвратить гражданскую войну. Расхожее представление о том, что
Учредительное собрание не признало советской власти и ее декреты о земле и мире,
документально не поддерживаются. Более того. Были приняты резолюции, прямо
обязывающие социалистов сотрудничать с большевиками в осуществлении
демократических реформ (см.: Вопросы истории. 1992, № 1).
Почему эти факты остались неизвестными? Дело в том, что не большевики, поспешившие
разогнать Учредительное собрание, ни учредиловцы, вставшие на путь вооруженной
борьбы с Советами, не хотели говорить правду, которая ставила под сомнение
правомерность последующих действий.
Сейчас в литературе совершенно справедливо подчеркивается полная необоснованность
прежнего взгляда на последствия антидемократической акции большевистского
руководства. Неверно, что она не оказала никакого влияния на ход революции. Напротив,
разгон Учредительного собрания способствовал в числе других причин колебаниям
мелкобуржуазных масс, породил движение "демократической" контрреволюции,
возглавленное учредиловцами, привел к широкомасштабной гражданской войне. Было бы,
однако, неправильно полагать, что борьба с советской властью, развернувшаяся под
флагом Учредительного собрания, носила исключительно вооруженный характер, во
всяком случае, со стороны меньшевиков.
Имеются неоднократные заявления меньшевистского руководства о неучастии РСДРП в
организации антисоветских мятежей. Создание меньшевистско-эсеровских "областных
правительств" оказывается было делом рук местных организаций партии, которые стояли
правее своего ЦК. Официальная же тактика социал-демократов заключалась в том, чтобы,
используя недовольство трудящихся трудностями революции, ошибками и просчетами
правящей партии, добиться мирного установления власти диктатуры пролетариата и
замены ее Учредительным собранием.
Большевики же разогнав Учредительное собрание решили противопоставить ему
"подлинно народный орган" - III съезд рабочих и солдатских депутатов, открывшийся 10
января 1918 г., через 3 дня после роспуска Учредительного собрания и III съезд
крестьянских депутатов, который начал свою работу 13 января. На 1-ом же заседании
крестьянского съезда было принято решение об объединении крестьянского и рабочесолдатского съезда и из здания Смольного съезда перенес свою работу в Таврический
дворец.
На съезде с отчетом о работе ВЦИК выступил Я.М. Свердлов, с отчетом о работе
правительства - В.И. Ленин. Советское правительство отчитывалось о своей работе за 2
месяца 15 дней. Сравнивая сделанное Советской властью с Парижской коммуной,
существовавшей 72 дня, Ленин остановился на всех крупных социально-экономических
мероприятиях советской власти. Съезд полностью одобрил доклады Свердлова и Ленина.
Съезд утвердил, написанную Лениным "Декларацию прав трудящихся и
эксплуатируемого народа. Это был 1-ый конституционный акт Советской власти
закреплявший основы Советской власти и нового общественного строя. III съезд Советов
утвердил Положение о новом обозначении существующей государственной власти. Слово
"временное" из официального названия правительства решено было снять. Закончился 1ый этап в создании новой советской государственности.

Вопросы для самоконтроля:
1. Как делились исполнительные и законодательные функции между ВЦИК и
СНК?
2. Существовало ли принципиальное отличие между министерствами XIX- начала
XX века и народными комиссариатами Советского правительства?
3. Имело ли шанс Учредительное собрание в условиях диктатуры пролетариата?
Каковы последствия его разгона?
4. Какую перспективу имел правительственный блок большевиков и левых эсеров?
ТЕМА 12. ГОСУЧРЕЖДЕНИЯ РОСИИ В ГОДЫ ГРАЖДАНСКОЙ ВОЙНЫ
1. Советское строительство. Изменения в системе общественных организаций.
10 июня 1918 года Всероссийский съезд Советов принял первую конституцию РСФСР.
Ст. 1 ее объявляет Россию Республикой Советов рабочих, солдатских и крестьянских
депутатов. Съезд Советов является высшим органом власти (ст.24). В перерывах между
съездами действует ВЦИК, избираемый съездом (ст.30). ВЦИК образует правительство СНК (ст.35).
На основе I Советской конституции проводилась работа по совершенствованию всей
системы советов. Система советов, как известно, сложилась стихийно. В некоторых
местах создавались рабочие и солдатские советы, в других солдатские и крестьянские и
т.п. Иногда в уезде по примеру центра создавали совнаркомы. Требовалась унификация
всей советской системы.
30 ноября 1918 г. Совет рабоче-крестьянской обороны во главе с Лениным поставил
задачу мобилизации всех сил на оборону. Но тем не менее во время гражданской войны
регулярно 1 раз в три месяца в соответствии с конституцией проводились перевыборы в
Советы. Созывались съезды Советов всех уровней. Только в 1918 г. состоялось четыре
Всероссийских съезда Советов.
Почти все съезды Советов рассматривали вопросы Советского строительства. Важную
роль в этом сыграл VI Всероссийский съезд Советов, который принял решение об
упразднении комитетов бедноты. Съезд объяснил это следующим образом: в деревне
сложилось двоевластие - советы и комитеты бедноты, что не соответствовало
конституции. Деятельность двух параллельных органов приводила к трениям, выявился
ненужный параллелизм в работе. Нередко комбеды выходили за рамки прав
предоставленных им декретом ВЦИК 11 июня 1918 г. VI съезд единогласно принял
решение о роспуске комбедов и рекомендовал срочно провести перевыборы волостных и
сельских Советов. Такие перевыборы были проведены. Кроме того, учитывая укрепление
губернских Советов съезд признал нецелесообразным сохранение областных Советов
ввиду усиления местнических тенденций, бюрократизма в их работе. В декабре был
упразднен Московский областной Совет; в январе 1919 г. - Уральский областной Совет; в
марте 1919 г. - Союз коммунистов Северной области.
Вопросам совершенствования советской государственной системы придавали большое
значение и в последующие годы гражданской войны. Так, и VII и VIII съезды Советов
обсуждали вопрос о советах. Но в условиях гражданской войны большевистская партия
окончательно уничтожает всякую легальную оппозицию (в том числе и партию левых
эсеров), ужесточает внутрипартийную дисциплину и лишает рабочих и крестьян какоголибо выбора при формировании органов власти. Все несогласные с властью большевиков
объявляются врагами народа, физически уничтожаются. Выборы в советы становятся
фикцией. Подобранные партийным аппаратом из числа партократии депутаты Советов,
руководствуясь партийной дисциплиной, обязаны беспрекословно проводить через советы
решения, принятые партийными органами (см. Минц И.И., год 1918. М., 1982, с. 123). В
нарушении Конституции Всероссийские съезды Советов собираются раз в год. На местах
съезды часто вообще не проводятся. Функции органов власти выполняют революционные
комитеты, которые формируются аппаратом, а иногда Реввоенсоветы армий.
Ревкомы - временные чрезвычайные органы, назначаемые государственными и
партийными органами. Создавались они, как правило, на непродолжительный срок.
Основной целью их было подавить контрреволюционный мятеж, подготовить и провести
перевыборы в Советы и передать им права. Обычно такие чрезвычайные органы
существовали 2-3 месяца. Особое место они имели в Сибири - где была создана система
ревкомов, от Сибревкома до уездных и даже волостных ревкомов.
Конечно, в работе советских государственных органов на всех уровнях были и
недостатки, и ошибки. К работе в государственном аппарате привлекались десятки, сотни,
тысячи людей. Среди них важное место занимали бывшие чиновники старого аппарата.
Постановлением ВЦИК от 8 февраля 1920 г. - создан наркомат рабоче-крестьянской
инспекции (РКИ). Основной задачей которого являлся контроль за работой
государственного аппарата. Наркомом назначен был И.В. Сталин. В качестве местных
органов этого наркомата создавались рабоче-крестьянские инспекции в губерниях и
уездах.
В ходе гражданской войны развиваются массовые организации трудящихся.
Коренной перелом произошел в деятельности профсоюзов. Профсоюзам было
предоставлено право непосредственного участия в управлении производством. В любую
коллегию профсоюзы посылали 1/3 своих представителей и 2/3 назначалось государством.
Кроме того профсоюзы занимались: нормированием труда и заработной платы;
мобилизацией на фронт; формированием продовольственных отрядов; участвовали в
органах контроля. В годы гражданской войны в стране сложилось 30 отраслевых
профсоюзов: профсоюз текстильщиков (711 тыс. чел.); профсоюз железнодорожников
(450 тыс. чел.); профсоюз металлистов (400 тыс. чел.); профсоюз кожевенников (225 тыс.
чел.); профсоюз строителей (100 тыс. чел.); работники сельского хозяйства были
объединены в свой профсоюз работников земли и леса.
Однако в условиях войны общая линия на централизацию не могла не сказаться и на
профсоюзах. Это проявилось, в частности, в провозглашении обязательного членства
профсоюзов. Неизбежны в этих условиях были подмена воспитательных функций
методами администрирования.
Изменилась роль профсоюзов. При капитализме - они защищали интернациональные
интересы трудящихся, боролись за экономические права; при социализме главной их
задачей становится функция созидательная. Профсоюзы получают право непосредственно
участвовать в управлении. Как соблюсти меру в этом деле? Опыта не было.
Известно, что к концу гражданской войны обострился спор между Л.Д. Троцким и
партией. Троцкий считал возможным отдать профсоюзам функции государственного
управления. Большинство же руководящих партийных работников считали, что
профсоюзы это школа управления, они должны воспитывать рабочих, но непосредственно
не управлять. Этим должно заниматься государство. Особенно обострился этот спор в
известной "дискуссии о профсоюзах".
В годы войны укрепился и комсомол. В октябре 1918 г. состоялся I съезд союзов
молодежи. К этому времени комсомол объединил 22 тыс. членов. В октябре 1919 г. на II
съезде комсомола насчитывалось уже 96 тыс. членов, а в октябре 1920 г. на III съезд - 400
тыс. членов РКСМ. Комсомол становится резервом и помощником партии.
2. Национально-государственное строительство.
Особую сложность решение задач социалистического строительства приобрело в районах,
где велик был процент нерусского населения. Ход войны в огромной степени зависел от
решения национального вопроса. Еще в конце 1917 г. была принята "Декларация прав
народов России", предоставлявшая право нациям на самоопределение. И народы России
воспользовались этим правом.
Начинают возникать самостоятельные государственные образования. Сразу же после
октябрьской революции образовалась Украинская Советская республика. В годы
гражданской войны возникли независимые Советские республики: Белоруссия,
Азербайджан, Армения, Грузия, Латвия, Литва и Эстония. Это были суверенные
государства. Они создавали свои высшие органы власти, свои вооруженные силы.
Уровень социально-экономического развития на разных территориях был различный.
Украина, Белоруссия, Прибалтика - прошли путь капиталистического развития;
Таджикистан, Узбекистан находились на стадии феодализма, народы севера жили
полупатриархальным родовым строем. Это обстоятельство создавало дополнительные
трудности в решении национально-государственных проблем.
Руководство национально-государственным строительством осуществлял народный
комиссариат по делам национальностей, созданный в числе первых советских
комиссариатов. В структуре комиссариата были созданы отделы по национальностям. В
качестве отделов Наркомнаца функционировали следующие национальные комиссариаты:
латышский, польский, еврейский, украинский, литовский, эстонский, белорусский,
мусульманский, немецкий, финский и другие. Эти комиссариаты занимались вопросами
самоопределения. Со времени самоопределения народа они упразднились.
Внутри РСФСР многие народы воспользовались правом областной и территориальной
автономии. Первой автономной республикой в составе РСФСР стали Туркестанская
республика (апрель 1918 г.). Позднее были образованы: Башкирская автономная
республика (1919 г.), Татарская автономная республика (1920 г.), Киргазская (Казахская)
автономная республика (октябрь 1920 г.), Дагестанская и Горская автономные республики
(ноябрь 1920 г.). В 1920 г. создаются первые автономные области (Чувашская,
Удмурдская, Марийская и Колмыкская).
Во вновь образованных советских республиках в годы гражданской войны постепенно
формировался государственный аппарат.
В декабре 1917 г. - в Харькове было избрано Временное народное правительство
Украины. Но территория Украины в июле была оккупирована Германией. В январе 1919 г.
- образован Совет народных комиссаров Украины, под председательством - А.Л.
Раковского. В состав его вошли: нарком земледелия - Колегаев, нарком продовольствия -
Шлихтер, нарком по военным делам - Подвойский, нарком по внутренним делам Ворошилов, командующий войсками - Антонов-Овсеенко.
В ноябре 1919 г. III Всеукраинский съезд Советов принял конституцию, избрал
Исполнительный Комитет Советов - ВУЦИК. Председателем ВУЦИК до 1939 г. был Г.И.
Петровский.
В июле 1920 г. была образована Белорусская республика. Сначала существовала
Литовско-Белорусская республика, в последствии произошло разъединение. В ноябре
1920 г. - III съезд компартии Белоруссии принял решение о разделении объединенной
компартии Литвы и Белоруссии. В декабре 1920 г. - II Всебелорусский съезд советов
избрал ЦИК и СНК Белоруссии.
В 1920 г. - образовались Азербайджанская и Армянская республики.
Между Советской Россией и другими советскими республиками были заключены
двухсторонние договоры. 30 сентября 1920 г. был заключен договор между РСФСР и
Азербайджанской Советской республикой; 28 декабря 1920 г. - между РСФСР и
Украинской советской республикой; 16 января 1921 г. - между РСФСР и Белорусской
советской республикой; 21 мая 1921 г. - между РСФСР и Грузинской советской
республикой. Создавалось некое подобие конфедерации.
3. Изменения в управлении экономикой.
С первых же дней победы революции Советское государство берет курс на создание
социалистического уклада в экономике страны, на постепенное преодоление
многоукладности. Практические мероприятия в этом направлении начали осуществляться
в конце 1917 г. - январе 1918 г. ими стали национализация земель, банков, возникновение
первых колхозов.
Весной 1918 г. Ленин приступил к созданию плана социалистического строительства.
Суть его сводилась к следующему: от красногвардейской атаки на капитал
(национализация, конфискация) перейти к планомерному налаживанию учета и контроля.
Причем дальнейшее развитие национализации, по его мнению, должно было идти
постепенно. Имелось ввиду и привлечение буржуазии к организации производства. В
условиях развернувшейся ожесточенной гражданской войны в этот план были внесены
некоторые коррективы в сторону усиления наступления на капитал, в сторону убыстрения
темпов социалистического преобразования экономики.
Это привело к отказу от постепенности и к переходу к политике штурма
капиталистических элементов.
В чем это выразилось?
Резко ускорился процесс национализации промышленности. Национализация
распространилась на все крупные и средние предприятия. К концу 1918 г. вся крупная
промышленность перешла к государственному управлению, а в первом квартале 1919 г. к
государственному управлению была переведена и средняя промышленность. В последний
период гражданской войны началась национализация и мелкой промышленности. В
ноябре 1920 г. ВСНХ принял постановление о национализации всех промышленных
предприятий с числом рабочих свыше 5. Однако это постановление не было осуществлено
в связи с переходом к НЭПу. Тем не менее, в конце гражданской войны частично была
национализирована и мелкая промышленность.
Сосредоточение в руках государства почти всей промышленности придало большую
важность вопросу об управлении народным хозяйством. Это привело к тому, что
складывается высокая централизация в управлении экономикой. В составе ВСНХ
создаются отраслевые главные комитеты (главки) и центральные управления (центры).
Осенью 1918 г. в составе ВСНХ существовало 18 главных комитетов и отраслевых
управлений, к концу гражданской войны - 52.
Система главкизма способствовала строгому учету и распределению в народном
хозяйстве в масштабах всей страны. Но имела и негативные черты: она порождала на
местах иждивенчество, снижала инициативу, способствовала волоките. В конце 1919 г.
начале 1920 г. наметилось некоторое смягчение централизации. Местные отделы главков
стали включаться в состав совнархозов.
В феврале 1920 г. ВСНХ установил следующий порядок управления промышленностью.
Были выделены три группы промышленных предприятий: предприятия, находящиеся в
непосредственном управлении главков и центров ВСНХ; предприятия, находящиеся в
управлении губсовнархозов и главков и центров ВСНХ (двойное подчинение);
предприятия, находящиеся в подчинении только местных совнархозов.
В феврале 1920 г. в ведении ВСНХ было 6908 предприятий, из них: к первой группе
относилось 2374 предприятия, ко второй группе - 3450 предприятия, к третьей - 1084
предприятия.
Ускорение темпов социально-исторического строительства нашло отражение и в деревне.
При этом некоторые "горячие головы" призывали к непосредственному переходу к
социалистическим формам организации производства в сельском хозяйстве. В декабре
1918 г. - состоялся I Всероссийский съезд земотделов комитетов бедноты и коммун. На
съезде разгорелась бурная дискуссия о формах социалистического хозяйства и о темпах
перехода к социализму в деревне. В целом все участники съезда считали, что
социалистические преобразования в сельском хозяйстве можно провести в сравнительно
короткие сроки и без промежуточных форм.
В феврале 1919 г. на основе обобщения опыта работы съезда было принято (утверждено
ВЦИК и опубликовано) "Положение о социальном землеустройстве и мерах перехода к
социалистическому земледелию". Документ содержал 136 положений. В нем подробно
разработаны принципы организации колхозов, проведения землеустройственных работ.
Этот документ исходил из того, что в ближайший период возможно осуществить
социалистическое преобразование сельского хозяйства. Однако опыт гражданской войны
показал, что условия для массового объединения крестьян в колхозы еще не созрели.
Продовольственная и финансовая политика. В годы гражданской войны наиболее остро
встал вопрос об организации снабжения населения, это был вопрос о снабжении рабочих
и армии в первую очередь. Этот вопрос находился в центре внимания политики партии.
Еще в первой половине 1918 г. была установлена продовольственная диктатура. В августе
1918 г. ВЦИК и СНК принял ряд новых законодательных актов имеющих целью
разрешить продовольственный вопрос. Были увеличены заготовительные цены на хлеб
(примерно в 3 раза). Введен обязательный товарообмена в хлебных сельских местностях.
Был издан закон об обложении сельских хозяйств натуральным налогом. 21 ноября 1918 г.
опубликовали декрет "Об организации снабжения населения всеми продуктами и
предметами личного потребления и домашнего хозяйства". Этот декрет фактически
упразднил местную торговлю. Однако сделано это было очень осторожно. В декрете нет
прямого указания на запрещение частной торговли. Фактически этого и не получилось.
Согласно декрету, каждый гражданин приписывался к одному распределителю:
государственному или кооперативному магазину. И только здесь в обмен на хлеб он мог
получить необходимые промышленные товары.
Однако перечисленные споры не привели к ожидаемым результатам. И тогда декретом
Совнаркома 11 января 1919 г. была устанавлена разверстка для производящих губернии.
Этой категории и суждено было стать основой всей последующей политики гражданской
войны. Постепенно разверстка распространялась на все новые губернии и новые виды
продукции. К концу гражданской войны разверстка распространилась почти на всю
территорию страны.
Полученные по продразверстке продукты поступили в распоряжение Наркомпрода, а эти
органы распредели их в строго централизованном порядке по классовому признаку:
прежде всего выдавались "бранированные" гарантированные пайки рабочим. Они были
очень невелики. На месяц рабочий получал 17 фунтов хлеба (1 фунт - 400 гр.)
Частная торговля большинством промышленных и сельскохозяйственных товаров была
запрещена. Но она ушла в подполье. Основными центрами такой торговли стали
полулегальные рынки. Цены на подпольных рынках были очень высокими: фунт хлеба
стоил 170 руб., фунт соли - 350 руб., а заработная плата составляла примерно 26 руб. в
день. Причем любое повышение заработной платы вело к резкому увеличению цен на
рынке.
Это явление - разрыв между ценами на подпольном рынке и заработной платы ускорил
другой процесс характерный для этого времени - процесс натурализации заработной
платы. Кроме производственного пайка рабочим на предприятиях стали выдавать и
промышленные товары. Заработная плата стала терять свое реальное значение.
Процесс натурализации заработной платы вызвал другой процесс- постепенный переход к
безвременным выплатам. Государство постепенно стало выдавать различные
материальные блага бесплатно. К лету 1919 г. было введено бесплатное снабжение детей в
городах. 17 января 1920 г. - издан декрет об организации бесплатных столовых на
предприятиях. В 1920 г. бесплатно питались 23 млн. рабочих и 550 тыс.
железнодорожников. С 1 января 1921г. было введено бесплатное снабжение и
обслуживание рабочих и служащих государственных предприятий и членов их семей,
членов семей красноармейцев и других категорий трудящихся. Иными словами, в этот
период ставиться и начинает решаться вопрос о бесплатном отпуске населению продуктов
питания и предметов широкого потребления. Издается декрет об отмене платы за
квартиру, за пользование городским и междугородным транспортом.
Все это вместе взятое сделало ненужным сохранение кредитно-банковской системы. Банк
упраздняется. Было аннулировано государственное и личное страхование. Декретом 29
января 1920 г. были объединены все виды коопераций, при этом кредитная кооперация
подлежала упразднению. В течение 1920 г. кредитно-финансовая система постепенно
свертывается. В январе 1921 г. Совнарком дает указание Наркомфину заменить денежный
бюджет материальным. Президиум ВЦИК принимает решение об отмене денежных
налогов.
3. Сущность политики "военного коммунизма".
Как видим, в условиях военного времени постепенно возникли и все более усиливались
тенденции к организации пролетарским государством производства и распределения на
совершенно новых началах, принципах "военного коммунизма". Каковы же основные
черты политики "военного коммунизма"?
1. Штурмовой метод борьбы с капиталистическими элементами и почт полное вытеснение
их из экономики.
2. Строгая централизация управления экономикой.
3. Продразвертка и прямой, не эквивалентный продуктообмен между городом и деревней.
4. Свертывание товарно-денежных отношений. Натурализация хозяйственных отношений
и заработной платы.
5. Всеобщая трудовая повинность и др.
Политика "Военного коммунизма" складывалась постепенно. Термин "Военный
коммунизм" во время гражданской войны не применялся. Впервые он был употреблен
В.И. Лениным в 1921г.
Складывающаяся система организации экономики стала рассматриваться не только как
выход из создавшейся обстановки, а как определенный план, метод, система
строительства социализма. Успехи в осуществлении мер "военного коммунизма" при
решении задач военного времени, победы, одержанные в политической и военной
областях в этот период в какой-то мере создали мнение, что эта политика способна
принести успех. Значительная часть партийных и хозяйственных работников, ученыхэкономистов, полагала, что с помощью таких мероприятий можно будет не только
обеспечить победу в гражданской войне, но и стремительно приблизить страну к
социализму, форсировать переход к социалистическим и даже коммунистическим
принципам хозяйствования. Ю. Ларин возглавлявший одно время отдел финансовой
политики ВСНХ, писал, что "успехи наши в строительстве социализма можно ускорить".
И неоднократно пытался провести через законодательные органы декрет об упразднении
денег. Известно, что Ларин в декабре 1919 г. даже подготовил резолюцию об
уничтожении денег, которую предлагал вынести на обсуждение съезда Советов. В.И.
Ленин не допустил даже обсуждения подобной резолюции. Подобные идеи
высказывались также в работах В. Милютина и др. авторов.
Чувство революционного романтизма, столь характерное для революционеров хорошо
передано известным советским историком и государственным деятелем М.Н. Покровским
"Казалось, что так блестяще удалось на военном фронте, удастся и в народном
просвещении, и в народном хозяйстве... Скажу откровенно, - потому что я испытал это на
себе, - нас пьянила в известной степени эта быстрота. Дело пошло таким темпом, что нам
казалось, что мы от коммунизма, созданного собственными средствами, не дождались
пролетарской революции на Западе, что мы от коммунизма очень близки" (Покровский
М.Н. Семь лет пролетарской диктатуры. - М., 1924, с.8).
Характерным показателем подобного отношения стала книга Н.И. Бухарина "Экономика
переходного периода" (М., 1920 г.), в которой автор пытался дать систематическое
освещение социально-экономических проблем переходной к социализму эпохе. Книга
привлекла к себе широкое внимание ученых и партийных работников. Высоко оценил ее и
Ленин, называя событием в развитии общественных наук.
До сегодняшнего дня в западной науке сохраняются представления о "военном
коммунизме" как о политике целенаправленного форсированного перехода к коммунизму,
как о первоначальном марксистском варианте организации социалистической экономики,
как о неудавшемся историческом эксперименте. Именно тем, что "военный коммунизм"
рассматривался не только в качестве чрезвычайной меры, но в качестве плана ускоренного
перехода коммунистическому строительству и распределению можно объяснить тот факт,
что он продолжал существовать когда Красная армия добилась решающих побед в
гражданской войне и даже после ее окончания. Более того, на этот период падает пик
"военного коммунизма".

Вопросы для самоконтроля:
1. Перечислите чрезвычайные органы Советского государства?
2. Объясните понятие "военно-политический союз советских республик".
3. Назовите причины перехода к политике "военного коммунизма".
4. В чем суть системы "главкизм"?
ТЕМА 13. ПЕРЕХОД К НОВОЙ ЭКОНОМИЧЕСКОЙ ПОЛИТИКЕ. ПРОБЛЕМЫ
ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ В ГОДЫ НЭПА
1. Оценка сущности нэп. Изменение системы государственного управления экономикой.
Для оценки сущности новой экономической политики вернемся к событиям октября 1917
года.
Встретив сильное противодействие, как реакцию на захват власти, большевики
вынуждены были в целях укрепления позиций новой власти и её социальных опор
стимулировать революционную активность масс. "Красногвардейская атака на капитал",
впоследствии комбеды в деревне способствовали становлению новой власти, нанося
удары её противникам, в то же время они вели к росту анархии, экономической
дезинтегрированности, резко подрывали факторы развитой рыночной самоорганизации
хозяйства.
Эти процессы резко обостряли необходимость укрепления начал централизованной
государственной организации и управления, что подталкивало к попыткам определенной
преемственности, компромисности. Перед партией большевиков вставала необходимость
стать партией революционного порядка, не только сломить контрреволюцию, но и
обуздать стихию самой Революции. Однако, катализировав эту стихию, партия, как
представитель новой центральной власти, в своих действиях во многом становилась её
заложницей.
"Военный коммунизм" как система государственных мер был, прежде всего привязан к
задачам удержания власти в условиях войны и российской действительности. Отдельные
локальные эффекты её функционирования требовали постоянного инициирования
государственного принуждения. Конечно же, невозможно свести всю гамму социальноэкономической жизни общества того времени к "военно-коммунистической" организации.
Система "военного коммунизма" представляла собой по сути государственномобилизованные "островки" в океане мелкотоварной России. Чем глубже проникала
государственная монополия в ткань традиционных хозяйственных форм и отношений, тем
меньше становилась её эффективность. По выражению В.Базарова "военный коммунизм"
наглядно демонстрировал собой "всеобщность плана при его фактическом бессилии".
Рост государственного принуждения, огосударствления хозяйства призванные бороться с
анархией, на самом деле её не устраняли, а лишь видоизменяли. Усиливалось расслоение
экономики на легальную и нелегальную.
Разросшаяся за годы войны система государственного бюрократического управления
успела впитать и завязать на себе интересы достаточно значительных социальных слоев.
Партия все больше сливалась с государством. Происходило усиление в советах
исполнительной власти, не связанной контролем населения и жестко привязанной к
интересам центральной партийно-государственной власти. Государственная власть
декларировала и стремилась опираться на пролетарские элементы - хозяйственно
зависимые слои. Последние, будучи экономически несамостоятельными, объективно
нуждались в организующей силе. В условиях, когда функционально легальный крупный
частный капитал был уничтожен, новая государственная власть и пролетарские слои
"находят" друг друга, существуя в отношениях взаимозависимости.
С 1917 по 1921гг. произошли глубочайшие структурные изменения в аграрном секторе,
преобладающим в стране. Мелкотоварное середняцкое хозяйство стало основным
фактором его облика. Резкий рост потребительского характера этого хозяйства был
стимулирован жестким давлением запретительных мер "военного коммунизма". Результат
этого- значительное снижение товарности аграрного сектора.
Весной 1921 года революционная власть оказалась перед альтернативой: или
перманентная гражданская война, только теперь уже с основной массой населения, или
"самотермидоризация" на основе более широких и глубоких компромиссов.
Весна 1921 года явилась апофеозом крестьянства в российской революции, отстоявшего
свое право на землю, заставившего государственную власть пойти на частичные уступки.
На этом фоне постепенно росло понимание того, что военно-коммунистическими
методами, прежде всего тотальным государственным принуждением, власть удержать
невозможно. Политическая власть начинала терять социальные опоры.
Давление крестьянских интересов обусловило и "крестьянские тона" перехода, точнее
вхождения в новую экономическую политику "пролетарского" государства. Продналог
потянул за собой ряд последовательных, взаимообусловленных мер: расширения сферы
свободного рынка, начало оздоровления финансовой системы, перестройки
госпромышленности, развязывание частной инициативы. Происходила легализация
многого формально запрещавшегося системой "военного коммунизма".
Концепция "вынужденного отступления". Развитие событий представлялось лидерами
партии и государства и, прежде всего, Лениным именно как некое вынужденное
отступление: перегруппировка сил, необходимость "некоммунистическими руками
строить коммунизм" /Ленин/, продержаться до нового революционного подъема в Европе.
Ленин и НЭП. Ленин признает некоторые иллюзии преобразующего всемогущества
пролетарского государства. При этом остается в силе основополагающая доктринальная
установка- "строительство социализма" силами этого государства. У Ленина четко
выражена установка "кто-кого" и одновременно он делает шаг в сторону
плюралистического видения путей к социализму. На этом пути Ленин-политик
"реабилитирует" некоторые положения социалистической теории, что находит отражение,
например, в идее строя "цивилизованных кооператоров".
Характерен широчайший спектр ленинских суждений по вопросам новой экономической
политики: и идеи проверки жизнеспособности трестов рынком /XI съезд/ и требования
усиления государственного вмешательства в частноправовые отношения /письмо к
Курскому/. Позиция Ленина как главы государства - позиция поиска точек соединения
различных классовых, групповых, ведомственных интересов, факторов рыночной
организации экономики с государственным целенаправленным воздействием на неё.
Экономические уступки, прежде всего крестьянству, хозяйственное оживление позволили
отказаться от политических уступок. Образовались даже своеобразные "ножницы"
государственной политики: экономическая либерализация и "статус кво" основ
политической системы. Происходило даже определенное усиление политической и
идеологической нетерпимости: 1922 год - процесс над эсерами, высылка большой группы
интеллигенции и крупных ученых; 1923 год - на XII съезде партии Зиновьев четко
определил диктатуру пролетариата в форме диктатуры партии.
Легализованная многоукладность резко ставила проблему согласования различных
социально-экономических интересов. Идеи планирования актуализируются в это время
именно в связи с острейшей необходимостью увязать воедино части "разбегающегося"
хозяйства, прежде госсектора. Партия, как стержень политической системы, становится
носителем функций определенного типа общественной интеграции в масштабах огромной
державы. Этот тип характеризуется четко выраженными идеологическими и
организационными началами, компенсирующими неразвитость экономической
интеграции.
Противоречивость государственного курса в области социальной политики: декларации о
необходимости разграничения функций партийных и советских органов, активизации
самодеятельности Советов и реальное усиление власти партаппарата. Практика
активизации Советов в середине 20-х годов отразила рост социальной напряженности,
особенно в отношениях между городом и деревней. Итоги выборов в Советы, прежде
всего сельские, демонстрировали растущее недовольство крестьянства своим
хозяйственным положением и грубым диктатом партийных и государственных органов.
Политическая система была строго привязана к интересам государства. Государство,
вырастающего из революционно - харизматического типа власти, не было сориентировано
своим строением на постоянную гармонизацию /наравне с принуждением/ разнородных
социальных интересов, и поэтому встало перед необходимостью наращивания
собственной диктаторской мощи во всех сферах жизни общества.
Политика трестирования, оставляя в руках государства ключевые промышленные
предприятия, одновременно развивала отраслевую монополистическую структуру,
которая в условиях хозрасчетной ориентации, незамедлительно заявила о себе
стремительным ростом цен на промышленные товары. Слабость рыночных связей,
финансовой системы побуждали тресты к спекулятивным операциям, накоплению
дефицитных натуральных запасов. Во многом это было связано с тем, что подобным
образом госпредприятия стремились как-то восполнить острейшую недостачу оборотных
средств, укрепить производство, улучшить условия для рабочих.
Интересы промышленных предприятий и учреждений начинают резко сталкиваться с
позицией Наркомфина, держащего курс на оздоровление финансовой системы,
достижение рыночного равновесия при сбалансированности товарных и денежных
потоков и проводящего с этой целью политику сокращения дефицита госбюджета, в том
числе и путем жестких кредитно-ограничительных мер в отношении госпромышленности.
С лета 1922 года начинает усиливаться волна забастовок в промышленных центрах
страны, связанных с нестабильностью функционирования предприятий, в частности с
такой часто повторяющейся причиной как задержка выдачи заработной платы. Весна 1922
года - первые серьезные симптомы кризиса сбыта.
Вхождение в НЭП ознаменовало собой активный рост частнопредпринимательской
деятельности, вырывающейся из узд государственного регулирования, точнее говоря,
пользующегося его слабостью, неотлаженностью. Хозяйственный подъем в стране
сопровождался ростом реальной хозяйственной независимости /в том числе и в
госсекторе/ на рельсах развивающихся рыночных связей. Проблема интегрирующей силы
в экономике страны остро вставала для политической власти в качестве главного условия
ее стабильности.
Осень 1923 года - кризис сбыта - апофеоз развертывания государственной
промышленности на основе монопольно высоких цен. Предел - низкая покупательская
способность основной массы населения, прежде всего крестьянства. Реакция
государственной власти - усиление ее вмешательства в экономику: принудительное
снижение отпускных цен, замораживание оптовых, провозглашение курса на расширение
емкости внутреннего рынка за счет снижения себестоимости продукции госсектора.
Подобный курс оказался по сути лишь красивой политической декларацией, призванной
"выпустить пар" социально-политической напряженности и тем самым обезопасить
партийно-государственную власть, ее руководство.
Многоукладная система и механизм выхода из кризиса 1923 года. Усиление
государственного вмешательства укрепляло разобщенность рынка, распадение его на
рынок с высокими ценами /инфляционный/, на котором функционировал и получал
выгоды частный сектор /прежде всего частно - торговый/ и рынок с низкими ценами
/деинфляционный/, издержки которого выпадали на долю промышленных предприятий
госсектора.
Частный и государственный сектора в этих условиях оказывались все более в неравных
условиях, механизмы их функционирования все более расходились, что обусловливало
рост противоречий в их взаимоотношениях. Госсектор терял реальные возможности
рыночного воздействия на иные, рыночно-ориентированные, хозяйственные формы.
Деформированный государственным вмешательством рынок приспосабливал и
принимаемые регулирующими государственными органами решения, в результате
которых госсектор не стимулировался, а частный не регулировался. Помимо этого,
деформированный рынок создавал питательную почву для всевозможных спекулятивных
соблазнов - операций, использующих конъюнктуру двойных цен. Все это в совокупности,
после ряда периодов шатаний в отношении частного сектора на протяжении 1924 - 26 гг.,
обусловило неизбежность наступления государства на его позиции с целью вытеснения.
Осень 1922 - осень 1923 гг. - именно в этот период во многом очерчиваются судьбоносные
факторы страны и НЭПа, еще во многом неосознаваемые в своей значимости лидерами
партии и государства:
- частичный успех в Генуе в то же время рассеял надежды на возможность серьезно
опереться на иностранный капитал,
- затухание последних искр революционного пожара в Европе оставляло государство
"диктатуры пролетариата" один на один с внешними "классовыми врагами" и
"несоциалистическими" классами внутри страны,
- жестко очерчена монополия внешней торговли, защитившая и одновременно ослабившая
от воздействия мирового хозяйства,
- мощный импульс государственно-административного вмешательства в экономику, по
сути определивший направление ее дальнейшего развития.
На повестку дня все острее вставал вопрос об изменении форм хозяйствования в аграрном
секторе в качестве главного условия удержания государственной властью взятой "ноты" в
осуществлении политики индустриальной модернизации.
В политических декларациях о курсе экономической политики на протяжении особенно
1923 - 27 гг. прослеживаются две противоречивые линии: о необходимости достижения
экономической смычки с крестьянством, учете емкости внутреннего рынка и ориентация
на усиление государственного вмешательства с целью скорейшего подъема и
реконструкции госпромышленности.
1925 год - провозглашение доктрины "строительства социализма в одной стране" "вместе
с крестьянством". При этом на XIV съезде Сталин говорил о европейском пролетариате
как о самом верном и главном союзнике Советского государства.
Принятие подобной доктрины в качестве основы политического курса явилось, по сути,
принятием необходимости осуществления индустриализации собственными силами.
И развиваемая Бухариным теория "врастания в социализм" (кстати, в различных оттенках
весьма распространенная в марксисткой социал-демократии), и моделируемая
Преображенским неизбежная экспансия госсектора под воздействием закона
"первоначального социалистического накопления" исходили в целом из единого
монистического видения социализма (по типу государственной монополии, государства треста).
Бухаринские иллюзии, стремившиеся совместить несовместимое - усиление
государственного воздействия с постепенностью преобразований и покорностью частного
сектора - быстро рассеялись. При этом весьма показательно то, что многие
основополагающие экономические установки Бухарина особенно в 1924 - 26 гг. мало, чем
отличались от существа предложений Н.Д. Кондратьева, А.В. Чаянова, Л.Н. Юровского,
В.А. Базарова, что, однако не помешало Бухарину занимать, по крайней мере, сдержаннокритическую позицию в отношении их рекомендаций.
Идея социализма по сути становилась идеей национально-специфических путей развития.
В то же время она впитывала в себя великодержавный традиционализм в условиях
необходимости индустриальной модернизации.
Получившая главный импульс с "крестьянского поля", новая экономическая политика
могла развиваться на рыночных основаниях и при этом трансформироваться из
"восстановительной" в "реконструктивную" только инициируя развитие крестьянского
хозяйства, рост его товарности, а, следовательно, и дифференциации. Дальше же:
неизбежность скорейшего поиска своего, прежде всего аграрно-сырьевого, места в
мировом разделении труда, новых акцентов в развитии экономической структуры. В
конечном итоге речь шла о типе развития, ориентированного на расширение емкости
внутреннего рынка, рост потребления, реального накопления не на основе
экспроприаторской и перераспределенческой мощи государственной организации, а на
основе, прежде всего раскрепощения и развития хозяйственной самостоятельности
населения, человека (как здесь не вспомнить бухаринское "обогащайтесь!").
Подобная перспектива потребовала бы качественной социальной и идеологической
переориентации государственной власти, обуздания ее же индустриальных,
великодержавных амбиций. Нетрудно представить, что для существовавшей в 20-е годы
системы власти это означало полное самоотрицание. Насколько реальна была такая
возможность? Ответ дала сама НЭПовская действительность… Для государственной
власти переход к чрезвычайным мерам, а от них к изменению социальной природы
крестьянства (как условию выкачивания ресурсов) и общей трансформации хозяйственной
системы был вполне логичен.
Эволюция Советской России в 20-е годы - один из уникальных исторических сюжетов
того, как государственная власть, по сути, активно формирует хозяйственную систему в
соответствии со своими интересами.
2. Национально-государственное строительство в годы нэпа.
Образование СССР.
Окончание гражданской войны и переход к новой экономической политике не только
потребовали но и привели к серьезным изменениям в социально-экономической и
политической сферах. Они и катализировали многие национальные процессы, потребовав
незамедлительного и серьезного решения национального вопроса.
Национальный вопрос можно рассматривать как комплекс отношений между нациями в
той или иной стране. Существует несколько подходов к пониманию национального
вопроса. Одним из них является понимание национального вопроса как отношения между
нациями соответствуют нормальным взаимоотношениям в обществе. Сталин считал, что
национальный вопрос решила Октябрьская революция. Существует мнение, что
национальный вопрос решен в 1922 г (в 1936г., в 1977г.)
Но есть и другой подход к сущности решения национального вопроса.
Поскольку национальный вопрос - это отношения между нациями, то пока существуют
нации, национальный вопрос будет существовать. Можно констатировать лишь движение,
этапы в решении национального вопроса.
Классики марксизма о проблеме решения национального вопроса. Исходя из интересов
рабочих и крестьян Маркс и Энгельс признавали федерацию как форму государственного
устройства. Но с другой стороны, указывали они, при выборе формы государственного
устройства необходимо учитывать национальный состав народа, развитие
производственных сил, классовые отношения. Капитализм положил конец национальной
раздробленности, считали они, и это выгодно пролетариату.
В работе "Гражданская война в Швейцарии" Энгельс писал, что капитализм дал
возможность пролетариату почувствовать себя классом. (соч. т. 4 с.355), а поэтому,
пролетарское унитарное государство более оптимально, чем федеративное. Особенно это
касается Германии. Классики марксизма отрицательно относились к федеративному
устройству не только для капитализма, но и для социализма. Более того, - говорили они, он (пролетариат) должен провести централизацию в значительно больших размерах, а
именно осуществить мировую социалистическую революцию. Тем не менее федерация
признавалась ими. В качестве особых условий для этого они видели национальный состав
населения. Так, Маркс писал: "Прежде всего я считал определение Ирландии
невозможным, теперь же считаю возможной федерацию".
Ленин о федерации. Ленин определил необходимость рассматривать этот вопрос
диалектически и в динамике.
Накануне февраля 1907 года Ленин высказался резко против федеративного устройства
государства. В этих условиях особенно важно было сплотить пролетариат ( письмо
Шаумяну т.48 с.234). Но уже в это время он предполагал исключения. Он допускал
Балканскую федерацию для Сербии и Черногории. Ленин одобрительно высказывался за
раздельное существование Норвегии и Швеции, за отделение Ирландии от Англии.
Можно выделить 3 этапа в складывании Ленинской концепции федерации. Первый
период борьбы за победу в демократической революции (до февраля 1917г.). В это время
он выступает за унитарное государство. Второй период -февраль-октябрь1917г.- признает
допустимость федерации. Третий период после октября 1917г, когда коренным образом
изменились условия. Ленин подчеркивает необходимость федерации.
После Октябрьской революции Ленин не только высказался за федерацию, но и
сформулировал определенные принципы федерализма:
1) социалистическая федерация на основе Советов,
2) федерация по национальному признаку,
3) принципы добровольности объединения,
4) принципы равноправия всех республик,
5) демократический централизм.
При этом приоритет отдается классовому подходу. В декабре 1917 года был опубликован
один из важнейших государственных актов большевиков "Декларация прав народов
России", по которому народы бывшей Российской империи получили право на
самоопределение вплоть до отделения и образования самостоятельных государств.
Многие народы воспользовались этим правом. Так возникли Украинская и Белорусская
Советские республики, Советские республики Грузия, Армения, Азербайджан и др. В
годы Гражданской войны между этими республиками существовала система договорных
отношений.
30 сентября 1920 г. был заключен договор между РСФСР и Азербайджанской ССР.
28 декабря 1920 г. - между РСФСР и Украинской ССР.
16 января 1921 г. - между РСФСР и Белорусской ССР.
21 мая 1921 г. - между РСФСР и Грузинской ССР.
Согласно этим договорам складывается хозяйственный и военный союз. Создаются
объединенные комиссариаты, так в 1921 г. при народном комиссариате земледелия
РСФСР учреждается специальный комитет по земельным делам - регулирующий решение
аграрного вопроса во всех республикам. Эти договоры способствовали созданию военнополитического Союза советских республик, но имели и свои недостатки.
С окончанием военных действий усиливаются сепаратистские тенденции отдельных
республик, что явилось отражением кризиса власти большевиков накануне перехода к
НЭПу.
Так, отдельные земельные органы Белоруссии в обход рекомендаций ЦК партии
старались законсервировать хуторское хозяйство, сохранить "самостийные отношения" на
Украине.
В Грузии - тормозилась национализация помещичьих земель. Грузия без ведома ЦК
партии разрешила открыть филиал Атоманского банка (Турция) нарушив тем самым
монополию внешней торговли. Подобные нарушения были и в Азербайджане. Кроме того
в Грузии был принят декрет "О гражданстве", по которому грузин или грузинка,
вступившие в брак с представителем другой национальности, теряли право
республиканского гражданства .
Играл свою роль и внешнеполитический фактор. На Генуэзской конференции РСФСР
были даны полномочия представлять интересы Азербайджана, Армении, Грузии,
Белоруссии, ДРВ, Бухары, Хорезма и Украины.Но это соглашение было заключено только
на отдельный случай Генуэзской конференции. Таким образом, в плане
внешнеполитическом тесные контакты Советских республик должны были развиваться и
крепнуть, а договорные отношения не позволяли решать все вопросы. Раковский,
например, протестовал против монополии внешней торговли на Украине. А также
возражал против распространения действия на другие советские республики договоров,
заключенных РСФСР с иностранными государствами.
В.И. Ленин, выступая на XI съезде партии и критикуя сепаратистские, местнические
тенденции на Украине говорил: "Украина - независимая республика. Это очень хорошо.
Но в партийном отношении она иногда ведет - как бы повежливее выразиться - в обход. И
нам как-нибудь придется до нее добраться, потому что там сидит народ хитрый, и ЦК - не
скажу что обманывает, но как-то немного отодвигается от нас". (Пол. Собр. Соч. - т.45,
с.105-106)
Таким образом, росла угроза потерять союзников. Большевики объявляют борьбу с
национализмом. Эта борьба нашла отражение в партийных документах - в циркулярном
письме компартии Туркестана и в отчете ЦК партии 11 съезду. Наряду с этим, чтобы
провести борьбу против националистических устремлений в 1922 году была проведена
дополнительная чистка партийных рядов. Потребовались и более радикальные меры.
В мае 1922 года была создана специальная комиссия для урегулирования отношений
между РСФСР и Украинской ССР. Председателем этой комиссии был назначен
М.В.Фрунзе. Однако работа комиссии Фрунзе не дала ожидаемых результатов.
В августе 1922 года решением Оргбюро ЦК РКП(б) была создана новая комиссия по
решению этих вопросов, но уже для более широкого круга республик. В неё вошли
Орджоникидзе, Куйбышев, Мясников, Мдивани, Петровский, Сталин, Червяков и другие.
Возглавил комиссию И.В.Сталин.
4 сентября 1922г работник Коминтерна Мануильский в письме к Сталину предлагает план
государственного союза на основе автономизации. Этот план был положен в основу
проекта, предложенного комиссией Сталина, известного как план автономизации.
Согласно плану все советские республики должны были войти в союз на правах
автономных.
Узнав о решении комиссии Сталина, тяжело больной Ленин вызвал к себе в Горки членов
комиссии и с 25 по 29 сентября беседовал с каждым из них. 26 сентября он беседует со
Сталиным и критикует план автономизации. В этот же день Ленин написал письмо членам
Политбюро, где изложил и обосновал идею образования союза на началах федерализма,
т.е. равноправия всех республик и максимально бережного соблюдения их суверенных
прав. Ленин предостерегает от спешки, администрирования в этом деле. Отвергая план
автономизации, он пишет:
"Мы признали себя равноправными с УССР и другими республиками и вместе и наравне с
ними входим в новый союз, в новую федерацию Союз Советских республик Европы и
Азии". (Пол. Собр. Соч. т.45, с.211.) В этом же письме выдвинуты соображения о
принципах организации высших органов государственной власти и государственного
управления нового союза. Предложено образовать общефедеральный исполнительный
комитет.
6 октября 1922 года Пленум ЦК рассмотрел вопрос об образовании Союза ССР. Решение
было принято в ленинском духе. Решение Октябрьского Пленума вынесли на широкое
обсуждение всех советских республик. Дискуссии развернулись на страницах газет. В
ходе обсуждения в план были внесены некоторые уточнения. Так, 10 октября на Пленуме
ЦК Калинин предложил высшим органом СССР считать съезд Советов СССР, а не
Союзный ЦИК, как планировалось в начале.
13 декабря состоялся 7 Всеукраинский съезд Советов на котором, с докладом выступил
Фрунзе. Съезд единогласно принял Декларацию об образовании СССР.
14 декабря прошел 4 Северорусский съезд Советов, который также поддержал идею об
образовании СССР.
13 декабря в Баку собрался Закавказский съезд советов. Поддержал ленинскую идею.
26 декабря 1922 года постановление об образовании СССР было принято Х
Всероссийским съездом Советов.
30 декабря 1922 года открылся 1 съезд Советов СССР. На нем присутствовало 2.215
депутатов от всех республик. Заместитель председателя ВЦИК Смидович открыл съезд,
почетным председателем избрали Ленина, рабочим председателем - Калинина, доклад об
образовании СССР сделал Сталин.
Съезд единодушно принял Декларацию и Договор об образовании СССР. Декларация
определяла исторические условия, основные принципы Союза ССР. Договор об
образовании Союза ССР фиксировал следующие основные вопросы: право выхода,
определял систему высших органов власти, бюджета, гражданства и др.
30 декабря 1 сессия ЦИК СССР поручила ЦИКу разработать Основы государственного
устройства СССР. С этой целью была создана специальная конституционная комиссия.
Конституция СССР была принята в 1924г.
На данном этапе получает юридическое оформление объединение всех Советских
республик в единое государство - СССР. Согласно Конституции СССР 1924 года это
объединение носит название федерации. Ст.4 закрепляет право республик на выход их из
Союза. В каждой республике сохраняются свои верховные органы власти (ст.64)
управления (ст.67,68), своя Конституция. СССР составляется из двух равноправных палат:
Совета Союза и Совета Национальностей (ст.13) Совет Национальностей образуется на
Съезде Совета из представителей союзных и автономных республик.
На деле же формирование органов власти республик происходит под контролем
централизованного партийного аппарата, который решает важнейшие вопросы
законодательного характера. Создается единая система централизованного управления
хозяйством и финансами страны, вооруженными силами. Всякие идеи о самостоятельном
развитии республик объявляются враждебными делу строительства социализма и
преследуется в уголовном порядке (Четвертое совещание ЦК РКП(б) с ответственными
работниками национальных республик и областей 9-12 июня 1923 г.-КПСС в резолюциях
и решениях съездов, конференции, пленумов ЦК, т.1.М.,1953., с.759-766).
На данном этапе идет дальнейший процесс унитаризации государства.

Вопросы для самоконтроля:
1. Какое понятие на ваш взгляд наиболее точно определяет сущность НЭПа политика на долгую перспективу, тактический маневр большевиков,
восстановительная модель экономики?
2. Какие республики вошли в состав СССР в 1922 году?
3. Как делились полномочия между республиками и СССР по Конституции 1924г?
РАЗДЕЛ III. ГОСУДАРСТВЕННЫЙ АППАРАТ. СССР (1923-1936)
ТЕМА 14. ОРГАНЫ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ СССР
Образование Союза ССР существенно изменило весь государственный аппарат страны,
хотя принципиальная схема организации власти и управления оставалась прежней. Теперь
в масштабах СССР высшими органами государственной власти становятся Съезды
Советов СССР, в период между съездами - ЦИК СССР и его Президиум; в союзных и
автономных республиках - по-прежнему республиканские съезды Советов и ЦИК.
Сохранилась почти без изменений и избирательная система. На местах органами
государственной власти и управления в губернии, уезде, волости (а после
административной реформы 1929-1930 гг. - в области, районе) являлись съезды Советов, в
городах и селах - городские и сельские Советы. Высшим исполнительным и
распорядительным органом по Конституции СССР 1924 г. являлся Совет народных
комиссаров СССР. Состав его не был постоянным. С правом совещательного голоса в
заседаниях СНК СССР участвовали представители союзных республик, члены ЦИК
СССР, представители некоторых комитетов и управлений при правительстве (ОГПУ, ЦСУ
и др.), главы правительств союзных республик. СНК СССР фактически издавал декреты и
постановления, имевшие силу закона, а с начала 30-х годов все законопроекты должны
были предварительно выноситься на его рассмотрение, хотя это и не предусматривалось
Конституцией.
Конституция СССР 1936 года внесла значительные изменения в систему высших органов
власти и управления, в избирательную систему. Конституция СССР 1936 г. - весьма
противоречивый документ. С одной стороны, она закрепила отказ от многоступенчатых
выборов, установила всеобщее избирательное право, прямые и равные выборы при тайном
голосовании. С другой стороны, формально подтвердив федеральную природу
государства, она фактически закрепила его унитарный характер, предоставив почти
беспредельно широкие полномочия общефедеральному "центру". В известном;, смысле
она было демократичнее Конституции 1918 г., и вместе с тем она стала прикрытием
бескомпромиссной реакции и режима личной власти.
С принятием Конституции СССР 1936 г. прекратили свое существование съезды Советов.
В качестве высшего общесоюзного органа государственной власти был учрежден
Верховный Совет СССР. Существенно расширилась компетенция общесоюзных органов.
Так, ст. 14 поручала высшим органам власти СССР "...контроль за исполнением
Конституции и обеспечение соответствия конституций союзных республик с
Конституцией СССР". К ведению Верховного Совета СССР было отнесено обеспечение
государственной безопасности, управление банками, промышленностью, сельским
хозяйством. У союзных республик было изъято право на издание своих кодексов законов,
право решения вопросов трудового законодательства, законодательства о суде - все эти
полномочия передавались общефедеральным органам, что означало усиление
централизации управления. Верховному Совету СССР была присвоена важная
контрольная функция - право назначать следственные и ревизионные комиссии, что
позволяло ему контролировать деятельность всего государственного аппарата. К ведению
Верховного Совета СССР относились утверждение изменения границ между союзными
республиками и их административно-территориальное устройство.
В период между сессиями Верховного Совета СССР работал его Президиум. В
Конституции его правовое положение определено не было. Постепенно сфера его
полномочий расширялась: в 1938 г. он получил право объявлять военное положение,
принимать в гражданство СССР и разрешать выход из него, в 1948 г. - право
денонсировать международные договоры. Особенно велики были его полномочия в
вопросах государственного строительства: он устанавливал систему и компетенцию
центральных органов управления народным хозяйством и социально-культурным
строительством, образовывал и ликвидировал министерства и ведомства, издавал указы
законодательного характера. В результате среди законов, принимавшихся на сессиях
Верховного Совета СССР, стали количественно преобладать законы об утверждении
указов Президиума. Что касается правительства, Конституция СССР 1936 г. внесла на
первый взгляд не очень заметное дополнение в определение его места в государственном
механизме. По Конституции Совнарком СССР - "высший исполнительный и
распорядительный орган государственной власти. Это определение было предложено
Сталиным с целью принизить значение Верховного Совета СССР как органа власти и
упрочить "автономию" правительства от высшего представительного органа
Правительство СССР обладало правом приостанавливать действие постановлений и
распоряжений правительств союзных республик, отменять приказы министерств и
ведомств, оно само контролировало исполнение своих актов.
Система органов власти и управления на местах также претерпела изменения: съезды
Советов были упразднены, а сами Советы переименованы в Советы депутатов
трудящихся. Они стали постоянно действующими органами власти и управления. В
работу местных Советов большие изменения внесла Великая Отечественная война. Вопервых, в местностях, объявленных на военном положении, все функции органов власти
передавались военным советам фронтов, армий, военных округов. Во-вторых, аппарат
исполкомов Советов был значительно сокращен, порядок работы изменен. Нарушались
конституционные сроки выборов, регулярность проведения сессий, возросла роль
исполнительных органов. Многие функции исполкомов выполняли единолично их
руководители. В сельских Советах тыловых районов оставалось 42% депутатов (на
декабрь 1942 г.), в городских -55%, в районных - 58% (на конец 1943 г.). К концу войны
более 50% членов исполкомов и около 70% председателей Советов не являлись
депутатами, а были кооптированы. В большинстве случаев деятельность Советов
подменяли партийные органы. После войны декларируемые принципы "полновластия"
Советов легко уживались с фактическим свертыванием демократических институтов
представительной системы. Эта практика настолько укоренилась, что даже после XX
съезда партии, когда было принято новое законодательство о Советах, административнокомандная система управления сводила на нет принятые законы. Складывалась ситуация,
когда, с одной стороны, партийные решения и постановления высших органов власти
законодательно расширяли права Советов, а с другой стороны. Советы постепенно
становились совершенно безвластными.

Вопросы для самоконтроля:
1. В чем главные различия между содержанием Конституции 1924, 1936 и 1977гг?
2. В чем разница между понятиями "государство диктатуры пролетариата" и
"общенародное государство?
3. По какой (каким) Конституциям съезд Советов являлся высшим органом
государственной власти?
4. Дайте все известные вам названия советского правительства.
5. Как и когда менялись названия местных органов советской власти?
ТЕМА 15. УПРАВЛЕНИЕ ЭКОНОМИКОЙ
1. Управление промышленностью.
После образования СССР 6 июля 1923 г. были созданы общефедеральные органы
управления народным хозяйством: ВСНХ СССР, общесоюзные наркоматы СССР и т.д.
Основным звеном непосредственного государственного управления стали наркоматы трех
типов: общесоюзные, союзно-республиканские, республиканские. Общесоюзные
наркоматы осуществляли так называемое прямое руководство. Это были единые, строго
централизованные органы государственного управления. Они руководили порученной им
отраслью государственного управления на всей территории СССР непосредственно или
через создаваемые ими на местах учреждения. В союзно-республиканских наркоматах
СССР управление было децентрализовано: наркомат СССР осуществлял руководство не
прямо, а через одноименный наркомат союзной республики. Республиканские наркоматы
управляли порученной им отраслью непосредственно в пределах территории республики.
К наркоматам примыкали и другие органы государственного управления - комитеты,
главные управления, комиссии. Они создавались либо по отраслевому принципу, либо по
функциональному.
С конца 20-х годов происходили существенные изменения во взаимоотношениях между
союзными органами власти и республиками. Основная черта этого периода - значительно
расширение прав общефедеральных органов, усиление централизации.
Управление промышленностью. С образованием СССР вся промышленность была
разделена по значению и подчиненности на три категории - общесоюзную,
республиканскую и местную.
По положению, утвержденному в ноябре 1923 г., в качестве объединенного (союзнореспубликанского) органа был создан Высший совет народного хозяйства (ВСНХ) СССР.
На него возлагалось руководство общесоюзной промышленностью и общее
регулирование развития всей остальной промышленности (в том числе кооперативной и
частной). В непосредственном ведении ВСНХ СССР оставались предприятия союзного
значения. ВСНХ СССР осуществлял общее руководство республиканскими СНХ: он
давал им директивы, но не вмешивался в управление предприятиями республиканского и
местного значения. В ведении СНХ республик находились в основном предприятия
легкой и пищевой промышленности. ВСНХ СССР стал органом руководства
промышленностью на всей территории СССР, он действовал по директивам СТО СССР и
СНК СССР. СНХ союзных республик непосредственно подчинялись СНК и ЦИК своей
республики ( председатель СНХ республики назначался и отзывался ее ЦИК, Президиум
СНХ - совнаркомом республики). СНХ РСФСР и других союзных республик
осуществляли оперативное руководство республиканской промышленностью и общее
регулирование местной промышленности. При этом они строились по принципу двойного
подчинения - ВСНХ СССР и Совнаркому своей республики.
Аппарат ВСНХ СССР состоял из двух основных частей. Одну часть составляли отделы и
подразделения, которые непосредственно руководили трестами общегосударственного
значения, другую - отделы и подразделения, которые осуществляли общее регулирование
развития всей промышленности.
В 1923 - 1927 гг. ведущей хозяйственной организацией в системе управления
промышленностью остался хозрасчетный промышленный трест. ВСНХ устанавливал для
трестов план производства и проверял его выполнение, регулировал движение их
основных фондов. Трестирование промышленности было связано с переводом ее на
хозрасчет: тресты снимались с госснабжения, им предоставлялось право самостоятельно
заготавливать сырье, топливо, реализовывать на рынке свою продукцию. Вскоре, однако,
выявилось, что тресты плохо справляются со сбытом: торговый аппарат трестов не имел
достаточного опыта, издержки обращения росли, а следовательно росли и цены. Не в
силах освоить весь рынок (территориально), они предпочитали побыстрее сбыть
продукцию, главным образом в Москве, что явилось одной из причин кризиса сбыта в
1922/23 хоз. году, когда московский рынок оказался перенасыщен товарами. Тогда на
ряду с трестами появились синдикаты.
Синдикаты не занимались не производством, а только сбытом готовой продукции,
снабжением предприятий и распределением заказов между предприятиями. Скупая у
трестов их продукцию, синдикаты сбывали ее государственным торгам, кооперации,
частникам, открывали свои оптовые базы и магазины.
Практически именно синдикаты занялись организацией рынка. Они развернули сеть
оптовых баз, через которые продукция поступала в торговлю, оказывали финансовую
поддержку трестам, скупая у них товары, а вскоре смогли давать и кредиты. Некоторые
синдикаты вышли и на внешние рынки. Таким образом, синдикаты стали коллективными
продавцами продукции трестов.
Трестирование и синдицирование промышленности имели огромное значение в деле
восстановления промышленности на основе нэпа.
В1925 г. промышленность в основном достигла довоенного уровня производства и с этого
момента условия экономического роста изменилась. Что означало завершение
восстановительного периода?
- восстановлены были производственные мощности на уровне 1913 г.
Возникла необходимость индустриализации, для которой надо было найти огромные
финансовые средства. Теперь на первый план выдвинулись вопросы развития индустрии,
и - прежде всего тяжелой промышленности: реконструкция действующих предприятий.
29 июня 1927 г. был принят закон о трестах, а 5 декабря 1929 г. - постановление ЦК
ВКП(б) "О реорганизации управления промышлен-ностью". Органы, в ведении которых
состояли тресты, получили право изменять их состав, утверждать их уставные фонды и
промфинпланы, контролировать работу.
Был несколько перестроен и аппарат ВСНХ СССР: созданы отраслевые промышленные
главки и комитеты, а затем объединения. Промышленные главки (Главметал, Главэлектро,
Главхим и др.) руководили всей отраслью. они непосредственно управляли
общесоюзными предприятиями, а деятельность республиканских и местных предприятий
регулировали и планировали. При этом вновь созданные главки коренным образом
отличались от действующих ранее, которые ведали всем производством, решали все
вопросы за предприятия. Новые главки являлись планирующими и контролирующими
органами, регулирующими работу подведомственных трестов и предприятий.
В управлении промышленностью в 30-е годы можно проследить два направления. Первое
направление стало осуществляться начала 1930 г., когда вместо главков и синдикатов
были образованы отраслевые объединения (Металлообъединение, объединение "Сталь",
"Союзуголь", и др.). Объединения являлись самостоятельными хозяйственными
единицами, действовавшими по плановым заданиям ВСНХ. В состав объединения "Сталь"
входили все предприятия черной металлургии, в объединение "Всехимпром" - все
предприятия химической промышленности. Всего было создано 33 общесоюзных
объединения (монополизм).
Пересмотр подведомственности предприятий также начал осуществляться в 30-е годы.
Все наиболее важные и крупные предприятия (особенно предприятия тяжелой
промышленности), в какой бы республике они не находились, были приравнены к
предприятиям общесоюзного значения и переданы в ведение общесоюзных органов.
Наибольшей централизации подвергалось управление промышленностью РСФСР.
5 января 1932 г. ЦИК СССР принял постановление о перестройке управления
промышленностью. Вместо ВСНХ СССР были созданы три отраслевых промышленных
наркомата: Наркомат тяжелой промышленности, Наркомат легкой промышленности и
Наркомат лесной промышленности СССР, а в 1934 г. - Наркомат пищевой
промышленности СССР.
С этого времени в руководстве промышленностью начался весьма интенсивный процесс
разукрепления по отраслям. Он выражался в следующем:
во-первых, в составе самих наркоматов было образовано большое количество отраслевых
главков. Например, в Наркомряжпроме СССР были созданы Главэнерго, Главнефть,
Главчермет, Главхим, Главторф и т.п. Отраслевые главки руководили предприятиями или
непосредственно (двухзвенная система), или через тресты (трехзвенная система).
При образовании наркоматов в их составе помимо главков были созданы многочисленные
функциональные части - отделы планирования, технические, производственные т.п.,
которые непосредственно руководили предприятиями. Получалось, что главки не имели
возможности руководить подведомственными им предприятиями по всем вопросам
производства, а поэтому и не несли полной ответственности за его организацию. В связи с
этим в 1934 г. XVII съезд партии вынес решение о переходе от функциональной системы к
производственно-территориальной и производственно-отраслевой.
Главк отвечал только за "тонну", а снабжение и сбыт с 1934 г. находились в руках
сбытовых контор (например, Союзуглесбыт и Главуголь). Таким образом, изучение
спроса было оторвано от самого производства. В 1936 г. это положение попытались
исправить: хозрасчетные конторы по снабжению и сбыту как самостоятельные
учреждения ликвидировались, становясь отделами главков, которые перестраивались по
территориальному признаку.
Из четырех наркоматов (тяжелой, легкой, лесной и пищевой промышленности) только
один - Наркомат легкой промышленности - был объединенным (союзнореспубликанским), остальные были общесоюзными.
Таким образом, к середине 30-х годов была ликвидирована вся система совнархозов,
трестов и синдикатов, а предприятия лишились право устанавливать цены, распоряжаться
капиталовложениями и собственной продукцией.
До 1946 г. основным звеном аппарата управления промышленностью оставались
наркоматы. В 1946 г. наркоматы были переименованы в министерства.
Министерства являлись центральными отраслевыми органами государственного
управления. Они осуществляли руководство отдельными отраслями народного хозяйства
и культуры. Министры, их возглавлявшие, входили в состав правительства. Они
единолично руководили полученной им отраслью, издавая приказы и инструкции.
По степени централизации руководства отраслями государственного управления
министерства подразделялись на общесоюзные, союзно-республиканские и
республиканские.
Отраслевой принцип построения органов хозяйственного руководства сохранялся на всем
протяжении 30-50-х годов. Условно этот период можно разделить на несколько этапов, на
каждом из которых управление промышленностью имело свои закономерности, свои
характерные особенности.
Первый этап - предвоенный период. Ко времени принятия конституции СССР 1936 г.
система промышленных наркоматов состояла из четырех наркоматов: тяжелой, легкой,
лесной и пищевой промышленности. Ведущее место среди них занимал Наркомтяжпром
СССР во главе с Г.К. Орджоникидзе.
С конца 20-х годов начался стремительный рост всего управленческого аппарата.
Разукрепление промышленных наркоматов должно было превратить их из крупных
отраслевых центров, штабов отраслей, в узкоспециализированные ведомства, которые
легче поддавались команде и контролю. При формировании новых наркоматов порой не
учитывались истинные потребности, что приводило к излишествам: рост численности
управленческого аппарата опережал рост числа занятых в отрасли. Например, в
Наркомате среднего машиностроения СССР в 1939 г. по сравнению с 1937 г. число
служащих выросло на 25,1 %, а число занятых в отрасли рабочих - лишь на 1 %.
Первое разукрепление Наркомата тяжелой промышленности СССР произошло в 1936 г.: 8
декабря из Наркомтяжпрома выделилась самостоятельная отрасль - оборонная, был создан
Наркомат оборонной промышленности СССР. В 1937 г. последовало второе
разукрепление Наркомтяжпрома: 22 августа 1937 г. был создан общесоюзный Наркомат
машиностроения. В 1939 г. произошло третье и последнее разукрепление
Наркомтяжпрома. 24 января 1939 г. он был ликвидирован, на его базе созданы шесть
наркоматов.
Происходило разукрепление и тех промышленных наркоматов, которые уже
существовали к 1939 г. В январе Наркомат оборонной промышленности разделился на
четыре самостоятельных общесоюзных наркомата: Наркомат авиационной
промышленности, Наркомат судостроительной промышленности, Наркомат вооружения,
Наркомат боеприпасов.
Почти одновременно происходило разукрепление Наркомата машиностроения: 5 февраля
1939 г. он разделился на три общесоюзных наркомата: Наркомат тяжелого
машиностроения (станкостроение, инструментальное, транспортное машиностроение);
Наркомат среднего машиностроения (автотранспортная промышленность, транспортное,
сельскохозяйственное машиностроение); Наркомат общего машиностроения (химическое
и полиграфическое машиностроение, машиностроение легкой и пищевой
промышленности, производство измерительных приборов). Подобные преобразования
происходили и во всех других отраслях промышленности.
В лесной промышленности в 1940 г. Наркомат лесной промышленности был разделен на
Наркомат лесной промышленности и Наркомат целлюлозной и бумажной
промышленности.
В легкой и пищевой промышленности существовали два ведомства - Наркомат легкой
промышленности и Наркомат пищевой промышленности. В январе 1939 г.
Наркомлегпром разделился на Наркомат легкой промышленности и Наркомат
текстильной промышленности, а Наркомпищепром - на Наркомат пищевой
промышленности, Наркомат рыбной промышленности, Наркомат мясной и молочной
промышленности.
Характерной чертой этого периода было и то, что почти все наркоматы являлись
общесоюзными, т.е. в управлении промышленностью (особенно тяжелой) строго
проводился принцип централизации. Союзные республики были отстранены от
непосредственного руководства развитием тяжелой промышленности. Республиканские
наркоматы в этот период создавались главным образом в отраслях легкой и пищевой
промышленности. При этом рост промышленности был неравномерным и
характеризовался нарастанием диспропорций. Сказались и массовые репрессии. Все это
вело к неквалифицированности в управлении, срыву планов, и в конечном итоге, к
замедлению процесса индустриализации и ослаблению обороноспособности страны.
Второй этап - это период войны, потребовавший перестройки работы всей
промышленности на военный лад. С потерей южных и западных районов страны центр
военного производства переместился на восток.
Для руководства гигантской работой по перебазированию промышленности 24 июня 1941
г. при СНК СССР был создан Совет по эвакуации (возглавлял его сначала Л.М.
Каганович, а с 16 июля 1941 г. - Н.И. Шверник), в состав которого вошли представители
СНК СССР и СНК РСФСР, Госплана СССР, Наркоматов. В наркоматах и на местах были
образованы бюро и комитеты по эвакуации, а на крупных железнодорожных узлах,
станциях и пристанях - эвакопункты, отвечавшие за прием и отправку транспортов с
людьми и оборудованием. В особо тяжелом положении оказалась военная
промышленность. К ноябрю 1941 г. были разрушены или захвачены врагом 303 завода
боеприпасов, не работали пять из восьми пороховых заводов, которые в этот момент
эвакуировались.
В середине октября 1941 г. многие наркоматы были эвакуированы. Резко сократилась
численность управленческого аппарата, который переводился на круглосуточный режим
работы.
несмотря на огромные трудности , связанные с эвакуацией, потерей ряда
производственных районов, перестройка промышленности осуществлялась быстрыми
темпами: значительно расширилось производство на военных заводах, на нужды фронта
работали предприятия, до войны выпускавшие предметы ширпотреба. Командный стиль
управления сочетался с предельной подвижностью структуры производства, высокой
оперативностью плановых решений и действий, максимальной самостоятельностью и
личной ответственностью руководителей предприятий за конечный результат, умением
решать малые задачи с малыми ресурсами и т.п.
Третий этап начался после войны. Перед страной встали новые хозяйственные задачи:
перевести промышленность на выпуск мировой продукции, восстановить разрушенное
народное хозяйство и добиться подъема в экономики.
Трудности были огромны. Общие материальные потери СССР составили 679 млрд. руб. (в
ценах 1945 г.), что составляло 2/3 довоенного национального имущества районов,
подвергшихся эвакуации. А вся "стоимость" нападения на СССР (прямой ущерб, военные
расходы, потеря доходов и т.п.) оценивалась в 2569 млрд. руб., что во много раз
превышало национальный доход СССР. Лишь одних промышленных предприятий было
разрушено около 32 тыс. Достаточно сказать, что производство, например, тракторов в
1945 г. находилось на уровне 1930 г.
Первые послевоенные годы (1945-1947) характеризовались ростом числа новых
наркоматов. Если во время войны действовали 25 промышленных наркоматов, то в 1947 г.
их стало 34. В марте 1946 г. наркоматы были переименованы в министерства.
Послевоенный период характеризовался неоднократными реорганизациями, слиянием и
разъединением министерств, главным образом промышленных. С одной стороны,
специализация отраслей промышленности вела к разукреплению министерств, число их
увеличилось, с другой - дробление министерств нарушало сложившееся кооперирование
отраслей и предприятий, которое складывалось десятилетиями, усиливало
ведомственность, приводило к разбуханию государственного аппарата. В конечном итоге
приходилось возвращаться к разукреплению министерств, их количество снова
возрастало. В эти годы значительно выросло количество административноуправленческих кадров: за 1928-1955 гг. количество управленческого персонала в
промышленности увеличилось с 300 тыс. до 2300 тыс., т.е. в 7 раз, а численность рабочих
- в 4,5 раза.
В этот период общим явлением для всей системы промышленных ведомств было
интенсивное разукрупнение. Оно происходило почти во всех отраслях промышленности,
особенно в топливной, машиностроительной, электропромышленности. Управление
топливной промышленностью было реорганизовано в 1946 г.
19 января 1946 г. Наркомат угольной промышленности был разделен на два наркомата:
Наркомат угольной промышленности западных районов и Наркомат угольной
промышленности восточных районов. 4 марта 1946 г. также был разделен и Наркомат
нефтяной промышленности: на Наркомат нефтяной промышленности южных и западных
районов и Наркомат нефтяной промышленности восточных районов.
Происходили изменения в оборонной отрасли и в машиностроении. Но здесь
реорганизация шла не по линии разукрепления, а путем преобразования министерств в
связи с переходом на выпуск мирной продукции.
14 октября 1945 г. Наркомат танковой промышленности был ликвидирован и на его базе
создан Наркомат транспортного машиностроения СССР. 17 февраля 1946 г. Наркомат
минометного вооружения был преобразован в общесоюзный Наркомат машиностроения и
приборостроения.
Организованные формы управления в таких отраслях, как лесная, легкая и пищевая
промышленность, в послевоенные года оказались весьма неустойчивыми. Министерства
этих отраслей подвергались частным реорганизациям.
В других отраслях промышленности проходили следующие изменения. В
металлургической промышленности в 1948 г. Министерство черной металлургии и
Министерство цветной металлургии объединились в Министерство металлургической
промышленности (общесоюзное); в 1950 г. оно снова разделилось на два ведомства Министерство черной металлургии и Министерство цветной металлургии. В химической
промышленности 2 августа 1948 г. Министерство химической промышленности и
Министерство резиновой промышленности объединились в Министерство химической
промышленности, которое в дальнейшем не подвергалось преобразованиям. В лесной
промышленности в 1948 г. Министерство лесной промышленности и Министерство
целлюлозной и бумажной промышленности объединились в единое Министерство лесной
и бумажной промышленности. Все это говорило о необходимости более гибких форм
управления промышленностью. На основе Закона от 15 марта 1953 г. "О преобразовании
министерств СССР" произошло их укрупнение. В одно министерство объединились
несколько крупных министерств родственных отраслей промышленности. Общая
реорганизация министерств - так называлась перестройка 1953 г. - установила один
недостаток: из 24 министерств осталось 11. Их штаты были несколько сокращены,
сократились и расходы на содержание аппарата. Били созданы новые министерства.
В 1955 - 1956 гг. был осуществлен комплекс мер по расширению прав союзных республик
в руководстве народным хозяйством. В отношении промышленности это выразилось в
передаче из союзного в республиканское ведение только за 1954 - 1955 гг. более 11 тыс.
предприятий. В 1950 г. число предприятий союзного значения составляло 67 % , а
республиканского и местного - 33 % ; в 1955 г. число предприятий союзного значения
сократилось до 53 % , а число предприятий республиканского и местного значения
выросло до 47 % .
Четвертый этап начался в конце 50-х годов. Курс на демократизацию общественной
жизни должен был найти свое адекватное продолжение в экономике. Многие
экономические преобразования преследовали цель демократизировать управление:
расширить хозяйственные права республик, приблизить управление к "местам", сократить
управленческий аппарат и т.п. Но попытки достигнуть результатов чисто аппаратными
приемами и методами оказались несостоятельны.
Рост числа министерств к 1957 г. свидетельствовал о необходимости приблизить
управление к производству. Представлялось, что выйти из положения поможет иная
система управления промышленностью: не отраслевая, а территориальная. На основании
решений февральского Пленума ЦК КПСС 10 мая 1957 г. был принят Закон СССР "О
дальнейшем совершенствовании организации управления промышленностью и
строительством". В нем говорилось, что "в настоящее время, когда в нашей стране
имеется более 200 тысяч промышленных предприятий и 100 тысяч строек, нельзя
конкретно и оперативно управлять производством из нескольких общесоюзных
отраслевых министерств и ведомств. Назрела необходимость еще более расширить права
союзных республик в области хозяйственного строительства, перенести центр тяжести
оперативного руководства предприятиями и стройками на места в экономические
административные районы". Этот принцип вводился главным образом в промышленности
и строительстве, но практически он вызывал перестройку и других отраслей народного
хозяйства.
Образование экономических административных районов было отнесено к компетенции
высших органов государственной власти союзных республик. Верховные Советы
республик в мае - июне 1957 г. создали 105 экономических районов: 70 - в РСФСР, 11 - в
УССР, 9 - КазССР, 4 - в УзССР и по одному в остальных республиках. В основу
районирования положено было административно-территориальное деление и
сложившиеся экономические особенности отдельных районов. При этом было
ликвидировано в общей сложности 141 общесоюзное, союзно-республиканское и
республиканское министерство. Численность хозяйственного аппарата сократилась на 56
тыс. чел., экономия заработной платы составила 600 млн. руб. в год.
В деле управления промышленностью центр тяжести был перенесен на места.
Совнархозы (в отличие от министерств) - это коллегиальные органы, осуществляющие
руководство многими отраслями на определенной территории. В подчинение совнархозов
были переданы промышленные предприятия общегосударственного значения, тресты,
стройки и другие производственные объединения, находившееся на территории данного
экономического района.
Сначала совнархозы создавались в небольшом составе: председатель, заместитель,
руководящие работники совнархоза (11-15 чел.). В 1960 г. состав совнархозов пополнился
руководителями крупнейших предприятий и строек, подведомственных СНХ.
Аппарат совнархозов строился в основном по отраслевому принципу, но создавались и
функциональные отделы.
К 1960 г. промышленность достигла больших успехов, значительно повысились все
качественные показатели производства, ежегодное увеличение национального дохода за
1959-1960 гг. составило 8 % .
Законом 1957 г. устанавливалось, что СНХ в своей деятельности подчиняются
непосредственно Совмину своей республики. Однако на практике это положение
оказалось неприемлемым для республик, в которых было большое количество
совнархозов. В них было решено образовать республиканские СНХ . В 1960 г. такие СНХ
были созданы в РСФСР, УССР и КазССР.
В конце 1962 г. было проведено укрупнение совнархозов: вместо 105 стало 43. 24 ноября
1962 г. был образован Совет народного хозяйства СССР.
13 марта 1963 г. был образован Высший совет народного хозяйства СССР (ВСНХ) как
общесоюзный орган руководства промышленностью и строительством.
За 1957- 1960 гг. в результате деятельности совнархозов ускорился процесс
воспроизводства. Однако в последующие четыре года рост производства прекратился и
начали выявлять недостатки этой системы. Основное направление было определено
правильно - децентрализация и демократизация управления хозяйством. Территориальная
система управления позволяла сократить управленческий аппарат, расширяла
возможности кооперирования, но она сдерживала развитие отраслевой специализации,
имеющей большое значение для технического прогресса. Эта система управления имела и
недостатки. Они заключались в следующем.
Во-первых, не было единого центра руководства каждой отраслью, т.к. совнархозам
подчинялись лишь отдельные предприятия. Было необходимо создать звено, сочетающее
преимущества отраслевого и территориального развития промышленности. Им стали
государственные производственные комитеты при правительстве СССР, начавшие
возникать еще в 1957 г. Во-вторых, руководство научно-исследовательскими и проектноконструкторскими организациями оказалось оторванным от производства. В-третьих,
система совнархозов породила местничество. Это выражалось в том, что при
распределении своей продукции любой совнархоз в первую очередь снабжал предприятия
"своего" района, причем снабжал иногда с большим резервом. Межсовнархозовские и
межреспубликанские поставки часто срывались. С другой стороны, если совнархоз
испытывал дефицит в какой-либо продукции (а порой это происходило из-за срыва
поставок), он стремился наладить производство этой продукции в своем районе, что могло
обойтись дороже, но гарантировало выполнение планов в срок.
Все эти отрицательные стороны управления промышленностью по территориальному
принципу, пытались устранить путем создания государственных производственных
комитетов, являвшихся координирующими общесоюзными органами отраслевого
характера. В 1957-1960 гг. они были созданы почти во всех наиболее важных отраслях
промышленности. Но это была полумера. Не имея достаточных прав, они фактически
стали консультативными органами, оторванными от предприятий.
Неудача с совнархозами вызвала принятие в середине 60-х годов ряда решений,
осуждавших волюнтаризм и администрирование в руководстве народным хозяйством.
Хозяйственная реформа 1965 г. была самой крупной за весь послевоенный период
попыткой перестройки экономики в соответствии с требованиями времени.
Сентябрьский Пленум ЦК КПСС 1965 г. подвел итоги развития промышленности за семь
лет и наметил план перехода к отраслевому принципу руководства промышленностью.
Упразднялись ВСНХ СССР, СНХ СССР, республиканские СНХ и СНХ экономических
административных районов. Были образованы 29 общесоюзных и союзнореспубликанских министерств СССР. К концу 1975 г. насчитывалось 35 промышленных
министерств.
Стержнем нового политического курса и хозяйственной реформы 1965 г. были идеи
долгосрочного и постепенного совершенствования социализма и курс на стабильность
управленческих структур. В то же время реформа исходила из утопичной идеи, что в
стране возможно осуществить коренные экономические преобразования, не затрагивая
социальную и политическую системы общества, не перестраивал механизм партийного
руководства.
Первые два года хозяйственной реформы дали значительный эффект, но реформа не
пошла в глубь, не затронула основ хозяйственного механизма. Коснувшись в первую
очередь предприятий (хотя и здесь она не сделала трудовые коллективы главной силой
реформы), она не затронула верх "пирамиды" - министерства, централизацию управления,
административно-командный аппарат. Реформа сдавала одну позицию за другой:
ограничивались права предприятий, участились корректировки планов, усиливался диктат
центра. Изменение политической ситуации в стране (XXIII съезд партии) существенно
сузило возможности развития реформы, а затем она и вовсе была свернута.
Попытки спасти реформу предпринимались еще дважды - в 1973 и в 1979 гг.
Осуществление реформы потребовало определить правовое положение министерств
СССР. 10 июля 1967 г. Совмин СССР утвердил постановление "Общее положение о
министерствах СССР".
Министерство СССР отвечало за всю отрасль, в том числе и за положение дел на
предприятиях, подведомственных республиканским министерствам. В связи с этим
приказы и инструкции министерства СССР были обязательны для исполнения
министерствами республик, кроме того, коллегия министерства СССР имела право
обсуждать доклады министров республик.
К началу 80-х годов управленческий аппарат вырос до громадных размеров и практически
стал диктовать свою волю в экономике и в политике. "Именно ведомства и другие
управленческие структуры держали в руках исполнение принятых решений, своими
действиями или бездействиями определяли чему быть, а чему нет. Советы, а во многом и
партийные органы оказывались не в состоянии контролировать напор ведомственных
интересов". Многочисленные факты, когда местные ведомственные интересы вступали в
противоречие с общегосударственными. Хозрасчетные права и самостоятельность
предприятий все более ущемлялись, экономические методы подменялись
администрированием. Блокада и свертывание хозяйственной реформы 1965 г. были
проявлением механизма торможения.
Следствием этого стала отрицательная динамика важнейших экономических показателей.
Темпы роста национального дохода составляли в восьмой пятилетке 41 % , в девятой - 28,
в десятой - 21, в одиннадцатой - 17 % , а рост производительности труда соответственно
85, 25 и 17 %. Народное хозяйство по-прежнему развивалось по экстенсивному пути.
Каждое седьмое промышленное предприятие в 1987 г. было убыточным.
2. Управление сельским хозяйством.
После образования Союза ССР оперативное руководство сельским хозяйством оставалось
за республиканскими наркоматами земледелия, Конституция СССР 1924 г. не
предусматривала создания общефедерального органа управления. Сельское хозяйства
было представлено индивидуальными крестьянскими хозяйствами и
сельскохозяйственной кооперацией. Первоначально низовые организации всех видов
кооперации объединял один центр - Всероссийский союз сельскохозяйственной
кооперации (Сельскосоюз), образованный в 1921 г. Его деятельность распространялась на
всю территорию страны, кроме Украины. Сельскохозяйственная кооперация занималась
переработкой и сбытом продуктов, снабжала крестьян средствами производства,
предоставляла им кредиты. В нее входили самые разные виды кооперативов - кредитные,
производственные, производственно-сбытовые и т.п. Вошли в нее и еще
немногочисленные тогда колхозы, хотя кооперативная верхушка была против их
включения в систему, заявляя, что они не обладают чисто кооперативными признаками.
Постепенно наиболее товарные отрасли сельского хозяйства выделились из
"Сельскосоюза" в самостоятельные центры, каждый из которых выделял определенную
отрасль: Льноцентр, Маслоцентр, Союзкартофель, Хлебоцентр, Птицеводсоюз, Табаксоюз
и др. В 1926 г. созданы 4 республиканских центра и Центральный кооперативный совет.
Другими словами, кооперация "грозила" вырасти в параллельную государственному
народному хозяйству структуру.
Однако это не произошло. Утвердилось представление о том, что социализм - это
непрерывная классовая борьба, в том числе и с "мелкобуржуазной" кооперацией.
Ликвидация сельскохозяйственной кооперации происходила поэтапно.
В 1927 г. из "Сельскосоюза" выделился Всероссийский союз сельскохозяйственных
коллективов (Колхозцентр). Его задачами были изучение и обобщение опыта колхозного
строительства, организация сбыта продукции колхозов, снабжение их орудиями
производства. Одновременно был создан новый общефедеральный орган - Всесоюзный
союз союзов сельскохозяйственной кооперации, который объединил все виды
сельскохозяйственной кооперации.
К осени 1929 г. первичные торгово-кредитные формы кооперации охватывали около 55 %
крестьянских хозяйств, простейшие производственные товарищества - 17-18, колхозы - 67 % . И эти формы еще далеко не исчерпали своих возможностей. Но осень. 1929 г.
развитие доколхозных форм сельскохозяйственной кооперации было прервано: для
основной массы крестьян "сплошная коллективизация", развернувшаяся в конце 1929 начале 1930 г., представляла собой непосредственный переход от мелкого хозяйства к
крупному, без прохождения через "школу" первичного кооперирования. Чрезмерное
форсирование коллективизации с неизбежностью привело к использованию мер
административного нажима и принуждения при организации колхозов. Было выдвинуто
предложение о создании общесоюзного наркомата земледелия, который должен был
внести единство в планирование и руководство сельским хозяйством.
7 декабря 1929 г. по постановлению ЦИК СССР был создан Наркомат земледелия СССР директивный орган, который не только объединял запросы отдельных республик, но и
выступал в качестве фактического руководства всего земельного дела в СССР.
"Сельхозсоюз" был ликвидирован, а в 1931 г. был упразднен Всесоюзный союз союзов.
теперь все низовая сеть сельскохозяйственной кооперации, в том числе колхозы, перешла
в непосредственное подчинение наркомземов СССР и союзных республик, а вся
заготовительная работа - в ведение Наркомата снабжения СССР.
В начале 30-х годов государственными стали и машинно-тракторные станции (МТС),
создавшиеся вначале как акционерные общества; ликвидированы были все объединения и
центры сельскохозяйственной кооперации. Кооперативная собственность - эта
экономическая основа кооперации - была подменена так называемой колхознокооперативной, в которой ничего кооперативного не осталось и которая по своему
содержанию являлась разновидностью государственной собственности. В 1931 г. был
ликвидирован "Колхозцентр", а его функции переданы отраслевым секторам Наркомзема.
Руководство сельскохозяйственной кооперацией целиком сосредоточилась в руках
государственных органов - Наркомата земледелия СССР и наркомземов союзных
республик.
Первоначально предполагалось, что Наркомзем СССР будет исключительно директивным
органом, т.е. станет разрабатывать планы развития и размещения сельского хозяйства,
составлять контрольные цифры, координировать проведение сельскохозяйственных
компаний, а непосредственно управлять будет лишь самыми крупными, особо важными
или показательными предприятиями. Но на практике сложилось иное положение. Он
руководил совхозами союзного значения и МТС, для руководства последними был создан
Трактороцентр. С 1935 г. на НКЗ СССР были возложены руководство и контроль за
работами по поведению севооборотов и землеустройству.
Реорганизовано было и руководство научно-исследовательской работой в области
сельского хозяйства. В ведение Наркомата земледелия СССР из НКЗ РСФСР перешла
академия сельскохозяйственных наук с многочисленными отраслевыми институтами.
НКЗ СССР вскоре стал громоздким многопрофильным наркоматом, непосредственно
управляющим огромным хозяйством. Однако заметного улучшения дел в сельском
хозяйстве и в снабжении населения продуктами не произошло. Это было связано прежде
всего с тем, что у единоличников весь урожай принудительно изымался и продавался за
границу. На полученную валюту закупалось оборудование для строящихся заводов. В
деревне начался голод, крестьяне стали уходить в город, колхозы распадались. А
виновными оказались сотрудники НКЗ СССР: был организован судебный процесс. Их
обвинили в том, что они якобы, используя свое служебное положение, вызывали с стране
голод. Восстановление сельского хозяйства началось лишь в 1935-1937 гг.: стали
увеличиваться урожаи, возобновился рост поголовья скота, увеличилась оплата труда. К
1937 г. коллективизация завершилась: в стране насчитывалось 243,7 тыс. колхозов,
объединявших 93 % крестьянских хозяйств.
Дальнейшая перестройка работы земельных органов происходила в следующем
направлении. В 1932 г. был образован Наркомат зерновых и животноводческих совхозов
СССР. Наркомат земледелия СССР отныне руководил колхозным строительством и лишь
частично совхозами, а Наркомат зерновых и животноводческих совхозов - совхозным
строительством.
Наркомзем СССР остался объединенным (союзно-республиканс-ким) наркоматом, а
Наркомат зерновых и животноводческих совхозов - общесоюзным (он имел свои
уполномоченных в союзных республиках). Первоначально все совхозы были
трестированы, а тресты подчинялись наркомату. Потом некоторые совхозы были изъяты
из ведения трестов и подчинены непосредственно наркомату.
После образования Союза ССР на правах объединенного (союзно-республиканского)
наркомата был создан Наркомат продовольствия СССР, а в республиках продолжали
функционировать республиканские наркомпроды и их местные органы.
Позднее преодоление продовольственного кризиса, развитие на основе нэпа торговли и
товарооборота привели к ослаблению роли продовольственных органов. Укрепление
денежной системы позволило заменить продовольственный налог сельскохозяйственным
денежным налогом. Дальнейшее существование продовольственных органов стало
излишним, и в мае 1924 г. они были упразднены как выполнявшие свое назначение.
Однако важнейшей задачей социалистического государства на всех этапах его развития
оставалась забота о проведении заготовок сельскохозяйственных продуктов. И поэтому
после ликвидации специальных продовольственных органов эти заготовки проводились
рядом других государственных учреждений, а общее руководство ими с 1924 г.
осуществлял Наркомат внутренней торговли СССР. Специальный общесоюзный орган в
этой области был создан в 1932 г. - Комитет по заготовкам сельскохозяйственных
продуктов при СТО СССР (с 1933 г. - при СНК СССР).
Комитет имел институт уполномоченных при правительствах союзных и автономных
республик, краевых и областных исполкомах. Заготовки одних видов продукции
осуществлялись комитетом через сеть специальных заготовительных учреждений
("Заготзерно", "Заготлен" и др.), заготовкой других ведали отраслевые промышленные
наркоматы, действовавшие по планам и указаниям комитета. Вся структура комитета
была строго централизована: уполномоченные подчинялись непосредственно комитету и
не зависели от местных исполкомов.
Конституция РСФСР 1936 г. не внесла существенных изменений в управление сельским
хозяйством. Сохранялись оба сельскохозяйственных наркомата, лишь Наркомат зерновых
и животноводческих совхозов из общесоюзного стал союзно-республиканским.
Наркомзем СССР руководил сельским хозяйством, в основном колхозами и МТС;
Наркомат зерновых и животноводческих совхозов СССР (НКЗиЖС) непосредственно
управлял совхозами союзного значения, а всеми остальными - через одноименные
наркоматы в союзных республиках.
5 декабря 1939 г. было реорганизовано управление сельским хозяйством. Во-первых, была
перестроена внутренняя структура Наркомзема. Вместо отраслевого
(специализированного) принципа построения был применен производственнотерриториальный: созданы территориальные главки, в составе которых производственно-территориальные сектора, которые оперативно управляли колхозами и
МТС. В низовом звене были повсеместно учреждены райземотделы, управлявшие
государственным земельным имуществом и лесами местного значения. Во-вторых,
некоторые совхозы (семеноводческие, племенные, коневодческие, шелководческие) из
ведения Наркомзема передавались согласно своему профилю Наркомату зерновых и
животноводческих совхозов, Наркомату пищевой промышленности и Наркомату мясной и
молочной промышленности. В-третьих, руководство лесами местного значения изымалось
из ведения Наркомзема СССР и возлагалось на наркоматы земледелия союзных
республик. В-четвертых, были ликвидированы земельные комиссии на местах, и все
вопросы по разрешению земельных споров передавались в ведение исполкомов Советов.
К 1939 г. Наркомзем СССР был одним из самых больших наркоматов. В его системе
находилось 243 тыс. колхозов, 12 тыс. МТС и МТМ, 54 ремонтных завода , 1870 совхозов,
335 научно-исследовательских институтов и станций, 69 учебных институтов и 446
техникумов.
Перед войной была перестроена система органов по заготовкам сельскохозяйственных
продуктов. Еще в 30-е годы были введены обязательные поставки колхозами зерна, мяса и
других сельскохозяйственных продуктов. Их размеры исчислялись по твердым нормам в
зависимости от плана посева, а по животноводству - от поголовья скота. Второй формой
заготовок была натуральная оплата колхозами работ, выполнявших МТС. Это было
важным дополнительным источником накопления продовольственных ресурсов. Третьим
источником были натуральные поставки единоличников. Четвертой формой была
контрактация - заранее заключаемые договоры между государственными
заготовительными организациями и колхозами, а пятой - закупки государством продукции
после выполнения колхозами обязательных поставок.
Непосредственно заготовкой сельскохозяйственных продуктов занимались хозяйственные
наркоматы - легкой промышленности, пищевой промышленности, внешней и внутренней
торговли и др. Руководил ими созданный в 1932 г. Комитет по заготовкам
сельскохозяйственных продуктов при СНК СССР, а с 1938 г. - Наркомат заготовок СССР,
который в отличие от комитета ведал не только заготовкой, но и хранением
сельскохозяйственных продуктов. На наркомат возлагалось составление планов заготовок,
норм обязательных поставок, цен, руководство сбором и регулированием сбыта
сельскохозяйственных продуктов.
В период Великой Отечественной войны система органов управления сельским
хозяйством принципиально не менялась. Наркоматы осуществляли эвакуацию техники и
поголовья скота из прифронтовых районов, заготовку сельскохозяйственных продуктов в
тыловых районах. Число трудоспособных мужчин на селе сократилось на 3 млн. чел.,
крайне остро ощущалась нехватка рабочей силы. В связи с этим в 1942 г. обязательный
минимум трудодней для колхозников был увеличен в полтора раза, впервые
устанавливался минимум трудодней для подростков (от 12 до 16 лет) - не менее 50
трудодней в году. В 1942 г. в качестве чрезвычайной меры была введена мобилизация на
сельскохозяйственные работы населения городов и поселков.
Ущерб, причиненный сельскому хозяйству в годы войны, был огромным: сократились
посевные площади и урожаи (в 1945 г. вся валовая продукция составила 60 % от
довоенного уровня), резко упала производительность труда, сократилось на 1/3 число
трудоспособных колхозников, на оккупированной территории были разрушены 42 %
колхозов, более 40 % МТС. Первый раз, после гражданской войны, восстановление
сельского хозяйства заныло шесть лет, но материальный ущерб тогда был меньше. К тому
же теперь надо было восстанавливать не мелкое единоличное, а коллективное хозяйство.
Система органов управления сельским хозяйством после войны по-прежнему строилась
по территориально-производственному принципу и включала пять звеньев: предприятие
(колхоз, совхоз) - районный земельный отдел - областное управление - наркомат
(министерство) союзной республики - наркомат (министерство) СССР. Она неоднократно
перестраивалась.
11 ноября 1945 г. был создан союзно-республиканский Наркомат технических культур
СССР, на который возлагалось руководство производством хлопка, каучуконосов,
сахарной свеклы, льна, конопли, табака, чая, цитрусовых. 26 марта 1946 г. было
образовано союзно-республиканское Министерство животноводства СССР. Ему
передавались все животноводческие совхозы из НКЗиЖС СССР, а зерновые совхозы Министерству земледелия СССР. НКЗиЖС СССР был упразднен.
В связи с этими на местах начались организация самостоятельных краевых, областных,
районных отделов земледелия, технических культур, животноводства, а МТС были
поделены между тремя министерствами в зависимости от специализации колхозов. В
результате сложилась система земельных органов, порождавшая параллелизм и путаницу
в руководстве, аппарат которого увеличился примерно в два раза.
4 февраля 1947 г. из Министерства земледелия, Министерства животноводства и
Министерства технических культур выделились все зерновые, животноводческие,
овощные и другие совхозы. Для руководства ими было создано Министерство совхозов
СССР (союзно-республиканское). После этого все три министерства - земледелия,
животноводства, технических культур - объединились в единое Министерство сельского
хозяйства. Одновременно было создано союзно-республиканское Министерство лесного
хозяйства.
Характерными чертами руководства колхозами и совхозами в послевоенный период были
централизм, увеличение административными методами, вмешательство партийных и
советских органов в производственную деятельность колхозов и совхозов, острая
нехватка специалистов не только в колхозах и совхозах, но и в министерствах. На 1 января
1950 г. среди председателей колхозов высшее и среднее специальное образование имели
лишь 8,6 % , а 90,2 % - лишь начальное образование.
Колхозы сдавали государству больше половины урожая по обязательным поставкам. Но
закупочные цены оставались довоенными, тогда как цены на промышленную продукцию,
необходимую для деревни, увеличились в 1948 г. в 20 раз. В результате получаемые
колхозами денежные средства покрывали лишь незначительную часть издержек
производства колхозов. Колхозник отрабатывал только такую норму трудодней, от
которой не мог уклониться, а кормился главным образом за счет приусадебного участка.
Эта политика имела губительные последствия не только для сельского хозяйства, но
сказалась на всей ситуации в стране. Крестьяне начали покидать деревню (в 1959 г.
численность городского и сельского населения сравнялась. Не принесло желаемых
результатов и проведенное в 1949-1950 гг. укрепление мелких колхозов.
К 1953 г. резко обострилась диспропорция в развитии промышленности и сельского
хозяйства. Если промышленность развивалась довольно быстрыми темпами (с 1940 по
1952 гг. производство промышленной продукции возросло в 2,5 раза), то сельское
хозяйство сильно отставало (валовая продукция сельского хозяйства за то же время
выросла только на 10 % ). Такое положение в сельском хозяйстве сдерживало рост
индустрии.
Все это привело к тому, что в 1953 г. под зерновыми культурами были заняты такие же
площади, как в 1913 г. В 1953 г. в стране насчитывалось более 30 тыс. экономически
слабых колхозов.
В начале 1953 г. в систему органов управления сельским хозяйством были внесены
существенные, но малоэффективные изменения. В марте 1953 г. для руководства сельским
хозяйством было создано союзно-республиканское Министерство сельского хозяйства и
заготовок СССР. В него слились пять министерств: заготовок, сельского хозяйства,
совхозов, лесного хозяйства, хлопководства. Аналогичное слияние было осуществлено и в
союзных республиках. И уже с сентябре 1953 г. началось разукрепление этого
министерства. Сначала было создано Министерство совхозов СССР (союзно-
республиканское), затем в сентябре 1953 г. восстановлено Министерство заготовок
(союзное), А Министерство сельского хозяйства и заготовок СССР переименовано в
Министерство сельского хозяйства СССР.
После войны несколько изменилась система заготовок. На практике это привело к тому,
что для передовых колхозов устанавливались значительно большие задачи по
обязательным поставкам, чем для отстающих, что снижало материальную
заинтересованность колхозов. Сентябрьский Пленум ЦК партии 1953 г. отменил это
положение и ввел единую в пределах одного административного района норму.
На основании решений сентябрьского (1953 г.) Пленума ЦК КПСС и необычайно смелого
для тех лет постановления ЦК КПСС и СМ СССР "Об изменении практики планирования
сельского хозяйства" была принята попытка перейти от жесткого курса управления
сельским хозяйством к сочетанию централизованного планирования и хозяйственной
самостоятельности колхозов и совхозов. Увеличились капиталовложения в развитие
сельского хозяйства, повышались заготовительные цены (на скот и птицу - в 5 раз, на
молоко и мясо - вдвое, на овощи - на 40 % и т.д.) и закупочные цены на продукцию,
продававшуюся колхозами сверх обязательных поставок, снижались нормы обязательных
поставок для личных подсобных хозяйств, сокращался денежный налог и т.п. В 1957 г.
закупочные цены еще раз были повышены, с колхозов списана задолженность за прошлые
годы. С весны 1957 г. передовые колхозы стали переходить на гарантированную
денежную оплату труда.
С 1954 г. началось освоение целинных и залежных земель. Оно проводилось штурмом, без
должной научной проработки и проектных изысканий, в методах освоения было много
ошибочного, многие трудности создавались искусственно. Хотя все это ничуть не
приуменьшает мужество, стойкость, подвиг целинников 50-60-х годов.
В марте 1958 г. был принят Закон СССР "О дальнейшем развитии колхозного строя и
реорганизации МТС" на основании которого был осуществлен переход к продаже
колхозам сельскохозяйственной техники и в феврале 1961 г. создан специальный орган Всесоюзное объединение СМ СССР по продаже сельскохозяйственной техники, запасных
частей, минеральных удобрений и других материально-технических средств, организации
ремонта и использования машин в колхозах и совхозах ("Союзсельхозтехника").
К концу 1958 г. свыше 80 % колхозов купили технику, а остальным колхозам она была не
по карману, но и их заставили ее выкупить. Колхозы еще должны были построить
помещение для хранения этой техники, приобрести горюче-смазочные материалы (всего
по стране на 1 млрд. руб.), оплатить труд механизаторов, которые вдруг стали
колхозниками. И для крепких колхозов это было нелегко, а слабые просто разорялись. В
результате реализации хорошей идеи привела лишь к громадной перекачке средств из
колхозной кассы в государственную. Прежде МТС были реорганизованы в РТС и стали
осуществлять ремонт колхозной техники, оказывать помощь в ее использовании,
предоставлять на прокат отдельные специальные машины. "Союзсельхозтехника" имела
около 3 тыс. отделений и около 4 тыс. ремонтных мастерских.
У министерства сельского хозяйства СССР осталась одна основная функция инспектирование, т.е. изучение техники и экономики производства сельского хозяйства,
внедрение достижений науки и передового опыта.
В марте 1962 г. предполагалось создать в центре Комитет по сельскому хозяйству, на
местах - комитеты по сельскому хозяйству. Их главная функция - организация
оперативной проверки исполнения директив партии и правительства по вопросам
сельского хозяйства. МСХ СССР сохранялось как научный центр.
Такая система просуществовала три года и практически не оставила следа. В период 19531964 гг., т.е. за 12 лет, состоялось 11 пленумов ЦК партии по вопросам развития сельского
хозяйства, были приняты сотни тысяч постановлений и решений по вопросам
сельскохозяйственного производства. А в самом сельском хозяйстве продолжалось резкое
падение темпов производства.
Новая попытка разработать новую аграрную партию была предпринята в 1965 г.
Мартовский Пленум ЦК КПСС 1965 г. признал, что если до 1959 г. происходил заметный
подъем сельского хозяйства, то в последующий период оно, по существу, стало топтаться
на месте.
После 1965 г. увеличились ассигнования на нужды села: за 1965-1985 гг. капвложения в
сельское хозяйство составили 670,4 млрд. руб., в два раза поднялись закупочные цены на
сельхозпродукцию, продаваемую государству, укреплялась материально- техническая
база хозяйств, возросла их энерговооруженность.
Колхозам и совхозам была предоставлена большая самостоятельность, совхозы
переводились на полный хозяйственный расчет. Министерство сельского хозяйства СССР
не только внедряло научные методы ведения сельского хозяйства, но и несло
ответственность за состояние сельскохозяйственного производства в колхозах, т.е.
непосредственно управляло сельским хозяйством.
Произошли существенные изменения и в деле заготовок сельскохозяйственных
продуктов. В июне 1958 г. постановлением СМ СССР были отменены обязательные
поставки и натуроплата за работы МТС, осуществлен переход к единой форме
государственных заготовок в порядке закупок по единым ценам.
К 1961 г. выяснилось, что свободная система купли-продажи продуктов не позволяет
создавать гарантированные государственные ресурсы, а тем более увеличивать их.
Планирование заготовок при этой системе крайне затруднялось. Выяснилось еще и то, что
единого органа по руководству заготовками всех видов сельскохозяйственных продуктов
в стране фактически нет. В связи с этим было принято решение перейти от свободной
купли-продажи продуктов сельскохозяйственного производства к закупкам продуктов в
порядке контрактации, т.е. договор, заключаемых на 2-5 лет. Это своего рода заказ
государства колхозам, позволявший лучше планировать заготовки сельскохозяйственных
продуктов.
25 февраля 1961 г. был создан Государственный комитет заготовок СМ СССР, а в
союзных республиках - министерства заготовок.
Состоявшийся в ноябре 1969 г. III съезд колхозников для развития колхозной демократии,
коллективного обсуждения наиболее важных вопросов постановил образовать выборные
органы - советы колхозов (районные, областные, краевые, республиканские) и Союзный
Совет колхозов. Союзный Совет колхозов - центральный выборный общественный орган
колхозов.
С каждым годом отставание сельского хозяйства приобретало хронический характер. Этот
процесс пытались компенсировать: в одиннадцатой пятилетке доля инвестиций в сельское
хозяйство достигла 27 % . В 1971-1985 гг. в сельское хозяйство было вложено 590 млрд.
руб., а доля отрасли в национальном доходе в середине 80-х годов оставалась на уровне
семидесятых. Одновременно в сельском хозяйстве шел рост аппарата управления: к 1988
г. он составлял 2,3 млн. чел. в колхозах и совхозах и 360 тыс. в аппарате Госагропрома
(например, в Тульской области на 415 хозяйств приходилось 400 районных управлений и
организаций). Несмотря на неоднократные решения о расширении самостоятельности
хозяйств, о стимулировании труда колхозников, на практике доминировали важные
методы руководства сельским хозяйством.
24 мая 1982 г. ЦК КПСС и СМ СССР приняли постановление "Об улучшении управления
сельским хозяйством и другими отраслями агропромышленного комплекса". В нем
говорилось, что сложившаяся к началу 80-х годов система управления
сельскохозяйственным производством оказалась излишне громоздкой и разобщенной, не
обеспечивала правильного сочетания отраслевого и территориального принципов
управления, в ней ослаблено наиболее близкое к производству районное звено.
Постановление предусматривало проведение целого комплекса мер, направленных на: а)
повышение хозяйственной самостоятельности колхозов и совхозов; б) установление
ведомственной разобщенности; в) сокращение численности управленческого аппарата; г)
укрепление районного звена сельскохозяйственных органов. Впервые агропромышленный
комплекс был выделен как самостоятельный объект планирования, включавший в себя
районные агропромышленные объединения (РАПО), областные, краевые,
республиканские (АССР) АПО, АПО союзных республик. 25 ноября 1982 г. издано
типовое положение о РАПО.
Областные, краевые, республиканские (АССР) АПО создавались решением исполкома и
Совмина АССР. В союзных республиках агропромышленный комплекс возглавляла
Комиссия Президиума СМ СССР, в состав которой входили заместитель председателя
Совмина республики (председатель комиссии), министры тех ведомств, чьи предприятия
вошли в АПК, и другие члены. На комиссию возлагалась координация деятельности
министерств и ведомств, входивших в АПК республики.
12 июня 1982 г. Совмин СССР образовал Комиссию Президиума СМ СССР по вопросам
агропромышленного комплекса. В ее состав вошли заместитель председателя СМ СССР
(председатель комиссии), министры СССР сельского хозяйства, плодоовощного
хозяйства, заготовок, пищевой промышленности, мясной и молочной промышленности,
рыбного хозяйства и др., а также руководители некоторых государственных комитетов
(Госплана, Госкомсельхозтехники, Госснаба и др.). Комиссия координировала их
деятельность, контролировала выполнение решений партии и правительства, планов
производства, заготовок продукции, поставок оборудования и т.п., предварительно
рассматривала подготовленные Госпланом СССР проекты годовых и перспективных
планов развития АПК.
3. Управление планированием, статистикой, финансами и кредитом.

Еще до образования СССР Госплан РСФСР был фактически единственным
планирующим органом и разрабатывал перспективные и текущие планы как
единые для всех республик. Это значительно облегчало переход к общесоюзному
планированию. 21 августа 1923 г. была создана Государственная плановая
комиссия при СТО СССР (Госплан СССР). Перед ней стояли следующие задачи:
согласование планов народного хозяйства республик, разработка единого союзного
перспективного плана, составление текущих годовых планов и наблюдение за их
выполнением. Одновременно закладывались основы отраслевого планирования:
разрабатывались пятилетние задания для металлургической промышленности, план
развития вузов страны, план введения всеобщего обязательного обучения. С 1925 г.
Госплан приступил к разработке единых народнохозяйственных планов. Первые
планы, охватывавшие годовой период, получили название "контрольных цифр". Их
основная идея заключалась в том, чтобы объединить в едином плане планы
отдельных наркоматов и государственный бюджет.
С 1925/26 хоз. года Госплан ежегодно составлял контрольные цифры народного
хозяйства, а затем в основном занимался составлением перспективных планов,
тесно связывая свою работу с наркоматами финансов, ВСНХ и др.
После образования Союза ССР 17 июля 1923 г. было создано общесоюзное
Центральное статистическое управление при СНК СССР, возглавившее всю
систему государственной статистики.
Дальнейшие изменения в системе плановых органов происходили в 20-х годах.
Они были связаны с изменениями территориального деления.
В эти годы возрастал объем работы и значение органов статистики, которые
провели ряд переписей, наладили текущую статистику, стали проводить подробные
ежегодные описания промышленности. Все это было необходимо для организации
планового хозяйства СССР. 17 декабря 1926 г. была проведена Всесоюзная
перепись населения. Итоги переписи дали богатейший материал по составу
населения, легли в основу первого пятилетнего плана. Численность населения
тогда составляла 147,0 млн. чел., из них городских жителей - 18 % , сельских - 82 %
.
В марте 1926 г. была предпринята крупная реорганизация органов статистики. Она
заключалась в следующем. ЦСУ СССР было наделено правами объединенного
(союзно - республиканского) наркомата, управляющий ЦСУ получил в СНК СССР
право решающего голоса.
В составе ЦСУ был создан Статплан - плановая комиссия, которая должна была
улучшить связи ЦСУ и Госплана. Кроме того, при ЦСУ был Создан Институт
экспериментальной статистики и статистической методологии.
23 января 1930 г. ЦСУ СССР как самостоятельный орган было ликвидировано: оно
слилось с Госпланом СССР. Сам Госплан СССР 3 февраля 1931 г. из комиссии при
СТО СССР был преобразован в комиссию при СНК СССР (председатель Госплана
теперь избирался ЦИК СССР, а члены Президиума назначались СНК СССР). Такая
же реорганизация происходила и в союзных республиках. Всю плановую и учетностатистическую работу в стране возглавлял Госплан СССР. однако вскоре, 17
декабря 1931 г., сектор народнохозяйственного учета Госплана СССР был
преобразован в Центральное управление народнохозяйственного учета СССР
(ЦУНХУ) при Госплане СССР. Главная задача ЦУНХУ заключалась в усилении
системы социального учета во всех областях хозяйства и проверки выполнения
народнохозяйственного плана.
Согласно Конституции СССР 1936 г., утверждение народно-хозяйственных планов
СССР относилось к компетенции высших органов государственной власти и
государственного управления СССР, а непосредственная разработка планов и
контроль за их исполнением - к компетенции специальных органов. В качестве
такого органа выступала Государственная плановая комиссия (Госплан) при СНК
СССР. Госплан СССР, сохраняя права постоянной комиссии СНК СССР,
разрабатывал и представлял правительству перспективные, годовые и квартирные
планы, разрабатывал методологию планирования. При Госплане СССР - как
ведомственный ему, но самостоятельный орган - действовало ЦУНХУ (с 1941 г. ЦСУ) СССР.
Местные плановые комиссии не являлись органами собственно Госплана СССР, а
подчинялись исполкомам соответствующих Советов и госпланами союзных
республик. В конце 30-х годов в ряд экономических районов, в союзные
республики были направлены уполномоченные Госплана СССР.
Небольшой (30-40 квалифицированных специалистов) аппарат уполномоченного
выявлял резервы народного хозяйства на местах, контролировал выполнение
планов, создание топливной базы и т.п.
В годы Великой Отечественной войны система планирования народного хозяйства
несколько изменилась. Составлялись не народно-хозяйственные, а военнохозяйственные планы.
С августа 1943 г. в Госплане СССР велась систематическая работа по составлению
перспективных планов восстановления и развития хозяйства пострадавших от
оккупации районов. Впоследствии эти работы слились с подготовкой проекта
пятилетнего плана восстановления и развития народного хозяйства СССР на 19461950 гг.
Общее направление перестройки планирования, после войны, заключалось, вопервых, в усилении роли Госплана СССР, во-вторых, в разграничении
перспективного и текущего планирования. Поэтому в мае 1955 г. Госплан был
разделен на Государственную комиссию СМ СССР по перспективному
планированию (Госплан СССР) и Государственную экономическую комиссию СМ
СССР по текущему планированию народного хозяйства (Госэкономкомиссия
СССР). К ведению Госплана была отнесена разработка только перспективных
планов (10-15 лет), к ведению Госэкономкомиссии - разработка текущих планов (на
основе пятилетних) и планов материально-технического снабжения.
В июле 1965 г. для совершенствования системы цен и методов ценообразования
при Госплане был образован Государственный комитет цен. В декабре 1969 г. он
был преобразован в союзно-республиканский Государственный комитет цен СМ
СССР (с27 июня 1989 г. - Государственный комитет СССР по ценам). Его задачи
обеспечение единства политики в вопросах цен во всех звеньях народного
хозяйства, своевременное изменение цен в зависимости от условий производства,
повышение роли цен в стимулировании производства.
Одним из важнейших рычагов государственного управления и планового
руководства развитием сельского хозяйства в СССР являлась централизованная
система учета и статистики. Союзно-республиканским органам по учету и
статистике в отраслях народного хозяйства и централизованному руководству
делом статистики в стране являлось Центральное статистическое управление при
СМ СССР (ЦСУ СССР) (с 5 июля 1978 г. - Центральное статистическое управление
СССР). Его основные задачи - совершенствование единой научной методологии и
организации статистики, анализ статистических материалов и представление
правительству докладов и предложений по актуальным вопросам развития
народного хозяйства и культуры, сбор и обработка статистических данных,
составление отчетного баланса народного хозяйства, межотраслевого баланса
производства и распределение продукции, создание автоматизированной системы
государственной статистики. 8 августа 1987 г. ЦСУ СССР было преобразовано в
союзно-республиканский Государственный комитет СССР по статистике.
Управление финансами. 6 июля 1923 г. был создан объединенный (союзнореспубликанский) Наркомат финансов СССР. На него возлагались проведение в
жизнь финансовой политики на всей территории СССР, составление и исполнение
государственного бюджета, проведение единой налоговой политики, руководство
кредитом и страхованием. Он осуществлял свою деятельность в централизованном
и децентрализованном порядке. Централизованно он вводил единое денежное
обращение и кредитную систему, другие функции он осуществлял через
одноименные наркоматы республик. Наркомфины союзных республик руководили
финансовым делом в пределах республик, составлением бюджета республик,
взиманием налогов.
Нэп существенно изменил всю систему финансирования. Перевод трестов на
хозрасчет означал отмену государственных дотаций. Предусматривалось лишь
выделение из госбюджета кредитов на образование оборотных средств и на
покрытие дефицита. В бюджет поступали только отчисления от прибыли и часть
продукции в порядке государственного обложения.
Нужда трестированной промышленности в банковских кредитах была так велика,
что Госбанк СССР на мог удовлетворить ее полностью. Тресты часто прибегали к
взаимовыручке - коммерческому кредиту, что было неизбежно, хотя и затрудняло
планирование. Это явилось причиной создания отраслевых банков. В 1922-1924 гг.
наряду с Госбанком СССР появился целый ряд отраслевых банков, созданных на
акционерных началах. К концу восстановленного периода функционировало 6
коммерческих банков, 2 кооперативных, 45 коммунальных банков, одним из
главных акционеров почти во всех банках выступил Госбанк СССР.
26 декабря 1922 г. было положено начало организации сберегательного дела:
Наркомфину было предложено приступить к созданию сберегательных касс, и
вскоре, в 1923 г., они открылись в Москве и Ленинграде.
Особенно ярко появилась централизация в проведении двух реформ - кассового
устройства и кредитной системы.
Первая реформа называлась реформой единства касс. До 1925 г. в нашей стране
существовали две кассы - Наркомфина и Госбанка, т.е. одновременно действовали
приходно-расходные кассы и специальные кассы (таможенные, портовые и др.)
Наркомфина и Госбанка.
Реформа заключалась в том, что к 1927 г. все кассы Наркомфина были
ликвидированы, остались лишь конторы, отделения и агентства Госбанка. Только
они принимали государственные доходы и только они производили расходы.
Вторая реформа - кредитная - была проведена в 1930-1932 гг. Она изменила
условия и порядок кредитования, установив так называемый прямой банковский
кредит в качестве единственной системы кредитования. До этого существовали две
формы кредита - прямой банковский и коммерческий. Коммерческий кредит - это
взаимное кредитование предприятий товарными или денежными авансами под
товары. Для своего времени это был удобный метод распределения оборотных
средств, но коммерческий кредит был не подвластен плановым органам. Прямое
банковское кредитование осуществлялось по плану, утверждавшемуся
правительством. Для каждого предприятия устанавливался определенный лимит, в
пределах которого ему на заранее известные цели отпускались денежные средства.
После отмены коммерческого кредита выдача кредитов зависела от выполнения
предприятием производственного плана, т.е. были созданы условия для
банковского "контроля рублем". Все кредитование отныне должно было
осуществляться только в централизованном порядке Госбанком СССР. Были
ликвидированы филиалы Всероссийского и Всеукраинского кооперативных
банков, Центральный сельхозбанк СССР реорганизован во Всероссийский
сельскохозяйственный кооперативно-колхозный банк. Таким образом, на Госбанк
СССР были возложены непосильные для него задачи по планированию и
регулированию всех хозяйственных процессов, а хозяйственная инициатива
предприятий, учреждений, наркоматов была ослаблена.
Основой накопления капиталовложений являлись высокоразвитые экономические
районы РСФСР и УССР, капиталовложения в народное хозяйство других
республик осуществлялись главным образом за счет перераспределения средств из
общесоюзного бюджета. Так финансовый план на 1928/29 хоз. год был выполнен с
превышением доходов над расходами лишь двумя республиками (РСФСР и УССР).
РСФСР внесла в особый государственный резерв СССР более 24 млн. руб. Все
другие республики свели свой бюджет с дефицитом, хотя он и был меньше, чем в
предшествующем году. Такое положение сохранялось на протяжении всей первой
пятилетки. Дефицит погашался за счет общесоюзных средств. В ряде случаев
дотации из общесоюзного бюджета намного превышали собственные накопления
республик. За исключением РСФСР, все республики до конца первой пятилетки
ежегодно получали дотации из союзного бюджета.
Но в Госбанке было сосредоточено лишь текущее, краткосрочное кредитование. А
долгосрочное кредитование передавалось в специальные банки: по постановлению
ЦИК и СНК СССР от 5 мая 1932 г. "Об организации специальных банков
долгосрочных вложений" на базе прежних отраслевых банков были созданы 4
всесоюзных специализированных банка. Промбанк СССР финансировал
капитальное строительство в промышленности и электрохозяйство, Сельхозбанк
СССР - колхозную и совхозную систему, Всекомбанк СССР - коммунальное и
жилищное строительство, Цекобанк СССР - капитальное строительство в
кооперации. Позднее, в 1936 г., был создан Торгбанк СССР, финансировавший
капитальное строительство в торговле. Эти банки, хотя и имели прежние названия,
существенно отличались от всех предшественников. Прежние отраслевые банки
предоставляли главным образом краткосрочные кредиты и подчинялись
соответствующим ведомствам. Новые специализированные банки занимались
исключительно долгосрочным кредитованием капитального строительства и
входили, как и Госбанк, в систему Наркомфина СССР.
В 1930-1931 гг. была проведена налоговая реформа: на основании постановления
ЦИК и СНК СССР от 2 сентября 1930 г. вместо многочисленных налогов и акцизов
для государственных социалистических предприятий были установлены два
основных платежа - налог с оборота и отчисления от прибыли, а для
кооперативных - налог с оборота и подоходный налог.
К концу 30-х годов центральным органом руководства финансовой, кредитной и
денежной системой страны оставался Наркомат финансов СССР (союзнореспубликанский). Структура наркомата сложилась к 1928 г. и более двадцати лет
почти не менялась. Центральный аппарат наркомата включал три главных
управления (государственного страхования, финансового контроля, трудовых
сберегательных касс) и 12 управлений (доходов, кредита, валютное, налоговое,
бюджетное и др.).
В первые годы НЭПа повысилась роль Госбанка СССР. В связи с масштабом его
операций и для усиления его роли в январе 1938 г. он был передан из ведения
Наркомфина СССР в непосредственное подчинение СНК СССР. Председатель
правления Госбанка вошел в состав правительства. Госбанк, таким образом, обрел
самостоятельность. На 1 января 1941 г. он имел около 4 тыс. учреждений,
обслуживал 844 тыс. предприятий. НКФ СССР непосредственно руководил только
бюджетно-финансовым, страховым и сберегательным делом и банками
долгосрочного кредитования: Промбанком, Сельхозбанком, Цекобанком и
Торгбанком.
С началом Великой Отечественной войны перед Наркомфином была поставлена
задача резко сократить расходы, не связанные с военным производством, выявит
дополнительные ресурсы: доходы бюджета значительно упали из-за свертывания
производства для гражданских нужд. Задача была решена за счет введения новых
налогов (военный, на холостяков), выпуска в обращении облигаций
государственных займов (за 1941-1945 гг. они дали 76 млрд. руб.), проведение
денежно-вещевых лотерей, ограничения выплаты вкладов, прекращения выдачи
ссуд под залог облигаций госзаймов и др.
С окончанием войны были отменены или сокращены многие налоги, с 1947 г. по
1954 г. 7 раз проводилось снижение цен на товары. 4 декабря 1947 г. ЦК КПСС и
СМ СССР было принято постановление "О проведении денежной реформы и
отмене карточек на продовольственные и промышленные товары": новые деньги
обменивались в соотношении 10:1; обмен был осуществлен за неделю (16-22
декабря). Денежная реформа 1947 г. позволила приостановить инфляционные
процессы. Этому способствовало и жестокое ограничение доходов основной массы
населения, высокоэффективные капвложения в восстановление народного
хозяйства, сокращение военные расходов. 28 февраля 1950 г. советский рубль был
переведен на золотое обеспечение и его курс в отношении иностранных валют стал
повышаться: теперь он исчислялся не на базе доллара (как это делалось с 1937 г.), а
на золотой основе.
Без существенных изменений финансовые и кредитные учреждения действовали до
1946 г., когда Госбанк СССР снова перешел в подчинение Минфина СССР. Эта
реорганизация не способствовала улучшению работы кредитных органов. В 1954 г.
Госбанк СССР и стал подчиняться непосредственно правительству СССР,
председатель Правления Госбанка СССР на правах министра вошел в состав
правительства.
Ко времени обсуждения контрольных цифр развития народного хозяйства на 19591965 гг. было выдвинуто предложение для улучшения финансирования и контроля
за строительством объединить отраслевые банки долгосрочного кредитования. В
результате реорганизации 7 апреля 1959 г. были упразднены Сельхозбанк,
Цекобанк и коммунальные банки, а Промбанк преобразован во Всесоюзный банк
финансирования капитальных вложений (Стройбанк СССР). Функции
упраздненных банков распределялись между Госбанком СССР и Стройбанком
СССР.
В Стройбанке СССР сосредоточивалось все финансирование и кредитование
капитальных вложений жилищного, коммунального, промышленного и культурнобытового строительства. Стройбанк СССР являлся крупным кредитным
учреждением, обслуживающим все подрядные организации в промышленности, на
транспорте, в связи, в строительстве.
Госбанк СССР - один из крупнейших банков в мире выступал как единый
эмиссионный банк, организующий и регулирующий денежное обращение, банк
краткосрочного и долгосрочного кредитования и финансирования капвложений
отдельных отраслей, кассовый и расчетный центр страны. Кроме того, он
обслуживал колхозы и совхозы, кооперацию и индивидуальное жилищное
строительство в сельской местности. В 60-80-х годах в системе Госбанка СССР
было 15 республиканских контор, 200 краевых, областных, городских контор,
более 4 тыс. районных отделений, 75 тыс. сберегательных касс. Госбанк СССР
проводил совместно с Внешторгбанком СССР международные расчеты,
кредитование советской внешней торговли, выполнял операции с иностранной
валютой, золотом, устанавливал курсы валют в рублях.
В денежно-кредитную систему входили также Банк для внешней торговли
(Внешторгбанк)СССР и сеть советских банков за границей - Московский народный
банк в Лондоне с отделениями в Сингапуре и Бейруте, Оствестбанк во
Франкфурте-на-Майне, Коммерческий банк в Париже, Русско-иранский банк в
Тегеране и др. В 1980 г. деловые контакты осуществлялись с 1730 банковскими
учреждениями.
Вопросы для самоконтроля:
1. Сравните функции совнархозов в первые годы советской власти и в период
реформы управления народным хозяйством 1957г.
2. Назовите общие черты и различия в системах государственного управления в
военных условиях (гражданская война и Великая Отечественная война).
3. Покажите действие формулы "реформа-контрреформа" на хозяйственной
реформе середины 60-х годов.
ТЕМА 16. УПРАВЛЕНИЕ КУЛЬТУРОЙ
1. Управление образованием.
Согласно декрету II Всероссийского съезда Советов был образован Наркомат
просвещения РСФСР, который на протяжении многих лет возглавлял А.В. Луначарский.
Перед наркоматом стояли две главные задачи: организация аппарата просвещения в
центре и на местах и завоевание на сторону революции старого учительства.
В первый период деятельности для Наркомпроса была характерна чрезвычайная широта
функций. Он сосредоточил в своих руках руководство организацией школьного (высшая и
средняя школа) и дошкольного образования, политико-просветительной работы в массах,
издательским делом, всеми научными учреждениями страны (в том числе и Академии
наук) и искусством (театр, музыка, изобразительное искусство, кино и т.п.).
Наркомпрос не успевал приспосабливать свой аппарат к быстро растущим потребностям
просвещенческой работы. К тому же его аппарат не представлял собой единого целого:
многие его части были самостоятельными, размещались в разных концах Москвы. Эти
организационные недостатки усугублялись громоздкостью аппарата (35 отделов, 198
подотделов). Аппарат Наркомпроса нуждался в реорганизации. 11 февраля 1921 г. было
утверждено новое, по существу первое положение о Наркомпросе РСФСР. Теперь
центральный аппарат Наркомпроса состоял из трех частей: академического центра,
организационного центра, главков. Первый объединял и направлял всю идеологическую
работу главков наркомата и, кроме того, ведал всеми научно-исследовательскими
учреждениями, включая Академию наук. Он имел две секции: научную и
художественную. Во второй - организационный центр - из всех главков и отделов были
переданы административно-хозяйственные функции, а хозяйственные подразделения
главков и отделов ликвидировались. В его составе были созданы управления -
административное, организационное, снабжение и т.п.
В качестве основных главных управлений были образованы: Главсоцвос (ведал
дошкольным воспитанием, школьным образованием, охраной несовершеннолетних,
повышением квалификации педагогического персонала); Главпрофобл (ведал
профессионально-техническими школами), Главполитпросвет (все внешкольное
образование), Госиздат, Главнаука (научное, научно-художественное, музейное дело,
охрана природы). Главки в свою очередь состояли из отделов и многочисленных секций.
Позднее в наркомате были созданы и другие подразделения: Главлит (1922), Главрептком
(при Главлите) и Госкино (1923). При наркомате РСФСР также действовали различные
совещательные и полномочные, постоянные и временные комитеты, комиссии и другие
учреждения: Центральная сетевая комиссия (1923 - 1925) для разработки плана введения в
республике всеобщего обучения; Совет по просвещению национальностей нерусского
языка (1921 - 1934); Центральное управление госцирками (1922 - 1931), Главное
управление по делам литературы и издательства (1922 - 1933).
По типу Наркомпроса РСФСР были реорганизованы и наркомпросы других союзных
республик. Для выработки единой политической, организационной, методической линии в
деле постановки просвещенческой работы в 1917 - 1924 гг. практиковался созыв
совещаний наркомов просвещения всех республик (не менее 2 раз в год). На этих
совещаниях обсуждались вопросы методические, распределение кадров, снабжения
учебной литературой, планы издательской работы в республиках и т.п.
После окончания гражданской войны одной из задач, вставших перед государством, было
проведение культурной революции. Она началась в период, когда остро ощущались
последствия войны - тяжелая экономическая разруха, недостаток средств.
При образовании Союза ССР почти все отрасли социально-культурного строительства
были отнесены к компетенции союзных республик. Имелось ввиду, что республики
вполне самостоятельно будут руководить просвещением, наукой, искусством, высшей
школой, здравоохранением, социальным обеспечением и т.п., а союзные органы
ограничатся разработкой, определением и изданием общих директив в этой области.
Первоначально так и было. Однако уже с середины 20-х годов положение начало
меняться: общесоюзные органы управления стали возникать в тех подотраслях социальнокультурного строительства, в которых их создание Конституцией не предусматривалось.
Объекты культуры постепенно передавались из ведения республик в ведение
общесоюзных органов, что именно особенно тяжелые последствия для Российской
Федерации. Административно-командная система, стремившаяся к полной централизации
управления, на протяжении 20-30-х годов ограничивала права союзных республик в деле
управления социально-культурным строительством. В одних случаях усиление
централизации управления имело под собой некоторые объективные основания (как,
например, в здравоохранении), но в большинстве случаев оно основывалось лишь на
стремлении контролировать и регулировать все процессы, происходившие в стране. В
результате к концу рассматриваемого периода почти во всех подотраслях социальнокультурного строительства (за исключением социального обеспечения и средней школы)
были созданы общесоюзные органы управления, а учреждения культуры из ведения
республик переданы в ведение Союза ССР.
До образования СССР руководство в области народного просвещения, науки и искусства
осуществляли наркоматы просвещения республик, ведущее место среди которых занимал
Наркомпрос РСФСР. По ряду вопросов (политико-просветительная работа, репертуарное
дело и цензура, организация просвещения нацменьшинств и т.п.) деятельность НКП
РСФСР выходила за рамки компетенции республики, а первое положение о нем легло в
основу создания органов просвещения в других советских республиках.
После образования СССР наркоматы просвещения республик остались необъединенными
(республиканскими) органами. В общесоюзном порядке определялись лишь общие начала
народного просвещения. По инициативе НКП РСФСР периодически собирались
совещания наркомов просвещения республик для разработки законодательства по
вопросам, общим для всех республик.
Одной из важнейших задач культурной революции являлась ликвидация массовой
неграмотности и малограмотности трудящихся. Как известно, народы страны говорили на
146 языках и наречиях, многие народы не имели письменности. Особые трудности
представляла ликвидация неграмотности народов Востока, письменность которых была
основана на трудной для восприятия арабской графике. В 1926 г. в Баку на первом
Всесоюзном тюркологическом съезде было принято решение провести латинизацию
арабского алфавита. 15 августа 1930 г. Президиум Совета Национальностей ЦИК СССР
подвел итоги этого процесса. В специальном постановлении отмечалось, что на латинский
алфавит перешли 36 национальностей, на основе латинской графики в стране издается до
100 названий газет и журналов и литература на 40 языках. Для координации всей работы
решено образовать при Президиуме Совета Национальностей ЦИК СССР Всесоюзный
центральный комитет нового алфавита (ВЦКНА). Комитет был научно-организованным
центром для решения теоретических вопросов в связи с разработкой новых алфавитов и
объединял работу 35 местных комитетов. Аппарат ВЦКНА включал четыре сектора кавказских языков, тюркско-татарских языков, угро-финских языков, технографических.
В процессе латинизации были допущены явные перегибы, заключавшиеся прежде всего в
том, что латинский алфавит был возведен в абсолют, провозглашен "алфавитом
всемирного коммунистического общества", а попытки положить в основу письменности
нерусских народов русский алфавит клеймились как контрреволюционные.
Латинизаровалась письменность даже тех народов, которые до этого пользовались
русской графикой (удмурты, коми, осетины, якуты и др.). Позднее некоторые народы
вернулись к русской графике: в 1936 г. - кабардинцы, в 1937 г. - малочисленные народы
Севера, дагестанцы, адыгейцы и др.
Управление народным образованием приобрело законченные организационные формы к
середине 30-х годов и до 60-х годов почти не менялось. Руководство начальной и средней
школой, профессионально-техническим образованием и высшей школой
сосредоточивалось в республиканских наркоматах просвещения, общефедерального
органа в этой области не было.
В 20-30-е годы существовала весьма пестрая система подготовки рабочих кадров,
включавшая различные школы, курсы, из которых наиболее устойчивыми оказались
школы фабрично-заводского ученичества (ФЗУ). В 1929 г. они перешли в ведение
промышленных наркоматов и до 1933 г. наркомпросы республик осуществляли по
отношению к ним лишь руководство учебной частью. Это позволяло приблизить обучение
к производству, но одновременно вело к узковедомственному подходу в подготовке
рабочих кадров. Количество школ ФЗУ и школ обучения без отрыва от производства
(ФЗО) росло очень быстро, а добиться единства содержания обучения было невозможно,
планирование подготовки кадров было крайне затруднено, общая потребность экономики
в кадрах никем не изучалась и т.п.
2 октября 1940 г. был издан указ Президиума Верховного Совета СССР №О
государственных трудовых резервах". Он предусматривал ежегодно выпускать 1 млн
квалифицированных рабочих, для чего предлагалось учредить три типа учебных
заведений: ремесленные училища (с двухгодичным сроком обучения), школы ФЗО (с
шестимесячным сроком обучения) и железнодорожные училища (с двухгодичным сроком
обучения) для подготовки рабочих массовых профессий. Для организации планомерной
подготовки кадров рабочих 2 октября 1940 г. при СНК СССР было создано Главное
управление трудовых резервов (ГУТР) (союзно-республиканское). Одновременно в
союзных республиках образовались управления трудовых резервов при правительствах
республик. Главное управление составляло планы подготовки рабочих кадров по
профессиям, разрабатывало и утверждало учебные планы и программы, издавало
учебники и учебные пособия. Набор в ремесленные и железнодорожные училища и
школы ФЗО, как и распределение, был плановый (в случае недобора разрешалось
добирать до плана в порядке мобилизации).
В системе ГУТР учащиеся обучались по 300 специальностям, среди которых были и очень
узкие. При пересмотре номенклатура специальностей была сокращена в 4 раза. Уже в
1940/41 уч. году было около 4 тыс. Учебных заведений, в которых обучался 1 млн чел. За
1941 - 1943 гг. в системе трудовых резервов было подготовлено 1606450 специалистов.
Подготовка специалистов высшей квалификации в вузах и техникумах еще в конце 20-х
годов отошла в ведение хозяйственных наркоматов. В ведении наркомпросов республик
остались только педагогические и художественные учебные заведения и программнометодическое руководство всеми вузами. Это имело определенное положительное
значение. Однако наркоматы порой увеличивали число вузов, не учитывая возможностей
учебно-материальной базы, что привело к возникновению в начале 30-х годов множества
карликовых и параллельных вузов. 19 сентября 1932 г. ЦИК СССР принял постановление
"Об учебных программах и режиме в высшей школе и техникумах", в котором
рекомендовал упорядочить сеть вузов и номенклатуру специальностей. Число вузов к
1937 г. Сократилось до 683 (за счет укрепления), программно-методическое руководство
было передано из наркомпросов вновь созданному в 1932 г. Всесоюзному комитету по
высшему образованию при ЦИК СССР во главе с Г.М. Кржижанским. Комитет
координировал деятельность наркоматов по подготовке специалистов, контролировал
качество подготовки, устанавливал номенклатуру специальностей, утверждал типовые
учебные планы и программы. Однако непосредственное руководство вузами оставалось за
соответствующими наркоматами, в составе которых действовали главные управления
учебных заведений. Уже к 1924 г. 75 % всех студентов вузов были выходцами из рабочих
и крестьян. Это позволило изменить условия приема в вузы. В постановлении ЦИК и СНК
СССР от 29 декабря 1935 г. Отменялись ограничения, связанные с социальным
происхождением поступающих или с ограничением прав их родителей.
Централизация руководства высшим образованием была завершена в 1936 г. (К этому
времени вузы находились в ведении 34 наркоматов). По постановлению ЦИК и СНК
СССР от 21 мая 1936 г. Комитет был ликвидирован и создан Всесоюзный комитет по
делам высшей школы при СНК СССР (ВКВШ). При этом председателе действовал Совет
из представителей союзных и республиканских наркоматов и других учреждений, в
ведении которых были вузы. Накануне войны в непосредственном ведении ВКВШ
находилось 19 вузов из 817, подчинявшихся 120 наркоматам. Они ежегодно выпускали
100-110 тыс. специалистов. На комитет возлагалось рассмотрение планов развития
высшей школы в СССР, установление количества и типов учебные заведений,
контингента учащихся, утверждение учебных планов и программ по общественным
дисциплинам, присвоение ученых званий. При наркоматах, где имелись вузы,
учреждались управления учебных заведений. До 1939 г. распределение выпускников
осуществлялось не вузами, соответствующим наркомом (и расходы по отправке
выпускников оплачивались наркоматами). С передачей в 1939/40 уч. году ряда вузов и
промакадемий в ведение ВКВШ на него возлагалось и распределение.
Директора вузов утверждались и смещались только ВКВШ по представлению
соответствующих наркоматов, деканы утверждались начальником управления учебных
заведений наркомата, и только заведующие кафедрами избирались по конкурсу и
утверждались ВКВШ. Организационные и правовые основы деятельности самих вузов
были в 1938 г. закреплены в Типовом уставе вуза. В вузах национальных республик в
обязательном порядке вводилось преподавание русского языка.
Таким образом, к 1940 г. народным образованием руководили три органа: детскими
учреждениями и общеобразовательной школой - наркомпросы союзных республик,
средним техническим образованием - Главное управление трудовых резервов, высшим
образованием - Всесоюзный комитет по делам высшей школы. Однако следует сказать,
что они не охватывали всей сети школ, вузов и техникумов в стране. Дело в том, что
значительная часть учебных заведений оставалась в ведении наркоматов.
В годы войны крупнейшие вузы были эвакуированы, многие закрыты или объединены:
сеть вузов в 1942/43 уч. году уменьшилась на 40 % , число студентов сократилось в 2,5
раза. Были введены новые учебные планы с ускоренным обучением (вместо 5 лет - 3,5,
вместо 4 лет - 3 года), уменьшились летние и зимние каникулы, в вузах вводились
дисциплины ("Методика и организация политпросветработы в Красной Армии" - на
истфаках, "Артиллерия", "Авиационные приборы" - для специальностей механика и
математика, "Противохимическая оборона" - в химических институтах и во всех вузах 20-часовой курс "Великая Отечественная война"). Резко сократился прием в аспирантуру.
С 1 октября 1941 г. вводилось всеобщее военное обучение. Руководство этой работой
Главное управление всеобщего военного обучения наркомата обороны СССР, в составе
ВКВШ СССР был создан отдел военной подготовки.
По постановлению СНК СССР от 2 июля 1943 г. на ВКВШ было возложено учебнометодическое руководство техникумами (промышленными, сельскохозяйственными,
транспортными, связи, экономическими), для чего в его составе было создано Главное
управление по руководству техникумами. В его задачи входило развитие сети техникумов,
планирование приема (совместно с наркоматами), разработка номенклатуры
специальностей, разработка и утверждение программ общеобразовательных и
общетехнических дисциплин.
Ущерб, причиненный за годы войны высшей школе, был огромным: 334 вуза были
совершенно уничтожены, в других пострадало оборудование, библиотеки, уникальные
экспонаты вывезены в Германию. За годы 1946 - 1950 гг. было восстановлено и построено
более 18 тыс. школ, успехи школьного строительства позволили в 1949 - 1950 гг.
приступить к практическому осуществлению всеобщего 7-летнего обучения в городе и
деревне. Сеть вузов по важнейшим отраслям была восстановлена уже в 1945/46 уч. году
(кроме педагогических, экономических, правовых). После войны значительное количество
вузов находилось в ведении наркоматов, ряд вузов вообще выпадал из сферы влияния
ВКВШ. Это приводило к неравномерному распределению вузов по районам страны,
параллелизму в их работе. Поэтому 10 апреля 1946 г. ВКВШ был упразднен и создано
союзно-республиканское Министерство высшего образования СССР, в ведение которого
перешли более 300 крупных вузов, в том числе все университеты, технические,
сельскохозяйственные, юридические, экономические вузы. В ведении соответствующих
министерств остались вузы транспортные, педагогические, медицинские, архитектурные,
художественные, физкультурные. На министерство возлагалось и руководство
техникумами. 30 сентября 1946 г. Главное управление трудовых резервов было
преобразовано в Министерство трудовых резервов СССР.
При общей организации министерств в марте 1953 г. восемь ведомств, в том числе
министерства высшего образования и трудовых резервов, были объединены в
Министерство культуры СССР. Но попытка сосредоточить в одном органе руководство
различными отраслями социально-культурного строительства оказалась явно неудачной.
И через год из МК СССР выделился ряд самостоятельных ведомств. 9 марта 1954 г. для
руководства высшим образованием в стране было создано общесоюзное Министерство
высшего образования СССР. Уже в декабре 1954 г. оно было преобразовано в союзнореспубликанское, а в 1959 г. переименовано в Министерство высшего и среднего
специального образования.
В области руководства начальным и средним образованием в конце 50-х годов была
предпринята реформа. Это была первая в мире попытка решить проблемы, порожденные
массовым образованием во всех развитых странах. Реформа школы 1958 г. была вызвана
противоречием между всеобщим стремлением к получению высшего образования и
потребностям экономики в рабочей силе. В 1950 г. почти все желающие могли учиться в
вузах, в 1958 г. только одна треть из них была принята по конкурсу в институты,
остальные не должны были пойти на производство.
В основе реформы лежали два положения: а) ликвидация системы "трудовых резервов",
их замена профтехучилищами, куда можно было поступить после 7-го класса; буржуазия)
средняя школа получила "политехнический" профиль, предполагавший сочетание
образования с трудовой деятельностью, в результате которой выпускник школы получал
профессию. На практике проведение реформы требовало значительных средств на
оборудование для профессионального обучения, а их не было, предприятия оказались не
готовы к неожиданной педагогической нагрузке. В результате ухудшалась общая
культурная подготовка, но и достаточной профессиональной подготовки школа не давала.
3 августа 1966 г. был создан общесоюзный орган по руководству народным образованием
- Министерство просвещения СССР. Министерство руководило общим образованием,
дошкольным воспитанием и развитием педагогической науки в стране. Система
просвещения представляла собой сложную организацию: в 120 тыс. дошкольных
учреждений воспитывалось 13 млн. детей; 154 тыс. образовательных школ с более чем 45
млн. учащихся и 3 млн. учителей и других педагогических работников образовали второе
звено; свыше 600 пединститутов и училищ готовили кадры для средней школы.
12 апреля 1984 г. Верховный Совет СССР принял постановление "Об основных
направлениях реформы общеобразовательной и профессиональной школы". Средняя
общеобразовательная школа стала одиннадцатилетней, обучение в школе начинается с
шестилетнего возраста. Существовавшие типы ПТУ были реорганизованы в единый тип
учебного заведения - среднее профтехучилище с соответствующими отделениями по
профессиям и различным срокам обучения в зависимости от уровня образования
поступающих.
2. Управление наукой и научными учреждениями.
В системе органов руководства наукой и научными учреждениями основные
преобразования происходили в середине 20-х годов. Они прежде всего были связаны с
изъятием из системы Наркомпроса РСФСР высших учебных заведений и научных
учреждений и созданием для руководства ими новых общесоюзных органов.
После окончания гражданской войны сеть научно-исследовательских учреждений стала
развиваться быстрыми темпами. Возникли Социалистическая академия общественных
наук, Институт Маркса и Энгельса (1921), Институт Ленина (1924). Самым крупным
научным центром оставалась Российская академия наук. В 1925 г. в ней насчитывалось
более 70 научных учреждений, где работало свыше 1000 сотрудников. 27 июня 1925 г.
Академия была признана высшим научным учреждением и переименована в Академию
наук СССР при СНК СССР. АН СССР объединяла и направляла научную деятельность
своих филиалов и входивших в ее систему НИИ, способствовала созданию и укреплению
академий союзных республик.
Наряду с АН из ведения Наркомпроса РСФСР были изъяты и другие научные учреждения.
Для руководства ими в декабре 1926 г. был создан общефедеральный орган - Комитет по
заведованию учеными и учебными учреждениями при ЦИК СССР. Его состав назначался
Президиумом ЦИК СССР и включал председателя (этот пост в разное время занимали
А.В. Луначарский, В.П. Милютин), двух его заместителей, девять членов и секретаря. В
ведение комитета были переданы Комакадемия, Коммунистический университет им.
Свердлова, Институт Маркса и Энгельса (с 1931 г. - Институт Маркса, Энгельса, Ленина),
Музей революции СССР, Научная ассоциация востоковедения, Издательство народов
СССР, Комитет по стандартизации, Гидрометеорологический комитет. С 1930 по 1933 г. в
ведении комитета находилась и АН СССР. В связи с ликвидацией ЦИК СССР Президиум
Верховного Совета СССР 16 апреля 1938 г. постановил распустить Ученый комитет.
Подведомственные ему учреждения были переданы различным ведомствам.
Как известно, важным элементом стратегии развития народного хозяйства является
развитие науки как основного источника экономического и социального прогресса.
Научно-технический прогресс - решающий фактор роста производительных сил общества.
Основное содержание государственной политики в отношении науки состояло в
осуществлении конкретных мер по решению следующих проблем управления наукой: а)
формирование стратегии науки в масштабе страны (выбор главных направлений); б)
обеспечение роста научного потенциала страны (кадры, информация, материально-
техническое снабжение); в) максимальное использование научных результатов на
практике.
Однако в условиях административно-командного механизма управления не было найдено
действенных механизмов проведения единой государственной политики в области науки.
Формально моментом рождения системы государственного руководства научным
потенциалом страны считается 1918 год, когда в системе ВСНХ был создан Научнотехнический отдел (НТО). Проведение единой государственной научно-технической
политики обеспечивалось за счет бюджетного финансирования исследований и прямого
подчинения основного потенциала "промышленной" (прикладной) науки ВСНХ. К началу
30-х годов учреждений ВСНХ СССР уже было 86 НИИ с 47 филиалами. После
ликвидации ВСНХ руководство институтами прикладного профиля было
децентрализовано и передано соответствующим отраслевым наркоматам. Так начала
формироваться ведомственная организация отраслевой науки. Вместе с тем в
экономической системе, где абсолютной доминантой хозяйствования оказалось
производство, наука заняла подчиненное место. Это проявилось в официальном отнесении
ее к непроизводственной сфере и низком("остаточном") приоритете при определении
ресурсов. Все отношения между производством и наукой вплоть до начала 90-х годов
регулировались в административно-командном порядке: а) ведомственная организация
исследований и разработок; б) планирование и контроль по формальным показателям (по
количеству статей, изобретений, отчетов и т.п.); в) натуральное (фондовое) распределение
ресурсов; г) преобладание властных отношений в управлении; д) затратный принцип
ценообразования на продукт НИОКР. такая система приводит к управлению "балластных"
организаций, разделению научного потенциала страны на изолированные ведомственные
группировки, замедленному развитию сферы обслуживания самой науки (сбор, хранение
и анализ информации, прогнозирование и т.п.).
Фундаментальные теоретические исследования вела Академия наук СССР, ее институты и
лаборатории, отраслевые академии. В 30-е годы был сделан ряд научных открытий,
позволивших создать совершенно новые направления исследований. Развитию НИР
способствовал рост числа научных учреждений, появление на базе лабораторий новых
институтов - горного дела, металлургии, теоретической геофизики и др. Только за 1937 1940 гг. были открыты 264 новых научных учреждения.
В период Великой Отечественной войны продолжалось, хотя и более медленными
темпами, развитие сети научных учреждений.
Вместе с тем административно-командная система породила авторитетную систему
управления наукой, ее огосударствление, бюрократизацию. Но самый большой вред нанес
развитию науки монополизм. Пагубно сказались на развитии отечественной биологии
сессия ВАСХНИЛ 1948 г., разгром физиологии и медицины на сессии АН СССР и
Академии медицинских наук СССР летом 1950 г., разгром в 1952 г. экономической науки.
После окончания Великой Отечественной войны темпы развития науки резко ускорились,
увеличились и государственные расходы на эти цели: сформировался стереотип "чем
больше, тем лучше". Численность научных работников с 1955 по 1965 г. увеличилась в 3
раза, за 1955 - 1975 гг. - более чем в 5 раз, достигнув 1223,4 тыс. чел.
Первые попытки создать общефедеральный орган по руководству наукой относятся еще к
20-м годам, когда недолгое время существовали Особый временный комитет науки при
СНК СССР (1922-1924), Комитет по заведованию учеными и учебными учреждениями
при ЦИК СССР (1926-1938). НТР, рост числа научных учреждений и количества научных
работников, увеличение финансирования науки требовали усиления централизации и
координации научно-исследовательских работ.
В области научно-технического прогресса долгое время не существовало специального
центрального органа руководства. С целью осуществления планомерного руководства
делом внедрения новой техники в народное хозяйство и в связи с плохой постановкой
этой работы в министерствах и ведомствах 28 мая 1955 г. был образован Государственный
комитет СМ СССР по новой технике (Гостехника). 10 мая 1957 г. комитет был
преобразован в Государственный научно-технический комитет СМ СССР (ГНТК), на
который возлагались задачи изучения достижений отечественной и зарубежной науки и
техники, издания научно-технической литературы, контроля за развитием и внедрением
новой техники в народное хозяйство СССР . По характеру выполняемых функций
Гостехника и ГНТК были схожи. Но в Гостехнике все вопросы решались узким кругом
постоянных членов, а деятельность ГНТК строилась на основе привлечения к работе
самих новаторов производства, изобретателей и рационализаторов, т.е. специалистов,
хорошо знающих специфику той или иной отрасли. В отличии от Гостехники ГНТК
создавался как союзно-республиканский орган: существовали республиканские ГНТК,
опиравшиеся в своей деятельности на технические управления или отделы министерств,
ведомств и предприятий.
8 апреля 1961 г. он был преобразован в общесоюзный Государственный комитет СМ
СССР по координации научно-исследовательских работ (ГК по КНИР) (с 13 марта 1963 г.
- Госкомитет по координации научно-исследовательских работ СССР; с 25 января 1964 г. союзно-республиканский). Он выполнял функции ГНТК и, кроме того, объединял
деятельность АН СССР и союзных республик, министерств и ведомств в области научноисследовательских работ.
В период 1957 - 1965 гг., когда отраслевые промышленные министерства были
упразднены, руководство отраслевыми НИИ осуществляли ГНТК и Госплан СССР, часть
НИИ находилась в ведении совнархозов. Ноябрьский (1962 г.) Пленум ЦК КПСС
высказался за передачу ведущих научных, проектных, конструкторских институтов с их
опытными и экспериментальными базами в ведение государственных комитетов по
отраслям.
2 октября 1965 г. Госкомитет был преобразован в общесоюзный Государственный
комитет СМ СССР по науке и технике (с 5 июля 1978 г. - Госкомитет СССР по науке и
технике). Реорганизация преследовала цель превратить Госкомитет из органа по
координации научно-технических работ в орган по координации научно-технической
политики.
После XXVII съезда КПСС был осуществлен ряд мероприятий по изменению положения
дел в науке - переход на новую систему оплаты труда, преобразование ряда НИИ в НПО,
перевод научных организаций на хозрасчет. Однако принципы организации науки ведомственная подчиненность и командные методы управления - не менялись.
Высшими научными учреждениями страны являлась Академия наук СССР.
В 1957 г. по решению правительства было создано Сибирское отделение АН СССР крупный научный центр на востоке страны. Оно подчинялось президиуму АН СССР и
Совмину РСФСР, финансировалось по бюджету РСФСР. В Подмосковье созданы научные
центры для разработки актуальных проблем физики, химии, биологии. В 1969 г. были
образованы Уральский и Дальневосточный, а в 1983 г. - Ленинградский научные центры.
По мере надобности АН СССР создавала в различных местах страны свои филиалы.
Помимо АН СССР и ее институтов в стране имелся ряд отраслевых академий, ведущих
большую научно-исследовательскую работу ее различными направлениями. Эти академии
находились в ведении соответствующих государственных комитетов, министерств и
ведомств: Академия строительства и архитектуры, Академия педагогических наук,
Академия коммунального хозяйства, ВАСХНИЛ т до. Каждая из них располагала
большой сетью научных учреждений. Например, в системе ВАСХНИЛ находилось 169
научных учреждений, Академии медицинских наук - 41.
Особое место занимала подготовка научных кадров как одно из условий экономического,
социального и культурного прогресса общества. Долгие годы дело подготовки и
аттестации кадров науки находилось в ведении Наркомпроса РСФСР, затем Министерства высшего и среднего специального образования СССР. 18 октября 1974 г.
была создана новая межведомственная система во главе с Высшей аттестационной
комиссией при СМ СССР (ВАК) - общесоюзный государственный орган по присуждению
ученых степеней и присвоению ученых званий. Основные задачи ВАК: руководство
аттестацией кадров, создание специализированных советов для защиты диссертаций,
утверждение их персонального состава, участие в планировании подготовки кадров,
обеспечение единства требований ко всем соискателям по всем отраслям науки, контроль
за выполнением этих требований.
Важную роль играл Комитет по делам изобретений и открытий, образованный в 1956 г.
как общесоюзный орган при СМ СССР (впоследствии неоднократно переименовывался,
ликвидирован 29 декабря 1987 г., когда при Госкомитете СССР по науке и технике был
создан соответствующий госкомитет). Он осуществлял охрану государственных
интересов в области открытий, контроль за внедрением изобретений в народное
хозяйство, защищал авторские права, организовывал экспертизу материалов по
изобретениям и выдачу авторских свидетельств, патентов и дипломов.
До середины 80-х годов не существовало четкой государственной организации
информации. 21 марта 1986 г. был образован Государственный комитет СССР по
вычислительной технике и информатике - общесоюзный орган, осуществлявший
руководство развитием работ в этой области для обеспечения ускорения научнотехнического прогресса.
3. Управление искусством.
Одной из функций, созданного по решению Всероссийского съезда Советов Наркомата
просвещения РСФСР было государственное руководство искусством. Несмотря на то, что
шла гражданская война, многое было сделано для развития нового советского искусства.
В 1918 г. в составе наркомата образовались театральный (ТЕО), литературный (ЛИТО),
музыкальный (МУЗО) отделы, отдел по делам искусств и художественной
промышленности (ИЗО).
Поразителен был размах театрального дела в первые послереволюционные годы.
Открылись новые рабочие и красноармейские театры, клубные и иные театральные
студии. В Москве только за один день - 30 октября 1918 г. - открылось 20 рабочих
театров. В целях урегулирования всего театрального дела декретом от 26 августа 1919 г.
при наркомате был создан Центральный театральный комитет (Центротеатр). Он стал
органом высшего руководства всеми театрами - государственными, ведомственными, при
местных Советах.
Наркомпрос выступал с инициативой увековечения памяти великих людей планеты. На
основании декрета СНК от 12 апреля 1918 г. "О памятных республиках" и утвержденного
30 июля 1918 г. списка (с дополнениями) только в Москве и Петрограде предполагалось
установить 167 памятников, в том числе Марксу, Энгельсу, Спартаку, Марату,
Гарибальди, Степану Разину, Михаилу Бакунину, Плеханову, Сен-Симону, Андрею
Желябову, Салтыкову-Щедрину, Тютчеву, Врубелю, Шопену, Вере Комиссаржевской,
Полю Сезанну, Николаю Бауману, Петру Шмидту, Гейне, Ибсену и др.
В 20-е годы крупные преобразования произошли в руководстве культурой и искусством.
Основное направление этой перестройки, как и в других отраслях народного хозяйства, централизация управления в руках общесоюзных органов, жесткая регламентация
деятельности учреждений культуры, ликвидация множественности течений и
направлений в искусстве.
Первой попала под пресс административно-командная система кинематографии. В начале
20-х годов во многих республиках были свои органы управления производством и
прокатом кинофильмов. В РСФСР это были Госкино - орган монопольного права проката
кинокатрин на территории РСФСР (с 1925 г. - Акционерное общество "Совкино"),
"Севзавкино" в Ленинграде, контора "Кино-Москва", Акционерное общество
"Пролеткино", кинотоварищество ""Межрабпом-Русь" (с 1928 г. - Межрабпом-фильм") и
др. В других республиках также были свои хозрасчетные организации по производству и
прокату фильмов. Стремительный рост в конце 20-х годов кинопромышленности,
расширение сети киноустановок, освоение звукового кино обратили внимание
административно-командной системы на эту своеобразную отрасль - одновременно и
производственную и идеологическую.
29 января 1929 г. при СНК СССР был создан Комитет по делам кинемотографии и
фотографии - Кинокомитет СССР. Возглавил его Я.Э. Рудзутак. 13 февраля 1930 г.
комитет был преобразован в общесоюзное Объединение по кинофотопромышленности
(Союзкино). В его ведение перешли кинофабрики, прокатные пункты, часть киносети,
заводы, фотохимтресты и т.п.
В связи с ликвидацией ВСНХ СССР 11 февраля 1933 г. Союзкино было преобразовано в
Главное управление кинофотопромышленности при СНК СССР. В его непосредственное
подчинение перешли ряд трестов, кинофабрик ("Мосфильм", "Ленфильм",
"Союзкинохроника"), при нем действовала Всесоюзная хозрасчетная экспортноимпортная контора "Союзинторгкино". Но, главное, новому органу были приданы
идеологические функции - наблюдение за содержанием кинокартин, утверждение планов
производства фильмов.
До начала 30-х годов в стране существовала огромная сеть общественных организаций в
области литературы и искусства, объединявший на добровольных началах писателей,
художников, композиторов и исполнителей, кинематографистов, театральных деятелей,
архитекторов, Все эти общества, ассоциации, союзы являлись организациями
республиканскими или даже городскими. Они существовали в острейшей борьбе, ведя
нескончаемую полемику на страницах печати и на многочисленных диспутах и митингах.
Ранние (1925 - 1926) попытки создания единых творческих союзов оказались неудачными,
возможно, преждевременными. А в начале 30-х годов объединение было проведено
сверху: 23 апреля 1932 г. было издано постановление ЦК ВКП(б) "О перестройке
литературно-художественных организаций", на основании которого ликвидировались все
союзы и общества писателей и предлагалось создать единый Союз писателей СССР.
Аналогично перестройку предлагалось провести во всех других видах искусств. Писатели
сумели в 1934 г. собрать учредительный съезд и оформить создание своего союза. Все
другие союзы созданы не были, действовали лишь их оргкомитеты. Учредительные
съезды состоялись лишь после Великой Отечественной войны.
17 января 1936 г. был создан Всесоюзный комитет по делам искусств при СНК СССР. На
него возлагалось руководство всеми учреждениями культуры и искусства: театрами и
другими зрелищными предприятиями, киноорганизациями, музыкальными,
художественно-живописными, скульптурными и т.п. учреждениями, учебными
заведениями, готовившими кадры работников искусства. Сами учреждения культуры наиболее крупные, имевшие общесоюзный характер, - изымались из ведения республик
(главным образом РСФСР) и поступали в непосредственное подчинение всесоюзному
комитету.
Таким образом, к середине 30-х годов в области руководства наукой и искусством
впервые были созданы общесоюзные органы управления, а сами учреждения изъяты из
ведения наркомпросов союзных республик. Ужесточилась репертуарная политика и
цензура, всепроникающая регламентация сковывала деятельность мастеров искусств.
Понятие "управление культурой и искусством" на разных этапах развития Советского
государства заметно менялось. Так, в первые послеоктябрьские годы руководство
культурой и искусством находилось в ведении наркомпросов республик и их органов на
местах и вопрос о создании общефедерального органа в этой области не ставился. Такое
положение объяснялось и сравнительно небольшим количеством объектов управления в
этой отрасли, и недостатком грамотных кадров, и необходимостью обеспечить
политическое руководство этой сферой. На рубеже 20-30-х годов, когда происходило
формирование и укрепление административно-командной системы управления, сложные
социально-экономические и политические процессы в стране привели к негативным
явлениям в самом искусстве и отразились на системе органов управления им. Жесткая
централизация в области художественной культуры, командный стиль и приказные
методы управления, нетерпимость к инакомыслию, неуважение к достоинству и личности
художника были возможны лишь при наличии соответствующего аппарата управления.
Примитивно-упрощенный, схематичный подход к творчеству был сформулирован
Сталиным в 1929 г. "Вернее всего было бы оперировать в художественной литературе
понятиями классового порядка, или даже понятиями "советское", "антисоветское",
"революционное", "антиреволюционное" и т.д."
В основе этой политики лежало стремление канонизировать отдельные достижения
культуры, ограничить искусство одним творческим стилем. Личные вкусы Сталина
возводились в ранг политики и во многом определяли судьбы мастеров искусств. Однако
к середине 30-х годов в этой концепции недоставало одного звена - социального
общесоюзного органа управления: руководство культурой и искусством было
распределено по республиканским наркомпросам, трудно поддавалось команде и
контролю. Эти обстоятельства привели к изъятию вопросов руководства искусством и
культурой на компетенции наркоматов просвещения республик.
Для руководства искусством в союзном масштабе в январе 1936 г. при СНК СССР был
создан Всесоюзный комитет по делам искусств. В его ведение перешли все учреждения
искусства общественного значения: театры, киноорганизации, музыкальные учреждения,
учебные заведения, готовившие для них кадры, Академия архитектуры, гастрольные и
концентро-эстрадные учреждения и др. Комитет стал центром, в котором
сосредоточивались руководство и контроль за репертуаром, зрелищной рекламой, общее
руководство развитием художественной самодеятельности, утверждение проектов
памятников, подготовка и распределение кадров. К началу Великой Отечественной войны
в стране работали 908 профессиональных театров, 28 тыс. киноустановок, 992 музея.
Первоначально в ведении комитета находилось и все кинодело. Но уже в 1938 г. оно
выделяло в самостоятельную отрасль. 23 марта 1938 г. был образован Комитет по делам
кинематографии при СНК СССР.
В середине 30-х годов выделилось в самостоятельную отрасль и все дело радиофикации и
радиовещания. 31 января 1933 г. был создан Всесоюзный комитет по радиофикации и
радиовещанию при СНК СССР (Радиокомитет). На него возлагались планирование и
организация, оперативное руководство всеми вещательными органами в стране, в чьем бы
подчинении ни находились вещательные узлы (Наркомсвязи, профсоюзов, Советов, МТС,
райцентров и т.п.), координация НИР в этой области. В 1935 г. Радиокомитет стал
руководить и радиолюбительским движением (Общество "Друзей радио" ликвидировано в
1933 г.). Накануне войны в стране было 7 радиоприемников у населения. 1 февраля 1937 г.
по всей стране была введена единая всесоюзная сетка вещания; велось иновещание на 13
языках.
25 июня 1941 г. по решению Политбюро ЦК партии и правительства СССР было создано
Советское бюро военнополитической пропаганды (Совинформбюро). В годы войны оно
осуществляло централизованное руководство всей информацией. Правительственные
сообщения о событиях на фронтах готовили начальники разведывательного управления и
оперативного управления Генштаба, после чего они передавались в Совинформбюро.
После окончания Великой Отечественной войны все ведомства в области культуры и
искусства неоднократно и зачастую неэффективно реорганизовывались. В марте 1946 г.
Кинокомитет был преобразован в союзно-республиканское Министерство
кинематографии СССР. В июле 1949 г. Радиокомитет радиоинформации при СМ СССР и
Комитет радиовещания при СМ СССР. Первый из них ведал внутренним вещанием, ему
подчинялись одноименные комитеты в союзных республиках (кроме РСФСР, где такового
создано не было) и местные комитеты (всего 82), второй - занимался совещанием.
В апреле 1949 г. было образовано Главное управление полиграфической
промышленности, издательств и книжной торговли (Главполитграфиздат) при СМ СССР союзно-республиканский орган по координации деятельности всех издательств.
Для руководства культурой и искусством в 40-50-е годы были характерны
авторитарность, грубое вмешательство в творческую деятельность, некомпетентность и
непрофессионализм в управлении, запреты, подмена качественных показателей
количественными и т.п.
При общей реорганизации министерств почти все органы управления в области культуры
были объединены: Министерство высшего образования, Министерство трудовых
резервов, Министерство кинематографии, Комитет по делам искусств, Комитет
радиоинформации, Комитет радиовещания, Совинформбюро и Главполиграфиздат в
марте 1953 г. слились в союзно-республиканское Министерство культуры СССР. Но
попытка сосредоточить в одном ведомстве руководство всей культурой оказалась
неудачной. И уже в марте 1954 г. из ведения Министерства культуры выделился ряд
отраслей. Однако министерство все еще оставалась очень громоздким, управляющим
многими отраслями культуры (театр, музыка, литература, полиграфическое дело, книжная
торговля, музеи, библиотеки, культурно-просветительные учреждения, радиовещание и
т.п.). Дальнейшая реорганизация шла по пути суждения компетенции Министерства
культуры СССР в связи с расширением прав союзных республик.
В 1957 г. из ведения Министерства культуры СССР выделилось в самостоятельную
отрасль руководство радиовещанием и телевидением. 16 мая 1957 г. был образован
Государственный комитет по радиовещанию и телевидению СМ СССР. Он являлся
союзно-республиканским органом.
В 1963 г. из Министерства культуры СССР выделились еще две самостоятельные отрасли.
23 марта 1963 г. был образован союзно-республиканский Государственный комитет СМ
СССР по кинематографии.
Госкомитет рассматривал и утверждал сценарий и тематические планы производства
фильмов, определял тиражи и осуществлял массовую часть фильмокопий, устанавливал
порядок проката фильмов по всей территории страны. Госкомитет совместно с Минфином
СССР утверждал цены на билеты и оптовые цены на фильмокопии. Совместно с Союзом
кинематографистов СССР издавал журналы ("Искусство кино",, "Советский экран" и др.),
альманах "Киносценарии", рекламное обозрение "Спутник кинозрителя" т.п.
Материально-техническую базу кинематографии в 70-80-е годы составляли 40
киностудий, где ежегодно создавалось более 130 художественных, почти 100
телевизионных и около 1400 документальных, научно-популярных, учебных фильмов; 7
кинокопировальных фабрик; 158 кинопрокатных организаций; 155 тыс. киноустановок и
т.п.
Одновременно с кинематографией выделилось из Министерства культуры СССР и
издательское дело. 10 августа 1963 г. был образован Государственный комитет СМ СССР
по печати.
Госкомиздат СССР руководил издательским делом, полиграфической промышленностью
и книжной торговлей в стране, контролировал в общегосударственном масштабе
тематическую направленность и содержание всей печатной продукции. Он разрабатывал
планы по выпуску книг, журналов, газет и т.п., рассматривал и утверждал планы выпуска
литературы издательствами, непосредственно ему подчиненными, утверждал совместно с
соответствующими организациями планы выпуска литературы издательствами
независимо от их ведомственной подчиненности, рассматривал в целях координации
планы изданий, утверждаемые президиумом АН СССР, получал контрольные экземпляры
всех выпускаемых в стране печатных изданий, вел государственную регистрацию и
статистику произведений печати и сам издавал журналы ("В мире книг", "Полиграфия",
"Детская литература") и газету "Книжное обозрение".
Госкомиздат СССР руководил книжной торговлей, определял тиражи книг, комплектовал
библиотеки через систему библиотечных коллекторов, утверждал номиналы (розничные
цены) на книги, ноты, изобразительную и другую продукцию (включая продукцию,
ввозимую из-за границы), оптовые цены на полиграфическую продукцию, краски,
шрифты и т.п.
Огромное значение имела деятельность Всесоюзной книжной палаты, находившейся в
ведении Госкомиздата СССР. ВКП - это организационный и методический центр
государственной библиографии, централизованной каталогизации и статистики печати в
СССР. С 1965 г. ВКП имеет статус научно-исследовательского учреждения: на нее
возложены научно-исследовательские функции по разработке проблем книговедения и
издательского дела.
Центральным информационным органом Советского государства являлась ТАСС. В
январе 1972 г. ТАСС было преобразовано в союзно-республиканский орган - ТАСС при
СМ СССР на правах государственного комитета. ТАСС являлось одним из 6 крупнейших
мировых телеграфных агентств, его основная задача - распространение информации о
событиях в мире и СССР.
К началу 60-х годов в ведении Министерства культуры СССР осталось руководство
такими отраслями культуры, как театр, музыка, литература, изобразительное искусство,
музеи, библиотеки, театральные учебные заведения, охрана памятников и др.
Министерство культуры СССР осуществляло общее руководство всеми видами искусства
и непосредственно руководило лишь наиболее крупными художественными
учреждениями всесоюзного значения. Кроме того, оно наблюдало за деятельностью
творческих общественных организаций - союзов писателей, художников, композиторов и
т.п.
Еще в середине 50-х годов наметились две линии в вопросах управления культурой и
искусством, два подхода к вопросу о характере возможных перемен. Позиция партийного
руководства выглядело противоречивой и непоследовательной. Наиболее значительным
событием явилось осуждение XX съездом КПСС (февраль 1956 г.) культа личности
Сталина. В интерпретации идей съезда передовая общественная мысль, представители
творческой интеллигенции нередко шли дальше, чем те, кто стоял во главе партии и
государства. Этот факт в тот период не мог быть правильно создан большинством
руководства во главе с Н. Хрущевым и в силу с той системой, которая его возглавила.
Появление постановления ЦК КПСС "О преодолении культа личности и его последствий"
(июнь 1956 г.) было вызвано тем, что критика культа личности вышла за рамки, в которых
она задумывалась. Дискуссия вокруг произведений, опубликованных в 1956 г. в "Новом
мире", критика в журнале "Коммунист" романа В. Дудинцева "Не хлебом единым",
полемика вокруг альманаха "Литературная Москва" заставили Н.С. Хрущева еще раз
разъяснить свое понимание смысла происходящих перемен и заодно указать меру критики
культа личности. Выступая 13 мая 1957 г. на совещании писателей в ЦК КПСС и 19 мая
на приеме писателей, художников и композиторов, он утверждал, что Сталин был
"преданным марксистом-ленинцем", а литература и искусство вступили на "неправильный
путь", способный увести в сторону от главной линии развития общества. Последующие
события показали нежелание Хрущева вносить какие-либо коррективы в идеологические
основы своей политики, в методы руководства творческими союзами, культурой в целом.
Это привело к конфронтации с интеллигенцией, которая поддерживала его критику
Сталина. Столкновения с группой художников в декабре 1962 г., встречи с
представителями культуры, где он публично отрекся от большей части своей критики в
адрес Сталина, показали, что пленум по вопросам идеологии дальше откладывать нельзя.
Он состоялся в июне 1963 г. и прошел под лозунгом "никогда не было, нет и не может
быть мирного осуществления идеологии". Пленум одобрил основные положения
выступлений Н.С. Хрущева перед творческой интеллигенцией, а Московская писательская
организация в соответствии с рекомендациями Н.С. Хрущева приняла нелепое решение о
раскреплении писателей по предприятиям для приобщения к жизни. После
"идеологических заморозков" 1963 г. родился "самиздат" - первый признак явления
диссидента.
Только значительно позже появилась возможность пересмотреть отношение к вопросам
культуры и искусства.

Вопросы для самоконтроля:
1. Назовите отличия в функциях народного комиссариата просвещения и
Главполитпросвета?
2. Когда и как ряд отраслей культуры выделяются в самостоятельные ведомства?
3. Назовите основные причины и направления реформы школьного образования
1958 года?
ТЕМА 17. АДМИНИСТРАТИВНО-ПОЛИТИЧЕСКИЕ ОРГАНЫ УПРАВЛЕНИЯ
1. Управление обороной страны.
В связи с образованием СССР крупные преобразования происходили и в системе органов
управления вооруженными силами. Организация вооруженных сил и руководство ими
были отнесены к компетенции Союза ССР, 6 июля 1923 г. был создан общесоюзный
наркомат по военным и морским делам СССР.
В 1924 г. специальной комиссией под председательством С.И. Гусева была проведена
инспекция Красной Армии. Комиссия пришла к выводу, что Красная Армия
небоеспособна.
С 1924 г. началась реорганизация армии. Она проводилась под руководством двух видных
военных деятелей - М.В. Фрунзе и С. И. Гусева. Реформа включала: 1) реорганизацию
центрального и местного военного аппарата; 2) введение смешанной кадровомилиционной системы комплектования армии; 3) перевод войсковых частей на новую
штатную организацию; 4) введение единоначалия в армии.
Суть реформы заключалась в переходе к смешанной территориально-милиционной
системе комплектования армии. Кадровая армия сохранялась, но в нее направлялось лишь
25-30 % призывников, что не могло обеспечить интересы обороны страны в случае
военных действий. Все остальные призывники проходили службу в территориальномилиционных частях по месту жительства и без отрыва от производства. На протяжении
четырех лет военнообязанные ежегодно призывались на сборы сроком не более пяти
месяцев.
Территориально-милиционные формирования создавались главным образом в стрелковых
частях. Виды вооруженных сил, насыщенные техникой, а также пограничные войска,
военно-морские, военно-воздушные силы и артиллерия оставались кадровыми. В 1925 г. в
Красной Армии было 46 территориальных и 31 кадровая дивизия. Реформа юридически
была закреплена Законом об обязательной военной службе от 18 сентября 1925 г.
Согласно закону, Вооруженные Силы СССР делились на сухопутные, морские,
воздушные и войска специального назначения (ОГПУ и конвойная стража). Военная
служба была обязательна для мужчин с 19 до 40 лет. Действительная военная служба
кадрового состава продолжалась пять лет, переменного состава - не более 8-12 месяцев на
периодических учебных сборах, пребывание в запасе - 14 лет.
Радикально был перестроен и аппарат военного ведомства. В марте 1924 г. была
ликвидирована должность главнокомандующего поскольку в мирных условиях в ней не
было надобности. Вместо единого Штаба РККА были образованы три органа управления Штаб РККА, Административное управление РККА, Инспекторат РККА.
Нарком по военным и морским делам одновременно являлся и председателем
Реввоенсовета СССР. РВС СССР находился при наркомате на правах коллегии. Реформа
затронула и РВС: 26 января 1925 г. во главе его был поставлен М.В. Фрунзе, в состав
вошли А.С. Бубнов, С.М. Буденный, Г.К. Орджоникидзе, М.Н. Тухачевский, И.С.
Уншлихт и др. Командующие войсками военных округов и отдельных армий подчинялись
непосредственно РВС СССР.
Вся территория страны делилась на военные округа, а те в свою очередь - на
территориально-милиционные округа комплектования (корпусные, дивизионные и
губернские). При создании террокругов сначала не учитывались национальные границы
республик, но с января 1925 г. территориальные управления создавались с учетом
республиканских границ.
Что касается военно-морских сил, то они, как и раньше, строились по системе морей и
флотилий и подчинялись непосредственно центральным органам.
Территориально-милиционная система комплектования армии существовала до середины
30-х годов, когда началась реорганизация военного управления. В начале 30-х годов
Советское государство предприняло меры по дальнейшему укреплению вооруженных
сил: было проведено перевооружение армии (территориально-милиционные
формирования упразднялись, армия стала кадровый), расширена сеть военных учебных
заведений.
В 1934 г. был ликвидирован Реввоенсовет, а Наркомат по военно-морским делам
реорганизован в Наркомат обороны СССР. Нарком стоял во главе Красной Армии. Все
военно-морские силы были сведены в военные округа, армии, флоты; их командующие
подчинялись непосредственно наркому. При наркомате и во главе с ним как
совещательный орган действовал Военный совет, члены которого утверждались СНК
СССР. 22 сентября 1935 г. Штаб РККА был переименован в Генеральный штаб Красной
Армии. В его руках сосредоточилась непосредственная разработка всех вопросов
строительства советских вооруженных сил.
К 1939 г. окончательно завершился переход от территориально-милиционной к кадровой
системе комплектования армии. Это потребовало иного подхода к вопросам
национального военного строительства. Весной 1938 г. были упразднены все
национальные формирования и военные школы и повсеместно введен эктерриториальный
принцип комплектования армии. В сентябре 1939 г. четвертая сессия Верховного Совета
приняла Закон СССР "О всеобщей воинской обязанности", который увеличил сроки
действительной службы. Ежегодно увеличивались ассигнования на нужды обороны.
Численность Красной Армии к сентябрю 1939 г. превысила 2 млн. чел., а к 1 января 1941
г. - 4 млн., в том числе: сухопутные войска - 80,6 % , военно-воздушные силы - 8,6 % ,
военно-морской флот - 7,3 % , войска ПВО - 3,3 % . Была значительно расширена сеть
военных учебных заведений. Создавались новые академии и средние военно-учебные
заведения. К 1941 г. действовали 19 академий, 10 военных факультетов при гражданских
вузах, 7 военно-морских училищ, где обучались 37 тыс чел., значительно выросло
количество средних учебных заведений - к лету 1941 г. их было 203, число слушателей в
них составило 238 тыс. чел.
Репрессии 1936 - 1939 гг. обострили кадровую проблему. Снижался общий уровень
подготовки комсостава вооруженных сил: лишь 7 % высшего состава имели специальное
высшее образование, а 37 % не имели даже среднего. К 1938 г. некомплект
начальствующего состава в армии в связи с репрессиями оставлял 34,4 % . В самый канун
войны для укрепления командно-политических кадров четверть общего количества
репрессированных была возложена в армию (К.А. Мерецков, К.К. Рокоссовский, Л.Г.
Петровский и др.), шел быстный процесс выдвижения молодых командиров из числа
выпускников академий и училищ (к началу 1940 г. 70 % командиров полков и свыше 70 %
командиров девизий занимали эти должности лишь около года), щедро раздавались
воинские звания, в том числе и самые высокие, широко практиковалось награждение
орденами и медалями, улучшалось материальное положение командиров. Однако все это
не смягчило удара, нанесенного армии репрессиями. Не миновали они и управленческий
аппарат. Была репрессирована значительная часть аппарата Наркомата обороны СССР,
почти весь аппарат Генштаба, стратегической разведки, преподаватели военных академий.
Частая смена начальников Генштаба (за год - с лета 1940 до лета 1941 г. - они четырежды
менялись: Б.М. Шаповников, К.А. Мерецков, Г.К. Жуков, вновь Б.М. Шапошников) не
позволяла вновь назначенным руководителем освоится.
Единый Наркомат обороны СССР существовал до 1937 г. В 1937 г. в связи с ростом
военно-морского флота и необходимостью усилить его боевую мощь был образован
Наркомат военно-морского флота СССР.
27 апреля 1937 г. в целях координации всех мероприятий по вопросам обороны страны по
постановлению ЦК ВКП(б) при СНК СССР был создан Комитет обороны СССР,
одновременно упразднялся СТО СССР.
Все эти перестройки в органах управления обороной страны проводились в условиях
ведения локальных боевых действий у озера Хасан (июль 1938 г.) и в районе Халкин-Гола
(весна 1939 г.) против японских войск, на Карельском перешейке (осень 1939 г.), где 105
дней длилась война с Финляндией (28 ноября 1939 г. Советский Союз в одностороннем
порядке денонсировал пакт о ненападении с Финляндией, и войска перешли границу). С
большим трудом был достигнут компромисс и 12 марта 1940 г. подписан мирный договор.
Эта война показала, что армия не готова к ведению современной войны. Всю вину за
неудачи Сталин взвалил на наркомат обороны К.Е. Ворошилова, которого 7 мая 1940 г.
сменил на этом посту С.К. Тимошенко. В июне 1940 г. был назначен новый состав
Главного военного совета РККА, изменился состав Комитета Обороны. И хотя СССР
значительно укрепил свои северо-западные рубежи, нов ходе этой войны обнаружились
слабые стороны Красной Армии, престиж государства упал, страна оказалась в
международной изоляции (СССР был исключен из Лиги Наций).
Начало Великой Отечественной войны внесло существенные изменения в организацию
военного управления.
В период войны целый ряд высших партийных и государственных постов занимал
Сталин. Он был одновременно Генеральным секретарем ЦК ВКП(б), Председателем СНК
СССР (с 6 мая 1941 г.), Председателем ГКО, Верховным Главнокомандующим (с 8 августа
1941 г.), наркомом обороны СССР (с 19 июля 1941 г.), Председателем Транспортного
комитета ГКО. 23 июня 1941 г. ЦК КПСС и СНК СССР приняли решение о создании
коллективного органа стратегического руководства - Ставки Главного командования
Вооруженных сил СССР. В нее вошли нарком военно-морского флота Н.Г. Кузнецов, И.В.
Сталин, В.М. Молотов, К.Е. Ворошилов, С.М. Буденный. При Ставке был создан институт
постоянных советников в составе Б.М. Шапошникова, К.А. Мерецкова, Н.Ф. Ватутина,
Н.Н. Воронова, А.И. Микояна, Н.А. Вознесенского, А.А. Жданова и др.
Однако первые три недели войны показали, что необходимо изменить систему
руководства действующей армией. Управлять фронтами непосредственно из Ставки было
трудно, и 10 июля 1941 г. ГКО постановил образовать три главных командования во главе
с главнокомандующим по направлениям: северо-западное (К.Е. Ворошилов), западное
(С.К. Тимошенко), юго-западное (С.М. Буденный).
Жесткая централизация в условиях войны диктовалась необходимостью сосредоточить
все силы и ресурсы в едином центре. Но будучи замкнутой на узком круге лиц, она
лишила всю систему управления гибкости, сковывала инициативу. В начале войны
нередко были случаи, когда Ставка брала на себя функции командующих фронтами и
даже армиями, принимала за них решения, требуя лишь слепого подчинения.
Важную роль в армии и на флоте играли политорганы. Общее руководство партийнополитической работой в армии осуществляли Главное политическое управление (ГПУ)
РККА и Главное политическое управление ВМФ (оба - на правах военных отделов ЦК
партии. К концу войны в армии действовало более 2 тыс. политорганов, около 78 тыс.
первичных организаций.
30 мая 1942 г. для объединения руководства партизанской борьбы в тылу врага в
общесоюзном масштабе и координации действий партизанских отрядов с частями
Красной Армии при Ставке был создан Центральный штаб партизанского движения
(начальник - первый секретарь ЦК КП(б) Белоруссии П.К. Пономаренко) и
республиканские (украинский, белорусский, литовский, латвийский, эстонский) штабы. В
тылу врага сражалось в течении всей войны более 1 млн. партизан. Штаб устанавливал
связи с партизанскими формированиями, направлял и координировал их деятельность,
распространял опять партизанской борьбы, готовил кадры, снабжал партизан оружием,
боеприпасами, медикаментами, а главное - организовывал их взаимодействие с войсками.
1 февраля 1944 г. Верховный Совет СССР принял закон, по которому союзные
республики получили право организовывать свои войсковые формирования. В связи с
этим Наркомат обороны СССР был преобразован из общесоюзного в союзно-
республиканский, и союзные республики получили право создавать республиканские
наркоматы обороны. Но практически ни одна республика их не создавала.
С окончанием войны войсковые формирования фронтов, Ставка и все полевые органы
были упразднены. В июле 1945 г. был принят закон о демобилизации личного состава
Советской Армии, в результате чего миллионы людей вернулись к мирному труду.
Последующими указами была произведена демобилизация второй и третьей очереди
вооруженных сил. В результате численность вооруженных сил сократилась на 8,5 млн.
чел. и составила к 1984 г. 2,8 млн. чел. 25 февраля 1946 г. Наркомат обороны СССР был
преобразован в Наркомат вооруженных сил, а Наркомат военно-морского флота
упразднен. Теперь руководство всеми вооруженными силами сосредоточилось в одном
ведомстве.
Однако в феврале 1950 г. из Министерства вооруженных сил были вновь выделены
военно-морские силы и образовано общесоюзное Военно-морское министерство СССР, а
Министерство вооруженных сил переименовано в Военное министерство СССР. Общее
руководство ими осуществлял Высший военный совет при СМ СССР. В 1953 г. общая
реорганизация министерств затронула и эту область: два самостоятельных ведомства
объединились в Министерство обороны СССР (союзно-республиканское, с 1977 г. общесоюзное).
Организация управления всеми вооруженными силами страны строго централизована.
Центральным органом управления являлось Министерство обороны СССР
(общесоюзное). МО СССР осуществляло свою компетенцию на всей территории СССР, а
также в отношении советских войск, находившихся за рубежом, согласно международным
договорам и соглашениям. Генеральный штаб Вооруженных Сил СССР - высший орган
военного управления, осуществлявший руководство работой всех центральных и местных
военных органов, координацию деятельности главных штабов видов вооруженных сил;
главные и центральные управления (кадров, финансирование, вузов, внешних сношений и
др.); управления главнокомандующих видами вооруженных сил; органы управления
тылом; органы управления строительством и расквартирование войск; Главная инспекция
по контролю за подготовкой и боевой деятельностью войск; Главное политическое
управление Советской Армии и Военно-Морского Флота СССР, работавшие на правах
отдела ЦК КПСС.
В послевоенные годы вооруженные силы в своем развитии прошли три этапа: первый
(1945-1953), когда совершенствовались обычные виды оружия на основе использования
опыта Великой Отечественной войны; второй (1953-1959) был связан с созданием и
внедрением ракетно-ядерного оружия и другой техники; третий (с 1960 г. до начала 90-х
годов) характеризуется освоением и последующим развитием новых видов оружия,
коренными изменениями во всех областях военного дела. Большое значение для
укрепления вооруженных сил имел принятый в 1967 г. Закон СССР о всеобщей воинской
обязанности, который определил порядок прохождения воинской службы, закрепил
общую. организацию и состав вооруженных сил.
Советская Армия делилась на виды вооруженных сил: Ракетные войска стратегического
назначения (организационно оформлены в 1960 г.), составлявшие основную ударную силу
армии; Сухопутные войска (1946 г.) в составе мотострелковых и танковых войск,
артиллерии, ракетных войск оперативно-тактического назначения; Войска
противовоздушной обороны (1948 г.) в составе зенитных ракетных войск, истребительной
авиации и др.; Военно-Воздушные Сила (1946 г.), состоявшие из авиации истребительной,
истребительно-бомбардировочной, разведывательной, санитарной, связи; ВоенноМорской флот включал подводные лодки, надводные корабли, надводные корабли
различных классов, авиацию ВМФ, морскую пехоту и т.п. (основную ударную силу флота
составлял океанский ракетно-ядерный флот); Специальные войска (инженерные,
химические, связи, автомобильные, дорожные, трубопроводные).
Указом Президиума Верховного Совета СССР 21 марта 1989 г. пограничные, внутренние
и железнодорожные войска были выведены из состава Вооруженных сил СССР.
Пограничные войска подчинялись КГБ СССР. Управление внутренними войсками
осуществляло МВД СССР.
В связи с разрядкой международной напряженности в конце 80-х годов в СССР была
разработана новая военная доктрина, основанная на принципе "оборонной деятельности".
В соответствии с ней началось сокращение численности личного состава (на 1 января 1991
г. - до 3760 тыс. чел.), количества вооружений, бюджетных средств, конверсия оборонных
предприятий, т.е. перевод мощностей, высвобождаемых от выпуска военной техники и
вооружений, на изготовление продукции гражданского назначения. В 1989 г. эта доля
составила 43 % .
2. Управление иностранными делами.
Осуществление советской внешней политики потребовало образования специальных
государственных органов. В качестве такого центрального органа декретом II
Всероссийского съезда Советов был образован Наркомат по иностранным делам
Российской республики во главе Л.Д. Троцким. Налаживать свою деятельность НКИД
пришлось в условиях полной дипломатической изоляции: правительства европейских
стран не только отказывались признать Советскую власть, но и требовали от России
продолжать войну. Перед наркоматом стояли три основные задачи: создать собственный
аппарат, заключить перемирие в войне, сохранить и использовать архивы бывшего МИД.
В аппарате НКИД РСФСР были созданы два территориальных отдела (Востока и Запада)
и оперативные отделы (виз, денежных ссуд, печати, дипломатических курьеров,
экономико-правовой, бюро по делам военнопленных, а несколько позднее - политический
архив, протокольная часть и другие подразделения). В ряде городов (Архангельске,
Мурманске, Новороссийске, Петрограде, Севастополе, Ташкенте) действовали
уполномоченные наркомата.
Основные усилия НКИД после его образования были направлены на заключение
перемирия.
В мае 1918 г. был издан декрет об упразднении всех дипломатических рангов (посол,
посланник и т.п.) и введении ранга полномочный представитель. В октябре 1918 г. был
издан декрет об учреждении консульств, личный состав которых назначался
Наркоминделом.
Полномочный представитель (полпред) РСФСР являлся единственным представителем
Российской республики: он имел право от имени правительства РСФСР осуществлять
контакты с правительством страны пребывания. Кроме того, он контролировал
деятельность других органов Советского государства на территории иностранных держав.
К 1922 г. уже действовали 11 полпредов РСФСР за границей. В ряде случаев советское
правительство назначало на консульскую работу граждан той страны, в которой
находилось консульство. Так, в Англии внештатным консулом был назначен известный
профсоюзный лидер Джон Маклин, в Стокгольме - Стрем, в США - Джон Рид.
В эти годы в наркомате работали Г.В. Чичерин, М.М. Литвинов, А.М. Коллонтай, В.В.
Воровский, Л.Б. Красин, Ф.Ф. Раскольников, П.М. Керженцев и др. Благодаря тому, что
руководство внешней политикой находилось в руках талантливых дипломатов, страна
сумела достойно отстоять свои интересы на переговорах в Генуе и в Гааге.
До образования СССР в советских республиках создавались свои дипломатические
органы. НКИД республик устанавливали дипломатические отношения с европейскими
государствами. Так, НКИД Украины установил дипломатические сношения с Австрией,
Германией, Польшей, Италией. Белоруссия имела своих представителей в Варшаве и
Берлине. Был заключен договор о дружбе между Закавказскими республиками и Турцией.
После образования СССР полномочия объединившихся республик в области внешней
политики были переданы Союзу ССР. В связи с этим республиканские НКИД были
упразднены, и 6 июля 1923 г. создан Наркомат иностранных дел СССР. 21 июля 1923 г.
нарком иностранных дел СССР Г.В. Чичерин в специальной ноте в адрес представителей
иностранных держав сообщил о создании Союза ССР, изменениях в государственном
устройстве страны и о том, что все международные сношения теперь будут осуществятся
через НКИД СССР.
На наркомат возлагалось осуществление дипломатических сношений СССР с
иностранными государствами, защита политических и экономических интересов Союза и
прав находившихся за границей граждан СССР, руководство проведением в жизнь
заключенных с иностранными государствами договоров и соглашений.
Аппарат НКИД СССР представлял собой довольно сложный механизм. Важнейшими его
структурными подразделениями были, как и раньше, коллегия и два территориальнополитических отдела - Запада и Востока, сохранились управление делами и секретариат.
Наркомат имел институт уполномоченных при правительствах союзных республик и
различных агентов.
Заграничными органами НКИД СССР являлись полпредства и консульства. В 1926 г. был
утвержден Консульский устав СССР, на основании которого консульские учреждения в
зависимости от их значения и правового положения делились на генеральные
консульства, консульские отделы представ, консульства, вице-консульства и консульские
агенства.
Процесс признания Советского государства завершился в 1934 г. приглашением СССР
вступить в Лигу Наций.
Вопрос о вступлении СССР в Лигу Наций был впервые поставлен в конце 1933 г.
французским правительством, искавшим соратников для противодействия агрессивной
политике Германии. Французская дипломатическая служба начала консультации по этому
вопросу с европейскими державами. Не без колебаний дали согласие Англия,
Чехословакия, Италия, Турция, Китай и другие государства. Резко отрицательной была
позиция Польши. Она официально заявила, что в случае приглашения СССР в Лигу Наций
откажется соблюдать международные договоры и устав Лиги Наций о правах
нацменьшинств, т.е. коренного населения Западной Белоруссии и Западной Украины,
входивших в состав с 1920 г. Несмотря на это, большинством голосов 18 сентября 1934 г.
СССР был принят в Лигу Наций.
В 1925-1932 гг. советское правительство заключило ряд договоров о нейтралитете и
ненападении - с Турцией, Ираном, Афганистаном, Финляндией, Германией, Францией,
Италией и др.
Деятельность НКИД СССР на международной арене в 20-30-е годы протекала в условиях
пропаганды "крестового похода" против СССР (его объявил в 1930 г. папа римский),
эмбарго и многочисленных провокаций: в 1923 г. в Лозанне был убит посол В.В.
Воровский, в 1926 г. - дипкурьер Т.И. Нетте, в 1927 г. в Варшаве - посол П.Л. Войков. В
1926 г. Англия прервала дипломатические отношения с СССР (восстановлены лишь в
1929 г.).
Система органов управления иностранными делами, сложившаяся после образования
СССР, без больших изменений действовала и в последующие годы.
Конституция 1936 г. не внесла принципиальных изменений в организацию и систему
органов управления иностранными делами. Внешнюю политику СССР по -прежнему
проводил союзный Наркомат иностранных дел (НКИД) СССР. Его аппарат не претерпел
существенных изменений. Лишь накануне войны изменилась система заграничных
органов НКИД. Указом Президиума Верховного Совета СССР от 9 мая 1941 г. для
советских дипломатических представителей были установлены три ранга, общепринятые
в международных отношениях: чрезвычайный полномочный посол, чрезвычайный
полномочный посланник, поверенный в делах СССР. В связи с этим дипломатические
представительства СССР за границей получили новые наименования. Дипломатические
представительства, возглавляемые послами, стали называться посольствами, а
возглавляемые лицами других рангов - миссиями. Послы представляли за границей не
только государство в целом, но и персонально его главу. Они имели право
непосредственно вступать в контакт с руководством страны пребывания.
Дипломатические представители других рангов этих полномочий не имели, они
контактировали лишь с главой ведомства иностранных дел этого государства. Послы
назначались и отказывались Президиумом Верховного Совета СССР и подчинялись МИД
СССР. Кроме дипломатических представителей за границу направлялись консулы. Они
назначались и отзывались министром иностранных дел и представляли свое государство
не перед правительством страны пребывания, а перед местными властями. На них
возлагались защита личных и имущественных интересов советских граждан, находящихся
в районе данного консульского округа, учет советских граждан, визирование и выдача
паспортов, запись актов гражданского состояния, наблюдение за выполнением
обязательств по договорам.
В канун Великой Отечественной войны СССР имел дипломатические отношения с 26
государствами (к концу войны - с.52).
1 февраля 1944 г. НКИД СССР из общесоюзного был преобразован в союзнореспубликанский наркомат, а в ряде союзных республик были созданы свои наркоматы
иностранных дел. Каждая республика получила право вступать в непосредственные
сношения с иностранными государствами, заключать с ними соглашения, обмениваться
дипломатическими и консульскими представительствами. За НКИД СССР оставалось
представительство СССР в международных сношениях, установление общего порядка во
взаимоотношениях союзных республик с иностранными государствами.
Органы управления в области внешнеполитических связей с 40-х годов действовали без
существенных изменений. Центральным органом являлось Министерство иностранных
дел СССР (союзно-республиканское). Общее оперативное руководило деятельностью
министерства осуществлял министр. Он участвовал в переговорах с иностранными
делегациями, принимал иностранных дипломатических представителей в связи в
вручением верительных грамот, присваивал ранги атташе, секретаря, советника, назначал
для работы за границей поверенных в делах, советников, секретарей, атташе, удостоверял
уполномочия делегаций СССР, мандаты и другие документы представителей различных
ведомств за границей, скреплял верительные и отзывные грамоты дипломатических
представителей СССР. Рабочий аппарат министерства состоял из территориальных
(ведали отношениями с определенной группой стран - отдел США, пять еврейских
отделов, отдел Африки, отдел Латинской Америки и т.п.) и функциональных
(протокольный, печати, договорно-правовой, международных организаций, консульское
управление и т.д.) отделов дипломатического и недипломатического характера,
административных отделов.
1 сентября 1976 г. вступил в действие новый Консульский устав СССР, утвержденный
Президиумом Верховного Совета СССР 25 июня 1976 г. Он заменил устав 1926 г.,
действовавший в течение 50 лет. В нем определены задачи и организация консульских
учреждений СССР: консульских отделов советских посольств, генеральных консульств,
вице-консульств и консульских агентов. Их задачи - развитие дружеских отношений
СССР с другими государствами, расширение экономических, торговых, научнотехнических, культурных связей и туризма. В тех государствах, где нет дипломатических
представительств СССР, консульские учреждения могли, с согласия государства
пребывания, выполнять также и дипломатические функции.
В условиях перестройки началась демократизация дипломатической службы и
внешнеполитического ведомства страны. В МИД СССР создали Центр изучения
общественного мнения, отдел по союзным республикам.
3. Управление госбезопасностью и охрана общественного порядка.
До Октября вопрос о том, какие органы - чрезвычайные или обычные - будут вести борьбу
с контрреволюцией, не ставился. . В декрете о создании центральных органов управления
не значится такого специального органа, хотя, вероятно, предполагалось, что функции
охраны общественного порядка будет отчасти выполнять НКВД, главной задачей
которого было руководство строительством советского аппарата на местах. Сразу же
после победы Октября функции борьбы с контрреволюцией выполнял такой
чрезвычайный орган, как петроградский военревком.
Образованный согласно декрету II Всероссийского съезда Советов Наркомат внутренних
дел РСФСР стал центральным органом охраны общественного порядка и внутреннего
административного управления. Полномочия НКВД РСФСР были чрезвычайно широки.
Две главные задачи стояли перед наркоматом: организация советского строительства на
местах и охрана революционного порядка. НКВД разрабатывал положения и инструкции
по вопросам советского строительства, устанавливал типовую структуру Советов и их
органов, наблюдал за правильностью проведения на местах съездов Советов и
перевыборов в Советы, разбирал конфликты между Советами, собирал и отрабатывал
статистические данные об их деятельности. Как орган охраны общественного порядка
НКВД руководил рабоче-крестьянской милицией, специальной милицией, уголовным
розыском, войсками внутренней охраны, постановки дела записи актов гражданского
состояния.
Кроме того, наркомат и его местные органы управляли коммунальным хозяйством,
занимались вопросами, связанными с устройством пленных и беженцев.
В ведение НКВД было передано и исправительно-трудовое дело. В апреле 1919 г. в
составе НКВД было создано Центральное управление лагерями принудительных работ. С
1922 г. наряду с лагерями оно стало заведовать и другими местами заключения,
находившимися до этого в ведении органов юстиции.
В 1918 г. - 1920 гг. большое внимание уделялось работе милиции. Милиция
подразделялась на городскую, уездную, промышленную, железнодорожную, водную и
розыскную. Во главе этой системы стояло Главное управление милиции НКВД РСФСР.
В связи с окончанием гражданской войны и изменением обстановки в стране органы
охраны государственной безопасности и общественного порядка были реорганизованы.
В феврале 1922 г. ВЧК как выполнившая свои задачи была упразднена. Часть ее функций
передавалась судебным органам, часть - образованному в составе НКВД
Государственному политическому управлению (ГПУ); аппарат ГПУ был значительно
сокращен. На ГПУ возлагалось подавление открытых контрреволюционных выступлений,
борьба с бандитизмом, шпионажем и контрабандой, охрана границ, железнодорожных и
водных путей. В Красной Армии и на транспорте были созданы особые отделы в
непосредственном ведении ГПУ находились особые части войск. Местными органами
ГПУ являлись политотделы при ЦИК автономных республик и исполкомах губернских
Советов.
В мае 1922 г. третья сессия ВЦИК приняла положение о прокурорском надзоре, согласно
которому ГПУ становилось органом дознания и предварительного следствия. Арест мог
производится только с санкции прокурора.
Руководство охраной государственной безопасности страны было отнесено к ведению.
Союза ССР, а руководство охраной общественного порядка - к исключительному ведению
союзных республик. Поэтому в 1922 - 1923 гг. существовавшие в республиках наркоматы
внутренних дел претерпели крупную реорганизацию.
После создания СССР функции НКВД РСФСР были как бы разделены на две части, и те,
что касались государственной безопасности, изъяты из ведения НКВД РСФСР. В июле
1923 г. образовался общефедеральный орган - Объединенное государственное
политическое управление (ОГПУ) при СНК СССР, положение о котором было
утверждено Президиумом ЦИК СССР 15 ноября 1923 г. ОГПУ создавалось на правах
общесоюзного наркомата, имело в союзных республиках своих уполномоченных, а в
армии - особые отделы. Председатель ОГПУ назначался Президиумом ЦИК СССР и
входил с правом совещательного голоса в состав СНК СССР. ОГПУ были подчинены
пограничные войска. Оно вело оперативную разведывательную работу. В 1929 г. в
ведение ОГПУ была передана часть исправительно-трудовых лагерей, началось
привлечение заключенных к строительству ряда предприятий, железнодорожных и
водных магистралей (каналов беломоро-балтийского, Волго-Москва и др). Надзор за
законностью действий ОГПУ СССР возлагался на Прокурора Верховного суда СССР, а с
1933 г. - на Прокурора СССР. Во главе ОГПУ СССР долгие годы был Ф.Э. Дзержинский,
после его смерти, с 1926 г., - В.Р. Менжинский, затем - Г.Г. Ягода.
С середины 20-х годов злоупотребления политической властью проявлялись во всех
сферах, но в первую очередь - в уголовной юстиции и деятельности правоохранительных
органов. В обществе искусственно нагнеталось ощущение зловещей угрозы, нависшей над
завоеваниями революции. Эта угроза персонифицировала сначала в кулаках, затем во
"врагах народа". Их действиям приписывался всеобъемлющий, всепроникающий
характер. Из этого выводилась необходимость чрезвычайного законодательства, что
неизбежно вело к гипертрофии функций карательных органов.
В 1927 г. ЦИК СССР предоставил ОГПУ СССР право рассматривать во внесудебном
порядке дела о диверсиях, поджогах, порче оборудования высшей меры наказания.
Что касается наркоматов внутренних дел республик, то после создания СССР они по
прежнему подчинялись республиканским правительствам. Постепенно функции их
сужались, в печати даже обсуждался вопрос о возможности их полной ликвидации. В
некоторых республиках НКВД были упразднены: например, НКВД УзССР был упразднен
уже в 1928 г. В декабре 1930 г. был упразднен НКВД РСФСР, часть его функций
передавалась другим наркоматам: например, места заключения - в ведение Наркомата
юстиции, а для руководства органами милиции в РСФСР, как и в других союзных
республиках, первоначально были созданы самостоятельные Главные управления рабочекрестьянской милиции при СНК республики. Однако 27 декабря 1932 например. было
издано постановление ЦИК и СНК СССР об установлении в стране паспортной системы и
обязательной прописки.
В этот же день было издано постановление об образовании Главного управления рабочекрестьянской милиции при ОГПУ СССР и положение о нем, которое обязывало милицию
всемерно содействовать внедрению паспортного режима.
Функции ОГПУ СССР расширились, оно не только обеспечивало государственную
безопасность, но и охраняло общественный порядок, государственную и общественную
собственность, вело паспортизацию населения.
В начале 30-х годов в системе административно-политических органов была проведена
реформа, направленная на централизацию управления. увеличение численности
карательных органов. Милиция, ранее находившаяся в двойном подчинении - НКВД
союзных республик и местным Советам, была выведена из-под контроля местных властей
и подчинена непосредственно ОГПУ СССР. В ведение ОГПУ СССР перешла система
исправительно-трудовых учреждений. 7 апреля 1930 г. было принято новое положение об
исправительно-трудовых лагерях, которые становились основным местом лишения
свободы (до 1930 г. - исправительно-трудовые колонии НКВД республик, затем наркомюстов республик).
10 июля 1934 г. было принято решение об образовании наркомата внутренних дел СССР
как централизованного органа управления государственной безопасностью и
общественным порядком. НКВД СССР был союзно-республиканским ведомством, в связи
с чем одноименные наркоматы были созданы и в союзных республиках (кроме РСФСР).
Первоначально функции НКВД СССР были ограничены и заключались в руководстве
обеспечением государственной безопасности, охраной социалистической собственности и
регистрацией гражданских состояний. Но за два года существования НКВД они весьма
заметно расширились.
В НКВД в полном составе вошло ОГПУ СССР, после чего оно было преобразовано в
Главное управление государственной безопасности (ГУГБ).
Помимо этого в наркомате были образованы Главное управление рабоче-крестьянской
милиции (ГУРКМ), главное управление пограничной и внутренней охраны, Главное
управление исправительно-трудовых лагерей и трудовых поселений, Главное управление
пожарной охраны, отдел ЗАГС и т.п. Вместо упразднявшей судебной коллегии ОГПУ
было создано Особое совещание при наркоме, в состав которого входили кроме наркома
его заместители, уполномоченный по РСФСР, начальник ГУРКМ, нарком внутренних дел
республики, на территории которой возникло дело, и Прокурор СССР. Полномочия
совещания ограничивались правом применения во внесудебном порядке заключение в
ИТЛ на срок до 5 лет, ссылку под надзор на 5 лет и высылку за пределы СССР.
Органы внутренних дел активно участвовали в проведении репрессий конца 20-х середины 30-х годов. Если репрессии конца 20-х годов были направлены против
непманов, "кулаков", зажиточных слоев деревни, старой интеллигенции, то с середины 30х годов они охватили и другие слои населения, а затем обрушились на партийный и
советский аппарат, командный состав армии, широкий слой хозяйственных работников.
Намереваясь направить острие репрессий против ядра партии и государства, Сталин
решил коренным образов изменить и состав карательных органов. После ареста наркома
Г.Г. Ягоды были арестованы и расстреляны его заместители и ближайшие помощники
(В.А. Балицкий, М.И. Гай, З.Б. Кацнельсон, К.В. Паукер, Е.Г. Евдокимов, Т.Д. Дерибас),
погибли многие чекисты (М.И. Лацис, А.Х. Артузов, Г.И. Благонравов, С. Стырне, В.Н.
Манцев, И.М. Леплевский, Г.И. Бокий, Я.Х. Петерс, Я.К. Берзин и др). С приходом в
НКВД СССР Л.П. Берии начались аресты ближайших сподвижников Н.И. Ежова: были
расстреляны все его заместители и помощники, начальники всех крупных тюрем и
лагерей. В 1939-1941 гг. репрессии продолжались, хотя и в не в таких масштабах, как в
1937 - 1938 гг. К началу войны в системе НКВД СССР находилось 528 лагерей и колоний
(из них 50 детских).
В феврале 1941 г. НКВД СССР разделился на Наркомат внутренних дел СССР и Наркомат
государственной безопасности СССР (оба - союзно-республиканские). В июле 1941 г.
наркоматы снова объединились в Наркомат государственной безопасности СССР (оба союзно-республиканские). В июле 1941 г. наркоматы снова объединились в Наркомат
внутренних дел СССР. В апреле 1943 г. он вновь разделился на НКВД СССР и НГКБ
СССР.
В годы войны репрессивный карательный механизм продолжил работать: выселялись на
спецпоселения народы Северного Кавказа (чеченцы, ингуши, карачаевцы, балкарцы),
Крыма, немцы Поволжья. В 1945 - 1949 гг. из Прибалтики выселялись литовцы, латыши,
эстонцы. Всего на 1 января 1953 г. числилось 2753356 спецпоселенцев. Для "проверки"
военнослужащих, находившихся в плену или окружении, были созданы спецлагеря
НКВД. Эту проверку вели отделы контрразведки "СМЕРШ". Всего через спецлагеря
прошло 354592 чел. (в том числе 50441 офицеров).
В начале марта 1953 г. при общей реорганизации министерств МВД СССР и МИГ СССР
объединились в Министерство внутренних дел СССР. В июне 1953 г. был арестован Л.П.
Берия (арест носил примитивный характер).
13 марта 1954 г. из МВД СССР выделился Комитет государственной безопасности при
СМ СССР (союзно-республиканский), одновременно образовались одноименные
комитеты в союзных республиках.
В ведении МВД СССР оставалась только охрана общественного порядка
(административный надзор, руководство милицией и пожарной охраной, ЗАГС, архивное
дело и т.п.). В связи с мероприятиями по расширению прав союзных республик 13 января
1960 г. МВД СССР было ликвидировано. Большинство его функций (руководство
милицией и пожарной охраной, ЗАГС и др.) отошло в МВД союзных республик, на
которые возлагалось обеспечение охраны общественного порядка. 22 февраля 1962 г. они
были переименованы в министерства охраны общественного порядка. Новое название
подчеркнуло, в каком направлении должна строится их деятельность.
Однако ликвидация МВД СССР не оправдала себя. Упразднение союзного органа
управления охраной общественного порядка усложнило координацию работы
республиканских органов по борьбе с преступностью, привело к разнобою в нормативном
регулировании некоторых вопросов службы охраны порядка, затруднило обмен опытом,
использование новейших достижений науки и техники и т.п. Поэтому в интересах
обеспечения единого оперативного управления охраной порядка и борьбой с
преступностью 26 июля 1966 г. было образовано союзно-республиканское Министерство
охраны общественного порядка СССР, переименованное 25 ноября 1968 г. в
Министерство внутренних дел СССР.
В 70-80-е годы ослабился правопорядок, участились проявления произвола и беззакония.
Институты власти не всегда обеспечивали осуществления единого режима законности,
равенства всех граждан перед законом. Правоохранительные органы не только попали в
зависимость от местных руководителей, но и сами оказались подвержены коррупции и
разложению. Кроме того, часть работников правоохранительных органов вступила в связь
с преступным миром. Взяточничество, злоупотребления служебным положением
проникли даже в высшее звено руководства МВД СССР. Не помогло в этом отношении и
создание в 1983 г. в системе МВД политорганов, хотя в 1983-1985 гг. за нарушения
законности и дисциплины и по служебному несоответствию из органов была уволена 161
тыс. сотрудников. С каждым годом росла преступность. Только за 1973-1983 гг. общее
число преступлений выросло вдвое.
Центральным органом в области охраны государственной безопасности являлся союзнореспубликанский Комитет государственной безопасности при СМ СССР. 5 июля 1978 г.
он был преобразован в Комитет государственной безопасности СССР.
В 60-80е годы органы государственной безопасности имели огромное влияние, являлись
органами поистине всеобъемлющего контроля, надзиравшими за деятельностью всего
государственного аппарата, творческих союзов, церкви, вузов, милиции и даже армии.
КГБ стал выполнять не свойственные ему функции, порой создавая на пустом месте
громкие "процессы", ведя борьбу с интеллигенцией теми же средствами и методами, что и
борьбу со шпионами, приравнивая, таким образом, советских граждан к действительным
врагам Советского государства.
начавшаяся в 1985 г. перестройка потребовала от органов госбезопасности
принципиального обновления работы, критического осмысления прошлого опыта. В связи
с этим КГБ СССР вместе с Прокуратурой СССР и Верховным судом СССР участвовал в
реабилитации необоснованно репрессивных граждан. Указом Президиума Верховного
Совета СССР от 16 января 1989 г. "О дополнительных мерах по восстановлению
справедливости в отношении жертв репрессий, имевших место в период 30-40-х и начала
50-х годов" все граждане (за исключением изменников Родины и карателей, нацистских
преступников, участников бандитских формирований, фальсификаторов уголовных дел),
привлекавшиеся к уголовной ответственности внесудебными органами, были
реабилитированы. Вместе с министерствами и ведомствами КГБ привело рассекречивание
многих материалов, доступ к которым был в свое время по разным причинам ограничен. В
1989 г. в составе КГБ СССР было создано новое подразделение - Управление по защите
советского конституционного строя, упразднено образованное в 1967 г. Пятое управление,
в задачи которого входила борьба с идеологическими диверсиями. Вновь созданное
управление, в задачи которого призвано было противодействовать посягательствам
зарубежных спецслужб на конституционные основы СССР, предупреждать и пресекать
деятельность лиц, пытающихся насильственным путем свергнуть или изменить
государственный строй СССР, участвовать в предотвращении массовых беспорядков,
пресекать террористические и иные проявления насильственного характера, в том числе
направленные на разжигание межнациональной розни, бороться с организованной
преступностью.
4. Органы государственного контроля.
Первой формой советского контроля был рабочий контроль. Но фабзавкомы
контролировали главным образом капиталистическое производство. А с развитием
советского государственного аппарата, национализацией предприятий возникла
необходимость контроля над всем советским государственным аппаратом и
производством.
В январе 1918 г. С целью искоренения бюрократической волокиты и создания более
жизненных форм контроля была создана Центральная контрольная коллегия и местные
учетно-контрольные коллегии при исполкомах Советов.
Однако и после образования наркомата деятельность органов государственного контроля
сводилась к финансовому контролю и не отвечала общему назначению контроля.
К 1919 г. Фактически существовали три системы контроля: Наркомат государственного
контроля РСФСР,. Ведомственный контроль (в наркоматах), рабочие контрольные
инспекции.
Как известно, в годы гражданской войны значительно увеличился приток старых
чиновников в государственный аппарат, которые заменяли рабочих и служащих, ушедших
на фронт. Они приносили с собой все недостатки, свойственные дореволюционному
аппарату. Это создавало угрозу отрыва государственного аппарата от народных масс,
развития в нем бюрократизма и волокиты.
7 февраля 1920 г. Наркомат государственного контроля был преобразован в Наркомат
рабоче-крестьянской инспекции (НК РКИ). Реорганизация преследовала цель
"орабочения" и "окрестьянивания" (В.И. Ленин) наркомата.
Члены РКИ избирались на фабриках и заводах, на волостных и сельских собраниях. В
составе наркомата создавались специальные отраслевые инспекции (военная, путей
сообщения, продовольственная, финансовая, сельскохозяйственная и т.п.). Наркомат
осуществлял контроль за мерой труда и мерой потребления. Следил за исполнением
директив правительства. Он боролся с проявлениями бюрократизма и волокиты, помогал
учреждениям искать наиболее рациональные формы управления.
Излагая в политическом "Завещании" свои соображения о судьбах социализма, В.И.
Ленин уделил большое внимание органам контроля. Две статьи "Как нам реорганизовать
Рабкрин" и "Лучше меньше, да лучше" содержали основные принципы перестройки
органов контроля, как государственного, так и партийного. XII г. XIII съезды партии
приняли специальные постановления о задачах органов контроля.
Реорганизация совпала с созданием союзного государства и включала в себя три
мероприятия. Во-первых, создание Наркомата рабоче-крестьянской инспекции (НК РКИ)
СССР. НК РКИ СССР стал объединенным наркоматом, в союзных республиках
продолжали действовать одноименные наркоматы. Во-вторых, слияние РКИ с
Центральной контрольной комиссией партии, т.е. создание двуединого партийногосударственного контроля. В-третьих, сокращение штатного состава РКИ, укрепление ее
кадрами коммунистов и пересмотр методов ее работы.
Однако уже на XIII съезде партии (май 1924 г.) и затем на XIV съезде партии (декабрь
1925 г.) разгорелись жаркие дискуссии о границах самостоятельности ЦКК -НК РКИ. На
XIV съезде партии Н.К. Крупская выступила в защиту ЦКК как независимого органа: по
мысли Ленина, ЦКК должна была избираться съездом, и ни один член ЦКК не мог быть
членом ЦК партии. Ленин высказал мысль о необходимости присутствия известного
числа членов ЦКК на каждом заседании Политбюро и о том, что они должны составить
"сплоченную группу, которая, "не взирая на лица", должна будет следить за тем, чтобы
ничей авторитет, ни генсека, ни кого-либо из других членов ЦК, не мог помешать...
добиться безусловной осведомленности и строжайшей правильности дел". Точка зрения
Крупской не была поддержана. Более того, некоторые члены ЦКК (Н.М. Янсон, С. Гусев и
др.) выступили в защиту генсека И.В. Сталина, утверждая, что никаких злоупотреблений
властью с его стороны нет.
Вопрос о независимости ЦКК-НК РКИ неоднократно возникал и в последующие годы. В
марте 1926 г. В. Куйбышев в записке в Политбюро писал, что контрольные органы
лишены "той независимости, которая, казалось бы, должна быть присуща им".
Единственный путь он видел в том, чтобы "мысль Владимира Ильича реализовать до
конца", т.е. чтобы контроль работал "невзирая на лица".
Однако даже существование такого мощного контрольного органа, как ЦКК-НК РКИ
СССР, не уберегло страну от негативных процессов, от нарушения принципов
демократии, от возникновения культа личности. В условиях формирования
административно-командной системы управления органам контроля все чаще поручался
контроль за выполнением партийных решений, проведение мероприятий по ужесточению
партийной и государственной дисциплины, а другие задачи (например,
совершенствование госаппарата) все больше отодвигались на второй план. ЦКК-НК РКИ
мешала Сталину. На пути к установлению его неограниченной власти она была самым
серьезным препятствием.
6 сентября 1940 г. Указом Президиума Верховного Совета СССР комиссия была
упразднена и вместо нее создан Наркомат государственного контроля СССР (союзнореспубликанский), одновременно образовались НКГК в союзных республиках. На НКГК
СССР возлагался контроль за исполнением решений правительства, контроль за учетом и
расходованием государственных средств (эта функция раньше принадлежала
Наркомфину). Его деятельность распространялась не только на государственные (как
деятельность комиссии), но и на общественные и военные учреждения.
Коренная реорганизация контрольных органов проводилась после XX съезда партии.
23 августа 1957 г. Министерство государственного контроля было упразднено и
образована Комиссия советского контроля при СМ СССР.
По решению ноябрьского (1962 г.) Пленума ЦК КПСС был создан Комитет партийногосударственного контроля ЦК КПСС и СМ СССР, что означало соединение контроля
партийного и государственного, создание системы единого, постоянно действующего
контроля с широким участием в нем народных масс.
Комитет являлся союзно-республиканским органом, образовался в составе руководящих
работников комитета и местных комитетов партгосконтроля, представителей профсоюзов,
комсомола, печати, рабочих, интеллигенции. Создавались и республиканские комитеты
партгосконтроля, краевые, областные и городские комитеты.
6 декабря 1965 г. Пленум преобразовал комитет в Комитет народного контроля при СМ
СССР. 30 ноября 1979 г. был принят Закон СССР "О народном контроле в СССР".
Комитет народного контроля СССР - союзно-республиканский орган, возглавлявший всю
систему органов народного контроля. Он обеспечивал соблюдение действующего
законодательства всеми органами народного контроля. Комитет образовывался
Верховным Советом СССР сроком на 5 лет, его председатель входил в состав
правительства СССР. Закон не включал Комитет народного контроля СССР в перечень
подведомственных Совмину СССР комитетов. Вся структура и деятельность комитетов
народного контроля строилась на общественных началах. Штатный аппарат комитетов
был невелик, многие внештатные отделы, различные комиссии, бюро жалоб работали на
общественных началах.
В 70-80-е годы государственный контроль превратился в громоздкую, плохо управляемую
систему, развитие которой на протяжении десятилетий подчинялось интересам
экономики, что вело к излишней специализации. Система стала неэффективной. Законом
СССР 26 декабря 1990 г. КНК СССР был ликвидирован.

Вопросы для самоконтроля:
1. Сравните военные реформы 1920-х годов и 1939 года?
2. Как на протяжении периода менялась система заграничных органов наркомата
иностранных дел СССР? В чем отличие посольства от консульства?
3. Как менялись функции наркомата внутренних дел?
4. Отличаются ли понятия государственный контроль, партийный контроль,
партийно-государственный контроль? Объясните динамику этих понятий.
ТЕМА 18. ОРГАНЫ ЮСТИЦИИ, СУД, ПРОКУРАТУРА
1. Органы суда и юстиции в 1917-1922 годах

Органы юстиции, суд и прокуратура во всей системе органов Советского
государства занимают особое место. Назначение суда заключается в
осуществлении правосудия, а прокуратуры- в надзоре за точным исполнением
законов. В качестве центрального органа судебного управления по декрету II
Всероссийского съезда Советов был создан Наркомат юстиции РСФСР. Его задача
заключалась прежде всего в организации самой системы судебных учреждений и
руководстве ею. Но этим его функции не исчерпывались: на наркомат была
возложена еще одна ответственная задача- разработка норм советского
социалистического права, кодификация законов, их толкование и опубликование .
Во главе наркомата долгие годы стоял видный революционер и юрист Д.И.
Курский. На местах вначале были учреждены должности комиссаров юстиции,
наделенных единоличной властью, а с средины 1918 г. вместо них создавались
постоянные органы- отделы юстиции исполкомов Советов, находившиеся в
двойном подчинении. Они организовывали народные суды и трибуналы и
контролировали их деятельность.
В первые же дни после революции вместо старых судов начали возникать новые
советские суды, имевшие различные названия: революционный народный суд, суд
общественной совести, ревтрибунал и.т.п.
По декрету о суде № 1 (ноябрь 1917) устанавливались два вида судов - народные
суды и ревтрибуналы, которые рассматривали наиболее важные дела, главным
образом о контрреволюционных преступлениях. Создание народных судов сначала
отставало от образования ревтрибуналов. На местах предпочитали создавать
именно ревтрибуналы, и поэтому первое время в них (до образования народного
суда) слушались не только дела о контрреволюционных преступлениях.
В октябре 1918 г. при Реввоенсовете Республики был создан Военнореволюционный трибунал, объединивший деятельность трибуналов в Красной
Армии (фронтовых, армейских) . Одновременно он являлся судом первой
инстанции по делам особой важности.
По декрету о суде № 1 была упразднена старая прокуратура. Первые попытки
ввести прокурорский надзор относятся еще к началу 1918 г., но тогда коллегия
наркомата постановила специального прокурорского органа не создавать, а
организовывать при ревтрибуналах "камеры обвинения". Лишь в мае 1922 г . в
составе наркомата был образован отдел прокуратуры.
Деятельность органов юстиции и суда в первое время несколько сдерживалась
деятельностью других советских органов, в частности ВЧК. Поэтому в
восстановительный период была проведена крупная судебная реформа.
Первым ее шагом стало слияние в 1921 г. трех систем трибуналов - гражданских,
военных и транспортных. Ревтрибунал при ВЦИК, Военный ревтрибунал при
РВСР, объединились в Верховный трибунал РСФСР. Он являлся судом первой
инстанции по делам особой важности, кассационным органом, органом судебного
надзора за деятельностью всех трибуналов. Трибунал состоял из Пленума и
коллегий (кассационной, судебной, военной, военно-транспортной). Председатель
трибунала назначался ВЦИК из числа членов коллегии НКЮста РСФСР.
Местными органами трибунала являлись его областные отделения.
Вторым актом судебной реформы явилось ограничение прав ВЧК. Отныне
единственными государственными органами, обладавшими правом вершить
судебное разбирательство и выносить приговоры, становились судебные органы.
Третьим, самым важным актом судебной реформы стала ликвидация раздвоения
юстиции на народные суды и ревтрибуналы, и если ревтрибуналы как органы
борьбы с контрреволюцией играли решающую роль, то теперь, когда
контрреволюция была в основном подавлена, было необходимо укрепить роль
народных судов , которые должны были стать основным звеном судебной системы
. В ноябре 1922 г. было принято "Положение о судоустройстве РСФСР", которое
устанавливало , что на территории РСФСР действуют народный суд, губернский
суд и Верховный суд.
Четвертое мероприятие судебной реформы касалось прокуратуры. Проект об
учреждении прокуратуры был подготовлен Наркомюстом РСФСР еще весной 1922
г. Однако он вызвал резкие возражения многих членов ЦК и правительства,
противоставлявших прокуратуре как органу надзора за законностью
"революционную целесообразность". Бурная дискуссия о прокуратуре
развернулась на IV Всероссийском съезде деятелей юстиции, где Н.В. Крыленко
почти в одиночку защищал идею создания единой централизованной и
независимой от местных властей прокуратуры. В начале мая 1922 г. вопрос
обсуждался на третьей сессии ВЦИК. Против централизованной прокуратуры
выступили Л. М. Каганович, Д.Б.Рязанов, Н.Осинский и др., потребовав подчинить
местных прокуроров исполкомам Советов. Отповедь этим взглядам была дана в
известном письме Ленина "О двойном" подчинении и законности" (оно было
продиктовано в Горках). Однако идею централизованной и независимой от
местных органов власти прокуратуры тогда провести не удалось. 28 мая 1922
г.ВЦИК утвердил положение о прокурорском надзоре, согласно которому в составе
Наркомюста РСФСР образовался отдел прокуратуры для надзора за соблюдением
законов Во главе его в качестве прокурора республики стоял нарком юстиции
РСФСР.
С созданием прокуратуры РСФСР значительная часть работы, которая ранее
выполнялась губернскими отделами юстиции, отошла к прокурорскому надзору,
поэтому с июля 1922 г. Наркомюст РСФСР приступил к ликвидации отделов
юстиции губисполкомов и уездных бюро юстиции.
2. Юстиция, суд, прокуратура в 1923-1936 годах
После образования СССР в положении о Верховном суде СССР от 23 ноября 1923
г. предусматривалось образование Прокуратуры Верховного суда СССР. Органы
надзора состояли как бы из двух этажей: первый - прокуратуры республик, второйПрокурор Верховного суда СССР. Управление военной прокуратурой возлагалось
на помощника Прокурора Верховного суда СССР по военной коллегии.
В 1933 г. был сделан еще один шаг по пути к централизации прокуратуры. 20 июля
1933 г. постановлением ЦИК и СНК СССР была учреждена Прокуратура СССР,
прокуратура Верховного суда СССР упразднялась. На Прокуратуру СССР
возлагался надзор за соблюдением Конституции СССР , за единообразным
применением законов, за законностью действий ОГПУ, милиции, уголовного
розыска. Ей было дано право опротестовать акты органов управления и органов
власти, приговоры судов, требовать для пересмотра дела на любой стадии
производства. Прокурору СССР предоставлялась право назначать и отзыва ть
прокуроров республик по согласованию с ЦИК республики. Вступивший на пост
Прокурора СССР в 1935 г. А.Я. Вышинский не только поддерживал чудовищные
директивы Ягоды и Ежова, но и требовал от местных прокуроров содействовать
массовым арестам и репрессиям, сам выступал инициатором подобных акций.
Однако централизация не была доведена до конца: прокуроры республик
продолжали оставаться наркомами юстиции союзных республик, а значит,
подчинялись не только Прокурору СССР ,но и СНК и ЦИК своей республики.
Появление в суде прокурора поставило вопрос об учреждении адвокатуры . Право
на защиту в суде было закреплено еще в декрете о суде№1. Но у самостоятельной
адвокатуры было много противников. наиболее "левые" из них считали, что ей не
должно быть места вообще: советский суд, мол, охраняет диктатуру пролетариата
от преступника от советского суда не нужны. Другие, исходя из социального
состава адвокатуры, выражали ей недоверие, которое порой доходило до курьезов:
например, выдвигались предложения запретить коммунистам работать адвокатами,
так как их труд оплачивает "клиент", т.е. преступник.. Сами адвокаты требовали
полной "автономности", независимости адвокатуры "от политики", от Советской
власти. В мае 1922 г. ВЦИК утвердил декрет о создании коллегий защитников при
губернских судах, предоставив губисполкомам право отвода кандидатур адвокатов.
Тем самым институт защиты ставился под контроль губисполкомов.
После создания СССР наркомюсты оставались необъединенными
(республиканскими) наркоматами до 1936 г. Они осуществляли общий надзор за
деятельностью судебных органов.
В начале 20-х годов принимались первые кодексы законов. повышалась роль суда и
адвокатуры, создавалась прокуратура, сужалась сфера государственного
принуждения. С середины 20-х годов ситуация в стране стала меняться. И так как к
этому времени в советской политической системе еще не оформились
политические и правовые механизмы, которые обеспечивали бы верховенство
закона и препятствовали бы установлению режима личной власти, стало
возможным возникновение и упрочнение административно-командных методов
управления. Авторитарные методы руководства неизбежно связаны с
ограничением демократии и грубыми нарушениями прав граждан. Пренебрежение
правом неминуемо влечет за собой деформацию государственного строя. Это стало
возможным не только из-за "правовой незащищенности" политической системы, но
и в силу невысокой политической культуры всего общества, упрощенной
трактовки социалистической идеологии, бюрократизации аппарата власти и т.п. Из
"официальной" теории права того времени (ее создатель -А.Я.Вышинский) были
полностью устранены такие понятия, как "защита чести и достоинства личности",
"охрана прав и свобод граждан". Попирались важнейшие демократические
ценности: независимость судей, презумпция невиновности, принцип
состязательности сторон, гуманизм.
Советская судебная система была закреплена в Конституции 1936 г. в основанном
на ней Законе СССР "О судоустройстве СССР, союзных и автономных республик",
принятом Верховным Советом СССР в августе 1938 г.
3. Органы юстиции, суд, прокуратура в 30-80-е годы
По Конституции 1936 года была существенно изменена система органов судебного
управления . До этого судебное управление находилось в ведении наркоматов
юстиции союзных республик , а центрального органа в масштабе СССР не было. 20
июля 1936 года ЦИК и СНК СССР приняли постановление об образовании союзнореспубликанского Наркомата юстиции СССР. Создание НКЮ СССР означало
централизацию судебного управления. Это был первый шаг на пути отделения
судебных функций от функций судебного управления.
Верховный суд СССР (учрежден в 1924 г.), возглавлявший всю советскую
судебную систему, по Конституции 1936 г. сохранялся, но его положение в
судебной системе существенно изменилось. По Конституции 1924 г. Верховный
суд СССР был не только судебным органом надзора за соблюдением Конституции.
Верховный суд СССР, СССР избирался Верховным Советом СССР сроком на 5
лет, он включал пять судебных коллегий - по уголовным делам, по гражданским
делам, военную, железнодорожную, воднотранспортную.
В систему специальных судов Конституция 1936 г. не внесла изменений.
Продолжали действовать три вида специальных общесоюзных судов - военные
трибуналы, линейные суды железнодорожного транспорта и линейные суды
водного транспорта. они не входили в систему судов союзных республик,
действовали как общесоюзные, избирались сроком на 5 лет.
В качестве низовой ячейки Конституция 1936 г. закрепила народные суды,
занимавшие основное место во всей судебной системе. В принципы их
организации Конституция не внесла изменений, а порядок выборов в них был
изменен: если раньше судьи избирались Советами, а народные заседатели - всеми
гражданами, то теперь и те, и другие стали избираться всеми трудящимися сроком
на 3 года.
Вся система прокурорского надзора в СССР возглавлялась Прокуратурой СССР
(создана в 1933 г.) . Но процесс централизации руководства всеми органами
прокурорского надзора не был доведен до конца: прокуратуры союзных республик
оставались в системе НКЮ республик, т.е. в двойном подчинении. По
постановлению ЦИК и СНК СССР 20 июля 1936 г. все прокурорско-следственные
органы были выделены из НКЮ союзных республик и переданы в Прокуратуру
СССР. Прокуроры союзных республик стали непосредственно подчиняться только
Прокурору СССР.
В составе Прокуратуры СССР были созданы: Главная военная прокуратура,
Главная военная прокуратура железнодорожного транспорта, Главная военная
прокуратура водного транспорта, отделы - общего надзора, уголовно-судебный,
гражданско-судебный, следственный, по спецделам по надзору за местами
заключения, по жалобам и др. Эта структура просуществовала почти без
изменений до конца 50-х годов .
Великая Отечественная война поставила перед судебными органами новые задачи.
На основании указа от 22 июня 1941 г. о военных трибуналах несколько менялся
порядок их организации, расширялась их компетенция. Они стали рассматривать
дела о преступлениях не только в армии и на флоте, но и в тылу (о самовольных
уходах с военных предприятий, об уклонении от военного обучения, о
распространении ложных слухов и т.п.) . Кроме того, выборность судей военных
трибуналов была заменена их назначением.
В местностях, объявленных на военном положении, военные трибуналы
рассматривали все дела о преступлениях против обороны, общественного порядка
и государственной безопасности. Военные трибуналы действовали в армии, во
флоте, в войсках НКВД, железнодорожных войсках и т,п. Судебное управление
всеми военными трибуналами осуществлял НКЮ СССР через свои специальные
управления. После войны многие правовые акты военного времени были отменены
и изменилась работа судебных органов и органов юстиции.
После XX съезда партии сложилась благоприятная ситуация для перестройки всей
системы органов юстиции, суда и прокуратуры надзора, хотя первые шаги в этом
направлении были предприняты еще в 1953 г. Тогда были упразднены военные
трибуналы и прокуратуры в войсках МВД СССР; ликвидированы органы
внесудебной репрессии; отменен упрощенный порядок рассмотрения дел о
государственных преступлениях, началась реабилитация невинно осужденных
граждан, обвиненных как враги народа по политическим преступлениям; 24 мая
1955. было принято положение о прокурорском надзоре в СССР. Отныне органы
предварительного следствия , в том числе и органы госбезопасности, были
поставлены под строгий надзор.
Однако более широкие меры по укреплению законности, охране прав и свобод
граждан не были проведены в жизнь. И прежде всего потому, что политическая
структура общества осталась прежней, демократизация общественной жизни не
получила развития. В идеологической сферы укоренилось положение о
безусловном примате государства над правом. Последнее рассматривалось лишь
как простой инструмент государственной власти, а " создателем" законов стал
аппарат. В обществе распространилось неуважение к закону. Даже государство,
издавшее закон, само же его и нарушало. Приведем лишь два примера. В 1950 г.
был грубо нарушен фундаментальный принцип права - более строгий закон не
имеет обратной силы. По "ленинградскому делу" в августе 1949 г. были арестованы
председатель Совмина РСФСР М.П. Родионов и ряд партийных деятелей. В то
время смертная казнь в СССР была отменена. Но спустя полгода после их ареста,
ее вновь ввели для изменников Родины и шпионов и применили к осужденным.
Через десять лет подобная практика вновь имела место с той лишь разницей, что
осужденные были лишены жизни за преступления общеуголовного характера
(валютные операции). В обществе нарастали застойные явления, которые в 70-80- х
годах привели страну к кризису. В этих условиях ведомственно "правотворчество"
фактически подмяло под себя закон. Юридическая наука продемонстрировала
неспособность оказать действенное сопротивление авторитарному,
догматическому мышлению и практике.
В мае 1956г. ликвидировано Министерство юстиции СССР. Его функции по
руководству работой судебных учреждений стали осуществлять министерства
юстиции союзных республик, а часть функций перешла к образованной тогда же
Юридической комиссии при СМ СССР (кодификация законодательства,
систематизация законодательства, разработка нормативных актов и т.п.). Вслед за
этим, в 1957-1960 гг., во всех союзных республиках были упразднены
министерства юстиции (в РСФСР и УССР упразднены в 1963 г.). Функции
министерств юстиции выполняли Верховные суды союзных республик и
юридические комиссии при их правительствах.
30 ноября 1979 г. был принят новый Закон СССР "О Верховном суде СССР". Закон
устанавливал, что Верховный суд СССР выступает в качестве суда первой
инстанции, рассматривает дела в кассационном порядке, в порядке надзора и по
вновь открывшимся обстоятельствам. Он разрешает в пределах своих полномочий
вопросы, вытекающие из международных договоров СССР. Верховный суд СССР
избирается Верховным Советом СССР сроком на 5 лет в составе председателя, его
заместителей, членов и народных заседателей. Кроме того, в его состав входят
председатели Верховных судов союзных республик. Верховный суд СССР
действует в составе Пленума рассматривает в порядке надзора по делам протестам
Председателя Верховного Суда СССР и Генерального прокурора СССР,
рассматривает материалы обобщения судебной практики и статистики, утверждает
составы судебных коллегий, секретаря Пленума, научно-консультативный совет,
заслушивает отчеты председателей судебных коллегий, доклады председателей
Верховных судов союзных республик.
Судебные коллегии утверждаются Пленумом из числа членов Верховного суда
СССР. Они рассматривают как первая инстанция дела исключительной важности, в
порядке надзора - протесты на решения Верховного суда союзных республик,
разрешают споры между судами союзных республик о месте рассмотрения дел.
Военная коллегия рассматривает как суд первой инстанции дела исключительной
важности, подсудные военным трибуналам, выступает как кассационный суд по их
приговорам и рассматривает в порядке надзора протесты на их решения. Военные
трибуналы создаются в округах, армиях, воинских соединениях, гарнизонах,
флотах, в группах войск. Им подсудны все дела о преступлениях (гражданские дела
они рассматривают лишь в местностях, где в силу исключительных обстоятельств
не действуют общие суды).
Народный суд являются низовым и основным звеном советской судебной системы,
так как именно он рассматривает как первая инстанция большинство гражданских
и уголовных дел. Кроме того, народные суды ведут и большую воспитательную
работу среди населения. При народных судах состоят судебные исполнители,
назначаемые председателем народного суда. Они исполняют решения суда,
приговоры.
Высших надзор за точным и единообразным исполнением законов осуществляла
Прокуротура СССР. 30 ноября 1979 г. был принят Закон СССР "О Прокуратуре
СССР".
Система органов прокуратуры состояла из Прокуратуры СССР, прокуратур
союзных, автономных республик, краев и областей и округов, районных, городских
прокуратур. Могут быть созданы и иные прокуратуры (так, в 1989 г. была создана
Уральская межрайонная природоохранная прокуратура как орган надзора ха
соблюдением природоохранного законодательства в районе Аральского моря).
Генеральный прокурор СССР назначался Верховным Советом СССР сроком на 5
лет. В 1989 г. была установлена новая структура Прокуратуры СССР: одно Главное
управление по надзору за следствием и дознанием (в составе управления по
надзору за следствием и дознанием в органах внутренних дел и следственной
части) и 14 управлений. Кроме того, в составе Прокуратуры СССР созданы
несколько отделов (по надзору за соблюдением законов в исправительно-трудовых
учреждениях, систематизации и пропаганды советского законодательства и др.) и
Главная военная прокуратура.
Обеспечение защиты прав и интересов предприятий, учреждений и организаций
при разрешении хозяйственных споров занимаются органы государственного
арбитража. В СССР действовали Государственный арбитраж СССР при СМ СССР
(с 12 февраля 1987 г. - Государственный арбитраж СССР), государственные
арбитражи союзных и автономных республик при правительствах республик ,
государственные арбитражи краев, областей при исполкомах Советов народных
депутатов. В задачи этих органов входили разрешение хозяйственных споров,
содействие улучшению договорной и претензиозной работы в народном хозяйстве,
предупреждение нарушений законности в хозяйственной деятельности
предприятий, разработка предложений и мер, направленных на совершенствование
правового регулирования хозяйственной деятельности.
Важное место в механизме социалистической демократии занимала адвокатура,
представляя собой общественную организацию, призванную оказывать
юридическую помощь гражданам и организациям. В соответствии с Законом СССР
"Об адвокатуре СССР" от 30 ноября 1979 г. она содействовала охране прав и
законных интересов граждан и организаций, осуществлению правосудия.
Коллегии адвокатов являются добровольными объединениями лиц, занимающихся
адвокатской деятельностью.
Адвокатские функции выполняла также Иностранная юридическая коллегия
(Инюрколлегия) - централизованное межтерриториальное объединение адвокатов,
специализирующееся на оказании юридической помощи советским и иностранным
гражданам и организациям, а также лицам без гражданства. Инюколлегия как
общественная организация осуществляла обязанности по охране прав граждан в
пределах СССР и за границей. Она вела наследственные, пенсионные,
бракоразводные дела, дела о взыскании алиментов, об востребовании страховых
вознаграждений и вкладов, о возмещении ущерба, дела, вытекающие из договоров
о морских, железнодорожных и воздушных перевозках, внешнеторговых сделках и
др.
Большое значение имеет деятельность нотариальных органов. Нотариатом
называют систему государственных органов (нотариальных контор), в обязанности
которых входит удостоверение бесспорных прав и фактов, имеющих юридическое
значение. Организация и деятельности нотариата определялась Законом СССР от
19 июля 1973 г. "О государственном нотариате" и положениями о государственном
нотариате союзных республик. Выполнение нотариальных действий возложено на
государственные нотариальные конторы. В населенных пунктах, где нет
нотариальных контор, некоторые нотариальные действия совершали
исполнительные органы местных Советов. Выполнение нотариальных действий за
границей возлагалось на консульские учреждения СССР. Нотариальные действия
совершаются по вопросам охраны имущества, права наследования, сделок,
удостоверения завещаний, доверенностей и т.п.
В 70-80-е годы пренебрежение к закону со стороны бюрократии обернулось
правовым нигилизмом населения, что повлекло за собой ухудшение трудовой
дисциплины, рост преступности, падение нравственных устоев. Все это создало
условия для различного рода злоупотреблений, произвола и привело к отчуждению
государства от граждан.
Вопросы для самоконтроля:
1. Назовите отличия судов общей юрисдикции от трибуналов.
2. В чем содержание судебной реформы 1922-23гг?
3. Объясните причины незавершенности реформы прокуратуры 1933г.
4. Какие новые (как хорошо забытые старые) явления можно проследить в
современной судебной системе?
РАЗДЕЛ IV. СОВРЕМЕННЫЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ АППАРАТ
ТЕМА 19. ГОСУДАРСТВЕННЫЕ УЧРЕЖДЕНИЯ СССР В УСЛОВИЯХ ПЕРЕСТРОЙКИ
1985-1991 ГГ.
1. Изменение в системе высших и местных государственных органов.
Глубокий застой во всех областях общественной жизни к концу 70-х годов привел
общество к мысли о настойчивой необходимости экономических и социальнополитических преобразований. Возможность широко обсудить эти вопросы представилась
в связи с опубликованием проекта новой Конституции СССР 1977 г.
Конституция СССР 1977 г. не изменила принципиальных основ государственной жизни.
"В условиях окостеневшей политической системы" новая Конституция не могла
предохранить общество от застойных явлений. Более того, после ее принятия усилилась
централизация государственно-управленческих функций в руках партийных органов. Роль
государственных органов управления гипертрофировалась, а роль Советов принижалась.
И только на основе решений апрельского (1985 г.) Пленума ЦК КПСС началось
обновление общественно-политических структур, развитие демократии. В ходе
перестройки советского общества развернулось демократическое законотворчество, были
созданы новые политические общественные организации, шел процесс обновления всех
сфер жизни, накапливался новый опыт государственного строительства.
Высшие и местные органы государственной власти. 1 декабря 1988 г. были приняты два
закона - "Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) СССР" и "О
выборах народных депутатов СССР" , 14 марта 1990 г. - Закон "Об учреждении поста
Президента СССР и внесении изменений и дополнений в Конституцию (Основной закон)
СССР". На основании этих законов устанавливалась следующая структура органов
государственной власти: Президент СССР - Съезд народных депутатов СССР - Верховный
Совет СССР - Совет федерации - Комитет конституционного надзора.
Президент СССР - глава государства. На этот пост мог быть избран гражданин СССР не
моложе 35 и не старше 65 лет. Он избирался гражданами СССР сроком на пять лет (не
более двух сроков). Президент СССР мог быть смещен со своего поста только Съездом
народных депутатов СССР (большинством в две трети голосов) и по заключению
Комитета конституционного надзора СССР . По предложению кандидата в Президенты
СССР и вместе с ним взбирался вице-президент СССР, который выполнял по поручению
Президента отдельные его функции, замещал Президента в случае его отсутствия и
невозможности осуществления им своих обязанностей.
Президент должен был обеспечивать взаимодействие органов 1 власти и управления,
ежегодно делать доклад Съезду народных депутатов СССР о положении страны. Он
представлял Верховному Совету СССР, а затем Съезду народных депутатов СССР на
утверждение и освобождение от должности кандидатуры председателя правительства
СССР, Верховного суда, Генерального прокурора и председателя Высшего арбитражного
суда СССР, персональный состав Комитета конституционного надзора СССР. Президент
одновременно являлся Верховным Главнокомандующим Вооруженными Силами СССР:
назначал и смещал военное командование, присваивал воинские звания, назначал судей
военных трибуналов. Он вел переговоры, подписывал международные договоры,
принимал верительные и отзывные грамоты дипломатических представителей, назначал и
отзывал дипломатических представителей в иностранных государствах и при ООН,
присваивал дипломатические ранги. Президент СССР имел право объявить мобилизацию,
состояние войны, военное или чрезвычайное положение в отдельных местностях страны
(последнее - при обязательном рассмотрении этого вопроса в Верховном Совете
соответствующей республики), ввести временное президентское правление. Президент
СССР возглавлял Совет безопасности СССР, на который возлагалась выработка
рекомендаций по поддержанию обороны страны, государственной, экономической и
экологической безопасности, преодолению последствий стихийных бедствий и других
чрезвычайных ситуаций, обеспечению стабильности и правового порядка . Члены Совета
безопасности СССР назначались Президентом с учетом мнения Совета Федерации и по
согласованию с Верховным Советом СССР .
Для выработки мер по реализации основных направлений внутренней и внешней
политики и обеспечению безопасности страны при Президенте СССР в марте 1990 г. был
создан Президентский Совет. Его члены назначались Президентом , а глава правительства
СССР входил в него по должности. Однако в ноябре 1990 г. Совет был упразднен в виду
его неработоспособности.
Президент СССР возглавлял Совет Федерации , в который входили вице-президент СССР
и президенты (высшие должностные лица) республик. Решения Совета Федерации
принимались большинством - не менее двух третей голосов и оформлялись указами
Президента СССР. В заседаниях Совета Федерации мог участвовать Председатель
Верховного Совета СССР. Совет Федерации рассматривал вопросы соблюдения Союзного
договора, разрабатывал меры по проведению в жизнь национальной политики Советского
государства, дает рекомендации Совету Национальностей Верховного Совета СССР по
разрешению межнациональных споров н конфликтов.
Законодательные полномочия полностью сосредоточивались в руках высшего
представительного органа - Съезда народных депутатов СССР и избиравшегося им из
своего состава Верховного Совета СССР. Съезд народных депутатов был правомочен
рассматривать любой вопрос, отнесенный к ведению Союза ССР. К исключительному
ведению Съезда относились: а) принятие Конституции СССР и внесение в нее изменений;
б) принятие решений по вопросам национально-государственного устройства; в)
установление государственной границы СССР, утверждение изменений границ между
союзными республиками; г) определение основных направлений внутренней и внешней
политики;
д) утверждение перспективных государственных планов; е) избрание Верховного Совета
СССР, Председателя и Первого заместителя Председателя Верховного Совета СССР.
Съезд народных депутатов СССР состоял из 2250 депутатов, из них 750 депутатов - от
территориальных и 750 - от национально-территориальных избирательных округов (по
норме: 32 депутата от каждой союзной республики, 11 депутатов от каждой автономной
республики, 5 депутатов от каждого автономного округа), еще 750 - от общесоюзных
общественных организаций. Съезды должны были собираться один раз в год.
Внеочередной съезд мог быть созван: 1) по инициативе Верховного Совета СССР; 2) по
предложению одной из его палат; 3) по предложению Президиума Верховного Совета
СССР; 4) по предложению Председателя Верховного Совета СССР;
5) по требованию не менее 1/5 народных депутатов; 6) по инициативе союзной
республики в лице ее высшего органа власти.
На I Съезде народных депутатов были избраны Председатель Верховного Совета СССР
(25 мая 1989 г.), его Первый заместитель (29 мая), Председатель Совета Министров СССР
(8 июня). Съезд заслушал доклады М.С. Горбачева "Об основных направлениях
внутренней и внешней политики" и Н.И. Рыжкова "О программе предстоящей
деятельности Правительства СССР"." Съезд создал Конституционную комиссию.
Верховный Совет СССР - постоянно действовавший законодательный и
распорядительный орган государственной власти СССР. Он избирался сроком на пять лет
Съездом народных депутатов СССР тайным голосованием из числа народных депутатов
СССР. Верховный Совет подотчетен съезду. Он состоял из двух палат - Совета Союза и
Совета Национальностей. Съезд ежегодно обновлял 1/5 членов каждой палаты.
В Конституции СССР не указана конкретная численность каждой палаты и Верховного
Совета СССР в целом, но в ней определена норма представительства от каждого
национального образования в Совете Национальностей: 11 депутатов от каждой союзной
республики (11х15), 4 депутата от каждой автономной республики (4х20), 2 депутата от
каждой автономной области (2х8) и 1 депутат от каждого автономного округа (1х10), т.е.
271 чел. А так как палаты должны быть равны по численности, то и в Совет Союза
избирался 271 депутат от территориальных округов (всего 542). Вместе с тем закон не
оговаривал, каким образом депутаты от общественных организаций избирались в палаты
Верховного Совета, поэтому сами народные депутаты условились, что депутаты от
общественных организаций в количественном отношении представляли примерно одну
треть каждой палаты соответственно их доли в высшем депутатском корпусе страны.
Право решать, кого из депутатов (независимо, от каких общественных организаций они
были избраны) выдвинуть в определенную палату, принадлежало каждой республике. И
только депутаты от Москвы выдвинули в Совет Союза своих представителей отдельно от
РСФСР. Это было сделано с согласия всего депутатского корпуса: в Москве
сосредоточены огромные профессиональные силы и их доля в общем числе избирателей
значительно выше, чем в других регионах. К тому же большая часть депутатов, избранных
от общественных организаций, жили и работали в Москве. Но депутаты - члены Совета
Союза от Москвы избирались исходя из общего числа депутатов, полагавшихся по квоте
РСФСР.
Среди депутатов Верховного Совета СССР (1989 г.) было 165 работников
промышленности, строительства, транспорта и связи, 98 тружеников сельского хозяйства,
151 ученый, журналист, представитель творческих профессий, 87 партийных и советских
работников. В Верховном Совете было 442 мужчины и 100 женщин .
Верховный Совет работал сессионно, очередные сессии длились Я 3-4 месяца.
Внеочередные сессии созывались: 1) Председателем Верховного Совета по его
инициативе или по предложению Президента; 2) по инициативе союзной республики в
лице ее высшего органа власти; 3) по требованию не менее 1/3 состава одной из палат
Верховного Совета СССР.
Компетенция Верховного Совета СССР была довольно широка. Он назначал выборы
народных депутатов, по предложению Президента образовывал и упразднял
правительство, министерства и другие центральные органы, утверждал премьер-министра,
избирал Верховный суд СССР, Высший арбитражный суд СССР, назначал Генерального
прокурора СССР и председателя Контрольной палаты СССР. Он регулярно заслушивал
отчеты образуемых или избираемых им органов, устанавливал основы законодательства
СССР, законодательно регулировал отношения собственности, организовывал управление
всеми отраслями государственной жизни, налогообложение и т.п. Верховный Совет СССР
определял основы правового статуса общественных организаций. Он ратифицировал и
денонсировал международные договоры, в период между съездами народных депутатов
СССР принимал решение о проведении референдума СССР. Он имел право отменять акты
Кабинета Министров СССР в случае несоответствия их Конституции СССР. Верховный
Совет СССР руководил деятельностью Контрольной палаты СССР, периодически
заслушивал ее отчеты о результатах контроля за поступлением и расходованием средств
союзного бюджета и использованием общесоюзной собственности .
Обе палаты Верховного Совета СССР создавали в качестве постоянно действовавших
рабочих органов постоянные комиссии и разные комитеты.
В связи с введением в марте 1990 г. института президентства изменилась вся структура
законодательных и исполнительных органов. Если Съезд народных депутатов и
Верховный Совет СССР - это власть законодательная, то Президент, Совет Федерации и
Правительство - власть исполнительная. 20 марта 1991 г. был принят закон, на основании
которого высшим исполнительно-распорядительным органом СССР, правительством
страны стал Кабинет Министров СССР. Он был правомочен решать все вопросы
государственного управления, отнесенные к ведению Союза ССР, поскольку они не
входили в компетенцию Съезда народных депутатов, Верховного Совета и Совета
Федерации СССР. Кабинет Министров СССР подчинялся Президенту СССР, его
постановления и распоряжения могли быть отменены только Верховным Советом СССР и
Президентом СССР. Кабинет формировался Президентом СССР с учетом мнения Совета
Федерации и по согласованию с Верховным Советом СССР. Кандидатура на пост
премьер-министра представлялась Президентом СССР и утверждалась Верховным
Советом СССР. В состав кабинета входили премьер-министр, его заместители, министры
СССР. В его работе могли участвовать главы правительств республик с правом
решающего голоса .
Кабинет Министров СССР представлял на рассмотрение Верховного Совета СССР
программу предстоящей деятельности (в случае ее отклонения мог быть поставлен вопрос
об отставке кабинета). Верховный Совет СССР мог выразить недоверие Кабинету
Министров СССР, что также влекло его отставку (постановление по этому вопросу
принималось большинством голосов - не менее двух третей общего числа членов
Верховного Совета СССР). Вместе с
тем Кабинет Министров СССР имел право заявить Президенту СССР о своей отставке.
Основные полномочия Кабинета Министров СССР состояли в следующем: он
обеспечивал проведение единой финансовой, кредитной, денежной политики, составление
и исполнение союзного бюджета, осуществление общесоюзных экономических программ,
управление единой топливно-энергетической и транспортной системами страны.
Кабинет Министров СССР действовал в пределах срока полномочий Президента СССР и
слагал свои полномочия перед вновь избранным Президентом СССР..
Местные органы государственной власти. Первым практическим шагом на пути к
реформе политической системы советского общества, в частности избирательной
системы, стал проведенный в 1987 г. в ходе выборов в местные Советы эксперимент. Он
охватил 5 % районов страны, где выборы проводились, в отличие от прежнего порядка, по
многомандатным избирательным округам: в бюллетени для голосования было внесено
свыше 120 тыс. кандидатов, тогда как избрать надо было 94 тыс. депутатов. Эксперимент
подтвердил возможность и необходимость перехода к состязательности кандидатов на
выборах в Советы любого ранга.
1 декабря 1988 г. сессия Верховного Совета СССР приняла законы "Об изменениях и
дополнениях Конституции (Основного закона) СССР" и "О выборах народных депутатов
СССР". Впервые после 1936 г. в практике советского строительства устанавливались
единые сроки полномочий высших и местных органов власти. Единая для всех Советов
пятилетняя легислатура должна была способствовать их деятельности как целостной
системы. Увеличилась продолжительность избирательной кампании: очередные выборы
должны были назначаться не за два, а не позднее чем за четыре месяца до истечения срока
полномочий соответствующих органов власти. Вводился институт председателей Советов
всех уровней и создавались президиумы в местных Советах (за исключением городов
районного подчинения, поселковых и сельских Советов). Председатели и президиумы
Советов организовывали всю работу Советов - и сессионную, и межсессионную:
исполкомы и их аппарат эту функцию утратили, что должно было исключить подмену
Советов
аппаратом.
Демократизировался этап выдвижения кандидатов в депутаты:
право выдвигать кандидатов имели трудовые коллективы вне зависимости от количества
работников; впервые такое право предоставлялось избирателям по месту жительства.
Кроме того, законом о выборах предусматривалось образование территориальных
избирательных округов, исходя из определенной численности избирателей, а не жителей
вообще, как это было раньше. Норма избирателей для территориального округа
устанавливалась соответствующим Советом. Все это позволяло радикально обновить
избирательную систему.
Следующим шагом по демократизации Советов стало принятие 9 апреля 1990 г. Закона
СССР "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР . Закон
определял местные Советы народных депутатов как "основное звено в системе местного
самоуправления". Новым моментом в регламентации полномочий Советов являлось
определение их экономической базы и введение понятия "коммунальная собственность".
В законе было закреплено, что экономическую основу местного самоуправления
составляют природные ресурсы (земля, вода, леса и т.п.), коммунальная и иная
собственность, служащая источником получения доходов. Коммунальной собственностью
могли являться предприятия (объединения).
2. Ликвидация СССР.
Постепенно становилось очевидно, что лидеры перестройки не имели полной ясности в
том, что же такое перестройка. Ее зачинатели называли перестройку революцией, а
позднее отказывались от такого толкования. Перестройка - это корректировка курса,
взятого в октябре 1917 г., мирное исправление допущенных в прошлом ошибок, кстати,
предпринятое самой коммунистической партией. Но жажда перемен была так велика, а
провозглашенная гласность была так беспредельна (никогда еще не было в истории
такого, чтобы правящая партия буквально отдала средства массовой информации силам,
стремившимся к ее - партии - разрушению), что это не могло не спровоцировать огульного
осуждения, искажения всего пути, пройденного страной за семьдесят лет. Ярость, с какой
печать и телевидение присоединились к этой оргии, превзошла самые грубые недавние
нападки на советское государство антисоветчиков Запада. А неспособность защитить
свою историю привела партию к неспособности предотвратить ее от сплошного
очернительства. Сторонниками перестройки объявили себя все, включая
националистических сепаратистов Прибалтийских республик.
Период беспредельной демократии и гласности вызвал самые трагичные и дорогостоящие
последствия - взрыв национализма. Руко водство КПСС не сумело "определиться":
увидеть и признать наличие двух потоков - за исправление курса и за отказ от
социалистического развития. Вирус национализма в соединении с антисоциализмом,
сначала пустивший глубокие корни в Прибалтийских республиках распространялся со
скоростью эпидемии. Суть его заключалась в том, что отделение от СССР изображалось
как открытие дороги к процветанию их народов.
В трагической драме под названием "Крах СССР" было много актов. В первом ее акте
происходило идеологическое перерождение части правящих верхов - Горбачева и его
сподвижников. Сначала они рассматривали перестройку как продолжение Октябрьской
революции, считая, что она может обрести "второе дыхание", как продолжение ленинской
экономической политики, от которой отказался Сталин. Внутри КПСС была развернута
борьба за ее демократизацию под знаменами гласности, за освобождение Советов от
бюрократического давления административно-командной системы управления.
Предполагалось, что социалистическое государство сохранит единство как федерацию
суверенных республик. Это было выражено в лозунге "Сильный центр - сильные
республики". Постепенно Горбачев и его сторонники под предлогом необходимых
компромиссов шли к капитуляции: покончено было с разговорами о "возвращении к
Ленину" и "втором дыхании", забыты обещания и заявления о недопустимости
эксплуатации труда и частной собственности на землю, о недопущении массовой
безработицы и сохранении контроля над ценами. Молчаливым согласием был встречен
Горбачевым советский вариант "шоковой терапии" в ходе перехода к капитализму,
провозглашенному на V чрезвычайном съезде народных депутатов РСФСР. Молчанием
была встречена и бескровная "языковая революция" 1989 г., когда республики приняли
законы о языке: власть прозевала начало этнополитических перемен, первый шаг на пути
определения республик от "центра". Не оценен был и второй шаг разрыва с "центром" процесс суверенизации республик .1990 г., означавший разделение населения на две
категории: статусное население как носитель суверенитета и нестатусное, отчужденное от
своей государственности и бесправное. Раскол между "центром" и "местами" весной 1991
г. (несмотря на референдум о судьбе СССР в марте 1991 г.) не стал для Горбачева
очевидным как убийственная угроза и партии и СССР.
Вторым актом трагедии стал Август-91-го: создание ГКЧП, попытка введения
чрезвычайного положения и узурпации власти Президента гэкачепистами и их
сторонниками в рядах КПСС, что в конечном итоге создало идеальные условия для
"демократов" в укреплении своего положения, в том числе и юридическими и
административными мерами. Подавляющее большинство членов партии и руководства не
участвовали в государственном перевороте и не поддержали его. Они так же были
потрясены и сбиты с толку, как и масса граждан страны: массированная, беспрерывная
антисоветская и антикоммунистическая пропаганда, продолжавшаяся все шесть лет
перестройки, дала свои плоды. В этом смысле Август-91-го - это жест отчаяния, заранее
обреченный на провал, хотя заговорщики возможно и не осознавали отчетливо, что крах
КПСС уже шел полным ходом на протяжении этих шести лет.
В третьем акте трагедии произошла ликвидация Союза ССР. Полный анализ этого
события - дело будущего. Существующие сегодня в публицистике две полярные
трактовки ("распад СССР" и "ликвидация СССР") отражают не только политические
взгляды их авторов, но и степень осведомленности, основанную на доступности
источников. Поэтому ограничимся лишь известными нам сегодня фактами.
Еще во время работы V съезда народных депутатов СССР десять руководителей
республик, собравшись вместе с Горбачевым, пришли к соглашению: подготовить новый
Союзный договор, который каким-то образом связал бы республики, теперь уже
независимые и суверенные. Если это удалось бы сделать, то оттуда должны были
родиться новая Конституция, система всеми принятых правил. Начался длительный
процесс, в конце которого должен был появиться договор. В ходе его 18 октября 1991 г.
Б.Н. Ельцин публично заверил, что "Россия никогда не выступит инициатором развала
Союза". 14 ноября 1991 г. участники заседания Госсовета СССР в Новоогарево
согласовали, наконец, текст Договора о Союзе Суверенных государств (CCD. В нем
предусматривалось конфедеративное устройство государства, всенародное избрание
Президента ССГ, принцип двойного суверенитета (и Союза и образующих его республик)
при наделении республик статусом полноправных субъектов международного права,
сохранение союзного правительства и единства вооруженных сил. Но уже тогда по
оценкам некоторых участников заседаний Госсовета, например В.В. Бакатина, российские
политики "играли свою игру" - "как убрать Центр, то есть Союз", но "открыто сказать об
этом народу" пока боялись . А официально 14 ноября 1991 г. по телевидению Ельцин
заявил: "Союз будет". Однако парафирование Союзного Договора не состоялось, договор
был направлен в парламенты республик для обсуждения.
8 декабря 1991 г. руководители трех республик объявили о ликвидации СССР и создании
Содружества независимых государств (СНГ). Позднее на вопрос французского
журналиста из "Пари-Матч" о том, когда было задумано провести "историческую встречу"
в Беловежской Пуще и ликвидировать СССР, Л. Кравчук ответил: "Где-то около 15 ноября
(то есть тогда, когда Ельцин публично заверил, что Союз будет -Т.К.). Место проведения
встречи - Минск предложила выбрать Украина. Это самая маленькая из трех столиц, и там
у нас было больше шансов сохранить свою встречу в тайне. Что и произошло ко
всеобщему удивлению" . По мнению многих политологов, так была завершена блестящая
тайная и неожиданная операция, давшая основание назвать ее "декабрьским
переворотом", поставившим точку в соперничестве в высших эшелонах власти.
8 декабря 1991 г. Б. Ельцин, С. Шушкевич и Л. Кравчук подписали соглашение, в котором
говорилось: "Мы, Республика Беларусь, Российская Федерация (РСФСР), Украина как
государства-учредители Союза ССР, подписавшие Союзный договор 1922 года...
констатируем, что Союз ССР как субъект международного права и геополитическая
реальность прекращает свое существование" . В этом документе допущены по крайней
мере две натяжки. Во-первых, не три упомянутые республики подписывали Договор 1922
года, и во-вторых, согласно ст. 25 Договора изменять его мог только съезд Советов этих
шести республик (РСФСР, УССР, БССР, Азербайджана, Армении, Грузии). Вероятно,
некоторая неуверенность в правомочности свершенного заставила авторов "повторить"
мероприятие в более расширенном составе. 21 декабря 1991 г. были подписаны
"Протокол" к соглашению о создании CHГ и "Алма-Атинская декларация". В первом из
них вновь говорилось о создании Содружества независимых государств (СНГ), во второй о том, что с образованием СНГ "СССР прекращает свое существование". СНГ открыто для
присоединения к нему других государств - членов бывшего Союза ССР, а также "иных
государств, разделяющих цели и принципы Содружества". Для координации деятельности
в рамках СНГ были созданы Совет глав государств - высший орган СНГ, собирающийся
не менее двух раз в год, где председательствуют поочередно главы государств; Совет глав
правительств, собирающийся один раз в три месяца, и другие рабочие органы. Все они
могут создавать рабочие и специальные органы (рабочий язык - русский). Через год 22
января 1992 г. был принят Устав СНГ, который подписали главы семи стран (не
подписали президенты Украины, Молдовы, Туркменистана)'.
За два года в рамках СНГ был создан значительный рабочий аппарат из комитетов,
комиссий, советов и т.п., подписано более 200 соглашений и иных актов о вооруженных
силах, пограничных войсках, о разделе государственной собственности, долгов и активов
бывшего СССР, о создании межгосударственных координационных, консультативных и
других органов, по экологии, экономике и другим вопросам.
О жизнеспособности СНГ говорят и пишут в настоящее время во взаимоисключающих
оценках: СНГ есть и имеет перспективы развития, СНГ нет или оно вот-вот умрет. Кто
прав - сказать трудно, все зависит от того, каким аршином мерить его фактическое
состояние, его цели и смысл развития СНГ в будущем.
Вопросы для самоконтроля:
1. "Что есть перестройка" - общественное движение или государственная реформа?
2. Какие принципиальные изменения произошли в системе высших и местных органов
власти?
3. Как изменилось национально-государственное устройство страны? К какому типу
государственного устройства можно отнести СНГ - федерация, конфедерация, унитарное
государство?
ВМЕСТО ЗАКЛЮЧЕНИЯ
Изменение органов государственной власти и управления по конституции 1993 года.

Одновременно с ликвидацией СССР произошло изменение названия российского
государства, которое 74 года носило имя "Российская федеративная
Социалистическая Республика". Ст. 1 новой Конституции, принятой всенародным
голосованием 12 декабря 1993 г. гласит: "Российская федерация - Россия есть
демократическое, федеративное, правовое государство с республиканской формой
правления"
Что представляет собой государственность России по этой Конституции?
По форме государственного устройства она определяется как федеративное
государство. Однако главное классическое положение - запрет на сецессию выход
из состава государства како-либо его части в ней отсутствует. Провозглашается
принцип сохранения целостности государства (ст. 5 п. 3), однако, он сочетается с
правом на самоопределение народов. В этом отношении новые реформаторы ни на
шаг не продвинулись от старых, писавших Конституцию СССР 1924 года. Второе
классическое положение Федерации - запрет на одностороннее изменение статуса
субъекта Федерации тоже отсутствует в Конституции как таковое. Вместо этого в
ней изначально заложено неравенство субъектов в их взаимоотношениях с
"центром". Так, фактически сложилось, что республики обладают большими
правами, чем области. Как известно, волна суверенизации, охватившая союзные
республики, докатилась и до автономных республик, административнонациональных образований, в результате чего в РФ входит 21 республика,
провозгласившая свой государственный суверенитет. Другими словами, по
Конституции РФ 1993 г. автономные республики живут в федеративном
государстве, а все другие - края, области - как бы в унитарном государстве. Таким
образом, конституцией признается "несимметричная федерация" .
По форме правления Российскую Федерацию нельзя отнести ни к одной из
"чистых" форм - ни к президентской, ни к парламентарной республике. Ст. 1
Конституции определяет Россию как "демократическое федеративное правовое
государство с республиканской формой правления", а все последующие статьи
позволяют говорить о том, что это полупрезидентская полупарламентарная
республика с доминирующим положением института президентства в структуре
власти. Закреплена модель, которая "опять ни на что не похожа". В ней есть
смешение английской, американской, французской политических систем, а на деле
- "...особая система власти: создается некий институт в лице президента, который
скорее по своим полномочиям напоминает выборного царя, или... прежнее
политбюро". (См.: Новая Россия на пути к общему дому // Новый мир, 1994, №1,
С.172.) Действительно, по Конституции Президент не вмешивается в какую-либо
конкретную текущую деятельность, но ему принадлежат несколько важнейших
функций. Он осуществляет все кадровые перемещения, играет роль арбитра,
посредника в конфликтах между разными ветвями власти, берет на себя некоторые
судебные функции, имеет право роспуска парламента и может отправить в
отставку правительство, которое сам же и назначает.
Известно, что "чистые" формы правления имеют многие недостатки, присущие
форме как таковой. Президентская республика имеет тенденцию к перерождению в
президентский авторитаризм, ускользая из-под парламентского контроля.
Парламентарной республике присуща нестабильность правительства, частые
правительственные кризисы, отставки. Главное различие между ними заключается
в способе ответственности правительства - кем оно назначается и кому
подконтрольно: президенту или парламенту. Конституция РФ 1993 г.
устанавливает институт двойной ответственности правительства - перед
Государственной Думой и перед Президентом. Председатель Правительства РФ по
новой Конституции (ст. Ill) назначается Президентом с согласия Государственной
Думы. В случае трехкратного отклонения представленных Президентом
кандидатур на пост председателя Правительства Президент назначает главу
Правительства, распускает Государственную Думу и назначает новые выборы.
Свои полномочия правительство слагает перед вновь избранным Президентом, он
же принимает (или отклоняет) отставку правительства.
Смешанные формы правления имеют как несомненные плюсы (стабильность
управления страной, консолидация партий и т.п.), так и свои минусы, главным из
которых являются несогласованность действий властей, разрушение единства
структуры управления и принципов разделения властей, отсутствие достаточных
гарантий против президентского всевластия, что не способствует соблюдению
конституционной законности. Переход парламентарной республики к
президентской или смешанной форме всегда означает усиление авторитаристских
начал.
Парламентом РФ по новой Конституции является Федеральное Собрание,
состоящее из двух палат - Совета Федерации и Государственной Думы. В Совет
Федерации входят по два представителя от каждого субъекта Федерации (а всего
субъектов Федерации 89, в том числе - 21 республика, 6 краев, 49 областей, два
города федерального значения, одна автономная область, 10 автономных округов).
В Государственную Думу входят 450 депутатов, избираемых сроком на четыре
года, работающих на профессиональной постоянной основе.
К предметам ведения Совета Федерации относятся: назначение выборов
Президента и отрешение его от должности; назначение на должности судей
Конституционного Суда, Верховного суда. Высшего арбитражного суда,
Генерального прокурора РФ; утверждение изменения границ между субъектами
Федерации и указов Президента о введении военного и чрезвычайного положений
и др. К предметам ведения Государственной Думы относятся: решение вопроса о
доверии Правительству, выдвижение обвинения против Президента для отрешения
его от должности, объявление амнистии, назначение и освобождение от должности
председателя Центрального банка и др. Все федеральные законы принимаются
Государственной Думой и в течение пяти дней передаются на рассмотрение Совета
Федерации. Обязательному рассмотрению в Совете Федерации подлежат принятые
Думой федеральные законы по вопросам бюджета, федеральных налогов, сборов,
финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования, денежной
эмиссии, о ратификации и денонсации международных договоров, вопросов
границы, войны, мира.
Система местных органов государственной власти, управления и местного
самоуправления субъектов Федерации по Конституции РФ устанавливается
субъектами Российской Федерации самостоятельно в соответствии с основами
конституционного строя РФ. При этом законы и иные правовые акты субъектов
Федерации не могут противоречить федеральным законам. Местное
самоуправление в РФ осуществляется гражданами через выборные и другие
органы, структура которых определяется населением самостоятельно. Органы
местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной
собственностью, формируют и исполняют местный бюджет, могут вводить
местные налоги и сборы.
В период подготовки Конституции 1993 г. многие политологи считали, что она
будет платформой единения, согласия народов, республик и земель Российской
Федерации. И, хотя и не станет новой идеологией, но сыграет роль идеологических
опор для строительства моста в будущее "нормальное" государство. Однако
противоречивость самой Конституции, закрепившей смешанную, "гибридную"
форму правления, породила не "установление" (конституция в переводе с
латинского - установление), а мнимую стабильность, не действенное
государственное устройство, а "несимметричную федерацию", а значит - новые
проблемы.
