«Муниципальное право»

«Муниципальное право»
1.
Понятие и предмет муниципальною права как отрасли права.
Муниципальное право РФ – это комплексная отрасль Российского права, представляющая
собой совокупность правовых норм, регулирующих и закрепляющих местное самоуправление
(МСУ), как самостоятельный институт гражданского общества, важнейшую форму
народовластия, правовые, территориальные, экономические, финансовые основы местного
самоуправления, организацию и форму местного самоуправления, гарантии его осуществления,
ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления.
Предмет отрасли Муниципального Права – совокупность общественных отношений,
лежащих в основе организации и деятельности местного самоуправления.
Методы муниципального права – способы воздействия на общественные отношения в
системе местного самоуправления и участников этих отношений с помощью норм права.
Императивный метод – решения должностных лиц;
Диспозитивный метод – договорной вид;
Метод гарантий – широко применяется на федеральном уровне;
Метод рекомендации;
Т.о. в Муниципальном Праве используется не один из методов правового регулирования, в
качестве основного, специфического, присутствующего данной области права, а совокупность
методов правового регулирования.
Это обусловлено спецификой муниципального права, которое охватывает сферы публичного
и частного права.
Правовые нормы, регулирующие отношения, возникающие в процессе организации и
деятельности местного самоуправления принято называть муниципальными органы,
которые в совокупности образуют муниципальное право, как отрасль российского права.
Классифицируют муниципальные правовые нормы по следующим видам:
По объекту правового регулирования;
По характеру предписания (нормы управомочивающие, обязывающие, запрещающие,
отсылочные);
По степени предписаний (деспозитивные и императивные);
По источникам (федеральные и местные);
По времени и территории действия;
На материальные и процессуальные нормы.
Совокупность близких по характеру регулируемых общественных отношений муниципальных
правовых норм представляет собой институт муниципального права
конституционные правовые основы местного самоуправления
формы местного самоуправления
должностные лица местного самоуправления
Муниципальные правовые отношения – это регулируемые нормами муниципального права
общественные отношения, возникающие в процессе организации и деятельности местного
самоуправления.
Субъектами муниципального самоуправления являются
Муниципальные образования;
Население муниципальных образований;
Органы местного самоуправления;
Граждане;
Депутаты местного самоуправления;
Должностные лица местного самоуправления;
Ассоциации и союзы муниципального образования;
Общественные объединения;
Предприятия, учреждения и образования.
1
2.
Особенности
правового
регулирования
муниципальных
отношений
(муниципально-правовой метод правового регулирования).
Существует три группы источников муницип права с учетом различных уровней правового
регулирования муницип отношений.
К первой группе относятся НПА, принимаемые на федеральном уровне. Это прежде всего
Констит РФ - главный источник муницип права. В ней содержатся нормы, закрепляющие
исходные начала и принципы организации МСУ, гарантии прав МСУ.
К источникам муниципального права относятся федер законы. Важнейший из них - ФЗ 2003 г.
«Об общих принципах организации МСУ в РФ». Закон содержит нормы, раскрывающие смысл
основных понятий и терминов, используемых при правовом регулировании муниципальных
отношений. Его нормами закрепляются не только полномочия органов гос власти РФ и ее
субъектов в области МСУ и перечень вопросов местного значения, к-рые находятся в ведении
муницип образований, но и основы деятельности МСУ, формы прямого волеизъявления граждан
и другие формы осуществления МСУ, гос гарантии МСУ и ответств-ть органов МСУ и
должностных лиц МСУ.
К источникам муницип права относится Европейская хартия МСУ, к-рая действует в рамках
Совета Европы, членом к-рого Россия является с 1996 г. Хартия устанавливает важнейшие
принципы организации МСУ, а также гарантии прав МСУ. Хартия была ратифицирована
Россией в 1998 г. м в соответствии с ч. 4 ст. 15 Кон РФ стала составной частью правовой
системы РФ.
Нормы муниципального права содержатся в ФЗ «"О муниципальной службе в РФ" и "Об
обеспечении конституционных. прав граждан РФ. избирать и быть избранными в органы. МСУ"
и др.
Кроме того, к источникам муницип права относятся и другие федеральные акты,
затрагивающие вопросы МСУ, К ним относятся: ГК РФ (содержит положения о муницип
собственности и др.); НК РФ (содержит положения о местных налогах к др,); БК РФ (содержит
положения о бюджетном процессе в муницип образованиях и др.); ЗК РФ (определяет
полномочия органов МСУ в области земельных отношений и др.), а также федеральные законы
от 21 декабря 2001 г. № 178-ФЗ «О приватизации гос и муниципимущества», «О гос и муницип
унитарных предприятиях» и др.
Источниками муниципального права являются указы Президента РФ и постановления
Правительства РФ, содержащие муниципальио-правовые нормы
Нормы муницип права могут содержаться в НПА других федер органов исполнительной
власти.
Особым видом источников муницип права являются решения Констит Суда РФ
Вторую группу источников составляют НПА, принимаемые органами гос власти субъектов
Федерации; конституции республик, уставы др субъектов Федерации, законы субъектов
Федерации о МСУ, о муниципальной службе, о муниципальных выборах, о местном референдуме
и др. Кроме того, в эту группу входят акты высших должностных лиц субъектов (президентов,
губернаторов и др.), постановления законодательных (пред-ставительных) органов гос
власти субъектов, акты правительств, других органов исголнительной власти субъектов
Федерации, в к-рых устанавливаются, изменяются или отменяются нормы муницип права.
В третью группу источников входят НПА, принятые путем прямого волеизъявления
населения муницип образований, органами МСУ и должностными лицами МСУ: уставы муницип
образований; общеобязательные правила по предметам ведения муницип об-разования;
решения представительных органов МСУ, устанавливающие порядок управления и
распоряжения муницип собственностью, и др НПА муницип образований.
Особое место среди источников муницип права занимают договоры, к-рые могут заключать
между собой муницип образования, а также муницип образования и другие субъекты права. ФЗ
2003 г. «Об общих принципах организации МСУ в РФ» расширил практику договорных отношений
в системе МСУ. Так, договоры и соглашения могут заключаться органами МСУ в целях
развития
межмунидипальиого
сотрудничества,
а
также
международных
и
внешнеэкономических связей. Органы МСУ отдельных поселений, входящих в состав муницип
района, могут заключать соглашения с органами МСУ муницип района о передаче им
2
осуществления части своих полномочий. Муницип право в качестве своего источника признает
также обычай. Это обусловлено прежде всего тем, что организация и деятельность МСУ
осуществляются с учетом исторических и иных местных традиций, представляющих собой
разновидность обычаев. Признание обычая как традиционно сложившегося и широко
применяемого правила поведения содержит Федеральный закон от 30 апреля 1999 г. № 82-ФЗ
«О гарантиях прав коренных малочисленных народов РФ», к-рый предусматривает, что
общины и иные формы общестаенного самоуправления создаются в целях защиты исконной
среды обитания, сохранения и развития традиционного образа жизни, хозяйствования,
промыслов и культуры и что органы МСУ обеспечивают права малочисленных народов на
защиту исконной среды их обитания, традиционного образа жизни и хозяйствования.
3.
Муниципально-правовые нормы и институты.
Муниципально-правовые нормы – правовые нормы, закрепляющие и регулирующие
общественные отношения, возникающие в процессе организации и деятельности МСУ.
Значительную часть норм МП составляют общеобязательные правила поведения,
содержащиеся в нормативных актах органов МСУ. Многие нормы МП выступают
одновременно и нормами основных отраслей права, таких как конституционное право,
гражданское право, финансовое право и т.д.
Классификации муниципально-правовых норм:
•
По объекту правового регулирования(по кругу регулируемых отношений):
1.
МСУ в системе народовластия (понятие, принципы, функции МСУ)
2.
основы деятельности МСУ (территориальная, экономическая, организационная
основы)
3.
предметы ведения и полномочия местного самоуправления
4.
гарантии МСУ
5.
ответственность органов МСУ и должностных лиц МСУ
•
По характеру предписаний :
1.
управомочивающие (нормы-разрешения, устанавливающие, что можно делать,
например, определяющие предметы ведения МСУ)
2.
обязывающие (содержащие обязанности)
3.
запрещающие( например, федеральные законы, законы субъектов Федерации не могут
содержать положений, определяющих объем расходов за счет средств местных бюджетов) и
ряд иных классификаций.
Муниципально-правовой институт – совокупность муниципально-правовых норм,
регулирующих определенный круг взаимосвязанных отношений, которые образуют
самостоятельную группу. (институт территориальной основы МСУ, институт
муниципальной собственности и т.д.)
Система МП – объединение муниципально-правовых норм в институты, расположенные в
определенной последовательности.
Система МП включает следующие структурные части:
1.
МСУ в системе народовластия
2.
основы МСУ: территориальная, организационная и экономическая
3.
предметы ведения и полномочия МСУ
4.
гарантии МСУ
5.
ответственность органов МСУ и должностных лиц МСУ, контроль за их
деятельностью.
По Бондарю:
Система МП – совокупность нескольких крупных блоков институтов муниципального права.
1.
институты самоорганизации населения, муниципальные институты гражданского
общества
2.
институты организации муниципальной власти
3.
институты взаимоотношений человека с муниципальной властью (индивидуальные
и коллективные права на осуществление МСУ)
3
4.
институты государственного гарантирования и ответственности местного
самоуправления..
4.
Источники муниципального права как отрасли права и научной дисциплины.
Источники муниципального права – источниками Муниципального Права являются правовые
акты, в которых устанавливаются, изменяются или отменяются правовые нормы,
направленные на регулирование муниципальных отношений. К источникам Муниципального
Права можно отнести принципы и нормы международного права – Европейская Хартия
местного самоуправления, Декларация о принципах Местного самоуправления в государствах
СНГ; Федеральный уровень источников – Федеральные нормативные правовые акты:
Конституция РФ, ФКЗ, Постановления Правительства, решения конституционного суда,
приказы Президента.
КРФ 12 статья – …«В РФ признается и гарантируется местное самоуправление. МСУ в
пределах полномочий самостоятельно. Органы МСА не входят в систему государственной
власти»…
Глава 8 Местное самоуправление, 130, 131, 132, 133 статья КРФ - … (вставить!)
Был принят ФЗ об общих принципах организации местного самоуправления в РФ от 6-го
октября от 2003г. № 131 ФЗ. Впервые он был опубликован в Российской Газете 08.10.2003г.
Региональный уровень (&-т РФ - субъектов) сюда относятся законы и другие НПА &-т РФ.
Местный уровень – уставы муниципальных образований.
И другие правовые акты органов и должностных лиц местного самоуправления
(постановления и распоряжения органов МСУ).
Распоряжение
Постановление
Решение
СИСТЕМА МУНИЦИПАЛЬНОГО ПРАВА – объединение муниципальных правовых норм в
муниципально-правовые институты, расположенные в определенной последовательности, в
зависимости от их значения и роли в регулировании муниципальных отношений. Система
муниципального права имеет следующие структуры:
Местное самоуправение в системе народовластия;
Основы местного самоуправления;
Предметы ведения и полномочия МСУ;
Гарантии МСУ;
Ответственность органов и должностных лиц МСУ, контроль за их деятельностью;
Научная дисциплина Муниципальное Право РФ – это совокупность знаний, идей, теорий о
местном самоуправлении, о формах и практике ее осуществления и правового регулирования.
Предметом дисциплины являются изучение отрасли муниципального права;
Изучение практики правового регулирования организации и деятельности местной власти;
Изучение российского и зарубежного опыта развития муниципального права и его
институтов.
Источники научной дисциплины –
правовые акты, в которых закрепляются и регулируются организация и деятельность
местного самоуправления;
Научные труды российских и зарубежных ученых;
Практика муниципальной деятельности России;
Зарубежный муниципальный опыт
Основные теории местного самоуправления
Теория свободной общины
Общественная теория самоуправления
Государственная теория самоуправления
Теория дуализма самоуправления
Теория социального обслуживания
Модели (системы местного самоуправления)
4
В зависимости от концепции организации власти в государстве, а так же традиций и
национальных особенностей, различают 4 модели местного самоуправления:
Англо-саксонснкую (английскую или англо-американскую);
Континентальная (европейская или французкая) – сочетание выборности и назначаемости;
Иберийская (Бразилия, Мексика, Латинская Америка);
Советская (Китай)
Основным критерием дл я типологизации служат принципы взаимоотношений и разделения
компетенции между центральными и местными органами управления.
5.
Муниципально-правовые отношения и их субъекты.
Мупиципально-правовые отношения (МПО) - это регулируемые нормами муницип права
общественные отношения, возникающие в процессе организации и деятельности МСУв
городских, сельских поселениях и на др тер-риях с учетом исторических и иных местных
традиций.
МПО с учетом их содержания можно подразделить на отношения:
а) связанные с организацией МСУ;
б) характеризующие муницип деятельность по непосредственному жизнеобеспечению
населения муниципальных образований;
в) в к-рых находит свое воплощение деятельность органов МСУ по осуществлению
отдельных гос полномочий.
В первую группу входят отношения, связанные с образованием, преобразованием муницип
образований, установлением и изменением их границ и наименований, утверждением
символики муницип образований, а также с определением структуры органов МСУ, их
наименованием и формированием, контролем за деятельностью органов МСУ, их ответствти. Ко второй группе относятся отношения, возникающие в процессе решения жителями
муницип образования непосредственно, через выборные и др органы МСУ вопросов обеспечения
социально-экономического развития муницип образования, жизнедеятельности его населения.
Это, например, отношения, связанные с управлением муницип собственностью,
формированием, утверждением и исполнением местного бюджета, регулированием
планировки и застройки территорий муницип образований, со-держанием дорог местного
значения, организацией и развитием муницип учревдсний здравоохранения, образования,
культуры. Третью группу составляют отношения, возникающие в процессе реализации
переданных органам МСУ отдельных гос полномочий. Гос-во, наделяя органы МСУ отдельными
гос полномочиями с одновременной передачей необходимых материальных и финансовых
средств, устанавливает условия и порядок контроля за их осуществлением.
Субъектами МПО являются: муниципальные образования; население муниципальных
образований; сход граждан; собрание или конференция граждан; органы МСУ; граждане;
депутаты представительных органов МСУ; члены других выборных органов МСУ;
должностные лица МСУ; органы территориального общественного самоуправления;
объединения муниципальных образований; гос органы; общественные объединения;
предприятия, учреждения, организации.
Субъекты МПО можно условно подразделить на три вида.
К первому виду относится особый субъект - муниципальное образование, представляющее
собой населенную тер-рию (ее границы устанавливаются субъектами Федерации в
соответствии с федеральным законодательством) в пределах к-рой осуществляется местное
самоуправление в целях решения вопросов местного значения и имеются находящееся в
муницип собственности имущество, средства местного бюджета, выборные и иные органы
местного самоуправления. Муниципальное образование принимает также свой устав, крый
подлежит гос регистрации в порядке, установленном фед законом. Виды муницип образований:
а) муницип район; б) входящие в состав муницип района городские и сельские поселения; в)
городской округ; г) внутригородские муницип образования, создаваемые в городах федерального
значения (Москва и Питер)
Ко второму виду относятся субъекты, наделенные правом принимать решения
(участвовать в принятии решений) по вопросам местного значения. Это прежде всего
5
население муницип образования. Население избирает представительный орган МСУ, другие
выборные органы, а также выборных должностных лиц МСУ, определяет структуру органов
МСУ. С учетом мнения населения соответствующей тер-рии (а в случаях, предусмотренных
законом, - с согласия населения) решаются вопросы о преобразовании муницип образования,
установлении или изменении его тер-рии. По инициативе населения проводятся публичные
слушания для обсуждения проектов муниципальных правовых актов с участием жителей
муниципального образования. В целях выявления мнения населения и его учета при принятии
решений органами и должностными лицами местного самоуправления могут проводиться
опросы граждан на всей тер-рии муницип образования или на части его тер-рии.В
соответствии с законодательством и уставом муниципального образования население
может выступать субъектом и иных муницип отношений. Вопросы местного значения могут
решаться, сходом, собранием (конференцией) граждан. Как субъекты МПО граждане
реализуют свое право на местное самоуправление путем участия в местных референдумах,
выборах, посредством др форм прямого волеизъявления, а также через выборные и другие
органы МСУ.
Субъектами МПО, наделенными полномочии-ями на решение вопросов местного значения,
являются органы и должностные лица МСУ.
К ним относятся: а) представительный орган МСУ, обладающий правом представлять
интересы населенней принимать от его имени решения; б) глава муницип образования -высшее
должностное лицо, наделенное уставом муницип образования в соответствии с
законодательством собственными полномо чиями; в) местная администрация исполнительно-распорядительный орган муницип образования, наделенный полномочиями по
решению вопросов местного значения и по осуществлению отдельных гос полномочий,
переданных органам МСУ законом. Местной администрацией в соответствии с уставом
муниципального образования руководит на принципах единоначалия либо глава муницип
образования, либо лицо, назначенное на должность главы местной администрации по
контракту. В соответствии с уставом муницип образования может быть образован
контрольный орган (контрольно-счетная палата, ревизионная комиссия и др.) в целях
контроля за исполнением местного бюджета, соблюдением установленного порядка
управления и распоряжения муниципальным имуществом.
К третьему виду относятся субъекты, к-рые в той или иной форме содействуют
осуществле-нию местного самоуправления (органы территориального общественного
самоуправления; объединения муниципальных образований; гос органы; общественные
объединения; предприятия, учреждения, организации).
6.
Система муниципального права как отрасли права и научной дисциплины.
МП как отрасль права имеет свою систему, в к-рой выделяются комплексы однородных норм,
регулирующих определенные группы общественных отношений, входящих в его предмет.
Система МП основывается на логическом, последовательном разделении норм МП и их
объединений в однородные правовые институты с учетом содержания и хар-ра регулируемых
ими отношений в сфере МСУ.
При этом система МП отражает взаимосвязь и взаимообусловленность правового
регулирования вопросов МСУ как целостного социального явления. Поэтому система МП имеет
объективную основу: ее построение обусловлено не только структурой ФЗ «Об общих
принципах организации МСУ в РФ" , но и потребностями практики развития МСУ, к-рая влияет
на формирование институтов МП, помогает определить их роль в МСУ.
Под системой МП понимается объединение мунципально-правовых норм в муниципальиоправовые институты, расположенные в определенной последовательности в зависимости от
их значения и роли в регулировании муницип отношений.
Ее первым элементом являются муниципально-правовые нормы, закрепляющие положение
МСУ в системе народовластия, определяющие его роль в развитии демократических начал в
управлении обществом и гос-вом. К этой группе относятся нормы, содержащие определения
основных понятий и терминов, используемых законодательством о МСУ, таких, как «местное
самоуправление», «муницип образование», «вопросы местного значения», «местный
6
референдум», «органы МСУ», «должностное лицо МСУ» и др. В эту же группу входят нормы,
закрепляющие основные прииципы и функции МСУ.
МСУ как форма организации власти на местном уровне характеризуется тесным
взаимодействием и взаимопроникновением форм прямой и представительной демократии.
Нормы МП, относящиеся к данной группе, закрепляют формы непосредственного
волеизъявления населения муницип образований, институты представительной демократии в
системе МСУ, другие элементы этой системы.
Второй элемент системы МП составляют нормы, закрепляющие основы деятельности МСУ;
терриальные, организационные, финансово-экономические. Они определяют порядок создания,
объединения, преобразования или упразднения муницип образований, установления и изменения
их границ и наименований, а также закрепляют принципы организации МСУ, основы
взаимоотношении выборных и др органов МСУ, условия и порядок прохождения муницип
службы, статус муницип служащего.
Важнейшим условием самостоятельности МСУ являются финансово-экономические основы
деятельности населения муницип образований. Нормы МП закрепляют порядок фор-мирования
муницип собственности, ее состав, а также устанавливают основы финансовой
самостоятельности МСУ.
Третьим элементом системы МП выступает группа норм, закрепляющих предметы ведения
и полномочия МСУ. Данные нормы устанавливают собственные полномочия МСУ, а также
отдельные гос полномочия, к-рыми могут наделяться органы МСУ. Относящиеся к этой группе
нормы регулируют принципы определения компетенции органов МСУ, отношения, которые
возникают в процессе реализации полномочий МСУ в различных сферах местной жизни.
Четвертый элемент системы МП - группа норм, устанавливающих гарантии МСУ. Они
закрепляют систему гарантий, обеспечивающих организационную и финансовую
самостоятельность МСУ, а также судебную и другие правовые формы защиты МСУ.
Сущность МСУ - в самостоятельной и под свою ответств-ть деятельности населения по
решению вопросов местного значения. Поэ-тому пятый элемент системы МП составляют
нормы, устанавливающие ответств-ть органов МСУ и должностных лиц МСУ. Эти нормы
определяют формы, порядок и условия ответственности органов и должностных лиц МСУ
перед населением муниципобразования, перед гос-вом, а также перед физ и юр лицами.
Таким образом, система МП включает следу-ющие структурные части;
-МСУ в системе народовластия;
- основы МСУ: территориальная, организационная и экономическая;
- предметы ведения и полномочия МСУ;
- гарантии МСУ;
- ответств-ть органов МСУ и должностных лиц МСУ, контроль за их деятельностью.
7.
Место муниципального права в правовой системе РФ.
Муниципальное право как правовое образование не относится к числу основных отраслей
права. Место в системе права России определяется тем, что это вторичное, производное
образование, возникшее на базе основных отраслей права в результате развития местного
самоуправления, его обособления в системе управления обществом и государством, а также
развития специального законодательства о местном самоуправлении.
Как уже отмечалось, муниципальное право – комплексная отрасль. Своеобразие таких
правовых образований в системе права проявляется в том, что многие нормы, составляющие
комплексную отрасль, выступают, во-первых, как нормы основных отраслей права; во-вторых,
входят во вторичную правовую структуру – комплексную отрасль права. В силу этого
муниципальное право самым тесным образом взаимодействует со многими отраслями права,
которые, регулируя свой предмет, затрагивают и вопросы муниципальной деятельности.
Муниципальное право связано с конституционным (государственным) правом, которое,
являясь ведущей отраслью российского права, определяет основные начала, принципы
организации местного самоуправления, гарантии и формы осуществления местного
самоуправления, его место в системе народовластия.
7
Тем самым нормы конституционного права устанавливают основы муниципального права,
которое регулирует общественные отношения, возникающие в процессе организации и
деятельности местного самоуправления.
Следовательно, взаимосвязь муниципального права с административным обусловлена, в
частности, тем, что институты муниципальной и государственной службы, несмотря на
принципиальные различия, имеют и общие черты, представляя собой, образно говоря,
«соединяющиеся сосуды».
Таким образом, законами субъекта Федерации устанавливается соотношение должностей
муниципальной и государственной службы РФ; время работы на должностях в органах
местного самоуправления за-считывается в стаж, исчисляемый для предоставления льгот и
гарантий в соответствии с законодательством о государственной службе.
Муниципальное право находится в тесной взаимосвязи с гражданским правом,
определяющим гражданско-правовой статус муниципального образования, органов местного
самоуправления, которые от имени муниципального образования осуществляют права
собственника в отношении имущества, входящего в состав муниципальной собственности.
Взаимодействие муниципального права с такими отраслями права, как финансовое,
земельное, экологическое, хозяйственное право, проявляется в регулировании деятельности
органов местного самоуправления. В соответствии с Законом об общих принципах организации
местного самоуправления они формируют, утверждают и исполняют местный бюджет,
устанавливают местные налоги и сборы, решают другие финансовые вопросы местного
значения.
Также данные органы осуществляют контроль и надзор за использованием земель на
территории муниципального образования, участвуют в охране окружающей природной среды,
создают условия для обеспечения населения услугами торговли, общественного питания,
бытового обслуживания.
8.
Понятие и предмет научной дисциплины муниципального права.
Муниципальное право подобно любой другой отрасли права представляет собой
совокупность связанных между собой правовых норм, закрепляющих и регулирующих особый
круг общественных отношений. Известно, что отрасли права различаются прежде всего по
предмету регулирования. Поэтому, чтобы сформулировать понятие муниципального права,
необходимо выявить специфику общественных отношений, составляющих его предмет. Это
позволит отграничить муниципальное право от других отраслей права и определить, что же
обусловливает объединение данных отношений в самостоятельный вид, объективно
требующий муниципально-правового регулирования.
В связи с этим важно уяснить, что представляет собой местное самоуправление, в чем его
специфика.
Согласно ст. 130 Конституции РФ местное самоуправление обеспечивает самостоятельное
решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение
муниципальной собственностью. Местное самоуправление осуществляется населением путем
референдума, выборов, с помощью других форм прямого волеизъявления, через выборные и
другие органы местного самоуправления.
Местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других
территориях с учетом исторических и иных местных традиций. Федеральный закон от 28
августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации» именует городское, сельское поселение, иную населенную территорию, в пределах
которой осуществляется местное самоуправление, муниципальным образованием. Каждое
муниципальное образование имеет необходимые для решения вопросов местного значения
муниципальную собственность, местный бюджет и выборные органы самоуправления.
Таким образом, местное самоуправление – это гарантируемая Конституцией РФ
самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения муниципальных
образований (непосредственно или через органы местного самоуправления) по решению
вопросов местного значения исходя из интересов населения, его исторических и иных местных
традиций.
8
Деятельность носит публично-властный характер: решения, принятые путем прямого
волеизъявления граждан. Также решения органов и должностных лиц местного
самоуправления по вопросам своего ведения обязательны для исполнения всеми
расположенными на территории муниципального образования предприятиями, учреждениями
и организациями независимо от их организационно-правовых форм, органами местного
самоуправления и гражданами. Поэтому местное самоуправление представляет собой особый,
специфический уровень власти в государстве.
В соответствии со ст. 3 Конституции РФ народ осуществляет свою власть через
государственные органы (государственная власть), а также через органы местного
самоуправления (власть местного самоуправления – муниципальная власть). Кроме того,
народ
осуществляет
свою
власть
(как
государственную,
так
и
муниципальную)непосредственно: через референдумы, выборы и другие формы прямого
волеизъявления. Именно на местном, муниципальном уровне право граждан участвовать в
управлении может быть осуществлено наиболее непосредственно.
9.
Основные теории местного самоуправления.
Местные органы местных самоуправляющихся территориальных сообществ. Теоретические
основы учения о местном самоуправлении разработаны в первой половине XIX века
французским государственным деятелем и историком Алексисом Токвилем, немецкими
учёными-юристами Рудольфом Гнейстом (1816—1895), Лоренцем Штейном (1815—1890),
Паулем Лабандом и другими. Общественная теория самоуправления исходит из принципов
признания свободы осуществления своих полномочий местными сообществами и союзами.
Согласно государственной теории самоуправления местное самоуправление — одна из форм
организации местного государственного управления. В современной России местное
самоуправление относится к институтам публичной власти, а не гражданского общества,
вместе с тем отрицается государственно-правовой характер местного самоуправления.
Теории местного самоуправления
Теория свободной общины. Эта теория впервые объяснила сущность местного
самоуправления, что община первична по отношению к государству, следовательно,
государство должно уважать свободу общинного управления.
Основные принципы немецкие учёные заимствовали из бельгийского и французского права.
Теория свободной общины доказывала, что право общины на заведование своими делами имеет
такой же естественный и неотчуждаемый характер, как и права и свободы человека,
поскольку община исторически возникает раньше государства, которое должно уважать
свободу общинного управления.
Таким образом, из теории свободной общины выделяют следующие принципы организации
местного самоуправления:
местное самоуправление – управление собственными общинными делами, отличными от дел
государства;
избираемость органов местного самоуправления членами общины;
разделение общинных дел на собственные дела и дела, перепорученные ей государством;
органы государства не вправе вмешиваться в собственную компетенцию общин. Они должны
только следить за тем, чтобы община при реализации собственных функций не выходила за
пределы своей компетенции.
Эти принципы оказали влияние на развитие законодательства 1830 – 1840-х гг.
Общественная (общественно-хозяйственная) теория самоуправления. Данная теория
исходила из противопоставления государства и общины, из принципа признания свободы
осуществления своих задач местными сообществами. В виде основного признака местного
самоуправления сторонники этой теории выдвинули на первый план негосударственную,
преимущественно хозяйственную природу деятельности органов местного самоуправления.
Представители общественной теории (Р. Моль, А.И. Васильчиков, В.Н. Лешков) усматривали
сущность самоуправления в том, что в его компетенцию входит выполнение местными
союзами тех задач, которые они сами себе ставят, то есть органы самоуправления являются
органами не государства, а «местного сообщества».
9
В рамках данной теории самоуправляющаяся община признается в качестве
самостоятельного субъекта права, а также делается упор на признание в ней содержания
коммунальной деятельности. «Общественная теория видит сущность самоуправления в
предоставлении местному обществу самому ведать свои общественные интересы и в
сохранении за правительственными органами заведования одними только государственными
делами. Общественная теория исходит, следовательно, из противоположения местного
общества государству, общественных интересов – политическим, требуя, чтобы общество и
государство, каждое, ведало только свои собственные интересы».
Недостатком данной теории можно считать то, что она смешивала самоуправляющиеся
территориальные единицы с разного рода частноправовыми объединениями. Но
принадлежность к какому либо частноправовому объединению, как и выход из него, зависит от
человека, тогда как принадлежность к самоуправляющимся единицам и подчинение органам
самоуправления территориальной единицы установлены законом и связаны с местом
проживания человека.
Государственная теория самоуправления. Государственная теория самоуправления
получила развитие на основе взглядов, критически оценивающих общественную теорию.
Основные положения государственной теории были разработаны выдающимися немецкими
учёными XIX в. Л. Штейном и Р. Гнейстом и более подробно развиты в России видными
дореволюционными юристами Н.И. Лазаревским, А.Д. Градовским и В.П. Безобразовым.
Сторонники теории исходили из тесной связи местного самоуправления с началом общего
государственного устройства и необходимости включения их в систему государственных
учреждений. Они рассматривали местное самоуправление как часть государства, одну из форм
организации местного самоуправления. С их точки зрения, любое управление публичного
характера – дело государственное.
Пик популярности государственной теории в России пришелся на середину 70-х гг. XIX в. 12
июня 1890 г. Александром III издается новое Положение о земских учреждениях. В духе
государственной теории местного самоуправления происходит встраивание земств в
вертикаль государственной власти. В целом, государственная модель местного управления
была полностью реализована в ходе новых реформ земского и городского местного
самоуправления 1890–1892 гг. Стоит отметить, что эта модель отличалась высокой
степенью управляемости и была полностью контролируема центральной властью. Но и она
не была эффективной, поскольку не приносила ни реальной пользы населению, ни экономических
выгод государству.
Двойственный характер муниципальной деятельности находит отражение в теории
дуализма муниципального управления. Согласно этой теории, муниципальные органы, реализуя
соответствующие управленческие функции, выходят за рамки местных интересов и,
следовательно, должны действовать как инструмент государственной администрации.
Теория социального обслуживания делает упор на осуществление муниципалитетами одной
из основных своих задач, а именно – предложение услуг жителям, организация обслуживания
населения. Согласно данной теории, основная цель муниципальной деятельности – обеспечение
благосостояния жителей коммуны.
Также существуют и социал-реформистские муниципальные концепции, сторонники
которых исходят из возможности социалистической эволюции буржуазного местного
самоуправления как одного из путей безреволюционной трансформации современного
общества в социалистическое. Социал-реформистские взгляды на сущность местного
самоуправления были в своё время распространены и в России. Например, по мнению М.Д.
Загряцкого, классовые буржуазные государства создают правовые формы, облегчающие
переход к социалистическому порядку. И из этих юридических форм наиболее совершенной
является самоуправление.
Юридическая теория – органы местного самоуправления выполняют функции
государственного управления, но явл. Организациями общины.
10
10. Муниципальные системы зарубежных стран. (Великобритания, Франция, ФРГ и
США). Общая характеристика.
В современных зарубежных странах местное самоуправление представляет систему
децентрализованной организации местного управления, сложившуюся в результате
длительного, преимущественно эволюционного, развития. Становление централизованных
государств привело к разделению публичной власти на государственную и муниципальную. На
основе взаимодействия различных уровней публичной власти обеспечивается достижение
эффективного управления делами общества.
Весьма знаменательно, что исследователи американского опыта государственного
устройства не идеализируют его, а, напротив, оценивают современное состояние
американской демократии как кризисное. Причина кризиса как раз заключается в том, что
люди в отличие от былых времен стали слишком полагаться на центральное правительство
и федеральные законы, на то, что кто-то там "наверху", более мудрый, чем они сами, за них
решит их же проблемы.
Выступая
относительно
обособленной
частью
конституционного
механизма
государственной власти современных западных демократий, местное самоуправление
обладает следующими чертами:
во-первых, основано на представительных началах;
во-вторых, не зависит от органов правительства в делах местного характера;
в-третьих, ограничено предписаниями закона;
в-четвертых, обладает независимой собственностью, собственными источниками доходов;
в-пятых, формирование органов местного самоуправления происходит без государственной
опеки.
Современные государствоведы единодушны в том, что истоки местного самоуправления
восходят к муниципальным реформам XIX в.; при этом отмечают преемственность
средневековых идей товариществ, ассоциаций, вольных городов и т.д. Возникновение местных
представительных органов связано с процессами перехода от феодальной формации к
капитализму. На начальном этапе своего развития местное самоуправление
характеризовалось сильной автономией в отношениях с центральным правительством. Для
наших же дней "функциональное сближение деятельности муниципалитетов и центрального
исполнительного аппарата, а также развитие элементов административной субординации
между ними обозначают превращение муниципальных органов в подсистему механизма
государственного управления, возглавляемого правительством"*(71).
В зависимости от положения местного самоуправления во взаимодействии с органами
государственной власти обычно выделяют следующие модели местного самоуправления:
англосаксонскую, континентальную (французскую), смешанную (германскую).
Англосаксонская модель местного самоуправления (Великобритания, США, Канада,
Австралия и др.) считается классической муниципальной формой. Для этого типа организации
местного самоуправления характерны:
высокая степень его автономности;
отсутствие прямого подчинения между муниципальными органами разных уровней;
отсутствие на местах уполномоченных представителей центрального правительства,
опекающих местные органы;
избрание населением не только представительных органов, но и отдельных муниципальных
должностных лиц;
сочетание административного и судебного контроля за законностью действий
муниципальных органов.
Континентальная (французская) модель (континентальная Европа, франкоязычная Африка,
Латинская Америка, Ближний Восток) характеризуется такими чертами:
сочетание прямого государственного управления (государственная администрация) на
местах и местного самоуправления;
жесткая система административного контроля на местах;
бюрократическая субординация между органами различных уровней управления;
11
широкие
возможности
административного
воздействия
центральной
власти:
предварительный контроль в отношении решений органов местного самоуправления,
возможность аннулирования принятых решений, временное их приостановление и пересмотр,
замещение органов местного самоуправления, их отзыв, отставка, роспуск и др.
Реформа местного самоуправления, осуществленная в начале 80-х гг. прошлого столетия во
Франции, существенно усилила децентрализацию, ликвидировала институт префектов,
сократила возможности административного воздействия вышестоящих уровней управления
на нижестоящие.
Смешанная (германская) модель (Австрия, Германия, Япония) объединяет в себе некоторые
черты англосаксонской и континентальной (французской) моделей, а также обладает своими
собственными особенностями. Например, в ФРГ четкое взаимодействие местного управления
и самоуправления обеспечивается системой отношений глав правительственных округов
(Regierungsprasident) с главами администрации базового звена местного самоуправления на
уровне районов - ландратами или районными директорами, являющимися и чиновниками
государства, и главами исполнительных органов коммунального самоуправления (это
относится и к городам в ранге районов). Таким образом, районы и города в ранге районов,
образуя основу коммунального самоуправления, одновременно служат звеном государственной
системы управления.
При этом существует соподчинение вышестоящих и нижестоящих муниципальных органов.
В ряде правительственных округов допускается ограниченное право местного самоуправления.
Под влиянием интеграционных процессов, предопределяющих многие стороны развития
современных государств, различия между указанными моделями перестают носить
принципиальный характер. Муниципальные реформы, осуществленные в последней четверти
XX в., свидетельствуют о существенном сближении между названными моделями.
Подтверждением этому служит принятие Европейской хартии местного самоуправления,
подписанной в Страсбурге 15 октября 1985 г.
Несмотря на серьезные организационно-правовые различия между органами местного
самоуправления, некоторую архаичность территориальной организации, можно говорить об
общих современных тенденциях в их положении и развитии. Наиболее полно это выражается в
компетенции, ролевой характеристике участия в осуществлении функций государства,
финансовом положении.
В зарубежных унитарных государствах вопросы регулирования местного самоуправления
находятся в ведении центральной власти, в федеративных - в ведении субъектов РФ.
Конституция ФРГ предусматривает (пп. 1, 2 ст. 28) создание представительных органов в
землях, общинах и союзах общин. И в этом случае правовое регулирование сосредоточено на
уровне субъектов.
В США и ФРГ число систем местного самоуправления равно числу субъектов (не следует
думать, что соответственно в США - 50, в ФРГ - 16 систем местного самоуправления - по
числу субъектов этих федераций; речь идет о другом - о праве субъекта самостоятельно
избрать для себя подходящий вариант, и в реальности их не так уж много).
Система муниципальных органов в большинстве случаев определяется административнотерриториальным делением. В настоящее время наиболее распространенным является двухтрехзвенное административно-территориальное устройство, встречается и четырехпятизвенное, что сказывается на сложности системы выборных органов местного
самоуправления. В современных демократических государствах существуют как системы,
организованные на основе принципа соподчинения разноуровневых муниципальных органов
(например, во Франции, в ФРГ, Италии, Японии), так и системы, в основе которых лежит
принцип автономии и соподчинение нормативно отсутствует (например, в США,
Великобритании).
Представительные органы местного самоуправления образуются не в каждой
административно-территориальной единице. Можно наблюдать разнообразие подходов в
образовании представительных органов в так называемых естественных (т.е. сложившихся
исторически) и искусственных (т.е. созданных путем объединения) административнотерриториальных единицах. Речь идет об отходе от поселенческого принципа (город, село,
12
поселок и другие естественные образования) и о возможности создания представительных
органов местного самоуправления на уровне административно-территориальных единиц
регионального характера - кантонах и округах (Франция), округах (ФРГ), воеводствах (Польша)
и т.п.
Система органов местного самоуправления во многом зависит от стремления центральной
власти повысить эффективность государственного управления за счет территориальной
реорганизации общин путем их значительного укрупнения. Так, в ФРГ цели реформы
определялись следующим образом: "Государственное и коммунальное управления должны быть
приспособлены к возрастающим требованиям. Их необходимо укрепить и рационализировать.
Усилить коммунальное управление так, чтобы каждая община решала все вопросы
собственными силами. Ликвидировать диспропорцию между объемом дел и возможностями".
Укрупнение общин проводилось через так называемые регулирующие меры, к которым
относились: уничтожение "бесперспективных коммун", содействие добровольным ассоциациям
общин и др. Территориальная реформа в ФРГ значительно сократила количество районов и
общин. Если на начало реформы (1963 г.) в стране насчитывалось 24 278 общин, то к ее
завершению (1974 г.) осталось только 10 979 общин. Число районов уменьшилось с 425 до
250*(78).
В США и Великобритании модернизация системы муниципальных органов тоже признается
одним из острых вопросов внутриполитической ситуации.
Во Франции широкое развитие получили специальные межкоммунальные образования:
синдикаты, городские дистрикты, расширенные городские коммуны.
Совершенствование системы органов местного самоуправления в разных странах не
завершено. Наличие устаревших административно-территориальных форм затрудняет
решение социально-экономических проблем и не способствует повышению эффективности
местного самоуправления. Эффективности стараются достичь за счет сочетания главами
местной администрации функций государственного чиновника и должностного лица местного
самоуправления.
11. Земское и городское самоуправление в дореволюционной России.
Земская реформа является одним из важнейших событий в истории России 60-70 гг. 19 в.
МСУ, «узаконенное Положением 1 января 1864 г., на губернском и уездном уровнях превратилось
в достаточно эффективную систему всесословных выборных учреждений. Выборное сословное
самоуправление в стране существовало давно. Однако впервые создавалось гражданское
самоуправление: земства выбирались гражданами, а не корпоративными объединениями.
«Положение о губернских и уездных земских учреждениях», подписанное императором
Александром II (1 января 1864 г.), вводило в 33 губерниях России земское самоуправление.
Практическое значение введения земского самоуправления заключалось в формировании
децентрализованных органов МСУ. Земские учреждения не входили в систему органов гос
власти. Земства наделялись правом издавать обязательные для населения постановления, но
на практике носителями властных прерогатив на местах по-прежнему оставались гос
органы. Вместе с тем, поскольку в их задачу входило решение вопросов МСУ, земства
наделялись правом издавать обязательные для населения постановления, облагать его
сборами. Но для эффективного осуществления таких полномочий нужно было обладать
властью. Авторитет же власти по-прежнему принадлежал гос органам, прежде всего
полиции. Несмотря на то, что полиция финансировалась из земских средств, она не
подчинялась земствам, к-рые могли осуществлять меры принуждения только через полицию,
одновременно решавшую вопрос о целесообразности таких мер. В систему земских учреждений
входили: избирательные съезды (их задачей было раз в 3 года определять состав корпуса
уездных гласных), губернские и уездные земские собрания (распорядительные органы),
губернские и уездные земские управы (исполнительные органы). Земские собрания созывались
обычно 1 раз в год для определения ведущих направлений хозяйственной деятельности,
рассмотрения и утверждения сметы, раскладки повинностей. Губернские и уездные управы в
период между сессиями собраний управляли имуществом земства и «вообще хозяйством
губернии или уезда», руководствуясь в своей деятельности решениями земских собраний.
13
Законодательство предусматривало перечень обязанностей управ, в том числе их ежегодный
отчет перед собранием. Деятельность управы, связанная с управлением и развитием,
осуществлялась небольшим числом выборных земских служащих (3-6 человек). На первом
заседании земского собрания нового созыва избирался личный состав земских управ. Уездные
собрания посылали установленное законом количество гласных в губернские учреждения. Число
губернских гласных не превышало 50 человек. Доходы земских учреждений состояли из
губернского земского сбора, являвшегося, по сути, местным гос налогом. Его дополняли целевые
дотации гос-ва, (например, на содержание местных путей сообщения, организацию народных
училищ). Определенную часть дохода составляли частные пожертвования и прибыль от
торгово-промышленной деятельности земств. Для покрытия дефицита земства могли
устанавливать дополнительные сборы с предметов, под-лежащих прямому налогообложению;
по своей природе эти сборы представляли собой самообложение населения. В 60-е гг. 19 в. МСУ в
России распространилось на тер-риях губер-ний и уездов, расположенных в европейской части
страны. Городское самоуправление осуществлялось в губернских и уездных городах. В
последующем границы МСУ расширились за счет низовых административно-тер-риальных
единиц- волостей. К функциям земских учреждений относились: забота о народном
продовольствии и ветеринарии, мед помощь населению, содействие развитию начального
народного образования и общественного призрения, развитие взаимного земского страхования,
строительство и благоустройство дорог, открытие ярмарок, содействие торговле. Земства
сами формировали свои руководящие органы, сами вырабатывали структуру управления, сами
определяли основные направления своей деятельности. Жизнеспособность земств
обеспечивалась также их самофинансированием и штатом высокопрофесси-ональных и
компетентных работников.
Городовое положение 16 июня 1870 г. замени-ло сословно-бюрократические органы
управления городом всесословными органами, осно-ванными на принципе имущественного
ценза,. Систему органов городского общественного управления составляли: 1. Городское
избирательное собрание для избрания гласных через каждые 4 года; 2. Городская Дума
(распорядительный орган); 3. Городская управа (испо-лнительный орган).
Право голоса в избрании гласных имели все городские обыватели, достигшие 25 лет, являющиеся русскими подданными и уплачивающие прямой городской налог с недвижимости,
торгов или промыслов. Все избиратели делились на три курии. Они вносились в общий список по
убыванию уплачиваемых сборов, затем список делился на 3 разряда, каждый из к-рых платил
1/3 общей суммы городских сборов. Все разряды избирали равное число гласных, что
обеспечивало преимущество крупне-йших налогоплательщиков. В задачи городс-кого
самоуправления входила забота о местных культурно-хозяйственных делах: внешнее
благоустройство города, содержание городс-ких коммуникаций, благосостояние городского
населения (попечение о народном продовольствии, здравоохранении, принятие мер против
пожаров, содержание на средства города благотворительных учреждений, больниц, театров,
библиотек, музеев, а также забота о народном образовании и т.п.). Городское самоуправление
выполняло также ряд возложенных на него функций по содержанию правительственной
администрации (чинов городской полиции, пожарной команды, тюрем), обеспечению воинского
постоя, предоставляло правительству сведения о местных пользах и нуждах. Городская дума
состояла из председателя - городского головы, гласных, а также председателя уездной земской
управы и представителя духовного ведомства. Обязанности председателя думы и управы
возлагались в городском самоуправлении на одно лицо, в нару-шение принципа разделения
исполнительной и распорядительной властей. Основной целью при этом было получение
дополнительной гарантии от возможных противозаконных поста-новлений думы. С той же
целью городскому голове предоставлялось право останавливать исполнение определений
думы, признанных им незаконными. Отметим, что в земских учреждениях такое совмещение
должностей хотя и допускалось, но не было обязательным.
Городские думы, имели право собираться в те-чение всего года по мере накопления дел, при
этом численность заседаний не ограничивалась. Дума на-начала содержание выборным
должностным лицам городского общественного самоуправления, устанавливала размер
городских сборов и налогов (в установленных законом пределах), принимала правила
14
заведования городским имуществом, утверждала, обязательные постановления городского
общественного управления и принимала решения о ходатайствах перед высшим
правительством и т.п. Городские думы сами определяли порядок производства дел, но
обязывались при этом соблюдать правила о порядке производства дел в земских, дворянских и
городских общественных и сословных собраниях. Председатель городской думы возглавлял
городскую управу. Все члены управы избирались думой. Лица, избранные на должность
городского головы, утверждались в губернских городах министром внутренних дел, в прочих губернатором, городские головы двух столиц -непосредственно императором. В обязанности
управы входило непосредственное руководст-во делами городского хозяйства, разработка
проектов смет, взимание и расход городских сборов на установленных думой основаниях.
Управа отчитывалась о своих делах перед думой. В чрезвычайных случаях городской голова
мог распорядиться единолично, доведя о том впоследствии до сведения членов управы. Вместе
с управой он наделялся правом обжалования незаконных постановлений думы. В особых
случаях, а также для руководства конкретными отраслями хозяйства, дума по
представлению управы могла учреждать исполнительные комиссии, которые подчинялись
городской управе. Должностные лица городского общественного управления не считались гос
служащими, за исключением городского секретаря в губернских городах, к-рый имел звание
докладчика в губернском по городским делам присутствии. Компетенция городского
самоуправления строго ограничивалась пределами города и отведенных ему земель.
12. Особенности организации местной власти в советский период развития
государства.
После Октябрьской революции 1917 г в России победила концепция власти, согласно к-рой все
представительные органы- сверху донизу входили в единую систему гос власти. Это
кардинально изменило существовавшее до революции представление о МСУ как
негосударственной власти. В организации местной власти была сделана ставка на советы
рабочих, крестьянских и солдатских депутатов. В обращении II Всероссийского съезда Советов
«Рабочим, солдатам и крестьянам» говорилось о том, что в результате победы народных масс
организованы Советы на всех уровнях. Это положение в различных формулировках
воспроизводилось в «Декларации прав трудящегося и эксплуатируемого народа», Конституции
РСФСР 1918 г. Местные Советы объявлялись органами власти и управления, действующими в
пределах принятого тогда административно-территориального деления страны- они
выступали классовыми организациями, объединяющими пролетарские и полупролетарские
слои населения, находившиеся в тесной организационной зависимости и подчиненности между
собой. Местные Советы представляли собой нижнее звено единого гос аппарата, любое
решение, отражавшее самостоятельность местного Совета, могло быть отменено со
ссылкой на незаконность или нецелесообразность. Тем самым, культивировавшаяся идея
принадлежности Советам всей полноты власти не соответствовала действительности. На
практике государственного строительства создавалась ситуация, при к-рой деятельность
представительных органов местной власти практически контролировалась и даже
ограничивалась исполнительными комитетами. В свою очередь отношения между Советами и
их исполнительными комитетами характеризовались напряженностью. Оставаясь
формально структурными органами местных Советов, исполкомы в повседневной работе
практически подменяли их. С возникновением в начале 20-х гг. административно-командной
системы управления происходит ограничение власти Советов. Тем самым, некоторые ученые
первой половины 20 в. рассматривали усиление начал административной централизации как
общую тенденцию развития современного гос-ва. Социалистическая система характеризуется
иерархической соподчиненностью входящих в нее звеньев. Как следствие этого
централизованный характер власти предопределял жесткую государственную вертикаль в
организации местных Советов.По сути местные Советы были разновидностью органов гос
власти. В ст. 145 Конституции СССР 1977 г., говорилось о том, что местные Советы народных
депутатов «являются во-первых, органами единой гос власти на местах, во-вторых,
единственными органами гос власти в каждой данной административно-территориальной
единице». С принятием Конституции РСФСР 1925 г. можно говорить о начале нового этапа в
15
правовом регулировании деятельности местного управления и местного самоуправления. Во
всех «советских» Конституциях России (1918, 1925, 1937, 1978 гг.) Советы рассматривались
как одни из главных звеньев социалистического управления. Централизованный хар-р
Советского гос-ва определял жесткую систему вертикального подчинения, что нашло
юридическое закрепление и в Конституции РСФСР 1925 г., к-рая в значительной степени
ограничивала независимость органов местного управления. Конституция РСФСР 1925 г., более
четко определяла концепцию взаимоотношений местных и центральных органов власти. У
вышестоящих гос органов было право непосредственного контроля за деяте-льностью
местных органов власти. Кроме того, для местного самоуправления было весьма важно и то,
что в Конституции РСФСР 1925 г. не было специальной формулировки, устанавливающей право
аннулирования вышестоящим Съездом решений местных Советов. Конституция РСФСР 1937 г
окончательно сформулировала юридическую основу общей системы органов гос власти
республики, и включила в эту систему органы местного управления. Правомочия указанных
публичных институтов составляли такие функции, к-рые могли осуществляться только
лишь в непосредственной взаимосвязи с центральной властью. Сущность местных Советов
как органов гос управления находится в прямой зависимости от объема полномочий, к-рыми
они обладают. При раскрытии компетенции как государственных, так и местных органов
управления, устанавливается круг вопросов, отнесенных законодательством к их ведению, то
есть закрепляются предметы ведения. Во многих республиканских Конституциях, в том числе
и в Конституциях РСФСР, декларируется, что предметом ведения местных Советов являются
«вопросы местного значения». Следовательно в пределах своих полномочий органы местной
власти самостоятельны.
В компетенцию местных органов власти входили: составление местного бюджета;
проведение культурных и хозяйственных мероприятий; исполнение постановлений высших
органов власти; своевременное решение вопросов местного значения на определенной тер-рии;
распространение и соблюдение законов на соответствующей тер-рии; защита
государственного порядка и общественной безопасности.
Конституция СССР 1936 г. значительно расширяла права местных Советов и добавляла к их
компетенции: руководство деятельностью местных органов; поддержание государственного
правопорядка; защиту законов и гражданских прав; управление местным хозяйственным и
культурным строительством, составление местного бюджета.
Также определялись границы компетенции местных Советов. Советы депутатов
трудящихся принимали решение и давали распоряжение в пределах прав, предоставленных им
законами СССР и Союзной республики.
Конституция РСФСР 1937 г. в сфере установления компетенции местных Советов дублирует
их правовое положение в соответствии с Конституцией СССР 1936 г. Существенной
конкретизации полномочий местных Советов низового уровня на конституционном уровне не
произошло. Однако после принятия Конституции СССР 1936 г., представительные органы
государственной власти стали избираться непосредственно населением. Можно сказать, что
принцип демократического централизма сохранялся в конституциях СССР и в Союзных
республик на всех этапах существования советского государства. В контексте
вышесказанного становится очевидным, что принятие Конституции ССCР 1977 г. и
республиканских Конституций 1978 г. существенным образом не изменило статус и
компетенцию местных органов власти. Следовательно, Конституция СССР 1977 г. и
Конституция РСФСР 1978 г. оставались неизменными до тех пор, пока к концу 80-х гг. ХХ в.
процесс демократизации не охватил всю сферу конституционного права.
Итак, можно утверждать, что как союзным, так и республиканским законодательством в
основу организации власти на местах был положен принцип единства системы Советов как
органов гос власти, с характеризующейся жесткой соподчиненностью нижестоящих органов
вышестоящим. Все Советы, включая местные, выступали как единая система. При этом
высшим организационным принципом данной структуры провозглашался демократический
централизм,
особенность
к-рого
заключалась
в
формальном
декларировании
самостоятельности местных органов власти. Иными словами, муниципализм отвергался как
буржуазный принцип, неприемлемый для Советского гос-ва. Само понятие «местное
16
самоуправление» встречалось в нормативной литературе лишь только в той мере, в какой оно
указывало на определенный властный уровень в системе социалистического самоуправления в
целом. Такое положение сохранялось вплоть до 90-х гг. ХХ в. Тенденции реформирования старой
структуры местного управления и поиски новых оптимальных правовых форм местного
самоуправления выразились в принятом 9 апреля 1990 гг. законе СССР «Об общих началах МСУ и
местного хозяйства СССР». Закон определял местное самоуправление как часть
социалистического самоуправления народа, призванную обеспечить реализацию прав и свобод
граждан, их самостоятельность в решении вопросов социального и экономического развития
территории, охраны окружающей среды. Кроме этого устанавливал систему местного
самоуправления, к-рая включала местные Советы народных депутатов. Последние выступали
в качестве основного звена данной системы наряду с органами тер-риального общественного
самоуправления, местными референдумами, собраниями, сходами граждан.
13. Понятие местного самоуправления. Местное самоуправление и государственная
власть.
Европ хартия МСУ определяет МСУ как «пра-во и реальную способность органов МСУ
регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках
закона, под свою ответств-ть и в интересах местного населения». Таким образом, связывая
местное самоуправление с правом органов МСУ на самостоятельную и под свою ответств-ть
деятельность, Хартия указывает прежде всего на роль местных органов в реализации
местного самоуправления. Но вместе с тем в ней установлено, что это право осуществляется не только выборными органами самоуправления, но и через формы прямого учас-тия
граждан в реализации функций МСУ.
МСУ в РФ- форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах,
установленных Конс РФ, федеральными законами, а в случаях установленных федеральными
законами, законами субъектов РФ, самостоятельное и под свою ответств-ть решение
населением непосредственно и (или) через органы МСУ вопросов местного значения исходя из
интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций»
МСУ согласно Европейской хартии МСУ составляет одну из основ любого демократического
строя. «Принцип МСУ - должен быть признан во внутреннем законодательстве и, по
возможности, в конституции гос-ва».
К РФ, определяя Росс гос-во как демократиче-ское, закрепляет важнейшие устои его демократизма, выраженные прежде всего в народовластии, разделении властей на зак, испол и
судебную, идеологическом и политическом многообразии, а также местном самоуправлении.
Она признает и гарантирует МСУ. Согла-сно ФЗ «Об общих принципах организации МСУ в РФ»
самоуправление составляет одну из основ конституционного строя РФ, признается,
гарантируется и осуществляется на всей тер-рии РФ». МСУ как одна из основ
конституционного строя представляет собой основополагающий принцип организации и
осуществления власти в обществе и гос-е, к-рый наряду с другими конституционными
принципами определяет систему демократического управления в нашей стране. Признание
МСУ в качестве одной из основ конституционного строя предполагает установление
децентрализованной системы управления, иных основ взаимоотношений федер органов гос
власти, органов гос власти субъектов Федерации и органов МСУ. К РФ, закрепляя МСУ в
качестве одного из элементов конституционного строя, гарантирует организационную
обособленно-сть МСУ, его органов в системе управления обществом и гос-вом. В соответствии
со ст. 12 органы МСУ не входят в систему органов гос власти. Следовательно, они не могут
рассматриваться как струк-турное подразделение госсистемы управления. В силу этого гос
органы уже не выступают, как раньше, в качестве вы-шестоящей инстанции, руководящей
деятельностью местных органов власти, заслушива-ющей отчеты и имеющей право отмены
их решений. Признавая и гарантируя МСУ, К РФ устанавливает, что МСУ в пределах своих
полномочий самостоятельно. Основываясь на положениях Конституции РФ, Закон об общих
принципах организации МСУ определяет предметы ведения МСУ, а также разграничивает
полномочия органов гос власти РФ и органов гос власти ее субъектов в области МСУ.
17
Принцип местного самоуправления должен быть закреплен в конституциях (уставах)
субъектов Федерации, к-рые, признавая МСУ в качестве одного из основополагающих начал
организации публичной власти на своей территории и определяя систему орга-низации этой
власти, не могут снижать уровень федерального гарантирования самостоятельности
местного самоуправления.
14. Право граждан на осуществление местного самоуправления.
Статья 3. Права граждан Российской Федерации на осуществление местного самоуправления
1. Граждане Российской Федерации (далее также - граждане) осуществляют местное
самоуправление посредством участия в местных референдумах, муниципальных выборах,
посредством иных форм прямого волеизъявления, а также через выборные и иные органы
местного самоуправления.
Иностранные граждане, постоянно или преимущественно проживающие на территории
муниципального образования, обладают при осуществлении местного самоуправления
правами в соответствии с международными договорами Российской Федерации и
федеральными законами.
2. Граждане имеют равные права на осуществление местного самоуправления независимо
от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного
положения, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям.
3. Установленные Конституцией Российской Федерации и настоящим Федеральным законом
права граждан на осуществление местного самоуправления могут быть ограничены
федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ
конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц,
обеспечения обороны страны и безопасности государства.
4. Федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов
Российской Федерации обеспечивают государственные гарантии прав населения на
осуществление местного самоуправления.
(ст. 3, Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ (ред. от 29.06.2012) "Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации")
15. Общие принципы местного самоуправления: понятие, содержание и правовое
регулирование.
Общие принципы организации МСУ- это зак-репляемые КРФ, фед законами, обусловленные
природой МСУ коренные начала и идеи, лежащие в основе организации и деятельности
населения, формируемых им органов, самостоятельно осуществляющих управление местными
делами, и обязательные для федеральных органов гос власти, орга-нов госй власти субъектов
Федерации и муниципальных образований. В общих принципах организации МСУ находят
отражение требования объекти-вных закономерностей и тенденции развития местной
власти.
К общим принципам организации МСУможно отнести прежде всего следующие:
а) самостоятельность решения населением вопросов местного значения;
6) организационное обособление МСУ, его органов в системе управления гос-вом и
взаимодействие с органами гос власти в осуществлении общих задач и функций;
в) сочетание представительной демократии с формами прямого волеизъявления граждан;
г) соответствие материальных и финансовых ресурсов МСУ его полномочиям;
д) ответств-ть органов и должностных лиц МСУ перед населением;
е) многообразие органи-зационных форм осуществления МСУ;
ж) соблюдение прав и свобод человека и гражданина;
з) законность в организации и деятельности МСУ;
и) гласность деятельности местного самоуправления;
к) коллегиальность и
единоначалие в деятельности МСУ;
л) гос гарантия местного самоуправления
18
К общим правовым принципам организации МСУ можно отнести следующие:
- приоритет общепризнанных принципов и норм междунар права, междунар договоров в
области МСУ по отношению к законодательству о МСУ;
- допустимость изменения общих принципов организации МСУ, установленных Законом, не
иначе как путем внесения изменений и дополнений в него;
0осуществление правового регулирования вопросов организации МСУ органами гос власти
субъектов Федерации в случаях и порядке, установленных Законом;
- обязательность муницип правовых актов на всей тер-рии муниципального образования;
- высшая юридическая сила устава муницип образования и решений, принятых на местном
референдуме (сходе граждан), в системе муниципальных правовых актов;
- судебная защита прав МСУ. Федеральный закон закрепляет и иные общие правовые
принципы. К общим территориальным принципам организации МСУотносятся:
- осуществление МСУ на всей тер-рии РФ в городских, сельских поселениях, муниципальных
районах, городских округах и на внутригородских тер-риях городов федерального значения с
учетом местных и иных традиций;
установление и изменение границ тер-рий муниципальных образований законами субъектов
Федерации с учетом требований Закона;
- преобразование муниципальных образований законами субъектов Федерации в
соответствии с Законом;
- разграничение тер-рии субъекта, за исключением тер-рий с низкой плотностью населения,
между поселениями, а также закрепляемые Законом иные принципы тер-риальной
организации МСУ.
Общие организационные принципы организации МСУ состоят в следующем:
- органы МСУ не входят в систему органов гос власти;
- органы МСУ избираются непосредственно населением и (или) образуются
представительным органом муницип образования; участие органов гос власти и их должностных лиц в формировании органов МСУ, назначении на должность и освобождении от
должности должностных лиц МСУ допускается только в случаях и порядке, уста-новленных
Законом;
- структура органов МСУ определяется муницип образованиями самостоятельно с учетом
требований Закона об обязательном наличии в ней представительного органа муницип
образования, главы муницип образования и местной администрации, за исключением случаев,
предусмотренных Законом;
-структура местной администрации утверждается представительным органом муниципо
образования по представлению главы местной администрации; в структуру местной
администрации могут входить отраслевые (функциональные) и тер-риальные органы
местной администрации; органы местного самоуправления наделяются собственными
полномочиями по решению вопросов местного значения и могут наделяться отдельными
государственными полномочиями в порядке, установленном Законом.
Общими экономическими принципами организации МСУ являются:
-признание и защита муницип собственности наравне с другими формами собственности;
- самостоятельность управления МСУ муницип собственностью, установления и исполнения
местного бюджета;
- наличие у каждого муниципального образования собственного бюджета (местного
бюджета);
- нахождение в собственности муницип образований имущества, предназначенного лишь для
решения вопросов, установленных Законом;
- недопустимость определения фед законами и законами субъектов Федерации объемов
расходов за счет средств местных бюджетов, а также иные общие экономические принципы,
устанавливаемые Законом.
19
16. Функции местного самоуправления: понятие, содержание и правовое
регулирование.
Под функциями местного самоуправления понимаются основные направления
муниципальной деятельности. Функции местного самоуправления обусловлены природой,
местом в системе народовластия, задачами и целями, к достижению которых направлена
муниципальная деятельность.
Местное самоуправление, составляя одну из основ любого демократического строя, будучи
выражением власти народа, обеспечивает приближение управления к гражданам. Утверждая
демократические начала организации и осуществления власти на местном уровне,
муниципальное самоуправление укрепляет основы народовластия.
Основанное на принципах демократии и децентрализации власти, обладая
самостоятельностью в решении всех вопросов местного значения, местное самоуправление
способствует оптимальному сочетанию местных и общегосударственных интересов,
наиболее эффективной реализации социально-экономического потенциала самоуправляющихся
территориальных единиц.
Функции местного самоуправления отличаются определенной устойчивостью и
стабильностью, ибо в них проявляется постоянное, целенаправленное воздействие населения,
органов местного самоуправления на муниципальные отношения в целях наиболее
эффективного решения вопросов местного значения. В своей совокупности они показывают
возможности и эффективность системы местного самоуправления, характеризуя социальное
предназначение местного самоуправления и процесс его осуществления.
С учетом роли местного самоуправления в организации и осуществлении власти народа,
задач, решаемых в процессе муниципальной деятельности, и полномочий местного
самоуправления можно выделить следующие основные его функции:
1) обеспечение участия населения в решении вопросов местного значения;
2) управление муниципальной собственностью, финансовыми средствами местного
самоуправления;
3) обеспечение комплексного развития территории муниципального образования;
4) обеспечение удовлетворения потребностей населения в социально-культурных,
коммунально-бытовых и других жизненно важных услугах;
5) охрана общественного порядка;
6) представительство и защита интересов и прав местного самоуправления,
гарантированных Конституцией РФ и федеральными законами.
Местное самоуправление призвано обеспечить самостоятельное решение населением
муниципального образования вопросов местного значения.
Поэтому важной стороной муниципальной деятельности должно быть создание условий для
эффективного участия граждан в осуществлении местного самоуправления.
К этим условиям прежде всего относятся:
1) наличие выборных органов местного самоуправления;
2) использование в муниципальной деятельности институтов прямой демократии;
3) материально-финансовая база для решения вопросов местного значения.
Муниципальное право закрепляет правовые гарантии участия населения в осуществлении
муниципальной деятельности.
В соответствии со ст. 3 Закона об общих принципах организации местного самоуправления
граждане имеют равные права на осуществление местного самоуправления как
непосредственно, так и через своих представителей независимо от пола, расы,
национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения,
отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям.
17. Система местного самоуправления: понятие и состав.
Система местного самоуправления – это совокупность взаимодействующих между собой
самоуправляющихся систем, которые выступают в качестве составных частей.
20
Под системой местного самоуправления понимают совокупность организационных форм
местного самоуправления в рамках муниципальных образований, посредством которой
обеспечивается решение вопросов местного значения, местной жизни.
Статья 3 Конституции РФ народ осуществляет свою власть непосредственно, а также
через органы государственной власти и органы местного самоуправления.
Закрепляются две основные формы народовластия: непосредственно (прямая демократия);
через системы органов государственной и муниципальной власти (опосредованная
демократия).
Структура органов местного самоуправления:
1) органы местного самоуправления, наличие которых обязательно: представительный
орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная
администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования);
2) органы местного самоуправления, которые могут быть предусмотрены уставом
муниципального образования: контрольный орган муниципального образования (образуется в
целях контроля за исполнением местного бюджета, соблюдением установленного порядка
подготовки и рассмотрения проекта местного бюджета, отчета о его исполнении, а также в
целях контроля за соблюдением установленного порядка управления и распоряжения
имуществом, находящимся в муниципальной собственности); иные органы местного
самоуправления.
Органы местного самоуправления не являются составной частью государственного
механизма управления.
Органы местного самоуправления могут действовать независимо от действующих в стране
законов и других актов органов государственной власти.
Определяются условия, а также порядок контроля государства за осуществлением органами
местного самоуправления отдельных государственных полномочий. Структура органов
местного самоуправления определяется населением самостоятельно. Органы местного
самоуправления являются юридическими лицами в соответствии с уставом муниципального
образования.
Правовая регламентация муниципальной службы, включающая требования к должностям,
статус муниципального служащего, условия и порядок прохождения муниципальной службы,
управление службой, определяется уставом муниципального образования и Федеральным
законом. Муниципальные должности бывают выборными, занимаемыми в результате
муниципальных выборов, – депутаты, члены выборного органа местного самоуправления,
выборные должностные лица местного самоуправления.
Муниципальная служба – профессиональная деятельность граждан, которая
осуществляется на постоянной основе на должностях муниципальной службы, замещаемых
путем заключения трудового договора (контракта). Нанимателем для муниципального
служащего является муниципальное образование, от имени которого полномочия нанимателя
осуществляет представитель нанимателя (работодатель). Представителем нанимателя
(работодателем) может быть глава муниципального образования, руководитель органа
местного самоуправления, председатель избирательной комиссии муниципального
образования или иное лицо, уполномоченное исполнять обязанности представителя
нанимателя (работодателя). Органы местного самоуправления и должностные лица
местного самоуправления по вопросам своего ведения принимают (издают) правовые акты.
18. Местный референдум: понятие, правовое регулирование, порядок назначения
и проведения.
Местный референдум -форма прямого волеизъявления граждан по наиболее важным
вопросам местного значения в целях принятия решений, осуществляемого посредством
голосования граждан место жительства к-рых расположено в границах муницип образования
и обладающих правом на участие в местном референдуме.
21
Процедура включает следующие стадии: инициирование проведения голосования; назначение
голосования; подготовка к проведению голосования; проведение агитаци-онной кампании;
голосование и определение результатов голосования
Референдум проводится в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами,
конституциями, уставами, законами субъектов Федерации, а также уставами муниципальных
образований. Он является высшим непосредственным выражением воли участвующих б его
проведении граждан.
Оформленное в виде правового акта решение, принятое на местном референдуме (наряду с
уставом муниципального образования, решением, принятым на сходе граждан) является
актом высшей юридической силы в системе муниципальных правовых актов, имеет прямое
действие и применяется на всей территории муниципального образования. Реше-ние, принятое
на местном референдуме, не нуждается в утверждении какими-либо органами
государственной власти, государственными должностными лицами или органами местного
самоуправления. Таким образом, местный референдум является способом непосредственного
решения населением наиболее важных для муниципальных образований вопросов.
На местный референдум может быть вынесен вопрос (вопросы) местного значения, проект
нормативного правового акта по вопросам местного значения. Федеральным законом,
конституцией (уставом), законом субъекта Федерации, уставом муниципального образования
могут быть определены вопросы, подлежащие обязательному вынесению на местный
референдум. на местный референдум не могуг быть вынесены следующие вопросы:
а) о досрочном прекращении или продлении срока полномочий органов местного
самоуправления, о приостановлении осуществления ими своих полномочий, а также о
проведении досрочных выборов в органы местного самоуправления либо об отсрочке указанных
выборов;
б) о персональном составе органов местного самоуправления;
в) об избрании депутатов и должностных лиц, об утверждении, о назначении на должность
и об освобождении от должности должностных лиц, а также о даче согласия на их назначение
на должность и освобождение от должности;
г) о принятии или об изменении местного бюджета, исполнении и изменении финансовых
обязательств муниципального образования;
д) о принятии чрезвычайных и срочных мер по обеспечению здоровья и безопасности
населения. Местный референдум проводится на основе демократических принци- пов,
закрепляемых Конституцией РФ3 федеральными законами и призванных обеспечить
выявление свободно выраженной воли участников референдума. Граждане участвуют в
местном референдуме на основе всеобщего равного и прямого волеизъявления при тайном
голосовании. Это участие является свободным и добровольным: никто не вправе оказывать
воздействие на участника местного референдума с целыо принудить его к участию или
неучастию в референдуме либо воспрепятствовать его свободному волеизъявлению.
Решение о назначении местного референдума принимается представительным органом
муниципального образования по инициативе:
а) выдвинутой гражданами, имеющими право на участие в местном референдуме;
б) выдвинутой избирательными объединениями, иными общественными объединениями,
уставы которых предусматривают участие в выборах и (или) референдумах и которые
зарегистрированы в порядке и сроки, установленные федеральным законом; в)
представительного органа и главы местной администрации, выдвинутой ими совместно,
Для выдвижения инициативы проведения референдума и сборапод- писей граждан Российской
Федерации в ее поддержку образуется инициативная группа по проведению референдума.
Каждый гражданин или группа граждан, имеющие право на участие в соответствующем
референдуме, вправе образовать такую группу в количестве не менее 10 человек, имеющих
право на участие в референдуме, для выдвижения инициативы проведения местного
референдума.
22
19. Муниципальные выборы: понятие, виды, правовое регулирование, порядок
назначения и проведения.
Муниципальные выборы - это форма прямого волеизъявления жителей муниципального
образования, осуществляемого в соответствии с Конст РФ, законами субъектов Федерации и
уставами муницип образовании в целях формирования выборных органов МСУ и (или) наделения
полномочиями выборных должностных лиц МСУ, Муниципальные выборы являются
обязательными, периодическими и проводятся в сроки} обеспечивающие соблюдение сроков
полномочий выборных органов и должностных лиц местного самоуправления.
Вьщеляют следующие виды муниципальных выборов: а) основные выборы* которые можно
подразделить на очередные и досрочные выборы; б) повторные выборы; в) дополнительные
выборы.
Очередные муниципальные выборы проводятся в связи с истечением срока полномочий
органа или должностного лица местного самоуправления. Срок полномочий депутата, члена
выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного
самоуправления определяется уставом муниципального образования и не может быть менее
двух и более пяти лет,
Досрочные муниципальные выборы проводятся в случаях досрочного прекращения
полномочий выборных органов и должностных лиц местного самоуправления.
Повторные муниципальные выборы проводятся в том случае, если основные выборы были
признаны несостоявшимися, недействительными либо кандидат, избранный по
одномандатному (многомандатному) избирательному округу не сложил с себя полномочия,
несовместимые со статусом депутата, а кандидат, избранный на должность выборного
должностного лица, — полномочия, несовместимые со статусом выборного должностного
лица> а также в других установленных законом случаях.
Дополнительные муниципальные выборы назначаются в одномандатном избирательном
округе в случае досрочного прекращения полномочий депутата, избранного по указанному
избирательному округу, а в определенных случаях — и в многомандатном округе.
Муниципальные выборы назначаются представительным органом муниципального
образования в сроки, предусмотренные уставом муниципального образования. В случаях,
установленных
федеральным
законом,
муниципальные
выборы
назначаются
соответствующей избирательной комиссией муниципального образования или судом.Решение
о назначении выборов в органы местного самоуправления должно быть принято не ранее чем
за 90 дней и не позднее чем за 80 дней до дня голосовании. Решение о назначении выборов
подлежит официальному опубликованию в средствах массовой информации не позднее чем
через пять дней со дня его принятия. При назначении досрочных муниципальных выборов
указанные сроки, а также сроки осуществле- кия иных избирательных действий могут быть
сокращены, но не более чем на одну треть.
Днем голосования на выборах в органы местного самоуправления являются второе
воскресенье марта или в случаях, предусмотренных Федеральным законом, второе воскресенье
октября года, в котором истекают сроки полномочий указанных органов или депутатов
указанных органов, за исключением случаев, предусмотренных указанным Федеральным
законом, В случае досрочного прекращения полномочий органов или депутатов, влекущего за
собой неправомочность органа, досрочные муниципальные выборы должны быть проведены не
позднее чем через шесть месяцев со дня такого досрочного прекращения полномочий.
Голосование на выборах может быть назначено только на воскресенье. Не допускается
назначение голосования на нерабочий праздничный день и на предшествующий ему день, надень,
следующий за нерабочим праздничным днем, а также на воскресенье, которое в установленном
порядке объявлено рабочим днем. Муниципальные выборы организуют и проводят
избирательные
комиссии.
Избирательная
комиссия
муниципального
образования,
организующая подготовку и проведение выборов в органы местного самоуправления, является
муниципальным органом и не входит в структуру органов местного самоуправления.
Избирательная комиссия муниципального образования формируется в количестве 5-11 членов
с правом решающего голоса.
Итоги муниципальных выборов подлежат официальному опубликованию (обнародованию).
23
20. Формы
взаимоотношений
выборных
должностных
лиц
местного
самоуправления, депутатов и избирателей.
Действующее законодательство о МСУ предполагает использование в системе МСУ форм
прямой демократии, как отчеты депутатов, выборных должностных лиц МСУ, а также их
отзыв. Необходимость использования отчетов, института отзыва де-путата, выборного
должностного лица в сис-теме МСУ обусловлена природой МСУ как самостоятельной и под
свою ответств-ть деятельности населения (непосредственной и через органы МСУ) по
решению вопросов местного значения.
Депутаты, выборные должностные липа МСУ используют в своей деятельности такие формы взаимодействия с населением, как:
а) встречи с избирателями;
б) работа с обращениями граждан;
в) информирование избирателей о своей дея-тельности и деятельности органов местного
самоуправления;
г) участие в организации и проведении соб-раний (сходов), конференций граждан;
д) участие в организации территориального общественного самоуправления.
Уставами муницип образований в соответст-вии с фед законами, законами субъектов Федерации устанавливаются обязанности депу-татов, выборных должностных лиц МСУ вес-ти
прием избирателей и отчитываться перед ними о своей работе, Под отчетом депутата,
выборного должностного лица следует пони-мать его официальное выступление перед избирателями с сообщением о работе, к-рую проделал он лично и в целом представитель-ный
орган (орган, к-рый возглавляет выбор-ное должностное лицо) за определенный пе-риод. Цель
этого выступления состоит не то-лько в том, чтобы информировать избирате-лей о
проделанной работе, но и в том, чтобы они могли обсудить и оценить работу депута-та,
выборного должностного лица, высказать свои предложения и замечания. Поэтому от-чет
непременно должен носить хар-р личной встречи депутата, выборного должностного лица с
избирателями. Уставы муницип обра-зований могут предусматривать проведение отчетов
депутатов, выборных должностных лиц не только по их инициативе, но и по тре-бованию
избирателей (проведение внеочередных отчетов).
Отзыв депутата, члена выборного органа МСУ выборного должностного лица МСУ как
институт непосредственной демократии представляет собой форму ответств-ти
депутата, выборного должностного лица перед населением, содержанием к-рой является
возможно-сть досрочного прекращения полномочий депутата, члена выборного органа МСУ,
выборного должностного лица по воле избирателей.
Процедура отзыва включает следующие ста-дии: инициирование проведения голосования по
отзыву; назначение голосования по отзыву; подготовка к проведению голосования по от-зыву;
проведение агитационной кампании; голосование и определение результатов голо-сования по
отзыву основания для отзыва вы-борных лиц МСУ и процедура отзыва указан-ных лиц
устанавливаются уставом муницип образования. При этом основаниями для от-зыва
выборного лица МСУ могут быть только его конкретные противоправные решения или
действия (бездействие) в случае их под-тверж-дения в судебном порядке.
Выборное лицо МСУ считается отозванным, если за отзыв проголосовало не менее поло-вины
избирателей, зарегистрированных в му-ниципальном образовании (избирательном округе).
Итоги голосования по отзыву выбор-ного лица местного самоуправления подлежат
официальному опубликованию (обнародованию)
Конституция РФ устанавливает, что измене-ние границ, в к-рых осуществляется МСУ,
допускается с учетом мнения населения соответствующих тер-рий. ФЗ 2003 г. «Об общих
принципах организации МСУв РФ» устанавливает единые требования к решению указанных
вопросов. ФЗ закрепляет, что в одних случаях изменение границ муницип образования должно
осуществляться с согласия насе-ления выраженного путем голосования, а в других случаях - с
учетом мнения населения, выраженного представительными органами соответствующих
муницип образований-
24
Согласие населения при изменении границ муницип образования необходимо, если изменяются в установленных законом случаях границы муницип районов, а также границы
поселений. Согласие населения требуется и в установленных законом случаях при преобразовании муницип образований.
ФЗ «Об общих принципах организации МСУ в РФ» (ст. 12) устанавливает» что изменение
границ муницип районов, включающее отне-сение тер-рий отдельных входящих в их со-став
поселений и (или) населенных пунктов к тер-рии других муниципальных районов, осуществляется с согласия населения этих поселений и (или) населенных пунктов, выраженного
путем голосования либо на сходах граждан с учетом мнения представительных органов
соответствующих муниципальных районов. Аналогичным образом осуществляется изменение
границ поселений, влекущее отнесение тер-рий отдельных входящих в их сос-тав населенных
пунктов к тер-риям других поселений, а также объединение двух и более поселений, не влекущее
изменение границ иных муницип образований, разделение посе-ления, влекущее образование двух
и более поселений, и изменение статуса городского поселения в связи с наделением его
статусом городского округа либо лишением его такого статуса. В целях получения согласия
населе-ния при изменении границ муницип образо-вания, преобразовании муницип образования
проводится голосование по вопросам измене-ния границ муниципального образования,
преобразования муниципального образования в порядке, установленном ст. 24 Федерально-го
закона.
Голосование по вопросам изменения траниц муницип образования, преобразования муни-цип
образования назначается представитель-ным органом муницип образования и прово-дится в
порядке, установленном ФЗ и прини-маемым в соответствии с ним законом субъ-екта
Федерации для проведения местного ре-ферендума, с учетом особенностей, установ-ленных
законом. При этом положения феде-рального закона, закона субъекта Федерации, запрещающие
проведение агитации государ-ственными органами, органами МСУ, лицами, замещающими гос
или муницип должности, а также положения, определяющие юридиче-скую силу решения,
принимаемого на рефе-рендуме, не применяются. Голосование по вопросам изменения границ
муницип обра-зования, преобразования муницип образова-ния считается состоявшимся, если в
нем приняло участие более половины жителей муницип образования или части муницип
образования, обладающих избирательным правом. Согласие населения на изменение границ
муницип образования, преобразование муниципобразования считается полученным, если за
такое изменение, преобразование проголосовало более половины принявших участке в
голосовании жителей муниципального образования или части муниципального образования.
Итоги голосования по вопросам изменения границ муницип образования, преобразования
муницип образования и принятые реше-ния подлежат официальному опубликованию
(обнародованию). Голосование по вопросам изменения границ муницип образования, преобразования муницип образования хотя и про-водится в порядке, установленном для проведения местного референдума (с учетом ука-за-нных особенностей), однако, не является видом
местного референдума: это самостоя-тель-ный институт непосредственной демо-кратии,
используемый для выявления мнения населения по вопросу, к-рый решается субъектом
Федерации ибо изменение границ муницип образования, преобразование муницип образований
осуществляются законами субъектов Федерации, а не населением путем голосования.
21. Органы и должностные липа местного самоуправлении: понятие и пилы.
В соответствии с Конституцией Российской Федерации местное самоуправление
осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого
волеизъявления, через вы­борные и другие органы местного самоуправления (статья 130). При
определении понятия местного самоуправления в Федеральном законе N 131-ФЗ акцент
делается на деятельности населения и (или) органов местного самоуправления, решающих
вопросы местного значения. Отсюда следует два вывода.
Во-первых, органы местного самоуправления наряду с отдельными гражданами, населением
всего муниципального образования или его части являются основными субъектами в системе
местного самоуправления. При этом в силу того, что органы местного самоуправления
25
формируются на основе волеизъявления населения, граждане считаются первичными
субъектами местно­го самоуправления, а органы - вторичными субъектами.
Во-вторых, поскольку местное самоуправление - одна из форм осуществления народом своей
власти, то все органы местного самоуправления (как выборные, так и невыборные) должны
приобрести свои властные полномочия через процедуру, прямо или косвенно связанную с
проявлением воли граждан на выборах. Значит, другими (невыборными) органами местного
самоуправления могут считаться не любые структуры, решающие вопросы местного
значения, а лишь те, которые сформированы органами или должностными лицами,
получившими свои полномочия на муниципальных выборах.
Именно эти две возможности формирования органов местно­го самоуправления непосредственно на выборах или путем образования представительным органом - отражены
теперь в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в
Российской Федерации» N 131-ФЗ. В статье 2 этого закона органами местного самоуправления
называются избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным
органом муниципального образования органы, наделенные собственными полномочиями по
решению вопросов местного значения.
Как видим, в этом определении указан еще один важный признак - самостоятельность
органа в виде наличия у него собственных полномочий по решению вопросов местного значения.
Еще одним признаком органов местного самоуправления является их организационная
обособленность от системы органов государственной власти. Так, в части 4 статьи 35
Федерального закона N 131-ФЗ повторена конституционная норма о том, что органы
местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.
Таким образом, можно выделить следующие критерии отнесения структурной единицы,
входящей в систему муниципального управления поселения, к органу местного самоуправления
этого поселения:
. орган сформирован путем избрания населением поселения на муниципальных выборах, либо
избрания депутатами из своего состава (для главы муниципального образования), либо
образован представительным органом поселения;
. орган указан в Уставе как входящий в структуру органов местного самоуправления;
. в Уставе поселения определены наименование органа, порядок его формирования,
собственная компетенция, подотчетность, подконтрольность и другие вопросы организации
и деятельности органа, позволяющие ему принимать самостоятельные решения в рамках
своей компетенции и участвовать, тем самым, в решении вопросов местного значения
поселения.
. орган наделен собственными полномочиями по решению вопросов местного значения;
Таким образом, не любые структурные единицы или должностные лица, участвующие в
решении вопросов местного значения, можно считать органами местного самоуправления.
Например, депутатская комиссия, отраслевой департамент, бюджетное учреждение,
управление, межведомственные рабочие группы и тому подобные структуры, как правило, не
имеют правового статуса «органа местного самоуправления». Эти структуры не обладают
самостоятельными полномочиями по решению вопросов местного значения, их полномочия
производны от полномочных органов, в состав которых данные структуры входят.
Полномочия данных структур установлены не уставом муниципального образования, а в иных
нормативных актах.
Важно, чтобы статус органа местного самоуправления получили те организационные
структуры в системе местного самоуправления данного поселения, которые созданы для
принятия самостоятельных решений, касающихся непосредственно граждан, общественных
объединений, субъектов хозяйственной деятельности, а также органов публичной власти, т.е.
любых физических или юридических лиц, находящихся на территории этого поселения.
Для малых поселений может быть достаточно, чтобы статус органа имели глава
поселения, местная администрация и представительный орган, а также контрольный орган,
в том числе единоличный (например, ревизор), при условии его формирования. Несмотря на то,
что названные органы могут состоять из структурных единиц, созданных с целью обеспечения
26
деятельности этих органов, подготовки проектов их решений, сами решения будут принимать
и подписывать органы, в полномочия которых это входит согласно уставу поселения.
Для более крупных поселений, а также муниципальных районов и городских округов, статус
органа местного самоуправления могут получить также финансовый орган, комитет по
управлению имуществом, территориальные подразделения местной администрации,
созданные в отдельных населенных пунктах данного поселения или района, и другие органы.
Такие органы будут относиться к категории иных в структуре органов местного
самоуправления данного муниципального образования. Компетенция каждого из них должна
быть зафиксирована в уставе, тогда они будут вправе сами принимать и подписывать
решения в рамках своей компетенции.
Понятие «структура органов местного самоуправлению)
Это понятие введено в юридическую практику статьей 131 Конституции РФ в таком
контексте: «Структура органов местного самоуправления определяется населением
самостоятельно». Участие населения в определении структуры органов местного
самоуправления есть проявление учета исторических и иных местных традиций, а также
конкретных сложившихся в поселении условий по организации «своей» власти. Местные
традиции, как известно, отличались в разных частях России. Можно быть созывать казачий
сход, избирать городского голову или совет старейшин.
Реализация права граждан на самостоятельное определение
структуры органов местного самоуправления может происходить с использованием двух
механизмов:
· прямое волеизъявление на местном референдуме (в муници­пальном образовании с
численностью населения Mенее 100 человек - на сходе граждан);
· опосредованное волеизъявление через выборных лиц (депу­татов представительного
органа), которые разрабатывают структуру органов, фиксируют ее в проекте устава
муници­пального образования, обсуждают с гражданами на публич­ных слушаниях, а затем
принимают устав.
Такая позиция отражена теперь в Федеральном законе NQ 131 (части 5 и 6 статьи 35).
Однако касается она только вновь созданных муниципальных образований на межселенных
территориях или существующих, но преобразованных муниципальных образований, хотя
изменение структуры органов местного самоуправления может потребоваться и в процессе
муниципального управ­ления при изменении внутренних или внешних условий
функцио­нирования данного муниципального образования.
При использовании термина «структура органов местного самоуправления» важно не
сужать его содержания до простого перечня органов. К сожалению, в Федеральном законе NQ
131-ФЗ термин «структура органов местного самоуправления» четко не определен, а в
некоторых положениях употребляется как перечень органов. Например, согласно положению
части 6 статьи 34 Федерального закона NQ 131-ФЗ в решении о структуре органов местного
самоуправления, принимаемом на местном референдуме (сходе граждан), устанавливаются:
1) структура (перечень) и наименования органов местного самоуправления;
2)порядок избрания и полномочия главы муниципального образования.
На самом деле структура органов в поселении считается определенной, если в уставе
поселения установлены:
· перечень действующих в этом поселении органов (как коллегиальных, так и единоличных);
· способ их формирования (избрание или иной способ наделения полномочиями);
· компетенция каждого из этих органов;
· система взаимоотношений и взаимодействия между ними.
Общим положениям о структуре органов местного самоуправления посвящены нормы
статьи 34 Федерального закона N 131 ~ФЗ. Изменение структуры органов местного
самоуправления осуществляется не иначе как путем внесения изменений в устав
муниципального образования (пункт 7 названной статьи).
Согласно положению части 2 этой же статьи 34, в структуру
органов местного самоуправления входят:
27
· представительный орган муниципального образования; · глава муниципального
образования;
· местная администрация (исполнительно-распорядительный орган), контрольный орган;
· иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные
уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению
вопросов местного значения78.
Возможность предусмотреть в уставе поселения какие-то иные (кроме перечисленных)
органы местного самоуправления в принципе расширяет свободу выбора организационной
схемы муниципального управления. Разнообразие организационной структуры достигается
также выбором различных способов перераспределения полномочий по решению вопросов
местного значения между органами местного самоуправления, созданными в одном поселении
и, а также различными способами перераспределения
полномочий между структурными единицами внутри одного органа. Все это в принципе
позволяет учесть особенности (политические, территориальные, экономические,
социокультурные и т.п.) конкретного муниципалитета, чтобы отразить их в структуре
органов.
22. Народная правотворческая инициатива.
Народная правотворческая инициатива — это право группы граждан — жителей
муниципального образования выступить с проектом местного правового акта по вопросам,
входящим в компетенцию органов данного муниципального образования. Такое право должно
быть предусмотрено уставом муниципального образования. Если в уставе ничего об этом не
говорится, значит, права народной правотворческой инициативы у жителей данного
образования нет. Для осуществления народной правотворческой инициативы нужно
подготовить письменный текст проекта. Иногда требуется собрать определенное число
подписей избирателей для его поддержки.
Проекты правовых актов, подготовленные населением, изменения и дополнения к
действующим актам вносятся в органы местного самоуправления и подлежат обязательному
рассмотрению ими. Уставы муниципальных образований (там, где это право предусмотрено)
ничего не говорят о создании инициативных групп и сборе подписей избирателей, но некоторые
из них содержат требование, чтобы такой проект исходил не от одного лица, а от группы
избирателей и чтобы текст был оформлен соответствующим образом (а не как пожелание
принять тот или иной акт). Внесение проекта акта в виде народной правотворческой
инициативы не влечет за собой обязанности органа местного самоуправления принять акт.
Представительный орган местного самоуправления обязан лишь рассмотреть такой акт.
Отказ в его принятии должен быть мотивирован, но не влечет никаких юридических
последствий: обжаловать его нельзя.
К народной правовой инициативе примыкают предложения граждан на заседаниях
представительного органа принять или изменить те или иные акты представительного
органа местного самоуправления. Эти заседания открытые, граждане могут на них
присутствовать (не мешая работе) и в соответствии с некоторыми уставами с разрешения
председательствующего вносить свои коллективные и индивидуальные предложения (обычно
в устной форме). У председательствующего нет обязанности предоставить слово в таком
случае. Он может этого не делать, что никаких юридических последствий не влечет.
23. Обращения граждан в органы местного самоуправления.
В соответствии со ст. 33 Конституции Российской Федерации граждане Российской
Федерации имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и
коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления.
Порядок рассмотрения обращений граждан в органы местного самоуправления установлен в
Федеральном законе от 2 мая 2006 г. N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан
Российской Федерации". Согласно данному Федеральному закону:
обращение гражданина - это направленные в государственный орган, орган местного
самоуправления или должностному лицу письменные предложение, заявление или жалоба, а
28
также устное обращение гражданина в государственный орган, орган местного
самоуправления;
предложение - это рекомендация гражданина по совершенствованию законов и иных
нормативных правовых актов, деятельности государственных органов и органов местного
самоуправления, развитию общественных отношений, улучшению социально-экономической и
иных сфер деятельности государства и общества;
заявление - это просьба гражданина о содействии в реализации его конституционных прав и
свобод или конституционных прав и свобод других лиц, либо сообщение о нарушении законов и
иных нормативных правовых актов, недостатках в работе государственных органов, органов
местного самоуправления и должностных лиц, либо критика деятельности указанных органов
и должностных лиц;
жалоба - это просьба гражданина о восстановлении или защите его нарушенных прав, свобод
или законных интересов либо прав, свобод или законных интересов других лиц.
При рассмотрении обращения органом местного самоуправления или должностным лицом
гражданин имеет право:
1) представлять дополнительные документы и материалы либо обращаться с просьбой об
их истребовании;
2) знакомиться с документами и материалами, касающимися рассмотрения обращения, если
это не затрагивает права, свободы и законные интересы других лиц и если в указанных
документах и материалах не содержатся сведения, составляющие государственную или иную
охраняемую федеральным законом тайну;
3) получать письменный ответ по существу поставленных в обращении вопросов, за
исключением случаев, указанных в Федеральном законе "О порядке рассмотрения обращений
граждан Российской Федерации", уведомление о переадресации письменного обращения в
государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу, в
компетенцию которых входит решение поставленных в обращении вопросов;
4) обращаться с жалобой на принятое по обращению решение или на действие (бездействие)
в связи с рассмотрением обращения в административном и (или) судебном порядке в
соответствии с законодательством Российской Федерации;
5) обращаться с заявлением о прекращении рассмотрения обращения.
Гражданин в своем письменном обращении в обязательном порядке указывает либо
наименование органа местного самоуправления, в которое направляет письменное обращение,
либо фамилию, имя, отчество соответствующего должностного лица, либо должность
соответствующего лица, а также свои фамилию, имя, отчество, почтовый адрес, по
которому должны быть направлены ответ, уведомление о переадресации обращения,
излагает суть предложения, заявления или жалобы, ставит личную подпись и дату.
Обращение, поступившее в орган местного самоуправления или должностному лицу в
соответствии с их компетенцией, подлежит обязательному рассмотрению. В случае
необходимости рассматривающие обращение орган местного самоуправления или
должностное лицо могут обеспечить его рассмотрение с выездом на место.
Орган местного самоуправления или должностное лицо:
обеспечивает объективное, всестороннее и своевременное рассмотрение обращения, в случае
необходимости - с участием гражданина, направившего обращение;
запрашивает необходимые для рассмотрения обращения документы и материалы в других
государственных органах, органах местного самоуправления и у иных должностных лиц, за
исключением судов, органов дознания и органов предварительного следствия;
принимает меры, направленные на восстановление или защиту нарушенных прав, свобод и
законных интересов гражданина;
дает письменный ответ по существу поставленных в обращении вопросов, за исключением
случаев, указанных в Федеральном законе "О порядке рассмотрения обращений граждан
Российской Федерации";
уведомляет гражданина о направлении его обращения на рассмотрение в другой
государственный орган, орган местного самоуправления или иному должностному лицу в
соответствии с их компетенцией.
29
По общему правилу письменное обращение, поступившее в орган местного самоуправления
или должностному лицу в соответствии с их компетенцией, рассматривается в течение
одного месяца со дня регистрации письменного обращения.
24. Территориальное общественное самоуправление: понятие, (функции и
правовое регулирование. Органы территориального общественного самоуправления:
порядок образования и компетенция.
Статья 27. Территориальное общественное самоуправление
1. Под территориальным общественным самоуправлением понимается самоорганизация
граждан по месту их жительства на части территории поселения для самостоятельного и
под свою ответственность осуществления собственных инициатив по вопросам местного
значения.
Границы территории, на которой осуществляется территориальное общественное
самоуправление, устанавливаются представительным органом поселения по предложению
населения, проживающего на данной территории.
2. Территориальное общественное самоуправление осуществляется в поселениях
непосредственно населением посредством проведения собраний и конференций граждан, а
также посредством создания органов территориального общественного самоуправления.
3. Территориальное общественное самоуправление может осуществляться в пределах
следующих территорий проживания граждан: подъезд многоквартирного жилого дома;
многоквартирный жилой дом; группа жилых домов; жилой микрорайон; сельский населенный
пункт, не являющийся поселением; иные территории проживания граждан.
4. Органы территориального общественного самоуправления избираются на собраниях или
конференциях граждан, проживающих на соответствующей территории.
5. Территориальное общественное самоуправление считается учрежденным с момента
регистрации устава территориального общественного самоуправления уполномоченным
органом местного самоуправления соответствующего поселения. Порядок регистрации
устава территориального общественного самоуправления определяется уставом
муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного
органа муниципального образования.
Территориальное общественное самоуправление в соответствии с его уставом может
являться юридическим лицом и подлежит государственной регистрации в организационноправовой форме некоммерческой организации.
6. Собрание граждан по вопросам организации и осуществления территориального
общественного самоуправления считается правомочным, если в нем принимают участие не
менее
одной
трети
жителей
соответствующей
территории,
достигших
шестнадцатилетнего возраста.
(в ред. Федерального закона от 30.11.2011 N 361-ФЗ)
Конференция граждан по вопросам организации и осуществления территориального
общественного самоуправления считается правомочной, если в ней принимают участие не
менее двух третей избранных на собраниях граждан делегатов, представляющих не менее
одной трети жителей соответствующей территории, достигших шестнадцатилетнего
возраста.
(в ред. Федерального закона от 30.11.2011 N 361-ФЗ)
7. К исключительным полномочиям собрания, конференции граждан, осуществляющих
территориальное общественное самоуправление, относятся:
1) установление структуры органов территориального общественного самоуправления;
2) принятие устава территориального общественного самоуправления, внесение в него
изменений и дополнений;
3) избрание органов территориального общественного самоуправления;
4) определение основных направлений деятельности территориального общественного
самоуправления;
5) утверждение сметы доходов и расходов территориального общественного
самоуправления и отчета о ее исполнении;
30
6) рассмотрение и утверждение отчетов о деятельности органов территориального
общественного самоуправления.
8. Органы территориального общественного самоуправления:
1) представляют интересы населения, проживающего на соответствующей территории;
2) обеспечивают исполнение решений, принятых на собраниях и конференциях граждан;
3) могут осуществлять хозяйственную деятельность по благоустройству территории,
иную хозяйственную деятельность, направленную на удовлетворение социально-бытовых
потребностей граждан, проживающих на соответствующей территории, как за счет средств
указанных граждан, так и на основании договора между органами территориального
общественного самоуправления и органами местного самоуправления с использованием
средств местного бюджета;
(в ред. Федерального закона от 29.12.2006 N 258-ФЗ)
4) вправе вносить в органы местного самоуправления проекты муниципальных правовых
актов, подлежащие обязательному рассмотрению этими органами и должностными лицами
местного самоуправления, к компетенции которых отнесено принятие указанных актов.
9. В уставе территориального общественного самоуправления устанавливаются:
1) территория, на которой оно осуществляется;
2) цели, задачи, формы и основные направления деятельности территориального
общественного самоуправления;
3) порядок формирования, прекращения полномочий, права и обязанности, срок полномочий
органов территориального общественного самоуправления;
4) порядок принятия решений;
5) порядок приобретения имущества, а также порядок пользования и распоряжения
указанным имуществом и финансовыми средствами;
6) порядок прекращения осуществления территориального общественного самоуправления.
10. Дополнительные требования к уставу территориального общественного
самоуправления органами местного самоуправления устанавливаться не могут.
11. Порядок организации и осуществления территориального общественного
самоуправления, условия и порядок выделения необходимых средств из местного бюджета
определяются уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми
актами представительного органа муниципального образования.
(ст. 27, Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ (ред. от 29.06.2012) "Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации")
25. Правовая основа местного самоуправления: понятие и развитие.
Европейская хартия местного самоуправления.
Правовая основа местного самоуправления
Правовую основу местного самоуправления в Российской Федерации составляют
нормативные правовые акты, регулирующие вопросы организации и деятельности местного
самоуправления. С учетом различных уровней правового регулирования эти акты можно
разделить на четыре группы.
К первой группе относятся нормативные правовые акты, принимаемые на федеральном
уровне: Конституция Российской Федерации и федеральные законы, закрепляющие основные
положения и общие принципы построения и функционирования муниципальной власти,
государственные гарантии прав местного самоуправления. Кроме того, правовыми актами
данной группы осуществляется разграничение полномочий федеральных органов
государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в
области местного самоуправления.
Основополагающая роль, которую играет Конституция Российской Федерации в правовой
системе нашего государства, в полной мере проявляется и в вопросах правового регулирования
местного самоуправления. Правовые нормы, так или иначе касающиеся местного
самоуправления, содержатся во многих статьях Конституции РФ. Основной Закон признает и
гарантирует местное самоуправление в качестве одной из форм осуществления народом своей
власти, закрепляет самостоятельность местного самоуправления в пределах его полномочий
31
и обособленность органов местного самоуправления от системы органов государственной
власти, устанавливает основы финансово-экономической самостоятельности местного
самоуправления, определяет основные формы осуществления местного самоуправления и
гарантии муниципальной деятельности.
В соответствии с Конституцией Российской Федерации установление общих принципов
организации местного самоуправления относится к совместному ведению Российской
Федерации и ее субъектов. По предметам совместного ведения издаются федеральные законы
и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов
Российской Федерации.
В сфере государственного регулирования местного самоуправления основным правовым
актом является Федеральный закон "Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации" от 28 августа 1995
г. Он развивает
конституционные начала местного самоуправления, определяет единые принципы
формирования и развития правовых, территориальных, организационных и финансовоэкономических основ местного самоуправления, конкретизирует содержание гарантий
муниципальной деятельности.
Большое значение в становлений и развитии местного самоуправления в Российской
Федерации, защите избирательных прав граждан имеет Федеральный закон "Об обеспечении
конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы
местного самоуправления" от 26 ноября 1996 г. Он устанавливает правовые нормы,
обеспечивающие реализацию конституционных прав граждан избирать и быть избранными в
органы местного самоуправления в субъектах Федерации, не осуществивших законодательного
регулирования данного вопроса в соответствии с Конституцией Российской Федерации и
Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в
Российской Федерации".
Важнейшую роль в правовом регулировании местного самоуправления играет Федеральный
закон "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации" от 29
сентября 1997 г. Данный закон определяет основные принципы организации местных
финансов, устанавливает источники формирования и направления использования финансовых
ресурсов местного самоуправления, основы бюджетного процесса в муниципальных
образованиях и взаимоотношения органов местного самоуправления с финансовыми
институтами, а также гарантии финансовых прав органов местного самоуправления.
Вторую группу образуют указы Президента Российской Федерации, постановления
Правительства Российской Федерации, постановления Конституционного Суда Российской
Федерации.
Нормативно-правовые акты данной группы существенно восполняют пробелы правового
регулирования общественных отношений в области местного самоуправления, создают
юридическую основу для применения положений Конституции РФ, исполнения законов
Российской Федерации.
Третью группу составляют нормативные правовые акты по вопросам местного
самоуправления, принимаемые органами государственной власти, субъектов Российской
Федерации. К ним относятся конституции республик, входящих в состав Российской
Федерации, уставы других субъектов Российской Федерации, законы субъектов Российской
Федерации по вопросам, отнесенным к полномочиям субъектов Российской Федерации в
области местного самоуправления.
Законодательное регулирование субъектами Российской Федерации особенностей
организации местного самоуправления осуществляется с учетом исторических и местных
традиций в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами.
Содержащиеся в конституциях и уставах субъектов Российской Федерации положения о
местном самоуправлении не должны противоречить Конституции Российской Федерации и
действующим федеральным законам.
Субъекты Российской Федерации по вопросам местного самоуправления могут принимать
примерные, рекомендательные или модельные акты. Спецификой последних является то, что
они получают юридическую силу только после их принятия, одобрения (возможно в
32
переработанном виде) представительными органами местного самоуправления или
непосредственно населением муниципального образования.
В
четвертую
группу
входят
нормативные
правовые
акты,
принимаемые
представительными органами местного самоуправления или населением непосредственно.
Это, прежде всего, уставы муниципальных образований и общеобязательные правила по
предметам ведения муниципального образования, принятие которых предусматривается
уставом муниципального образования.
Уставы муниципальных образований являются необходимым элементом правовой основы
местного самоуправления. В уставе указываются территориальная и финансовоэкономическая основа местного самоуправления, вопросы местного значения, относящиеся к
ведению муниципального образования, формы, порядок и гарантии участия населения в
решении вопросов местного значения, структура, порядок формирования и полномочия органов
местного самоуправления, ответственность органов и должностных лиц местного
самоуправления, другие важнейшие положения об организации и деятельности местного
самоуправления.
Устав разрабатывается муниципальным образованием самостоятельно на основе законов
Российской Федерации и законов соответствующего субъекта Федерации и принимается либо
представительным органом местного самоуправления, либо населением непосредственно.
Принятый устав подлежит государственной регистрации в порядке, установленном законом
субъекта Российской Федерации. Отказ в его регистрации может быть обжалован
гражданами и органами местного самоуправления в судебном порядке. Устав муниципального
образования вступает в силу после официального опубликования (обнародования).
Виды, порядок принятия и вступления в силу иных нормативных правовых актов органов
местного самоуправления устанавливается уставами муниципальных образований.
Европейская хартия местного самоуправления от 15 октября 1985 года ратифицирована
Федеральным Собранием и вступила в силу для РФ 1 сентября 1998 года.
Как международный договор, она является составной частью правовой системы России, и ее
нормы имеют приоритет перед нормами федеральных законов (ч. 4 ст. 15 Конституции РФ).
На практике, однако, прямого действия Европейская хартия местного самоуправления в
условиях действующего нормативного регулирования в РФ не имеет: ее значение –
поддержание неснижаемых гарантий местного самоуправления, притом что гарантии,
установленные Конституцией и законодательством РФ на настоящее время больше.
В частности, соблюдено требование ст. 2 Хартии, согласно которому принцип местного
самоуправления должен быть признан во внутреннем законодательстве и, по возможности, в
Конституции государства.
Также соблюдены предписания Хартии, согласно которым: основные полномочия органов
местного самоуправления устанавливаются Конституцией или законом; органы местного
самоуправления в пределах, установленных законом, обладают полной свободой действий для
реализации собственной инициативы по любому вопросу, который не исключен из сферы их
компетенции и не находится в ведении какого-либо другого органа власти; осуществление
публичных полномочий, как правило, должно преимущественно возлагаться на органы власти,
наиболее близкие к гражданам, передача какой-либо функции какому-либо другому органу
власти должна производиться с учетом объема и характера конкретной задачи, а также
требований эффективности и экономии (ст. 4); изменение границ территорий, в которых
осуществляется местное самоуправление, допускается только с учетом мнения населения
соответствующих территорий, в том числе путем проведения референдума там, где это
допускается законом (ст. 5); местные органы власти должны иметь возможность, не
нарушая более общих законодательных положений, сами определять свои внутренние
административные структуры, которые они намерены создать, с тем чтобы те отвечали
33
местным потребностям и обеспечивали эффективное управление (ст. 6), а также другие
предписания Хартии.
Любопытен тот факт, что Россия могла принимать к исполнению Хартию не целиком, а
частично (при этом ее ст. 12 оговаривает перечень тех пунктов, принятие обязательств по
которым обязательно). При сдаче на хранение ратификационной грамоты или документа о
принятии или одобрении каждая сторона может указать категории органов местного или
регионального самоуправления, которыми она намерена ограничить применение настоящей
Хартии, или те категории, которые она намерена исключить из сферы применения Хартии
(ст. 13). В момент подписания или сдачи на хранение ратификационной грамоты или
документа о принятии, одобрении или присоединении к Хартии любое государство может
указать территорию или территории, в отношении которых будет применяться настоящая
Хартия (ст. 16). При этом Россия не воспользовалась ни одной возможностью оговорок,
признав тем самым, что Хартия в полном объеме распространяется на российское местное
самоуправление.
26. Полномочия
органов
государственной
власти
РФ
и
органов
государственной власти субъектов РФ в области местного самоуправления.
Полномочия федеральных органов государственной власти в области местного
самоуправления. Полномочия федеральных органов государственной власти перечислены в ст.
5 Федерального закона № 131-ФЗ, полномочия органов государственной власти субъектов РФ –
в ст. 6.
Согласно ст. 5 Федерального закона № 131-ФЗ к полномочиям федеральных органов
государственной власти в области местного самоуправления прежде всего относится
определение общих принципов организации местного самоуправления в РФ, устанавливаемых
этим Федеральным законом (ч. 1). При этом сам Федеральный закон № 131-ФЗ исходит из
приоритетности норм Конституции РФ и данного Федерального закона в соотношении с
иными актами, касающимися местного самоуправления. В ч. 3 ст. 5 говорится: «В случае
противоречия федеральных законов и (или) иных нормативных правовых актов РФ,
регулирующих вопросы местного самоуправления, Конституции РФ, настоящему
Федеральному закону применяются Конституция РФ и настоящий Федеральный закон».
Помимо того, Федеральный закон № 131-ФЗ в ст. 5 к полномочиям федеральных органов
государственной власти в области местного самоуправления относит правовое
регулирование по предметам ведения РФ и в пределах полномочий РФ по предметам
совместного ведения РФ и субъектов РФ прав, обязанностей и ответственности федеральных
органов государственной власти и их должностных лиц, органов государственной власти
субъектов РФ и их должностных лиц в области местного самоуправления.
Федеральный закон № 131-ФЗ к полномочиям федеральных органов государственной власти в
области местного самоуправления относит и правовое регулирование прав, обязанностей и
ответственности граждан, органов местного самоуправления и должностных лиц местного
самоуправления по решению вопросов местного значения. Данное положение Закона
предполагает возможность не только рамочного (в виду «основ», «принципов») федерального
регулирования в отношении местного самоуправления, но и непосредственного определения
положения граждан, органов и должностных лиц местного самоуправления как участников
соответствующих отношений.
В дополнение к этому Федеральный закон № 131-ФЗ специально оговаривает, что к
полномочиям федеральных органов государственной власти относится правовое
регулирование прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и
должностных лиц местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных
полномочий, которыми органы местного самоуправления наделены федеральными законами в
порядке, установленном настоящим Федеральным законом. Возможность наделения органов
местного самоуправления отдельными государственными полномочиями установлена в
Конституции РФ (ч. 2 ст. 132). Но существенно следующее: Конституция лишь в самой общей
форме говорит, что органы местного самоуправления «могут наделяться» такими
34
полномочиями. Федеральный закон исходит из расширительного понимания сути
соответствующего регулирования – оно нацелено на определение как «прав, обязанностей» (а
это и есть содержание полномочий), так и «ответственности» органов и должностных лиц
местного самоуправления в связи с осуществлением государственных полномочий.
Федеральный закон № 131-ФЗ определяет рамки федерального воздействия на
осуществление местного самоуправления. Согласно ч. 2 ст. 5: «Осуществление исполнительнораспорядительных и контрольных полномочий федеральными органами государственной
власти в отношении муниципальных образований и органов местного самоуправления
допускается в случаях и порядке, установленных Конституцией РФ, федеральными
конституционными законами, настоящим Федеральным законом и другими федеральными
законами».
Обзор закрепленных в Федеральном законе № 131-ФЗ возможностей федеральной
государственной власти в отношении местного самоуправления позволяет сделать вывод о
том, что они, во-первых, весьма широки, во-вторых, предполагают как общеустановочное
регулирование, требующее дальнейшего развития в правотворчестве субъектов РФ, так и
прямое регулирование общественных отношений в сфере местного самоуправления, когда
соответствующие нормы должны применяться в том виде, как они сформулированы в актах
федеральных органов государственной власти.
Полномочия органов государственной власти субъектов РФ в области местного
самоуправления. Что же касается полномочия органов государственной власти субъектов РФ
в области местного самоуправления, они определены весьма точечно в ст. 6 Федерального
закона № 131-ФЗ.
Во-первых, это правовое регулирование вопросов организации местного самоуправления в
субъектах Федерации в случаях и в порядке, установленных данным Федеральным законом.
Фактически приведенное положение означает, что закон субъекта может что-либо
регулировать в плане организации местного самоуправления только в том случае, если именно
по этому поводу имеется отсылка в Федеральном законе № 131-ФЗ к законодательству
субъектов РФ. То есть в этом Законе должно быть указано, что вопрос регулируется
законодательством субъектов Федерации.
Во-вторых, это правовое регулирование прав и обязанностей, ответственности органов
государственной власти субъектов РФ, их должностных лиц в области местного
самоуправления, в случаях и порядке, установленных федеральными законами. Здесь, как можно
видеть, субъект РФ наделен правом определять роль своих органов государственной власти в
отношении местного самоуправления, но сохраняется принцип регулирования субъектом РФ
отношений в области местного самоуправления только по прямому указанию федерального
законодательства, в том числе и в отношении возможностей своих органов власти, то есть
осуществлять регулирование в отсутствие такого прямого указания невозможно.
Анализ текста Федерального закона № 131-ФЗ позволяет выявить ряд полномочий органов
государственной власти субъектов РФ в этой сфере, в отношении которых данным Законом
предполагается регулирование либо федеральным законом и законом субъекта РФ, либо
законом субъекта. Так, согласно ч. 3 ст. 7 за неисполнение муниципальных правовых актов
граждане, руководители организаций, должностные лица органов государственной власти и
должностные лица органов местного самоуправления несут ответственность в
соответствии с федеральными законами и законами субъектов РФ. Согласно ст. 10 границы
территорий муниципальных образований устанавливаются и изменяются законами
субъектов РФ. Гарантии права граждан на участие в местном референдуме устанавливаются
федеральным законом, порядок подготовки и проведения местного референдума регулируется
законом субъекта РФ (ст. 22), гарантии избирательных прав граждан при проведении
муниципальных выборов, порядок назначения, подготовки, проведения и подведения итогов
муниципальных выборов устанавливаются федеральным законом и принимаемыми в
соответствии с ним законами субъектов РФ (ст. 23).
Согласно ст. 34 Федерального закона № 131-ФЗ наименования представительного органа
муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации
(исполнительно-распорядительного органа муниципального образования) устанавливаются
35
законом субъекта РФ с учетом исторических и иных местных традиций. Возможно
установление полномочий органов местного самоуправления законом субъекта РФ (ч. 11 ст.
35, ч. 6 ст. 43). Условия контракта для главы местной администрации муниципального района
(городского округа) в части, касающейся осуществления отдельных государственных
полномочий, устанавливаются законом субъекта РФ. В этом случае законом субъекта РФ
могут быть установлены дополнительные требования к кандидатам на должность главы
местной администрации. Допускается регулирование субъектом РФ муниципальной службы в
соответствии с федеральным законом (ст. 42). Достаточно большое число отсылок к законам
субъектов РФ имеется в части межбюджетных отношений. В субъектах РФ – городах
федерального значения Москве и Санкт-Петербурге – в качестве отображения их специфики –
перечень вопросов местного значения, источники доходов местных бюджетов
внутригородских муниципальных образований определяются законами этих субъектов исходя
из необходимости сохранения единства городского хозяйства. Есть и ряд других отсылок к
закону субъекта РФ от Федерального закона № 131-ФЗ.
По мере регулирования тех или иных вопросов законодатель уточняет правовую основу
соответствующих отношений. Так, в развитие нормы Конституции РФ согласно ст. 32
«Обращения граждан в органы местного самоуправления» Федерального закона 2003 г.
граждане имеют право на индивидуальные и коллективные обращения в органы местного
самоуправления. В начальной редакции Закона говорилось, что порядок и сроки рассмотрения
обращений устанавливаются законами субъектов РФ и принимаемыми в соответствии с ними
нормативными правовыми актами представительных органов муниципальных образований.
Однако в связи с принятием специального Федерального закона приведенные положения
Федерального закона № 131-ФЗ заменены указанием на то, что обращения граждан подлежат
рассмотрению в порядке и сроки, установленные Федеральным законом от 2 мая 2006 г. № 59ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации».
В-третьих, согласно абзацу четвертому ч. 1 ст. 6 Федерального закона № 131-ФЗ к
полномочиям органов государственной власти субъектов РФ относится правовое
регулирование прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и
должностных лиц местного самоуправления по предметам ведения субъектов РФ, а также в
пределах полномочий органов государственной власти субъектов РФ по предметам
совместного ведения РФ и субъектов РФ. Эта норма не дает права устанавливать законами
субъектов РФ какие-то специальные полномочия или обязанности именно для органов
местного самоуправления. Речь здесь идет о регулировании прав, обязанностей и
ответственности именно в пределах предметов государственного ведения (либо предметов
совместного ведения, либо предметов исключительного ведения субъектов РФ), а возложение
на органы местного самоуправления полномочий по таким предметам будет наделением
органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. Поэтому по
смыслу рассматриваемой нормы органы местного самоуправления выступают как обычные
субъекты правоотношений наряду с другими организациями, и не подразумевается наложение
на органы местного самоуправления каких-то специальных, дополнительных, именно им
предназначенных прав, обязанностей
В-четвертых, Федеральный закон № 131-ФЗ специально говорит о том, что
правотворчество субъекта РФ в области местного самоуправления допускается в части
регулирования прав, обязанностей и ответственности органов и должностных лиц местного
самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, которыми
органы местного самоуправления наделены законом субъекта РФ в порядке, установленном
Федеральным законом № 131-ФЗ. Таким образом, Федеральный закон 2003 г. допускает
подобное регулирование посредством издания как закона субъекта о самой передаче
государственных полномочий субъекта местному самоуправлению, так и иных актов,
касающихся прав, обязанностей и ответственности органов и должностных лиц местного
самоуправления в связи с осуществлением переданных полномочий.
Федеральный закон № 131-ФЗ определяет основное правило соотношения (субординации)
законодательства
субъекта
РФ
о
местном
самоуправлении
с
федеральным
законодательством. Согласно ч. 3 ст. 6 в случае противоречия конституции (устава), закона,
36
иного нормативного правового акта субъекта РФ, регулирующих вопросы организации
местного самоуправления и устанавливающих права, обязанности и ответственность
органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления,
Конституции РФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам
применяются соответствующие федеральные акты.
Специально Федеральный закона № 131-ФЗ оговаривает возможности органов субъектов РФ
в части оперативного и контрольного воздействия на местное самоуправление. В
соответствии с ч. 2 ст. 6 осуществление исполнительно-распорядительных и контрольных
полномочий органами государственной власти субъектов РФ в отношении муниципальных
образований и органов местного самоуправления допускается только в случаях и порядке,
установленных Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, настоящим
Федеральным законом, другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с
ними законами субъектов РФ. Таким образом, не любой закон субъекта РФ может
предусматривать осуществление исполнительно-распорядительных и контрольных
полномочий относительно органов местного самоуправления, а только закон субъекта РФ,
отвечающий изложенным выше критериям.
27. Устав муниципального образования: понятие, порядок принятия и
вступления в силу, содержание.
Устав муниципального образования - это местный закон, по которому строится работа
администрации, Собрания депутатов, общественных формирований, их взаимоотношения,
права, обязанности и ответственность. Устав муниципального образования является одним
из правовых средств, обеспечивающих реализацию самостоятель­ности местного
самоуправления. В данном документе чётко прописана компетенция представительного и
исполнительного органов, что помогает в работе местной администрации. На территории
муниципальных образований работают многочисленные партии: КПРФ, ЛДПР, НДР, Отечество,
ДРП и пр.; большую активность проявляют общественные движения, профсоюзы, “Союз
предпринимателей”, Совет ветеранов, Совет женщин и пр. Устав регламентирует права всех
организаций, партий, движений.
Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации» преду­смотрел разработку и принятие устава муниципального образования как
основного нормативно-учредительного документа, определяющего статус муниципального
образования. Согласно ст. 8 данного закона в уставе указываются:
1) граница и состав территории муниципального обра­зования;
2) вопросы местного значения, относящихся к ведению муниципального образования;
3) формы, порядок и гарантии непосредственного уча­стия населения в решении вопросов
местного значения;
4) структура и порядок формирования органов местного самоуправления;
5) наименование и полномочия выборных, других органов местного самоуправления и
должностных лиц местного са­моуправления;
6) срок полномочий депутатов представительных орга­нов местного самоуправления,
членов других выборных орга­нов местного самоуправления, выборных должностных лиц
местного самоуправления;
7) виды, порядок принятия и вступления в силу норма­тивных правовых актов органов
местного самоуправления;
8) основания и виды ответственности органов местного самоуправления и должностных
лиц местного самоуправле­ния;
9) порядок отзыва, выражения недоверия населением или досрочного прекращения
полномочий выборных органов ме­стного самоуправления и выборных должностных лиц
мест­ного самоуправления;
10) статус и социальные гарантии депутатов, членов других выборных органов местного
самоуправления, выбор­ных должностных лиц местного самоуправления, основания и порядок
прекращения их полномочий;
37
11) гарантии прав должностных лиц местного само­управления;
12) условия и порядок организации муниципальной служ­бы;
13) экономическая и финансовая основа осуществления местного самоуправления, общий
порядок владения, пользо­вания и распоряжения муниципальной собственностью;
14) вопросы организации местного самоуправления; обу­словленные компактным
проживанием на территории му­ниципального образование национальных групп и общностей,
коренных (аборигенных) народов, казачества с учетом исто­рических и иных местных
традиций;
15) другие положения об организации местного само­управления, о компетенции и порядке
деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного
са­моуправления в соответствии с законами Российской Феде­рации и законами субъектов
Российской Федерации.
В основном в муниципальной практике закрепляются сле­дующие варианты принятия
уставов: (1) устав принимает­ся в результате местного референдума; (2) устав принимается
представительным органом местного самоуправления боль­шинством не менее чем в 2/3
голосов его членов.
Устав муниципального образования подлежит государст­венной регистрации в порядке,
установленном законом субъекта РФ. В соответствии с постановлением Президиума
Верховного суда РФ от 28 октября 1997 г., «государственная регистрация Устава
муниципального образования является необходимым условием вступления Устава в силу».
Государственная регистрация устава осуществляется путем внесения записи в
Государственный реестр уставов муниципальных образований в г. Москве с указанием
регистрационного номера и даты регистрации.
Принятие уполномоченным органом решения об отказе в государственной регистрации
устава не является препятствием для повторного представления устава на государственную
регистрацию после устранения замечаний, указанных в решении уполномоченного органа.
Плата за регистрацию уставов не взимается.
Устав должен быть официально опубликован в течение 10 дней после получения
свидетельства о его государственной регистрации. Устав муниципального образования
вступает в силу после его официального опубликования.
Закон вступает в силу через 10 дней после его официального опубликования.
28. Территориальные основы местного самоуправления: понятие, виды и
состав территорий муниципальных образований. Порядок установления и
изменения границ муниципального образования.
Территориальные основы местного самоуправления как институт муниципального права
представляют собой совокупность муниципально-правовых норм, закрепляющих и
регулирующих территориальную организацию местного самоуправления: формирование и
состав территории муниципального образования, границы территории муниципального
образования, порядок их установления и изменения.
Установление и изменение границ муниципальных образований отнесено Законом об общих
принципах организации местного самоуправления к полномочиям органов государственной
власти субъектов Федерации (ст. 5). Границы и состав территории муниципального
образования указываются в его уставе.
При этом предусмотрено, что установление и изменение границ муниципального
образования, в том числе при образовании, объединении, преобразовании или упразднении
муниципальных образований, осуществляется с учетом исторических и иных местных
традиций по инициативе: а) населения; б) органов местного самоуправления; в) органов
государственной власти субъектов Федерации.
Законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов
Российской Федерации, которые принимают данные законы, обязаны в оответствии со ст. 131
Конституции РФ и ст. 13 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в
Российской Федерации» предусмотреть в них гарантии учета мнения населения при решении
вопросов изменения границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление.
38
Установление или изменение границ территории внутригородских муниципальных
образований решается представительным органом местного самоуправления города
самостоятельно в соответствии с его уставом. При этом учитывается мнение населения
соответствующей территории.
В состав территории муниципального образования входят все земли в его границах
независимо от форм собственности и целевого назначения.
Территория муниципального образования охватывает земли, находящиеся в муниципальной,
государственной, частной и других формах собственности. По своему целевому назначению
земли, входящие в состав территории муниципального образования, подразделяются на
следующие виды: а) земли городских, сельских поселений; б) прилегающие к ним земли общего
пользования; в) земли сельскохозяйственного назначения; г) земли рекреационного назначения;
д) земли, занятые лесами, и т. д.
В состав территории городских и сельских поселений согласно ст. 12 Федерального закона
«Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» должны
входить земли, необходимые для развития поселений.
Вопросы об установлении или изменении территорий внутригородских муниципальных
образований решаются с учетом мнения населения соответствующей территории
представительным органом местного самоуправления города самостоятельно в
соответствии с уставом города.
В особом порядке устанавливаются и изменяются границы закрытого административнотерриториального образования, на территории которого осуществляется местное
самоуправление. Границы данного образования могут не совпадать с границами субъектов
Федерации и районов, входящих в их состав. Предложения об определении границ и об отводе
земель создаваемого образования вносятся Правительством РФ по согласованию с органами
государственной власти субъектов Федерации, в ведении которых находятся
соответствующие территории.
29. Муниципальное образование: понятие, виды, порядок образования,
объединения, преобразования и упразднения.
Муниципа́ льное образова́ ние
— территория, в границах которой совместно с
государственным управлением разрешено местное самоуправление для решения только
местных вопросов. Такое местное самоуправление осуществляется непосредственно и (или)
через выборные и иные органы местного самоуправления в целях решения вопросов местного
значения.
В соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих
принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в Российской
Федерации существуют 5 видов муниципальных образований:
сельское поселение — один или несколько объединённых общей территорией сельских
населённых пунктов (посёлков, сёл, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и других
сельских населённых пунктов), в которых местное самоуправление осуществляется
населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления;
соответствует сельсоветам советских времён и земствам досоветского периода.
городское поселение — небольшой город или посёлок городского типа, в которых местное
самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные
органы местного самоуправления;
муниципальный район — несколько поселений (сельских и/или городских) и межселенных
территорий, объединённых общей территорией, в границах которой местное самоуправление
осуществляется в целях решения вопросов местного значения межпоселенческого характера
населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления,
которые могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые
органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской
Федерации;
39
городской округ — городское поселение, которое не входит в состав муниципального района и
органы местного самоуправления которого осуществляют полномочия по решению
установленных Федеральным законом вопросов местного значения;
внутригородская территория города федерального значения — часть территории города
федерального значения, в границах которой местное самоуправление осуществляется
населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.
В связи с проводимой муниципальной реформой в России складывается двухуровневая
система местного самоуправления. По смыслу законодательства о местном самоуправлении
территория всех субъектов Российской Федерации поделена на территории муниципальных
районов и городских округов, а территория муниципальных районов — на территории
городских и сельских поселений, причем в малонаселенных местностях могут образовываться
межселенные территории. В городских округах не может быть других муниципальных
образований, такие муниципальные образования упразднены с 2006 года. Территории городов
федерального значения разделяются на территории внутригородских территорий
(внутригородских муниципальных образований).
Территории муниципальных образований в большинстве субъектов Российской Федерации
совпадают с административно-территориальным делением, при этом городскому округу
соответствует город республиканского, краевого, областного, окружного значения, городскому
поселению — город или посёлок городского типа районного значения, сельскому поселению —
сельсовет или сельский округ, но во многих регионах имеются расхождения.
В гражданских правоотношениях муниципальные образования выступают наравне с другими
участниками гражданских правоотношений — гражданами, юридическими лицами, а также
Российской Федерацией и ее субъектами. От имени муниципального образования выступают
уполномоченные органы местного самоуправления.
Совокупность муниципальных образований в субъектах Федерации весьма подвижна причины разного рода приводят к появлению новых муниципальных образований, к упразднению
некоторых из действующих, к изменению границ между муниципальными образованиями, к
иным существенным изменениям их статуса. Все эти отношения требуют нормативного
упорядочения.
Понятие образования, упразднения, преобразования муниципального образования. Для
описания изменений территориальной организации местного самоуправления основными
являются категории "образование", "преобразование", "упразднение". Остальные категории,
такие, как "объединение", "выделение", "разделение", служат их детализации.
Образование муниципальных образований - процесс создания муниципальных образований на
территориях, не охваченных местным самоуправлением, не входящих в состав уже имеющихся
муниципальных образований. Данный процесс должен основываться на волеизъявлении
населения обособляемых территорий и заключается в закладке на обособляемых территориях
обязательных для муниципального образования признаков: самостоятельной структуры
местного самоуправления, муниципальной собственности, местного бюджета. Юридически
создание нового образования фиксируется в его уставе. Хотя появление подлинно
самостоятельного муниципального образования требует еще и включения нового образования
в состав субъектов межбюджетных отношений.
Упразднение муниципальных образований - процесс прекращения существования
муниципальных образований. Процесс упразднения противоположен процедуре образования
новых муниципальных образований. Однако порядок упразднения принципиально совпадает с
порядком образования муниципальных образований и предполагает решение тех же вопросов,
что решаются при образовании муниципальных образований. Здесь также необходимо
первичное волеизъявление населения или учет его мнения по вопросу о возможности
упразднения муниципального образования, если, конечно, последнее не упраздняется в связи с
утратой признака населенности, например, по причине выезда людей в другую местность. В
случаях исчезновения местных сообществ, населенных пунктов решения об упразднении
соответствующих муниципальных образований, включении их территории в территорию
других муниципальных образований, видимо, вправе принимать органы государственной
власти субъектов РФ.
40
Преобразованием муниципальных образований является объединение муниципальных
образований, разделение муниципальных образований, изменение статуса городского поселения
в связи с наделением его статусом городского округа либо лишением его статуса городского
округа. Думается, что возможно преобразование также путем выделения одних
муниципальных образований из состава других, присоединения одних муниципальных
образований к другим муниципальным образованиям, приобретения или утраты
муниципальным образованием части населенной территории (населенных пунктов).
Объединение - слияние двух или более муниципальных образований в одно новое
муниципальное образование с переходом прав и обязанностей каждого из объединяющихся
муниципальных образований к вновь возникшему муниципальному образованию. Разделение разделение одного муниципального образования на два и более муниципальных образований.
При этом разделяемое муниципальное образование прекращается с передачей его
территории, прав и обязанностей вновь создаваемым муниципальным образованиям.
Выделение - создание одного или нескольких муниципальных образований путем выделения их
из состава преобразуемого муниципального образования с передачей им части территории,
прав и обязанностей последнего. Присоединение - вхождение одного муниципального
образования в состав другого с передачей преобразуемому муниципальному образованию своей
территории, всех прав и обязанностей и прекращением своего существования. Приобретение
(утрата) части населенной территории - передача одним муниципальным образованием
другому муниципальному образованию части его территории с расположенным на ней
населенным пунктом.
Порядок преобразования. Преобразование муниципальных образований осуществляется
законами субъектов Федерации по инициативе населения, органов местного самоуправления,
органов государственной власти субъектов Федерации, федеральных органов государственной
власти в соответствии с положениями Закона от 6 октября 2003 г. Инициатива населения о
преобразовании муниципального образования реализуется в порядке, установленном для
выдвижения инициативы проведения местного референдума. Инициатива органов местного
самоуправления, органов государственной власти о преобразовании муниципального
образования оформляется решениями соответствующих органов местного самоуправления,
органов государственной власти.
Объединение двух и более поселений, не влекущее изменения границ иных муниципальных
образований, осуществляется с согласия населения каждого из поселений, выраженного путем
голосования, предусмотренного ст. 24 Закона от 6 октября 2003 г., либо на сходах граждан.
Объединение двух и более муниципальных районов, не влекущее изменения границ иных
муниципальных образований, осуществляется с учетом мнения населения, выраженного
представительными органами каждого из объединяемых муниципальных районов. Разделение
поселения, влекущее образование двух и более поселений, осуществляется с согласия населения
каждого из образуемых поселений, также выраженного путем голосования, либо на сходах
граждан. Разделение муниципального района осуществляется с учетом мнения населения,
выраженного представительным органом муниципального района.
Изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского
округа либо лишением его статуса городского округа осуществляется законом субъекта
Федерации с согласия населения соответствующего городского поселения, а также с согласия
населения муниципального района, из состава которого выделяется (в состав которого
включается) соответствующее городское поселение. Мнение населения городского поселения и
мнение населения муниципального района выявляются путем голосования, предусмотренного
ст. 24 Закона от 6 октября 2003 г. и проводимого раздельно на территории городского
поселения и на территории муниципального района, из состава которого выделяется (в
состав которого включается) городское поселение. Изменение статуса городского поселения
не допускается при отсутствии согласия на такое изменение населения городского поселения и
(или) населения муниципального района.
При преобразовании муниципальных образований решаются вопросы правопреемства,
перехода от одних муниципальных образований к другим прав и обязанностей. Под
правопреемством муниципальных образований следует понимать переход в соответствии с
41
законом или договором прав, обязанностей от одного муниципального образованияправопредшественника к другому муниципальному образованию-правопреемнику.
Муниципальными образованиями-правопредшественниками выступают объединяющиеся,
разделяющиеся, присоединяющиеся муниципальные образования, а также муниципальные
образования, утрачивающие часть населенной территории или из которых выделяются новые
муниципальные образования. Муниципальными образованиями-правопреемниками выступают
муниципальные образования, создаваемые путем объединения, разделения, выделения,
муниципальные образования, к которым присоединяются другие муниципальные образования, а
также приобретающие населенные территории. Нормативные правовые акты, принятые
органами местного самоуправления муниципальных образований-правопредшественников,
продолжают действовать на соответствующих территориях до тех пор, пока они не будут
пересмотрены или отменены (за исключением актов, содержащих обязанности перед
гражданами и организациями) органами местного самоуправления муниципальных
образований-правопреемников. В отношении гражданско-правовых договоров, заключенных
муниципальным образованием-правопредшественником, находящихся в силе на момент
правопреемства, применяются общие положения гражданского законодательства. В
отношении иных договоров муниципальное образование-правопреемник заключает с
контрагентом соглашение об их прекращении или о замене стороны в договоре. В случае
преобразования муниципальных образований в форме объединения и присоединения имущество
переходит
муниципальному
образованию-правопреемнику
в
соответствии
с
законодательством РФ. В случае преобразования муниципальных образований в форме
разделения или выделения вопросы правопреемства в отношении имущества решаются в
соответствии с законодательством на основе договоров, заключенных муниципальными
образованиями-правопреемниками. В случае преобразования муниципального образования в
форме приобретения или утраты им части населенной территории вопросы правопреемства
в отношении имущества решаются на основе договоров, заключенных между муниципальным
образованием, утрачивающим соответствующую часть населенной территории, и
муниципальным образованием, приобретающим ее. В собственность муниципального
образования-правопреемника переходят расположенные на его территории муниципальные
земли правопредшественника в границах вновь образованного муниципального образования,
устанавливаемых областным законом.
Преобразование муниципальных образований требует для перехода от существующей
системы муниципальной власти к новой введения переходного периода. Переходный период время, в течение которого на преобразуемой муниципальной территории действуют и новые,
и старые органы местного самоуправления, принимается устав нового муниципального
образования, изменяется устав преобразуемого муниципального образования, решаются
вопросы правопреемства. В переходный период главная задача новых органов местного
самоуправления - разработка и принятие устава муниципального образования. Главная задача
органов самоуправления муниципального образования-правопредшественника - обеспечение
муниципального управления в полном объеме, за исключением внесения изменений в устав
муниципального образования.
30. Организационная основа местного самоуправления: понятие, развитие и
правовое регулирование.
Местное самоуправление, как и любой вид социального управления, имеет организационную
структуру, отражающую основные задачи и функции муниципальной деятельности.
Организационные основы местного самоуправления составляют муниципально-правовые
нормы, закрепляющие структуру органов местного самоуправления, порядок, формы и
принципы их деятельности, регламентирующие муниципальную службу.
Органы местного самоуправления - это выборные и другие органы, наделенные
полномочиями на решение вопросов местного значения и не входящие в систему органов
государственной власти.
В соответствии с Конституцией Российской Федерации структура органов местного
самоуправления определяется населением самостоятельно. Федеральный закон "Об общих
42
принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" связывает решение
вопросов организации местного самоуправления с принятием устава муниципального
образования. В уставе определяются структура, наименование и порядок формирования
органов местного самоуправления, компетенция органов и должностных лиц местного
самоуправления, регламентируются условия и порядок организации муниципальной службы,
указываются гарантии прав должностных лиц, основания и виды ответственности органов и
должностных лиц местного самоуправления, срок полномочий, основания и порядок досрочного
прекращения полномочий депутатов и членов выборных органов и выборных должностных лиц
местного самоуправления, другие положения, составляющие организационную основу
местного самоуправления.
Муниципальное законодательство устанавливает обязательное наличие в муниципальных'
образованиях выборных органов местного самоуправления.' Прежде всего имеется в виду
наличие представительного органа - выборного органа, обладающего правом представлять
интересы населения и принимать от его имени решения, действующие на территории
муниципального образования.
Представительный орган местного самоуправления состоит из депутатов, избираемых
путем тайного голосования на основе всеобщего равного и прямого избирательного права в
соответствии с федеральными законами и законами местного самоуправления закрепляется
федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации и уставами
муниципальных образований.
Основной формой деятельности представительного органа местного самоуправления
являются сессии (заседания), периодичность созыва которых определяется в уставе
муниципального образования и регламенте представительного органа. На сессиях (заседаниях)
в коллегиальном порядке принимаются решения по вопросам, отнесенным к ведению
муниципальных образований.
Уставами муниципальных образований помимо представительных органов могут быть
предусмотрены иные органы местного самоуправления и должностные лица местного
самоуправления (в том числе и выборные). Основное их предназначение - исполнение решений
представительных органов местного самоуправления, организационно-методическое,
информационное и материально-техническое обеспечение их деятельности. И хотя
муниципальное законодательство не содержит понятия "исполнительно-распорядительные
органы местного самоуправления", характер выполняемых функций позволяет с определенной
степенью условности считать таковыми все иные, отличные от представительных, органы
местного самоуправления.
Особое место в системе местного самоуправления занимают главы муниципальных
образований. Должность главы - выборного должностного лица, возглавляющего
деятельность по осуществлению местного самоуправления на территории муниципального
образования, может быть предусмотрена его уставом.
Глава муниципального образования избирается гражданами, проживающими на данной
территории, либо представительным органом местного самоуправления из своего состава в
порядке, установленном федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.
В соответствии с уставом глава муниципального образования наделяется собственной
компетенцией по решению вопросов местного значения. Он руководит деятельностью
исполнительных органов местного самоуправления и согласно уставу муниципального
образования может быть наделен правом входить в состав представительного органа
местного самоуправления, председательствовать на его заседаниях.
Глава муниципального образования и другие выборные должностные лица местного
самоуправления в соответствии с уставом подотчетны как населению непосредственно, так
и представительному органу местного самоуправления.
Главы муниципальных образований, иные должностные лица местного самоуправления, а
также другие лица, осуществляющие профессиональную деятельность на постоянной основе
на должностях в органах местного самоуправления, являются муниципальными служащими.
Таким образом, муниципальная служба - профессиональная деятельность на постоянной
основе в органах местного самоуправления по исполнению их полномочий.
43
Муниципальные служащие не относятся к категории государственных служащих. Правовая
регламентация муниципальной службы, включающая требования к должностям, статус
муниципального служащего, условия и порядок прохождения муниципальной службы,
управление службой, определяется уставом муниципального образования в соответствии с
законами субъектов Российской Федерации и федеральным законом.
31. Структура органов местного самоуправления: понятие, порядок ее
определения и правовое закрепление.
Система местного самоуправления – это совокупность взаимодействующих между собой
самоуправляющихся систем, которые выступают в качестве составных частей.
Под системой местного самоуправления понимают совокупность организационных форм
местного самоуправления в рамках муниципальных образований, посредством которой
обеспечивается решение вопросов местного значения, местной жизни.
Статья 3 Конституции РФ народ осуществляет свою власть непосредственно, а также
через органы государственной власти и органы местного самоуправления.
Закрепляются две основные формы народовластия: непосредственно (прямая демократия);
через системы органов государственной и муниципальной власти (опосредованная
демократия).
Структура органов местного самоуправления:
1) органы местного самоуправления, наличие которых обязательно: представительный
орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная
администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования);
2) органы местного самоуправления, которые могут быть предусмотрены уставом
муниципального образования: контрольный орган муниципального образования (образуется в
целях контроля за исполнением местного бюджета, соблюдением установленного порядка
подготовки и рассмотрения проекта местного бюджета, отчета о его исполнении, а также в
целях контроля за соблюдением установленного порядка управления и распоряжения
имуществом, находящимся в муниципальной собственности); иные органы местного
самоуправления.
Органы местного самоуправления не являются составной частью государственного
механизма управления.
Органы местного самоуправления могут действовать независимо от действующих в стране
законов и других актов органов государственной власти.
Определяются условия, а также порядок контроля государства за осуществлением органами
местного самоуправления отдельных государственных полномочий. Структура органов
местного самоуправления определяется населением самостоятельно. Органы местного
самоуправления являются юридическими лицами в соответствии с уставом муниципального
образования.
Правовая регламентация муниципальной службы, включающая требования к должностям,
статус муниципального служащего, условия и порядок прохождения муниципальной службы,
управление службой, определяется уставом муниципального образования и Федеральным
законом. Муниципальные должности бывают выборными, занимаемыми в результате
муниципальных выборов, – депутаты, члены выборного органа местного самоуправления,
выборные должностные лица местного самоуправления.
Муниципальная служба – профессиональная деятельность граждан, которая
осуществляется на постоянной основе на должностях муниципальной службы, замещаемых
путем заключения трудового договора (контракта). Нанимателем для муниципального
служащего является муниципальное образование, от имени которого полномочия нанимателя
осуществляет представитель нанимателя (работодатель). Представителем нанимателя
(работодателем) может быть глава муниципального образования, руководитель органа
местного самоуправления, председатель избирательной комиссии муниципального
образования или иное лицо, уполномоченное исполнять обязанности представителя
нанимателя (работодателя). Органы местного самоуправления и должностные лица
местного самоуправления по вопросам своего ведения принимают (издают) правовые акты.
44
32. Представительные органы местного самоуправления: понятие, порядок
работы, компетенция, акты.
Представительный орган – выборный орган МСУ, обладающий правом представлять
интересы населения и принимать от его имени решения, действующие на территории
муниципального образования.
Элементы правового статуса представительного органа:
1)
наличие представительного органа является обязательным (ст. 14 п.2) и только в
отдельных поселениях, имеющих небольшую численность, представительный орган может не
создаваться, но в этом случае его непосредственно жители через собрания, сходы,
конференции (ст. 15 п.6).
2)
представительный орган не входит в систему органов государственной власти, что
является конституционной гарантией невмешательства государства в его компетенцию.
3)
Представительный орган является органом первичным, поскольку не создается
никакими другими органами.
4)
По объему властных полномочий представительный орган является органом
местной власти, его полномочия распространяются только в границах территории, на
которой он функционирует.
5)
По широте компетенции это орган общей компетенции. Под широтой компетенции
понимается тот круг вопросов, который полномочен решать какой-либо орган.
6)
По принципу разделения властей это правоустанавливающий орган, поскольку он
наделен правом принимать общеобязательные правила (местные законы).
7)
По способу организации и принятию решений это орган коллегиальный (ст. 15 п. 5).
Коллегиальность: представительный орган работает в форме заседания, должно быть
определенное количество депутатов для принятия решений. Кворум- необходимое количество
депутатов.
8)
Представительному органу подконтрольна деятельность всех других органов и
должностных лиц МСУ, а также подотчетен глава муниципального образования.
Представительный орган правом законодательной инициативы в законодательный орган
субъекта федерации – это гарантия МСУ. Представительный орган должен выражать волю
населения.
В уставах МО, регламентах их представительных органов, положениях и других МПА
устанавливаются (наименование, порядок формирования, срок полномочий и внутреннее
строение представительных органов, порядок формирования их рабочих органов и
должностных лиц, депутатских объединений, порядок осуществления представительными
органами своих полномочий, основные правила и процедуры их работы, другие вопросы их
организации и деятельности).
1) Наименование представительного органа (устанавливается законом субъекта РФ с
учетом исторических и иных местных традиций – думы, советы народных депутатов, земские
собрания, муниципальные собрания, представительные собрания, советы).
2) Порядок формирования представительных органов (определяется уставом МО с учетом
требований законодательства о МСУ):
– Европейская хартия МСУ – представительные органы МСУ должны состоять из членов,
избранных путем свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего голосования;
– ФЗ 2003 – депутаты представительных органов избираются на муниципальных выборах на
основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании;
– допускается возможность формирования данного органа путем вхождения в него глав
поселений,
находящихся
на
территории
муниципального
района
и
избрания
представительными органами поселений депутатов из своего состава;
– МО определяют избирательную систему, применяемую на выборах (в соответствии с
избирательным законодательством).
3) Срок полномочий представительного органа (не может быть менее 2 лет и более 5 лет).
45
Его полномочия могут быть прекращены досрочно в случаях (наступления
ответственности перед государством; принятия решения о самороспуске; вступления в силу
решения областного суда о неправомочности данного состава депутатов; преобразования МО).
При досрочном прекращении полномочий представительного органа:
– состоящего из депутатов, избранных населением непосредственно (не позднее 3 месяцев
проводятся досрочные муниципальные выборы);
– сформированного иным путем (представительные органы поселений обязаны в течение
месяца избрать в состав представительного органа муниципального района других
депутатов).
4) Представительный орган МО – юридическое лицо (действует на основании общих для
организаций данного вида положений в соответствии с ФЗ «О некоммерческих организациях»
применительно к учреждениям; основание для государственной регистрации – устав МО)
(представительный орган поселения с численностью менее 1000 человек, в котором глава МО
может быть председателем представительного органа и главой местной администрации,
может не наделяться правами юридического лица).
Расходы на обеспечение деятельности представительного органа МО предусматриваются в
местном бюджете отдельной строкой.
Представительный орган поселения не формируется, если численность жителей поселения,
обладающих избирательным правом, менее 100 человек (полномочия представительного
органа осуществляются сходом граждан).
5) Структура представительного органа (характеризует его численный состав, внутренне
строение и устройство; закрепляется в уставе МО и конкретизируется в принимаемых им
регламентах).
МО самостоятельно определяют численный состав своих представительных органов
(устанавливается уставом в соответствии с требованиями ФЗ о минимальной численности
депутатов).
Депутаты представительного органа осуществляют свои полномочия на непостоянной
основе (на постоянной – не более 10% депутатов).
Глава МО осуществляет организацию деятельности представительного органа в
соответствии с уставом МО (если он – глава администрации, то – председатель
представительного органа, избираемый им из своего состава).
Глава МО, избранный на муниципальных выборах, может входить в состав
представительного органа с правом решающего голоса и являться его председателем (либо
возглавлять местную администрацию) (если он избирается представительным органом, то
является его председателем).
Структура представительного органа включает формируемые им внутренние рабочие,
вспомогательные органы.
Регламентом представительного органа может быть предусмотрено формирование совета
представительного органа (создается для предварительного рассмотрения организационных
и иных вопросов, связанных с деятельностью представительного органа).
Представительный орган образует постоянные и временные комиссии:
– постоянные комиссии формируются на срок полномочий представительного органа
(структура, полномочия, предметы ведения, порядок формирования и организации работы
постоянных комиссий определяются уставом МО, регламентом представительного органа,
положениями о комиссиях) (их основные функции – подготовка заключений по проектам
решений; разработка проектов решений; осуществление контроля за исполнением решений;
подготовка предложений и рекомендаций; содействие депутатам в осуществлении
полномочий; организация и проведение депутатских слушаний; взаимодействие с местной
администрацией, предприятиями, учреждениями, организациями, органами ТОС, иными
объединениями граждан);
– временные комиссии могут создаваться по любым вопросам деятельности
представительного органа (задачи, состав, полномочия, порядок работы определяются
представительным органом при их создании; деятельность ограничивается конкретным
46
сроком или задачей; по результатам деятельности представляют доклад по существу
вопроса).
Согласительная комиссия может создаваться в целях преодоления и согласования
разногласий на этапе рассмотрения представительным органом проекта решения о бюджете
МО (состоит из равного числа депутатов и представителей местной администрации).
Депутатские объединения в представительном органе могут формироваться по
политическому принципу (фракции) и по другим принципам (территориальному,
профессиональному (депутатские группы) (они обладают равными правами; минимальная
численность определяется регламентом – 3 человека; внутренняя деятельность организуется
ими самостоятельно; должны регистрироваться в представительном органе).
Аппарат
представительного органа
осуществляет
организационное,
правовое,
информационное, финансово-хозяйственное обеспечение его деятельности (оказывает помощь
постоянным комиссиям и депутатам; структура определяется видом МО, его размерами,
численностью населения, наличием депутатов, работающих на постоянной основе,
финансовыми возможностями МО) (представительный орган принимает решение о
структуре и штатах аппарата, фонде оплаты труда).
Председатель представительного органа (издает постановления и распоряжения по
вопросам организации деятельности представительного органа).
6) Организация работы представительного органа.
Основная форма работы – заседание, на котором решаются вопросы, отнесенные к его
компетенции, в соответствии с уставом МО и действующим законодательством.
МО самостоятельно определяет порядок созыва и проведения первого заседания
представительного органа (как правило, в течение 2 недель со дня опубликования результатов
выборов в случае избрания правомочного состава) (созывается в одних МО главой МО, в других –
избирательной комиссией МО).
Деятельность представительных органов осуществляется в соответствии с
перспективными планами направления их работы (проект плана разрабатывается на год с
учетом мнения главы МО, постоянных комиссий, депутатских объединений).
Заседания представительного органа:
1) очередные заседания созываются в соответствии с планом работы (дату очередного
заседания назначает председатель);
2) внеочередные заседания созываются по решению представительного органа, главы МО, по
инициативе группы депутатов (численность определяется регламентом)
Совещания депутатов могут предусматриваться регламентами с целью предварительного
рассмотрения вопросов, предлагаемых для внесения в повестку дня очередного заседания
(созываются председателем)
Заседание представительного органа (регистрация депутатов; проходит гласно и носит
открытый характер, утверждается повестка заседания; ведутся протокол и стенограмма).
Полномочия председательствующего на заседании устанавливаются регламентом
(открывает и закрывает; ставит на обсуждение вопросы утвержденной повестки дня;
предоставляет слово для докладов, содокладов и выступлений; осуществляет контроль за
соблюдением продолжительности выступлений; ставит на голосование проекты решений,
поступившие предложения; обеспечивает возможность свободного обсуждения; оглашает
письменные запросы, заявления и справки депутатов; не вправе комментировать выступления
депутатов; голосует последним; объявляет результаты голосования; обеспечивает
соблюдение прав депутатов на заседании; поддерживает порядок в зале заседания и т.д.).
Депутаты представительного органа на заседании вправе (участвовать в прениях, вносить
предложения и поправки по существу обсуждаемых вопросов, предлагать кандидатуры и
высказывать свое мнение по кандидатурам должностных лиц, избираемых представительным
органом, обращаться с запросами, задавать вопросы, давать справки).
Представительный орган принимает решения по рассматриваемым вопросам открытым
или тайным голосованием (решение считается принятым, если за него проголосовало более
половины депутатов, за исключением случае, когда в соответствии с уставом МО и
регламентом требуется квалифицированное большинство в 2/3 голосов).
47
НПА, принятый представительным органом, направляется главе МО для подписания и
обнародования (глава МО (являющийся главой местной администрации) вправе отклонить
НПА; представительный орган может преодолеть вето, одобрив повторным голосованием
данный НПА в ранее принятой редакции большинством не менее 2/3 голосов).
Регламенты представительных органов устанавливают порядок рассмотрения на
заседаниях (проектов законов субъекта РФ, вносимых представительным органом МО в
порядке законодательной инициативы; вопросов о согласовании назначения и освобождения от
должности должностных лиц местной администрации, назначаемых главой МО по
согласованию с представительным органом; вопроса о выражении недоверия главе МО,
должностным лицам местной администрации; вопроса о формировании контрольного органа
МО).
Регламент представительного органа устанавливает процедуру подготовки и принятия
МПА, принимаемых представительным органом (определяет субъектов правотворческой
инициативы, требования, предъявляемые к проектам актов, проведение их предварительной
юридической экспертизы).
Полномочия представительного органа:
Полномочия представительного органа производны от предметов ведения муниципального
образования. Исключительные полномочия:
только представительный орган вправе принимать общеобязательные правила по
предметам
ведения
муниципальных
образований.
Об
обязательности
решений
представительный орган говорится в статье 44;
утверждать местные бюджеты, а также отчет о его исполнении;
Принимает планы и программы социально-экономического развития и отчеты об их
исполнении;.
Установление местных налогов и сборов;
Устанавливает порядок управления и распоряжения муниципальной собственность;.
Контрольные полномочия, контроль за деятельностью органов МСУ.
Полномочии представительного органа могут быть прекращены досрочно:
в случае его роспуска на основании и в порядке, предусмотренном статьей 49 ФЗ «Об общих
принципах»;
В случае принятия решение о самороспуске, если за это решение проголосует не менее 2/3;
В случае вступления в силу решения соответствующего суда о неправомочности данного
состава депутатов.
В случае досрочного роспуска не позднее, чем через 3 месяца должны быть назначены новые
выборы.
Вновь избранный состав депутатского корпуса правомочен приступать к работе, если
избрано не менее 2/3 состава.
Представительный орган внутри себя создает определенные структурные образования,
которые можно поделить на несколько групп:
1)
руководящие органы и должностные лица (председатель, заместитель
председателя, президиум).
2)
Функционально-отраслевые подразделения – постоянные и временные комиссии.
3)
Территориальные органы (депутатские группы).
4)
Рабочие звенья (аппарат).
33. Основы правового статуса депутата представительного органа местного
самоуправления.
Депутат – член представительного органа МО (поселения, муниципального района,
городского округа, внутригородской территории города федерального значения).
Статус выборных лиц МСУ – система прав, обязанностей и гарантий деятельности
выборных лиц, ответственность и ограничения, обусловленные их мандатом, которые в
совокупности обеспечивают условия для беспрепятственного и эффективного исполнения
выборными лицами своих полномочий, защиту их прав, чести и достоинства (Европейская
хартия МСУ).
48
Статус выборных лиц МСУ определяется КРФ, ФЗ 2003, другими ФЗ (отдельные вопросы
обеспечения их деятельности, их полномочий, ответственности и гарантий могут
регулироваться законами субъектов РФ, уставами и иными НПА МО).
Субъекты РФ осуществляют правовое регулирование прав, обязанностей и
ответственности органов и должностных лиц МСУ по предметам ведения субъектов РФ, а
также в пределах их полномочий по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ
(также при осуществлении отдельных государственных полномочий).
Срок полномочий выборных лиц МСУ устанавливается уставом МО (от 2 до 5 лет)
(полномочия депутатов и выборного органа МСУ начинаются со дня их избрания и
прекращаются со дня начала работы выборного органа МСУ нового созыва) (изменение срока
полномочий действующих органов МСУ, депутатов не допускается).
Депутат реализует свои полномочия:
1) участвуя в заседаниях представительного органа, в работе комиссий, рабочих групп,
создаваемых представительным органом;
2) участвуя в выполнении поручений представительного органа, комиссий, в состав которых
он входит;
3) обращаясь с депутатскими запросами к руководителям муниципальных и иных органов и
организаций, расположенных на территории МО, по вопросам, отнесенным к ведению МСУ.
Выборные лица МСУ поддерживают связь со своими избирателями, подотчетны им
(избиратели вправе отозвать их в порядке, установленном ФЗ 2003).
Социальные гарантии, гарантии трудовых прав выборных лиц МСУ определяются в
соответствии с действующим законодательством (уставом МО могут быть предусмотрены
дополнительные гарантии выборным лицам МСУ за счет местного бюджета).
Период работы выборного лица МСУ на постоянной основе на выборной муниципальной
должности засчитывается в общий, непрерывный трудовой стаж, в стаж муниципальной
службы (выборным лицам МСУ, работающим не на постоянной основе, возмещаются расходы,
связанные с их деятельностью, в порядке и размерах, устанавливаемых представительным
органом МСУ).
Депутаты могут иметь помощников, права, обязанности, условия и порядок работы
которых определяются положениями, принимаемыми в соответствии с уставом МО
Выборным лицам МСУ гарантируется право на получение информации, необходимой им для
осуществления своих полномочий, принятия оптимальных и верных решений в своей
деятельности, участия в работе выборного органа.
Депутаты представительного органа МО осуществляют свои полномочия, как правило, на
непостоянной основе (на постоянной основе могут работать не более 10% депутатов, а если
численность представительного органа МО составляет менее 10 человек – 1 депутат).
ФЗ 2003 устанавливает общий запрет для депутатов, осуществляющих свои полномочия на
постоянной основе, заниматься предпринимательской и иной оплачиваемой деятельностью,
за исключением педагогической, научной и другой творческой деятельности.
Гарантии прав депутатов при привлечении их к уголовной или административной
ответственности, задержании, аресте, обыске, допросе, совершении в отношении них иных
уголовно-процессуальных действий, при проведении оперативно-розыскных мероприятий в
отношении указанных лиц, занимаемого ими жилого и служебного помещения, их багажа,
личных и служебных транспортных средств, переписки, используемых средств связи,
принадлежащих им документов устанавливаются ФЗ.
Депутат не может быть привлечен к уголовной или административной ответственности
за высказанное мнение, позицию, выраженную при голосовании, и другие действия,
соответствующие статусу указанных выборных лиц МСУ, в том числе по истечении срока их
полномочий (не распространяется на случаи публичных оскорблений, клеветы и иных
нарушений) (ФЗ 2003).
Выборное лицо МСУ имеет удостоверение, являющееся документом, подтверждающим его
статус, которым оно пользуется в течение срока полномочий (уставом МО может быть
предусмотрен отличительный нагрудный знак).
49
Полномочия депутата прекращаются досрочно в случае (смерти; отставки по собственному
желанию; признания судом недееспособным или ограниченно дееспособным; признания судом
безвестно отсутствующим или объявления умершим; вступления в отношении него в
законную силу обвинительного приговора суда; выезда за пределы РФ на постоянное место
жительства; прекращения гражданства РФ; отзыва избирателями; досрочного прекращения
полномочий соответствующего органа МСУ; призыва на военную службу (или
альтернативную гражданскую службу).
34. Глава муниципального образования: понятие, полномочия.
Глава местной администрации также может именоваться управляющим. В случае, если
лицо назначается на должность главы местной администрации по контракту, уставом
поселения, в отношении должности главы местной администрации муниципального района
уставом муниципального района и законом субъекта РФ могут быть установлены
дополнительные требования к кандидатам на должность главы местной администрации.
Порядок проведения конкурса на замещение должности главы местной администрации
устанавливается представительным органом муниципального образования и должен
предусматривать опубликование условий конкурса, сведений о дате, времени и месте его
проведения, проекта контракта не позднее чем за 20 дней до дня проведения конкурса. Лицо
назначается на должность главы местной администрации представительным органом
муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по
результатам конкурса.
Контракт главой местной администрации заключается с главой муниципального
образования. Он расторгается по соглашению сторон или в судебном порядке на основании
заявления:
1) представительного органа муниципального образования или главы муниципального
образования. В связи с нарушением условий контракта в отношении решений вопросов
местного значения;
2) высшего должностного лица субъекта Федерации вследствие нарушений условий
контракта в части, касающейся осуществления отдельных государственных полномочий,
переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов
Федерации;
3) главы местной администрации в связи с нарушениями условий контракта органами
местного самоуправления и органами государственной власти субъекта Федерации.
Полномочия главы местной администрации, осуществляемые на основе контракта,
прекращаются досрочно в случае: его смерти; отставки по собственному желанию;
расторжения контракта; отрешения от должности; признания судом недееспособным или
ограниченно дееспособным; признания судом безвестно отсутствующим или объявления
умершим; вступления в отношении него в законную силу обвинительного приговора суда;
выезда за пределы РФ на постоянное место жительства, прекращения российского
гражданства, гражданства иностранного государства – участника международного договора
РФ, в соответствии с которым иностранный гражданин имеет право быть избранным в
органы местного самоуправления. Заместители главы местной администрации
осуществляют руководство отдельными отраслями местного хозяйства, деятельностью
подчиненных им в соответствии с распределением обязанностей структурных подразделений
администрации.
Глава местной администрации определяет число своих заместителей, а в зависимости от
их профессиональной подготовки – направления их работы.
Таковыми могут быть вопросы: жилищного и коммунального хозяйства; организации
потребительского
рынка;
управления
имуществом
муниципального
образования;
капитального строительства; экономической и социальной сферы деятельности местной
администрации.
Круг вопросов, которые приходится решать местным администрациям, различен в разных
муниципальных образованиях. От этого зависят их структура и штаты, направления
деятельности должностных лиц и соответствующих служб.
50
35. Администрация муниципального образования: понятие, структура,
организация работы.
Местная администрация – исполнительно-распорядительный орган МО, наличие которого в
структуре МСУ является обязательным.
Наименование местной администрации устанавливается законом субъекта РФ с учетом
традиций.
Местная администрация должна обеспечивать исполнительно-распорядительные функции
по решению вопросов местного значения в интересах населения, осуществлять управление
муниципальной собственностью, средствами местного бюджета, разрабатывать и
обеспечивать исполнение планов развития МО, рассматривать обращения граждан и
принимать по ним необходимые меры (обеспечивает исполнение на местах ФЗ, указов
Президента РФ, постановлений Правительства РФ, законов и других НПА субъектов РФ;
реализует отдельные государственные полномочия, переданные органам МСУ ФЗ и законами
субъектов РФ).
Местная администрация в целях осуществления своих задач и функций наделяется уставом
МО соответствующими полномочиями (по решению вопросов местного значения; для
осуществления отдельных государственных полномочий).
Глава местной администрации руководит местной администрацией на принципе
единоначалия, он издает постановления по вопросам (местного значения; связанным с
осуществлением отдельных государственных полномочий; организации работы местной
администрации).
Местная администрация обладает правами юридического лица (муниципальное учреждение,
образуемое для осуществления управленческих функций; подлежит государственной
регистрации в качестве юридического лица; основание для государственной регистрации –
устав МО и решение об учреждении местной администрации с правами юридического лица).
Местная администрация наделяется на праве оперативного управления необходимым
имуществом, финансируется за счет средств местного бюджета, имеет самостоятельный
баланс, лицевой счет, смету доходов и расходов, вправе самостоятельно приобретать или
осуществлять имущественные и неимущественные права и обязанности, выступать в суде.
Структура местной администрации – официально установленные состав и наименование
структурных подразделений (комитетов, управлений, отделов) и должностных лиц местной
администрации,
их
соподчиненность,
взаимосвязи
и
функции
(утверждается
представительным органом МО по представлению главы местной администрации).
Главой местной администрации может быть:
1) глава МО – высшее должностное лицо МО, избираемое непосредственно населением на
муниципальных выборах (порядок выборов главы МО непосредственно населением
определяется законодательством, регулирующим муниципальные выборы);
2) лицо, назначаемое на должность главы местной администрации по контракту,
заключаемому по результатам конкурса на замещение указанной должности на срок
полномочий, определяемый уставом МО (порядок назначения на должность главы местной
администрации определен ФЗ 2003; порядок проведения конкурса устанавливается
представительным органом МО).
Положение о порядке и условиях проведения конкурса на замещение должности главы
местной администрации (определяется: кто вправе выдвигать кандидатуру; требования,
предъявляемые к кандидату; порядок представления и перечень документов; порядок
определения итогов конкурса; может содержать проект контракта).
Конкурс проводится при выдвижении не менее 2 кандидатов (иначе переносится)
(заключается в оценке профессионального уровня кандидатов; по каждому проводится
голосование; по итогам проведения конкурса комиссия представляет в представительный
орган список кандидатов).
Представительный орган в соответствии с уставом МО принимает решение о назначении
лица на должность главы местной администрации.
51
Структура местной администрации может включать заместителей главы местной
администрации (через них осуществляется управление муниципальным хозяйством и
имуществом, местными бюджетными средствами, руководство деятельностью
структурных подразделений местной администрации; распределение обязанностей
осуществляется распоряжением главы местной администрации).
Коллегия администрации может быть сформирована при главе местной администрации
(совещательный орган, рассматривающий особо важные вопросы местного значения,
перспективные и текущие вопросы по проблемам развития МО; состав коллегии
утверждается распоряжением главы местной администрации).
В структуру местной администрации входят: департаменты, комитеты, управления,
отделы, инспекции, службы, комиссии и другие структурные подразделения (с учетом размеров
МО, его территории, материально-финансовых ресурсов) (некоторые могут иметь статус
отраслевых
органов
местной
администрации,
осуществляющих
исполнительнораспорядительную деятельность в определенной сфере управления муниципальным
хозяйством).
Структура местной администрации может включать территориальные органы местной
администрации, создаваемые и действующие на определенной части территории МО.
В органах и структурных подразделениях местной администрации могут создаваться:
сектора, отделы, управления (требование о минимальной численности штатных единиц в
указанных подразделениях устанавливается в решении представительного органа о
структуре местной администрации).
Органы местной администрации действуют на основе положений, утверждаемых
представительным органом МО; наделяются в соответствии с уставом МО статусом
юридического лица; самостоятельно решают вопросы, отнесенные к их ведению; имущество
закрепляется за ними на праве оперативного управления.
Структура, порядок деятельности и полномочия структурных подразделений определяются
положениями, утверждаемыми представительным органом МО или главой местной
администрации.
Местная администрация осуществляет исполни-тельно-распорядительные полномочия на
основании и во исполнение ФЗ, актов Президента РФ и Правительства РФ, законов и иных НПА
субъекта РФ, устава МО, решений представительного органа, правовых актов главы местной
администрации.
Организационно-правовые формы и способы организации работы местной администрации:
распределение обязанностей между главой местной администрации и его заместителями в
соответствии со структурой (утверждается главой местной администрации; заместители
утверждают должностные обязанности руководителей структурных подразделений, а
последние – должностные обязанности специалистов);
планирование работы (работа строится на основе планов структурных подразделений в
соответствии с основными направлениями социально-экономического развития МО на
текущий год с учетом его стратегического развития; планы утверждаются главой
администрации);
проведение совещаний, семинаров и других мероприятий (единый порядок проведения
устанавливается в целях упорядочения работы аппарата администрации и координации
деятельности структурных подразделений);
проведение заседаний коллегии при главе администрации (принцип единоначалия сочетается
с принципом коллективного и свободного обсуждения вопросов организации и деятельности
местной администрации);
дача указаний и поручений (глава местной администрации, его заместители, руководители
структурных подразделений администрации дают указания в устной или письменной форме);
организация работы со служебными документами (порядок прохождения и исполнения
входящих, исходящих и внутренних документов определяется специальной инструкцией);
рассмотрение обращений граждан (осуществляется в соответствии с действующим
законодательством, МПА, устанавливающими порядок рассмотрения обращений граждан в
данном МО);
52
организация работы с кадрами (на муниципального служащего заводится личное дело,
содержащее сведения о нем, о прохождении им муниципальной службы);
36. Муниципальная
служба:
понятие,
отличительные
черты
правовое
регулирование.
ФЗ от 08.01.1998 №8-ФЗ «Об основах муниципальной службы в РФ»;
ФЗ от 27.05.2003 №58-ФЗ «О системе государственной службы РФ»;
Муниципальная служба (МС) – профессиональная служебная деятельность граждан по
обеспечению исполнения полномочий МО, а также полномочий органов МО и лиц, замещающих
муниципальные должности МО.
Общие принципы организации МС – ФЗ «Об основах МС в РФ» (МС осуществляется на
муниципальных должностях, не являющихся выборными).
Отличительные черты и признаки МС:
МС учреждается и функционирует в сфере публичной власти (муниципальная власть и
власть государства – формы публичной власти).
Специфические задачи МС, связанные с обеспечением полномочий МСУ (обеспечение
самостоятельного решения населением вопросов местного значения; МС – одна из гарантий
самостоятельности МСУ). Основные задачи МС – обеспечение прав и свобод человека и
гражданина на территории МО; защита прав и законных интересов МО, его населения.
Уровни системы правового регулирования МС (федеральный, субъектов РФ, муниципальный).
Вопросы формирования личного состава МС, аттестации муниципальных служащих и
некоторые другие решаются МО самостоятельно на основе законодательства о МС и ее
собственных НПА.
Общие черты правового статуса муниципального служащего и правового статуса
государственного служащего (стаж МС приравнивается к стажу государственной службы; на
муниципального служащего в области пенсионного обеспечения в полном объеме
распространяются права государ-ственного служащего).
Финансирование МС осуществляется за счет средств местного бюджета (минимально
необходимые расходы МО на МС должны учитываться органами государственной власти при
определении минимальных местных бюджетов).
Основные принципы МС:
•
Верховенство КРФ, ФЗ и законов субъектов РФ над иными НПА, должностными
инструкциями (общий принцип для организации и деятельности государственной,
муниципальной и иных видов служебной деятельности в РФ).
•
Приоритет прав и свобод человека и гражданина, их непосредственное действие
(человек, его права и свободы – высшая ценность; они определяют деятельность МСУ и
муниципальных служащих).
•
Самостоятельность органов МСУ в пределах их полномочий (конституционная
гарантия МСУ, его самостоятельности). МС не входит в систему государственной службы, не
является ее структурной частью (самостоятельный институт МСУ) (органы
государственной власти не вправе вмешиваться в деятельность органов МСУ по решению
вопросов местного значения, относящихся к ведению МО; решения органов и должностных лиц
МСУ могут быть отменены только органами и лицами, их принявшими, или признаны
недействительными по решению суда).
•
Профессионализм и компетентность муници-пальных служащих.
•
Ответственность муниципальных служащих за неисполнение или ненадлежащее
исполнение своих должностных обязанностей (обеспечение дисциплины в их деятельности,
формирование чувства ответственности за порученное дело).
•
Равный доступ граждан к МС в соответствии с их способностями и
профессиональной подготовкой.
•
Единство основных требований, предъявляемых к МС в РФ, а также учета
исторических и иных местных традиций (предполагает единство правового статуса
муниципальных служащих – общие перечни ограничений, связанных с МС, гарантий).
53
•
Правовая и социальная защищенность муници-пальных служащих (обеспечение
стабильности кадров в органах МСУ, защиты муниципальных служащих от политической
конъюнктуры, произвола руководителя, гарантии соответствующих условий работы,
пенсионного обеспечения).
•
Внепартийность МС (цель – не допустить перехода МС под контроль политических
организаций).
•
Открытость МС и ее доступность общественному контролю, объективное
информирование населения о деятельности муниципальных служащих.
•
Защита муниципальных служащих от неправомерного вмешательства в их
профессиональную служебную деятельность государственных и муниципальных органов и
должностных лиц, физических и юридических лиц.
ФЗ 1995:
•
К компетенции органов государственной власти РФ относится законодательство о
МС.
•
Законодательное регулирование вопросов МС осуществляется субъектами РФ в
соответствии с КРФ и ФЗ (законы о МС, об аттестации муниципальных служащих, о системе
оплаты их труда; реестры муниципальных должностей МС, соотношение муниципальных
должностей МС и госу-дарственных должностей государственной службы РФ).
•
К правовой основе МС относятся уставы МО и иные НПА МО (МО определяют порядок
прохождения МС, требования к муниципальным должностям, права и обязанности, виды
поощрений му-ниципального служащего).
ФЗ 2003 – правовое регулирование МС, включая требования к муниципальным должностям
МС, определение статуса муниципального служащего, условия и порядок прохождения службы,
осуществляется ФЗ, а также принимаемыми в соответствии с ним законами субъектов РФ и
уставами МО.
37. Муниципальная
должность:
понятие
и
виды.
Правовой
статус
муниципального служащего.
ФЗ от 08.01.1998 №8-ФЗ «Об основах муниципальной службы в РФ»;
ФЗ от 27.05.2003 №58-ФЗ «О системе государственной службы РФ»;
Муниципальная должность – должность, предусмотренная уставом муниципального
образования в соответствии с законом субъекта Российской Федерации, с установленными
полномочиями на решение вопросов местного значения и ответственностью за
осуществление этих полномочий, а также должность в органах местного самоуправления,
образуемых в соответствии с уставом муниципального образования, с установленными кругом
обязанностей по исполнению и обеспечению полномочий данного органа местного
самоуправления и ответственностью за исполнение этих обязанностей.
Признаки, характеризующие муниципальную должность:
устанавливается уставом МО, иными НПА органов МСУ в соответствии с законом субъекта
РФ;
предполагает ответственность за исполнение связанных с ней обязанностей;
замещается на постоянной основе и в установленном законом порядке;
с ней связан комплекс обязанностей и соответст-вующих им прав, необходимых для
обеспечения осуществления задач и функций МСУ.
Виды муниципальных должностей:
1) Выборные муниципальные должности (замещаются в результате муниципальных
выборов (депутаты, члены выборного органа МСУ, выборные должностные лица МСУ) или на
основании решения представительного или иного выборного органа МСУ в отношении лиц,
избранных в состав указанных органов в результате муниципальных выборов (председатель
представительного органа МСУ)).
Статус лиц, замещающих выборные муниципальные должности, законом не
устанавливается (МС осуществляется на муниципальной должности, не являющейся
выборной).
54
2) Иные муниципальные должности (замещаются путем заключения трудового договора –
муниципальные должности МС).
Группы муниципальных должностей:
1) Должности с установленными полномочиями на решение вопросов местного значения
(выборные лица МСУ – должностные лица, избранные населением непосредственно или
представительным органом МСУ из своего состава, наделенных уставом МО полномочиями на
решение вопросов местного значения).
2) Должности с установленным кругом обязанно-стей по исполнению и обеспечению
полномочий органов МСУ (должности МС – должности в органах МСУ; лица, их замещающие, –
муниципальные служащие – осуществляют профессиональную деятельность на постоянной
основе в органах МСУ по исполнению их полномочий).
Муниципальные должности устанавливаются НПА органов МСУ в соответствии с реестром
муниципальных должностей МС, утверждаемым законом субъекта РФ.
Единый реестр муниципальных должностей Московской области:
•
должности категории «А» (выборные муниципальные должности – глава МО,
председатель представительного органа МСУ, работающий на постоянной основе);
•
должности МС;
•
должности категории «Б» (должности МС для обеспечения исполнения полномочий
лиц, занимающих должности категории «А» - помощник главы МО, консультант главы МО);
•
должности категории «В» (должности МС для обеспечения полномочий органов МСУ
– глава местной администрации (назначенный), его заместители, начальники управлений и
отделов местной администрации, их заместители, консультанты, специалисты).
Все муниципальные должности МС Московской области подразделяются на группы:
1)
высшие должности (назначенный глава местной администрации, его заместители);
2)
главные должности (руководители структурных подразделений администрации);
3)
ведущие должности (заместители руководителей структурных подразделений
администрации, консультанты);
4)
старшие должности (главные и ведущие специалисты);
5)
младшие должности (специалисты 1-й и 2-й категории, специалисты).
Высшие и главные должности устанавливаются уставом и НПА МО в соответствии с
законами Московской области (ведущие и старшие – НПА МО в соответствии с уставом МО и
законами Московской области; младшие – НПА МО в соответствии с его уставом).
Муниципальный служащий – гражданин РФ, достигший возраста 18 лет, исполняющий в
порядке, определенном уставом МО в соответствии с ФЗ и законами субъекта РФ, обязанности
по муниципальной должности МС за денежное вознаграждение, выплачиваемое за счет
средств местного бюджета.
Признаки муниципального служащего:
1) занятие им должности МС, исполнение обязанностей по этой должности (к
муниципальным должностям МС относятся должности в органах МСУ, замещаемые путем
заключения трудового договора, с установленным кругом обязанностей по исполнению и
обеспечению полномочий данного органа МСУ и ответственностью за исполнение этих
обязанностей);
2) исполнение и обеспечение полномочий органов МСУ (профессиональная деятельность,
осуществляется на постоянной основе и в порядке, определяемом уставом МО в соответствии
с ФЗ и законами субъектов РФ);
3) денежное вознаграждение за исполнение своих обязанностей он получает из средств
местного бюджета (минимально необходимые расходы МО на МС должны учитываться
органами государственной власти при определении минимальных местных бюджетов).
Классификация государственных служащих:
1) В зависимости от характера и объема полномочий:
а)
руководители
(должностные
лица
МСУ,
выполняющие
организационнораспорядительные функции в органах МСУ – руководители органов МСУ, их структурных
подразделений, их заместители);
55
б) специалисты (обеспечивают полномочия органов, выборных должностных лиц МСУ –
консультант главы МО, консультант управления, главные и ведущие специалисты).
2) В зависимости от требований, предъявляемых к уровню образования и профессиональной
подготовке, необходимых для замещения муниципальной должности МС (муниципальные
служащие, замещающие высшие, главные, ведущие, старшие и младшие должности).
3) С учетом квалификационных разрядов (действительный муниципальный советник
Московской области 1-го, 2-го, 3-го класса; муниципальный советник Московской области 1-го,
2-го, 3-го класса; советник МС Московской области 1-го, 2-го, 3-го класса; старший референт МС
Московской области 1-го, 2-го, 3-го класса; референт МС Московской области 1-го, 2-го, 3-го
класса).
Правовой статус муниципального служащего определяется КРФ, законами об общих
принципах организации МСУ, об основах муниципальной службы, конституциями (уставами),
законами субъектов РФ, уставами и иными НПА МО (права и обязанности муниципальных
служащих закрепляются уставом МО или НПА органов МСУ в соответствии с ФЗ и законами
субъектов РФ).
Муниципальному служащему гарантируются следующие общие права:
1) знакомиться с документами, определяющими его права и обязанности по занимаемой
должности, критерии оценки качества работы;
2) требовать обеспечения организационно-технических условий, необходимых для
осуществления должностных полномочий;
3) получать от государственных органов и органов МСУ, от организаций независимо от
форм собственности необходимую информацию и материалы;
4) принимать решения в соответствии со своими должностными полномочиями
(принимать участие в их подготовке);
5) права, связанные с организацией МС, с ее прохождением.
Муниципальный служащий вправе:
1) вносить предложения по совершенствованию МС;
2) знакомиться со всеми материалами своего личного дела;
3) требовать служебного расследования для опровержения сведений, порочащих его честь и
достоинство;
4) добиваться продвижения по службе, увеличения размера денежного содержания с учетом
результатов работы, уровня квалификации, стажа работы;
5) повышать квалификацию за счет средств местного бюджета;
6) участвовать в конкурсе на замещение вакантной должности МС или государственной
службы.
Муниципальный служащий обязан:
1) обеспечивать соблюдение и реализацию КРФ, ФЗ, конституций (уставов), законов и иных
НПА субъектов РФ, НПА МО;
2) при осуществлении своих задач и функций не выходить за пределы предоставленных
полномочий;
3) обеспечивать соблюдение и защиту прав и свобод граждан;
4) исполнять распоряжения вышестоящих руководителей, отданные в пределах их
должностных полномочий;
5) поддерживать уровень квалификации, достаточный для исполнения должностных
обязанностей;
6) соблюдать правила внутреннего трудового распорядка, должностные инструкции и
порядок работы со служебной информацией;
7) хранить государственную и иную охраняемую законом тайну, не разглашать сведения,
ставшие ему известными в связи с исполнением должностных обязанностей, затрагивающие
частную жизнь, честь и достоинство граждан.
Муниципальный служащий не вправе:
1) заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме педагогической, научной и иной
творческой деятельности;
56
2) быть депутатом ГД ФС РФ, депутатом законодательного органа субъекта РФ,
депутатом представительного органа МСУ, членом иных выборных органов МСУ, выборным
должностным лицом МСУ;
3) заниматься предпринимательской деятельностью лично или через доверенных лиц;
4) состоять членом органа управления коммерческой организации (если это не
предусмотрено законом или в соответствии с ФЗ и законами субъекта РФ это ему не
поручено);
5) быть поверенным или представителем по делам третьих лиц в органе МСУ, в котором он
состоит на МС или который ему непосредственно подчинен или подконтролен;
6) использовать в неслужебных целях средства материально-технического, финансового и
информационного обеспечения, другое имущество, служебную информацию;
7) получать гонорары за публикации и выступления в качестве муниципального служащего;
8) получать от физических и юридических лиц вознаграждения, связанные с исполнением им
должностных обязанностей;
9) выезжать в командировки за счет средств физических и юридических лиц (исключение –
командировки по договоренности органов МСУ МО с органами МСУ других МО, органами
государственной власти и органами МСУ иностранных государств, международными и
иностранными некоммерческими организациями);
10) принимать участие в забастовках;
11) использовать свое служебное положение в интересах политических партий, религиозных
и других общественных объединений.
Муниципальный служащий обязан ежегодно представлять в органы ФНС сведения о
полученных доходах и об имуществе, принадлежащем ему на праве собственности, которое
является объектом налогообложения.
Нормы, устанавливающие основания, виды и порядок применения поощрений муниципального
служащего, содержатся в НПА МО, принимаемых в соответствии с ФЗ и законами субъектов
РФ (благодарность, единовременное денежное поощрение, объявление благодарности с
денежным поощрением, награждение ценным подарком, награждение Почетной грамотой
органов МСУ или администрации субъекта РФ, представление к награждению
государственными наградами РФ).
Гарантии муниципального служащего (ФЗ «Об основах МС в РФ»:
1) условия работы, обеспечивающие исполнение им должностных обязанностей;
2) денежное содержание и иные выплаты (размер должностного оклада, размеры и порядок
установления надбавок и иных выплат к должностному окладу муниципального служащего
определяются НПА органов МСУ в соответствии с законами субъекта РФ);
3) ежегодный оплачиваемый отпуск (не менее 30 календарных дней; для отдельных
категорий – больше; за выслугу лет – дополнительный оплачиваемый отпуск);
4) медицинское обслуживание служащего и членов его семьи, в том числе после выхода его на
пенсию;
5) пенсионное обеспечение за выслугу лет и пенсионное обеспечение членов его семьи в случае
смерти муниципального служащего, наступившей в связи с исполнение им должностных
обязанностей;
6) обязательное государственное страхование на случай причинения вреда здоровью и
имуществу в связи с исполнением должностных обязанностей;
7) защита членов его семьи от насилия, угроз, других неправомерных действий в связи с
исполнением им должностных обязанностей.
Ответственность муниципального служащего (за должностной проступок на него могут
налагаться дисциплинарные взыскания – замечание, выговор, строгий выговор,
предупреждение о неполном служебном соответствии, увольнение) (взыскания налагаются
руководителем, обладающим правом назначения муниципального служащего на должность
МС).
Ответственность за исполнение муниципальным служащим неправомерного распоряжения
несет подтвердивший это распоряжение руководитель (при наличии сомнения в
правомерности полученного распоряжения муниципальный служащий в письменной форме
57
сообщает об этом руководителю, издавшему распоряжение, и вышестоящему руководителю,
которые могут подтвердить или отменить обжалуемое распоряжение).
38. Правовые акты местного самоуправления: понятие, виды, порядок
принятия, вступления и силу и отмены.
Статья 7 ФЗ от 06.10.2003
МПА – документально оформленное решение, выражающее волю населения МО, органов и
должностных лиц МСУ по вопросам местного значения, вопросам осуществления переданных
органам МСУ отдельных государственных полномочий или по вопросам организации
деятельности органов МСУ.
Признаки МПА:
1) представляют собой документально оформленное решение, внешнее выражение воли
населения МО, органов и должностных лиц МСУ;
2) одно из средств осуществления народом своей власти, обеспечивающее самостоятельное
решение МО вопросов ;
3) принимаются непосредственно населением (на местном референдуме, сходе граждан),
органами и должностными лицами МСУ;
4) обязательны для исполнения на территории МО;
5) за неисполнение МПА граждане, руководители организаций, должностные лица органов
государственной власти и должностные лица органов МСУ несут ответственность в
соответствии с ФЗ и законами субъектов РФ;
6) устанавливают либо изменяют общеобязательные правила или имеют индивидуальный
характер и являются одним из важных элементов механизма правового регулирования
общественных отношений;
7) виды, порядок принятия, официального опубликования и вступления в силу МПА
определяются уставом МО в соответствии с ФЗ 2003;
8) не должны противоречить КРФ, ФЗ, иным НПА РФ, конституциям (уставам), законам и
иным НПА субъектов РФ;
9) могут быть отменены или их действие может быть приостановлено органами и
должностными лицами МСУ, принявшими соответствующий МПА, судом (в части,
регулирующей осуществление органами МСУ отдельных государственных полномочий –
уполномоченным органом государственной власти).
В систему МПА входят:
1) устав МО (принимается представительным органом МО (квалифицированным
большинством в 2/3 голосов) и подлежит государственной регистрации; имеет прямое
действие и применяется на всей территории МО);
2) правовые акты, принятые на местном референдум (сходе) граждан (являются актами
высшей юридической силы, имеют прямое действие и применяются на всей территории МО),
нормативные и иные правовые акты представительного органа МО;
3) правовые акты главы МО, постановления и распоряжения главы местной администрации,
иных органов МСУ и должностных лиц МСУ, предусмотренных уставом МО.
Классификация МПА:
1) по юридической силе (устав и оформленные в виде правовых актов решения, принятые на
местном референдуме (сходе граждан), являются актами высшей юридической силы в систему
МПА);
2) в зависимости от субъекта, принявшего МПА (акты, принятые на местном референдуме
(сходе граждан); органами и должностными лицами МСУ);
3) в зависимости от юридического содержания (нормативные акты (устанавливают,
изменяют или отменяют общие правила поведения (нормы права)); индивидуальные акты
(необходимость их принятия связана с осуществлением организационной, исполнительнораспорядительной и контрольной муници-пальной деятельности));
4) в зависимости от характера вопросов, по которым принимаются МПА (местного
значения; осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам МСУ;
организации работы органов МСУ);
58
5) акты, проекты которых должны быть вынесены на публичные слушания (обсуждение) и
акты, к проектам которых указанные требования не предъявляются (на публичные слушания
выносятся проект устава МО, проект МПА о внесении изменений и дополнений в устав; проект
местного бюджета).
Подготовка, принятие и вступление в силу МПА регулируются уставом МО, регламентами
органов МСУ, другими НПА МО в соответствии с требованиями, содержащимися в ВЗ и законах
субъектов РФ (МПА не должны противоречить законам, иным нормативным актам РФ и
субъектов РФ, должны быть изданы полномочными органами в пределах их компетенции, в
форме и порядке, предусмотренных для их принятия).
Представительный орган МО принимает решения, устанавливающие правила, обязательные
для исполнения на территории МО, а также решения по вопросам организации деятельности
представительного органа.
Глава МО издает постановления и распоряжения (если он – председатель
представительного органа, то издает их по вопросам организации деятельности данного
органа; если он – глава местной администрации, то издает их по вопросам местного значения,
по вопросам, связанным
с осуществлением отдельных государственных полномочий
(постановления), распоряжения по вопросам организации работы местной администрации).
Иные должностные лица МСУ издают распоряжения и приказы.
Соблюдение процессуальных правил при подготовке и принятии МПА (устанавливается: на
кого возлагается выработка проектов решений; в каком порядке и какими методами они
вырабатываются; с кем и каким образом должны быть предварительно обсуждены и
согласованы; кто вправе вносить на рассмотрение правомочного органа проект правового
акта).
Проекты МПА могут вноситься (депутатами представительного органа МО; главой МО;
иными выборными органами МСУ; главой местной администрации; органами ТОС;
инициативными группами граждан; иными субъектами правотворческой инициативы)
(инициативная группа граждан не может превышать 3% от числа жителей МО, обладающих
избирательным правом).
Порядок внесения проектов МПА, перечень и форма прилагаемых к ним документов
устанавливаются НПА органа МСУ или должностного лица МСУ (в регламентах
представительных органов устанавливаются требования к проектам – проект должен
пройти правовую, финансовую экспертизу, обсуждение в комиссиях, предоставляться с
пояснительной запиской) (в некоторых случаях проект должен быть согласован с местной
администрацией; возможно обсуждение проекта гражданами; некоторые проекты (местного
бюджета, структуры администрации) вносятся главой местной администрации), некоторые
(о местных налогах, о расходовании средств из местного бюджета) – только по инициативе
главы местной администрации или при наличии его заклю-чения).
Проекты главы местной администрации готовятся по заданию главы, его заместителей, по
предложению руководителей структурных подразделений (в регламентах устанавливается
порядок подготовки правовых актов главы местной администрации).
Решения представительного органа принимаются путем проведения голосования (решение
считается принятым, если за него подано большинство голосов; если вопрос имеет несколько
решений – альтернативное или рейтинговое голосование).
Решение вопросов местного значения непосредственно гражданами осуществляется путем
прямого волеизъявления населения МО, выраженного на местном референдуме (сходе граждан)
(принятие решения требует, чтобы в референдуме приняло участие более половины внесенных
в списки для голосования, и чтобы за принятие проголосовало более половины принявших
участие в голосовании).
МПА вступают в силу в порядке, установленном уставом МО (исключение – НПА
представительных органов МСУ о налогах и сборах – вступают в силу в соответствии с НК
РФ).
МПА, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу
после их официального опубликования (порядок их опубликования устанавливается уставом
МО).
59
МПА, принятые органами МСУ, подлежат обязательному исполнению на всей территории
МО.
Решение, принятое на местном референдуме, является обязательным (не нуждается в
утвержде-нии; подлежит регистрации в органе МСУ в порядке, установленном для
регистрации НПА) (если для реализации указанного решения требуется издание МПА, орган
МСУ или должностное лицо МСУ обязаны в течение 15 дней определить срок подготовки и
принятия данного акта, срок не может превышать 3 месяцев).
МПА могут быть отменены или их действие может быть приостановлено:
1) органами и должностными лицами МСУ, принявшими соответствующий МПА;
2) судом, который может признать МПА недействующим (утратившим юридическую силу)
(в случае его противоречия КРФ, ФЗ, конституции (уставу), законам субъекта РФ, уставу МО);
3) уполномоченными органами государственной власти (в части, регулирующей
осуществление органами МСУ переданных им отдельных государственных полномочий).
В особом порядке может быть изменено или отменено решение, принятое на местном
референ-думе (данное решение также может быть признано недействительным в судебном
порядке.
Органы прокуратуры осуществляют надзор за соответствием МПА КРФ, ФЗ, конституции
(уставу), законам субъектов РФ.
Органы и должностные лица МСУ, наделенные контрольными функциями, осуществляют
контроль за соответствием деятельности органов и должностных лиц МСУ уставу и
принятым в соответствии с ним НПА представительного органа МО.
39. Особенности организации местного самоуправления в районе (уезде).
Район (уезд) — административно-территориальная единица, которая объединяет в своих
границах несколько сельских округов (волостей, сельсоветов), а также городские поселения.
Вариант организации власти в районе зависит от субъекта Федерации, которые
самостоятельно решают вопросы своего административно-территориального устройства,
организации государственной власти на своей территории, а также от населения городских и
сельских поселений, находящихся в административных границах района, имеющих
возможность как создавать собственные муниципальные образования в своих поселениях, так
и объединяться в целях создания районного муниципального образования.
Организация местного самоуправления в районе (уезде) возможна в различных вариантах.
1. В границах территории района может быть создано единое районное муниципальное
образование. Особенностью этого варианта организации местного самоуправления в районе
является то, что в границах территории районного муниципального образования
отсутствуют какие-либо иные муниципальные образования (городские, сельские и т.д.). В
городских и сельских поселениях, расположенных на территории района, не образуются
самостоятельные органы местного самоуправления, обладающие правом формировать и
утверждать собственный бюджет, вводить местные налоги и сборы и т.д. В этом случае
имеются: а) единые районные органы местного самоуправления, которые могут иметь
структурные подразделения в городских и сельских поселениях, расположенных на территории
района; б) единая районная муниципаль­ная собственность; в) единый районный бюджет.
Структурным подразделениям районной администрации, которые создаются в городских и
сельских поселениях (сельских округах, сельсоветах, волостях), могут передаваться в
управление объ­екты районной муниципальной собственности, им могут выде­ляться также
из районного бюджета финансовые средства (смета расходов).
Данная организация местного самоуправления возможна при условии, что население
городских и сельских поселений или органы, обладающие правом от имени населения
принимать решения, высказались за образование единого районного муниципального
образования.
Создание единых районных муниципальных образований обусловлено слабостью финансовоэкономической базы небольших поселений.
2. На территории районного муниципального образования имеются другие муниципальные
образования (городские, поселковые, сельские). Основной проблемой организации местного
60
самоуправления в районе в этом случае является решение вопросов о взаимодействии
районных органов самоуправления с городскими и сельскими поселениями, имеющими статус
муниципальных образований, о разграничении источников доходов, объектов собственности
между ними. Не допускается подчиненность одного муниципального образования другому.
Разграничения полномочий по вопросам совместного ведения устанавливаются договором
между муниципальными образованиями.
3. В ряде субъектов Федерации район признается уровнем государственного управления.
Субъекты Федерации вправе создавать территориальные (местные) органы
государственной власти общей компетенции: органы представительной и исполнительной
государственной власти территориальных единиц, которые непосредственно входят в состав
субъекта Федерации. Если в административно-территориальных единицах сформированы
органы местного самоуправления, то их полномочия не могут быть прекращены (в связи с
созданием соответствующих местных органов государственной власти) без учета мнения
населения на основании и в формах, предусмотренных законами субъекта Федерации. Население
вправе потребовать проведения в этом случае референдума. Если же такое требование не
заявляется, то для досрочного прекращения полномочий муниципальных органов достаточно
решения соответствующих представительных органов местного самоуправления.
При этом надо иметь в виду, что субъекты Российской Федерации, решая вопрос об уровнях
публичной власти на своей территории, в большинстве своем не предусматривают создания
местных органов государственной власти общей компетенции, образующих самостоятельный
уровень публичной власти в субъекте Феде­рации.
Во всех случаях организации местного самоуправления в районе (уезде) на его территории
могут действовать органы территориального общественного самоуправления. Они
создаются в городских, сельских поселениях (когда данные поселения не имеют статуса
муниципального образования) или на части территории городских, сельских поселений (когда
данные поселения имеют статус муниципального образования).
40. Особенности организации местного самоуправления городских и сельских
поселениях.
Особенности организации местного самоуправления в городских поселениях
В соответствии с Градостроительным кодексом России к городским поселениям
относятся города и поселки.
Факторы, влияющие на организацию местного самоуправления в городских поселениях:
численность жителей города, его размеры, наличие или отсутствие городских районов и др.
Городские поселения в зависимости от численности подразделяются на:
1) сверхкрупные города (свыше 3 млн. чел.);
2) крупнейшие города (от 1 до 3 млн. чел.);
3) крупные города (от 250 тыс. до 1 млн. чел.);
4) большие города (от 100 до 250 тыс. чел.);
5) средние города (от 50 до 100 тыс. чел.);
6) малые города и поселки (до 50 тыс. чел.).
При образовании районов в городе учитывается численность его населения, характер
застройки, интересы рациональной организации управления городским хозяйством, социальнокультурным и коммунально-бытовым обслуживанием населения.
Варианты организации и осуществления местного самоуправления в городских поселениях.
1. Городское поселение может иметь статус муниципального образования: имеет свою
собственность, свой бюджет и выборные органы: представительный орган местного
самоуправления, выборные должностные лица местного самоуправления.
При этом городское муниципальное образование может находиться в границах
территории другого муниципального образования (например, районного муниципального
образования).
Городское муниципальное образование, имеющее статус муниципального образования,
может подразделяться на городские районы или иные административно-территориальные
единицы.
61
Городской район — часть территории города, выделенная в целях рациональной
организации управления городским хозяйством, улучшения обслуживания населения города и
приближения органов местного самоуправления в городе к населению. Обычно районное
деление имеют города с большой численностью населения.
Организация власти в городских рай­онах возможны в двух вариантах:
а) создаются внутригородские муниципальные образования, имеющие свои выборные
органы, свою собственность, свой бюджет.
б) если не предусмотрены внутригородские муниципальные образования, могут
создаваться структурные подразделения городской администрации с передачей им в
управление части объектов городской муниципальной собственности, выделением финансовых
средств из городского бюджета.
2. Если городское поселение не имеет статуса муниципального образования (нет своей
собственности, бюджета, выборных органов) – тогда оно входит в со­став муниципального
образования (например, районного муниципального образования), а его население реализует
право на самоуправление с жителями муниципального образования, в состав которого входит
поселение.
В таком городском поселении могут создаваться и действовать структурные
подразделения органов местного самоуправления того муниципального образования, в состав
которых входит городское поселение.
3. В городских поселениях, являющихся административно-территориальными
образованиями, могут создаваться органы государственной власти.
Если такое решение принимается в случае, когда в границах (районах, городах)
действовали ранее созданные органы местного самоуправления, то полномочия этих органов
не могут быть прекращены досрочно без учета мнения населения. Ограничение прав населения
на местное самоуправление на отдельных территориях (включая и городские) возможно лишь
федеральным законом в целях защиты конституционного строя, обеспечения обороны страны
и безопасности государства.
4. В городских поселениях могут создаваться органы территориального общественного
самоуправления.
В городских поселениях, являющихся муниципальными образованиями, органы
территориального общественного самоуправления создаются на части территории
городского поселения (дом, улица, квартал, микрорайон). В городских поселениях, которые не
имеют статуса муниципального образования и входят в состав крупного муниципального
образования (например, районного муниципального образования), органы территориального
общественного самоуправления могут быть внутригородскими и об­щегородскими.
Порядок организации и осуществления территориального общественного самоуправления
определяется уставом муниципального образования в соответствии с законами субъекта
Федерации и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.
2. Особенности организации местного самоуправления в сельских поселениях
К сельским поселениям относятся: села, станицы, деревни, хутора, кишлаки, аулы и др.
В ведении муниципального образования находятся поселения, которые связа­ны с ним в
административном, производственном или территориальном отношениях: поселения,
имеющие временное значе­ние и непостоянный состав населения и являющиеся объектами
служебного назначения в соответствующей отрасли экономики (железнодорожные будки,
дома лесников, бакенщиков, полевые станы и т.п.), а также одиночные дома.
Организация местного самоуправления в сельских поселениях имеет особенности, которые
связаны с их финансово-экономической базой, социально-экономическим развитием,
численностью населения и другими факторами.
Если сельское поселение не имеет статуса муниципального образования, оно неможет
формировать свой местный бюджет, обладать муниципальной собственностью, избирать
свои органы местного самоуправления.
В зависимости от численности жителей сельские поселения подразделяет на:
» крупные сельские поселения (свыше 5 тыс. чел.);
62
» большие сельские поселения (от 1 до 5 тыс. чел.);
» средние сельские поселения (от 200 чел. до 1 тыс. чел.);
» малые сельские поселения (менее 200 чел.).
Население сельского поселения имеет право на организацию местного самоуправления
независимо от численности: а) со ста­тусом самостоятельного муниципального образования;
б) в составе сельского округа (сельсовета, волости), объединяющего несколько мелких
населенных пунктов и являющегося самостоятельным му­ниципальным образованием или в
составе единого районного му­ниципального образования.
1. Как правило, статус муниципального образования имеет сельское поселение, являющееся
крупным (большим) населенным пунктом с финансово-экономической базой, необходимой для
самостоятельного решения вопросов местного значения. Такое муниципальное образование
(село, станица и т.д.) имеет свой бюджет, муниципальную собственность и выборные органы
местного самоуправления.
Осуществление полномочий представительного органа местного самоуправления (если он
не создается) в сельском муниципальном образовании возможно собраниями (сходами)
граждан. При этом собрание (сход) граждан считается правомочным при участии в нем более
половины жителей муниципального образования, обладающих избирательным правом.
2. Сельское поселение, являющееся муниципальным образованием, может находиться в
границах территории другого муниципального образования (сельского округа, района и др.).
3. Сельское поселение может не являться муниципальным образованием. Его население в
этом случае реализует свое право на самоуправление в составе муниципального образования,
объединяющего несколько поселений. Таким муниципальным образованием может быть,
например, сельский округ (волость, сельсовет), т.е. муниципальное образование,
охватывающее несколько сельских населенных пунктов с прилегающими к ним землями, либо
районное муниципальное образование, имеющее в своем составе несколько сельских поселений
(сельских округов, волостей, сельсоветов), а также городские поселения.
Все перечисленные выше варианты организации местного самоуправления в сельских
поселениях допускают создание на их территории органов территориального общественного
самоуправления.
Если сельское поселение является муниципальным образованием, то органы
территориального общественного самоуправления могут создаваться только на части его
территории (например, улице). Если же сельское поселение не имеет статуса муниципального
образования, находясь в составе районного или иного муниципального образования, то органы
территориального общественного самоуправления данного сельского поселения (например,
формой организации территориального общественного самоуправления могут быть сельский
сход (собрание), староста).
Муниципальное образование, в состав которого входит сельское поселение, выделяет из
своего бюджета сельскому поселению финансовые средства (смета расходов). Оно может
передать сельскому поселению в управление объекты муниципальной собственности и
создавать в сельском поселении структурные подразделения своей администрации.
41. Особенности организации местного самоуправлении федеральных городах
(на примере Москвы).
Города федерального значения Москва и Санкт-Петербург, являясь субъектами Федерации,
имеют собственную структуру органов государственной власти: представительный
(законодательный) и исполнительный орган государственной власти города и вправе
создавать свои уставные суды.
Вместе с тем и Москва, и Санкт-Петербург — не только субъекты Федерации, но и города.
Согласно же Конституции РФ местное самоуправление осуществляется в городских и сельских
поселениях (ст. 131).
Во-первых, в городах федерального значения в соответствии с их уставами и законами
могут не создаваться выборные городские органы местного самоуправления (ст. 14).
Во-вторых, в городах федерального значения создаются внутригородские муниципальные
образования (ст. 12).
63
В-третьих, местное самоуправление на внутригородских территориях городов Москвы и
Санкт-Петербурга осуществляется при сохранении единства городского хозяйства в
соответствии с уставами и законами данных субъектов Федерации (ст. 12).
В-четвертых, в целях сохранения единства городского хозяйства предметы ведения
находящихся на территориях городов федерального значения муниципальных образований, в
том числе установленные федеральным законом, объекты муниципальной собственности,
источники доходов местных бюджетов определяются за­конами данных субъектов Федерации
(ст. 6).
В-пятых, объединение или преобразование внутригородских муниципальных образований,
установление или изменение их территорий осуществляются законами городов федерального
значения в соответствии с их уставами и с учетом мнения населения соответствующих
территорий (ст. 12).
В-шестых, установлено, что население городских поселений, входящих в состав территории
городов федерального значения как субъектов Федерации (например, в Москве — это г.
Зеленоград), не может быть лишено права на осуществление местного самоуправления.
В-седьмых, предусмотрено регулирование федеральными законами особенностей
организации местного самоуправления в городах федерального значения.
При этом на города федерального значения распространяются общие положения Закона об
общих принципах организации местного самоуправления о том, что:
а) осуществление местного самоуправления органами государственной власти и
государственными должностными лицами не допускается (ст. 14);
б) образование органов местного самоуправления, назначение должностных лиц местного
самоуправления органами государственной власти и государственными должностными
лицами не допускается (ст. 17);
в) муниципальные образования (включая и внутригородские муниципальные образования)
имеют муниципальную собственность, местный бюджет и выборные органы местного
самоуправления.
Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.
Территориальными единицами г. Москвы являются административные округа и районы.
Административные округа в Москве — это территориальные единицы города, образуемые
для административного управления соответствующими территориями, координации
деятельности администрации районов, территориальных подразделений и служб отраслевых
органов городской администрации, осуществления контроля за исполнением правовых актов
города.
Образование, преобразование и упразднение административных округов, присвоение им
наименований, установление и изменение их границ осуществляется мэром.
Административный округ включает в себя несколько районов города. Границы
административного округа не могут пересекать границ районов.
Всего в Москве 10 административных округов (включая Зеленоградский
административный округ).
Исполнительно-распорядительную, координирующую и контрольную деятельность на
территории административного округа осуществляет префект административного округа
— должностное лицо городской администрации.
В соответствии с Уставом г. Москвы префекты входят в состав Правительства Москвы.
Они назначаются на должность и освобождаются от должности мэром на основе
единоначалия, издают по вопросам своей компетенции распоряжения, представляют мэру или
Правительству Москвы ежегодный отчет о своей деятельности.
Таким образом, на уровне административного округа осуществляется государственное
управление.
Административные округа подразделяются на районы. Районы — это территориальные
единицы города, образуемые с учетом исторических, географических, градостроительных
особенностей соответствующих территорий, численности населения, социальноэкономических характеристик, расположения транспортных коммуникаций, наличия
64
инженерной инфраструктуры, возможностей решения местных вопросов в интересах
населения района.
Образование, преобразование и упразднение районов, присвоение им наименований,
установление и изменение их границ осуществляется городской Думой по представлению мэра.
Район Москвы может включать в себя микрорайоны.
Органом власти района является районная Управа. Районная Управа является
юридическим лицом. В состав управ входят районное Собрание и администрация района,
возглавляемые главой Управы.
Управа самостоятельно распоряжается финансовыми ресурса­ми района в пределах
утвержденной сметы доходов и расходов, за исключением тех случаев, когда целевое
назначение средств, пере­даваемых району, особо оговорено. Районная Управа обеспечивает
решение вопросов местного значения, руководство хозяйственными и социальными службами
района.
Советники районного Собрания избираются жителями Москвы гражданами Рос­сийской
Федерации на основе всеобщего, рав­ного и прямого избирательного права при тайном
голосовании сро­ком на четыре года.
Число советников, избираемых в районное Собрание, определя­ется городской Думой по
представлению Московской городской избирательной комиссии с учетом численности
избирателей райо­на. При числе избирателей в районе до 50 тыс. человек избирается 10
советников, при числе избирателей свыше 50 тыс. — один советник дополнительно от каждых
полных или неполных 10 тыс. избирателей.
Свои полномочия советник осуществляет как общественное и почетное поручение без
отрыва от постоянного места работы.
Глава Управы избирается советниками районного Собрания по представлению мэра. Мэр
Москвы может предложить в качестве главы Управы одного из советников районного
Собрания или другого кандидата. В случае, если советники районного Собрания отклоняют
кандидатуру, предложенную мэром, то он вправе внести другую кандидатуру либо назначить
ранее предложенного кандидата исполняющим обязанности главы Управы на срок до шести
месяцев. По истечении этого срока проводится повторное голосование по кандидатуре на
должность главы Управы. Если она отклоняется, то мэр обязан представить другую
кандидатуру.
В порядке осуществления районным Собранием контрольных функций на заседаниях
Собрания заслушиваются отчеты и сообщения главы и других должностных лиц Управы.
Территориальное общественное самоуправление — самоорганизация граждан по месту их
жительства для самостоятельного и под свою ответственность осуществления
собственных инициатив в вопросах местного значения непосредственно или через
территориальную общину и создаваемые ею органы.
Территориальная община — добровольная самоуправляемая, не имеющая членства
некоммерческая организация, созданная по инициативе граждан — жителей микрорайона,
квартала, улицы, двора, дома или иного жилого комплекса, объединившихся на основе
общности интересов для реализации общих целей, определенных уставом.
Границы
территории,
на
которой
образована
территориальная
община,
устанавливаются жителями с учетом исторических, культурных, социально-экономических,
коммунальных и иных при­знаков целостности территории общины. Территория общины
является частью территории района, ее границы не могут выходить за границы территории
района.
Высшим руководящим органом территориальной общины является собрание (сход) или
конференция.
Для осуществления функций, принятых на себя территориальной общиной, собрание (сход)
или конференция избирает подот­четные собранию (сходу), конференции органы
территориального общественного самоуправления (органы территориальной общи­ны) —
комитет (совет) общественного самоуправления и контроль­ную (ревизионную) комиссию.
При небольшом числе жителей могут быть избраны староста и контролер (контролеры).
65
Житель любой территории города имеет право быть инициато­ром и участвовать в
учреждении территориальной общины на этой территории, принимать участие в собраниях
(сходах), конферен­циях и опросах, проводимых общиной, избирать и быть избран­ным в ее
органы.
Образование территориальной общины осуществляется на уч­редительном собрании
(сходе) или конференции жителей соответ­ствующей территории. Учредительное собрание
(сход) или конфе­ренцию организует инициативная группа жителей соответствую­щей
территории в количестве не менее десяти человек. Она прини­мает решение о проведении
учредительного собрания (схода) или конференции в зависимости от числа жителей,
проживающих на данной территории, размеров территории, местных условий и дру­гих
обстоятельств.
Инициативная группа информирует районную Управу о дате проведения учредительного
собрания (схода), конференции и представляет план (схему) территории общины с указанием
ее гра­ниц. Глава районной Управы в двухнедельный срок письменно либо извещает
инициативную группу о своем согласии с указанными в схеме границами, либо предлагает
мотивированное измене­ние границ территории общины.
Учредительное собрание (сход) или конференция принимает решение о создании
территориальной общины, утверждает грани­цы ее территории и избирает ее органы —
комитет (совет) и кон­трольную (ревизионную) комиссию. Решения учредительного со­брания
(схода), конференции оформляются протоколом, копия ко­торого направляется в районную
Управу.
Согласно Закону г. Москвы о территориальном общественном самоуправлении
территориальная община имеет устав, который принимается на собрании (сходе) или
конференции жителей, уч­реждающих территориальную общину.
В собственности территориальной общины могут находиться кооперированные средства
населения, проживающего на соответ­ствующей территории, иные средства, полученные из
законных источников, построенные на эти средства сооружения детских, дворовых,
спортивных площадок, а также жилые, нежилые и от­дельные вновь созданные
производственные помещения, другое имущество, в том числе переданное городом в
собственность терри­ториальной общине на основе городских правовых актов.
Органы территориальной общины в процессе своей деятельнос­ти взаимодействуют с
органами власти района и города, в том числе и на основе договоров и соглашений.
Договор заключается на выполнение переданных комитету (со­вету) полномочий, на
выполнение обусловленных работ и предо­ставление услуг. В нем указываются объемы и сроки
выполнения работ и услуг, порядок финансирования, условия выделения иму­щества,
обязательства сторон. Соглашение может быть заключено между районной Управой и
комитетом (советом) по всему ком­плексу их взаимоотношений.
Районная Управа вправе осуществлять контроль за деятель­ностью комитетов (советов)
в части переданных общине полно­мочий.
Предложения территориальной общины, принятые собранием (сходом), конференцией и
переданные в районную Управу, в случае возникших разногласий рассматриваются районным
Собра­нием.
Решения собраний (сходов), конференций общины, а также ее органов, принимаемые в
рамках действующего законодательства и своих полномочий, для органов власти и граждан,
проживающих на данной территории, носят рекомендательный характер. Решения собраний
(сходов), конференций общины для ее органов носят обязательный характер.
42. Особенности организации местного самоуправления в закрытых
административно-территориальных образованиях.
Местное самоуправление в условиях административно-территориальных образований
(ЗАТО) формируется на основе Закона об общих принципах организации местного
самоуправления и Федерального закона от 28 ноября 1992 г. «О закрытом административнотерриториальном образовании» (в ред. от 28 ноября 1996 г.1).
66
Согласно ст. 1 Закона о ЗАТО это образование определяется как имеющее органы местного
самоуправления территориальное образование, в пределах которого расположены
промышленные предприятия по разработке, изготовлению, хранению и утилизации оружия
массового поражения, переработке радиоактивных и других материалов, военные и иные
объекты (далее – предприятия и/или объекты), для которых устанавливается особый режим
безопасного функционирования и охраны государственной тайны, включающий специальные
условия проживания граждан.
ЗАТО является административно-территориальной единицей. Его территория и границы
устанавливаются исходя из особого режима безопасного функционирования предприятий
и/или объектов, а также с учетом потребностей развития населенных пунктов. Причем эти
границы могут не совпадать с границами субъектов Федерации и районов, входящих в их
состав. Следовательно, территориальные вопросы этого вида поселений решают
федеральные исполнительные органы государственной власти.
Закон устанавливает порядок создания, упразднения ЗАТО и изменения его границ. Решение об
этих вопросах принимает Президент РФ, а предложения вносит Правительство РФ.
Предложения об установлении административной подчиненности, определении границ и
отводе земель создаваемого (упраздняемого) ЗАТО вносит федеральное Правительство по
согласованию с органами государственной власти субъектов Федерации, в ведении которых
находятся соответствующие территории. В таком же порядке производится изменение его
границ.
При принятии решения об упразднении ЗАТО с учетом предложений соответствующих
органов государственной власти, органов местного самоуправления определяются этапность
и сроки снятия особого режима безопасного функционирования предприятий и/или объектов,
включающего специальные условия проживания граждан, а также изменения
административно-территориального деления, виды и размеры материальной и иной
поддержки государством населения на период реорганизации указанного образования.
В ведение органов местного самоуправления ЗАТО передаются другие населенные пункты,
расположенные на его территории. Они имеют официальные географические названия и
вносятся в соответствующие картографические и иные документы, за исключением случаев,
специально устанавливаемых Правительством РФ. Это вид поселений находится в ведении
федеральных исполнительных органов государственной власти по вопросам: установления
административной подчиненности, границ образования и земель, отводимых предприятиям и
(или) объектам; определения полномочий органов государственной власти субъектов
Федерации; обеспечения особого режима безопасного функционирования предприятий и/или
объектов, включая специальные условия проживания граждан, охрану общественного порядка и
обеспечение противопожарной безопасности.
Федеральные законы, законы и иные нормативные правовые акты субъектов Федерации, а
также нормативные правовые акты органов местного самоуправления действуют в
отношении ЗАТО с учетом особенностей, устанавливаемых Законом о ЗАТО. Этот акт
закрепляет предметы ведения органов местного самоуправления ЗАТО.
Местная администрация ЗАТО выступает заказчиком на строительство и ремонт жилья,
объектов социальной инфраструктуры, в том числе на основе долевого участия предприятий,
учреждений и организаций (ст. 4 Закона о ЗАТО).
Закон о ЗАТО закрепляет специфику формирования и исполнения бюджета этого
образования (ст. 5) с учетом следующих особенностей:
в доходы бюджета ЗАТО зачисляются все налоги и другие поступления с его территории;
дефицит бюджета покрывается субсидиями, субвенциями и дотациями из средств
федерального бюджета в порядке, определяемом Правительством РФ. Статьи федерального
бюджета, предусматривающие выделение указанных средств, являются защищенными
статьями;
решение о перераспределении планируемого превышения доходов бюджета над его расходами
принимается по представлению Правительства РФ при принятии федерального закона о
федеральном бюджете на очередной год с учетом установленной для данного образования
бюджетной обеспеченности населения;
67
средства превышения доходов бюджета над его расходами направляются на финансирование
государственных и региональных экологических и социальных программ по преодолению
последствий деятельности предприятий и/или объектов. Перераспределению не подлежат
средства превышения доходов бюджета над его расходами, полученные дополнительно в ходе
исполнения бюджета в результате перевыполнения доходов или экономии расходов.
В ЗАТО имеются земли различного хозяйственно-экономического и культурного назначения с
различным правовым статусом. Правовой статус земель, не входящих в федеральную
собственность, земель специального назначения устанавливается с участием Правительства
РФ, органов государственной власти, ее субъектов и органов местного самоуправления. В
соответствии с законом решения об отнесении иных земель, включая зоны безопасности и
санитарно-защитные зоны, к землям федеральной собственности на территории
конкретного ЗАТО принимаются Правительством РФ по согласованию с органами
государственной власти субъектов Федерации и местного самоуправления. Управление этими
землями осуществляется Правительством РФ.
Земли ЗАТО, за исключением находящихся в федеральной собственности, находятся в ведении
органов местного самоуправления данного образования. Однако в соответствии с
законодательством по согласованию с органами местного самоуправления может
устанавливаться особый режим использования земель.
Органы государственной власти субъектов Федерации принимают меры по предоставлению
земельных участков в ведение органов местного самоуправления ЗАТО для удовлетворения
потребностей населения в развитии садоводства, огородничества, сельскохозяйственного
производства, жилищного и дачного строительства за пределами указанного образования (ст.
6 Закона о ЗАТО).
Органы местного самоуправления ЗАТО решают вопросы допуска к приватизации
недвижимого имущества, находящегося в муниципальной собственности, и сделок с ним. В
соответствии со ст. 8 Закона о ЗАТО к участию в приватизации недвижимого имущества на
территории ЗАТО и совершению сделок с ним допускаются граждане России, постоянно
проживающие на данной территории, и юридические лица, расположенные и
зарегистрированные на данной территории. Остальные граждане и юридические лица
получают допуск по решению органов местного самоуправления ЗАТО, согласованному с
органами государственной власти субъектов Федерации и федеральными органами
исполнительной власти, в ведении которых находятся предприятия и /или объекты, по роду
деятельности которых создано ЗАТО. Создание на территории ЗАТО организаций с
иностранными инвестициями допускается по решению органов местного самоуправления,
согласованному с Правительством РФ.
43. Финансово-экономические основы местного самоуправления: понятие,
общая характеристика.
Результативность местного самоуправления определяется прежде всего материальнофинансовыми ресурсами, имеющимися в распоряжении муниципальных образований и
составляющими в своей совокупности финансово-экономические основы местного
самоуправления.
Как институт муниципального права финансово-экономические основы местного
самоуправления представляют собой совокупность правовых норм, закрепляющих и
регулирующих общественные отношения, связанные с формированием и использованием
муниципальной собственности, местных бюджетов и иных местных финансов в интересах
населения муниципальных образований.
Финансово-экономические основы, обеспечивая хозяйственную самостоятельность местного
самоуправления, служат прежде всего удовлетворению потребностей населения
муниципальных образований, созданию условий его жизнедеятельности. Вместе с тем
укрепление и развитие финансово-экономических основ местного самоуправления оказывают
влияние на экономическое и финансовое положение в стране в целом. При этом следует
учитывать, что финансовая и экономическая самостоятельность муниципальных
образований во многом обусловлена состоянием экономики нашего общества, его финансов.
68
Финансово-экономические основы местного самоуправления составляют:
1) муниципальная собственность;
2) местные бюджеты и иные финансовые ресурсы местного самоуправления;
3) имущество, находящееся в государственной собственности и переданное в управление
органам местного самоуправления, а также в соответствии с законом иная собственность,
служащая удовлетворению потребностей населения муниципального образования. Признание и
гарантированность государством местного самоуправления предполагает, что государство
берет на себя определенные обязательства по созданию необходимых экономических,
финансовых и других условий и предпосылок для развития местного самоуправления.
Европейская хартия местного самоуправления устанавливает:
– органы местного самоуправления имеют право в рамках национальной экономической
политики на обладание достаточными собственными финансовыми ресурсами, которыми они
могут свободно распоряжаться при осуществлении своих полномочий;
– финансовые ресурсы органов местного самоуправления должны быть соразмерны
предоставляемым им Конституцией или законом полномочиям;
– по меньшей мере часть финансовых ресурсов органов местного самоуправления должна
пополняться за счет местных сборов и налогов, ставки которых органы местного
самоуправления вправе устанавливать в пределах, определенных законом;
– финансовые системы, на которых основываются ресурсы местных органов
самоуправления, должны быть достаточно разнообразными и гибкими, с тем чтобы
следовать, насколько это практически возможно, за реальным изменением издержек,
возникающих при осуществлении местными органами своих полномочий.
Настоящие положения можно рассматривать в качестве общих принципов, которые
должны определять экономическую и финансово-налоговую политику демократического
государства применительно к местным органам власти, получая отражение в
законодательстве данной страны.
44. Муниципальная собственность: понятие, общая характеристика.
Муниципальная собственность — это имущественный комплекс муниципального
образования, в который входят земельные участки, движимое и недвижимое имущество. В
категорию «недвижимое имущество» входят жилой и нежилой фонд, коммунальные сети,
различного рода сооружения и так далее.
Распоряжение муниципальной собственностью от имени муниципального образования
осуществляют органы местного самоуправления в рамках их компетенции.
В собственности города находятся объекты, имеющие особо важное значение для
жизнеобеспечения города, удовлетворения потребностей населения и городского хозяйства, а
также сохранения историко-культурного наследия (городские парки, ценные природные
ландшафты,
памятники
архитектуры,
городские
системы
водоснабжения
и
энергообеспечения, городские дороги и площади, инженерные сети и сооружения, полезные
ископаемые, имеющие общегородское значение).
К объектам муниципальной собственности города относятся объекты социальнокультурного назначения (школы и другие учебные заведения, библиотеки, дома и дворцы
культуры, детские сады и ясли, детские дома, дома престарелых и инвалидов, больницы и
поликлиники, спортивные сооружения общегородского значения, здания, используемые для
нужд управления городом), объекты муниципального городского жилого фонда.
Законодательство Российской Федерации не отождествляет муниципальную и
государственную собственность.
45. Местный бюджет: порядок формирования, утверждения и исполнения.
Минимальный местный бюджет.
Местный бюджет — форма образования и расходования денежных средств,
предназначенных для финансового обеспечения задач и функций местного самоуправления.
Местный бюджет относится к категории «публичные финансы».
Экономическая сущность местных бюджетов проявляется в их назначении:
69
формировании денежных доходов, являющихся финансовым обеспечением деятельности
Местное самоуправление|местных органов власти;
распределении этих фондов между отраслями народного хозяйства на территории
местного самоуправления:
контроль за финансово-хозяйственной деятельностью предприятий, организаций и
учреждений, подведомственных местным органам власти.
В основе распределения общегосударственных денежных ресурсов между звеньями
бюджетной системы РФ заложены принципы самостоятельности местных бюджетов, их
государственной финансовой поддержки.
Главным направлением использования средств местных бюджетов являются расходы,
связанные с жизнеобеспечением человека. Более половины всех расходов местных бюджетов
идут на социально-культурные мероприятия: жилищно-коммунальное хозяйство, образование,
здравоохранение и др. Наряду с понятием местного бюджета используется понятие
консолидированного бюджета муниципального района, который включает бюджет
муниципального образования и бюджет поселений.
За рубежом также используется местный бюджет для решения задач социальноэкономического развития территорий.
Минимальный местный бюджет – расчетный объем доходов и расходов местных бюджетов,
обеспечивающий покрытие минимально необходимых расходов на уровне не ниже минимальных
государственных социальных стандартов.
46. Источники доходов и расходы местного бюджета. Муниципальные
внебюджетные фонды.
Доходы местных бюджетов также, как и доходы других уровней бюджетов, формируются за
счёт налоговых и неналоговых доходов. К последним относятся доходы от использования
имущества, находящегося в муниципальной собственности, и доходы от платных услуг,
оказываемых бюджетными учреждениями, находящимися в ведении органов местного
самоуправления. Кроме того, в местные бюджеты поступают ассигнования на
финансирование осуществления отдельных государственных полномочий, передаваемых
органам местного самоуправления; ассигнования на финансирование реализации местными
органами местного самоуправления федеральных законов и законов субъектов Российской
Федерации; ассигнования на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате
решений, принятых органами государственной власти, приводящих к увеличению бюджетных
расходов или уменьшению доходов муниципальных образований, а также другие неналоговые
доходы, поступающие в местные бюджеты в порядке и по нормативам, которые установлены
федеральными законами, законами субъектов РФ и правовыми актами органов местного
самоуправления.
Расходы местных бюджетов связаны прежде всего с планами экономического и социального
развития соответствующих территорий. В соответствии с Бюджетным кодексом РФ
исключительно из местного бюджета финансируются следующие функциональные виды
расходов:
содержание органов местного самоуправления;
формирование муниципальной собственности и управление ею;
организация, содержание и развитие учреждений образования, здравоохранения, культуры,
физической культуры и спорта, средств массовой коммуникации, других учреждений,
находящихся в муниципальной собственности или в ведении органов местного самоуправления;
содержание муниципальных органов охраны общественного порядка;
организация, содержание и развитие муниципального жилищно-коммунального хозяйства;
муниципальное дорожное строительство и содержание дорог местного значения;
благоустройство и озеленение территорий муниципальных образований;
организация утилизации и переработки бытовых отходов;
содержание мест захоронения, находящихся в ведении муниципальных органов;
организация транспортного обслуживания населения и учреждений, находящихся в
муниципальной собственности;
70
обеспечение противопожарной безопасности;
охрана окружающей среды на территории муниципальных образований;
реализация целевых программ, принимаемых органами местного самоуправления;
обслуживание и погашение муниципального долга;
целевое дотирование населения;
содержание муниципальных архивов;
проведение муниципальных выборов и местных референдумов.
Муниципальные внебюджетные фонды создаются на основании решений местных
представительных органов власти. В соответствии с их решением исполнительные органы
власти открывают в банках специальные счета для хранения средств, поступающих в фонды.
Для управления фондом может создаваться коллегиальный орган, состоящий из
представителей местных органов власти и заинтересованных предприятий и организаций.
Коллегиальный орган принимает решение об использовании средств фонда.
Мобилизованные в такие фонды средства могут быть направлены на расходы, связанные:
1) со строительством на кооперативных началах объектов социально-бытового назначения;
2) с увеличением текущих расходов бюджета (за исключением лимитированных расходов), а
также для финансирования плановых затрат в случае невыполнения планового размера
доходов;
3) с перерасходами установленных смет и нормативов.
Средства, полученные за счет взносов предприятий, должны, как правило, использоваться на
создание и содержание объектов общерегионального назначения.
47. Финансирование осуществления отдельных государственных полномочий,
компенсация дополнительных расходов органов местного самоуправления.
Прим. Была статья 34 утратившего силу закона о местном самоуправлении МО. Звонила И.Э.
Садчиковой, она подсказала статью:
Статья 63. Предоставление субвенций местным бюджетам на осуществление органами
местного самоуправления отдельных государственных полномочий
1. Общий размер субвенций, предоставляемых из федерального бюджета и бюджета
субъекта Российской Федерации местным бюджетам на осуществление органами местного
самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий, определяется
федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год и законом
субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации на очередной
финансовый год раздельно по каждому из указанных государственных полномочий.
2. Субвенции на осуществление органами местного самоуправления переданных им
отдельных государственных полномочий предоставляются местным бюджетам из
создаваемого в составе бюджета субъекта Российской Федерации регионального фонда
компенсаций. Указанный фонд формируется за счет:
1) субвенций из федерального фонда компенсаций на осуществление органами местного
самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных им федеральными
законами;
2) иных доходов бюджета субъекта Российской Федерации в объеме, необходимом для
осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий,
переданных им законами субъектов Российской Федерации.
3. Субвенции из регионального фонда компенсаций распределяются между всеми
муниципальными образованиями субъекта Российской Федерации, органы местного
самоуправления которых осуществляют переданные им отдельные государственные
полномочия, пропорционально численности населения (отдельных групп населения) или
потребителей соответствующих бюджетных услуг муниципального образования с учетом
объективных условий, влияющих на стоимость этих бюджетных услуг (объем выплат), и
утверждаются законом субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской
Федерации на очередной финансовый год по каждому муниципальному образованию и виду
субвенции.
71
Формирование, распределение, перечисление и учет субвенций, предоставляемых из
регионального фонда компенсаций, производятся в порядке, установленном Бюджетным
кодексом Российской Федерации.
4. Субвенции, предоставляемые из федерального фонда компенсаций на осуществление
отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления
федеральными законами, распределяются между всеми субъектами Российской Федерации в
порядке, установленном Бюджетным кодексом Российской Федерации, пропорционально
численности населения (отдельных групп населения) или потребителей соответствующих
бюджетных услуг субъекта Российской Федерации с учетом объективных условий, влияющих на
стоимость этих бюджетных услуг (объем выплат), и утверждаются федеральным законом о
федеральном бюджете на очередной финансовый год по каждому субъекту Российской
Федерации и виду субвенции.
ст. 63, Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ (ред. от 10.07.2012) "Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации" {КонсультантПлюс}
Субве́ нция (от лат. subvenire — приходить на помощь) — вид денежного пособия местным
органам власти со стороны государства, выделяемого на определенный срок на конкретные
цели; в отличие от дотации подлежат возврату в случае нецелевого использования или
использования не в установленные ранее сроки.
Бюджетным кодексом РФ предусмотрено предоставление субвенций бюджетам субъектов
Российской Федерации из федерального бюджета (в совокупности формирующих Федеральный
фонд компенсаций), а также местным бюджетам из бюджета субъекта Российской Федерации
(в совокупности формирующих региональный фонд компенсаций).
48. Понятие и правовое регулирование предметов ведения местного
самоуправления.
Статья 4. Правовая основа местного самоуправления
1. Правовую основу местного самоуправления составляют общепризнанные принципы и
нормы международного права, международные договоры Российской Федерации, Конституция
Российской Федерации, федеральные конституционные законы, настоящий Федеральный закон,
другие федеральные законы, издаваемые в соответствии с ними иные нормативные правовые
акты Российской Федерации (указы и распоряжения Президента Российской Федерации,
постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации, иные нормативные
правовые акты федеральных органов исполнительной власти), конституции (уставы), законы
и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, уставы муниципальных
образований, решения, принятые на местных референдумах и сходах граждан, и иные
муниципальные правовые акты.
2. Изменение общих принципов организации местного самоуправления, установленных
настоящим Федеральным законом, допускается не иначе как путем внесения изменений и
дополнений в настоящий Федеральный закон.
Статья 5. Полномочия федеральных органов государственной власти в области местного
самоуправления
1. К полномочиям федеральных органов государственной власти в области местного
самоуправления относятся:
определение общих принципов организации местного самоуправления в Российской
Федерации, устанавливаемых настоящим Федеральным законом;
правовое регулирование по предметам ведения Российской Федерации и в пределах
полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и
субъектов Российской Федерации прав, обязанностей и ответственности федеральных
органов государственной власти и их должностных лиц, органов государственной власти
субъектов Российской Федерации и их должностных лиц в области местного самоуправления;
72
правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности граждан, органов местного
самоуправления и должностных лиц местного самоуправления по решению вопросов местного
значения;
правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов местного
самоуправления и должностных лиц местного самоуправления при осуществлении отдельных
государственных полномочий, которыми органы местного самоуправления наделены
федеральными законами в порядке, установленном настоящим Федеральным законом.
2. Осуществление исполнительно-распорядительных и контрольных полномочий
федеральными органами государственной власти в отношении муниципальных образований и
органов местного самоуправления допускается только в случаях и порядке, установленных
Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами,
настоящим Федеральным законом и другими федеральными законами.
3. В случае противоречия федеральных законов и (или) иных нормативных правовых актов
Российской Федерации, регулирующих вопросы местного самоуправления, Конституции
Российской Федерации, настоящему Федеральному закону применяются Конституция
Российской Федерации и настоящий Федеральный закон.
гл. 1, Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ (ред. от 10.07.2012) "Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации" {КонсультантПлюс}
49. Понятие полномочий местного самоуправления и формы их осуществления.
Соотношение компетенции представительного органа местного самоуправления и
иных органов местного самоуправления.
Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации
местного самоуправления в Российской Федерации» (с изменениями от 19 июня, 12 августа
2004 г.) принят Государственной Думой 16 сентября 2003 г., одобрен Советом Федерации 24
сентября 2003 г.
Настоящий Федеральный закон, за исключением положений, для которых главой 12
установлены иные сроки и порядок вступления в силу, вступает в силу с 1 января 2006 года.
Настоящий Федеральный закон в соответствии с Конституцией Российской Федерации
устанавливает общие правовые, территориальные, организационные и экономические
принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, определяет
государственные гарантии его осуществления Федеральный закон «Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6.10.2003 г. N 131-ФЗ.
Согласно данному закону местное самоуправление составляет одну из основ
конституционного строя Российской Федерации, признается, гарантируется и
осуществляется на всей территории Российской Федерации. Местное самоуправление в
Российской Федерации - форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в
пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в
случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов Российской Федерации,
самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или)
через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов
населения с учетом исторических и иных местных традиций.
В статье 17 настоящего Федерального закона рассматриваются полномочия органов
местного самоуправления по решению вопросов местного значения. К ним относятся:
1) принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений,
издание муниципальных правовых актов;
2) установление официальных символов муниципального образования;
3) создание муниципальных предприятий и учреждений, финансирование муниципальных
учреждений, формирование и размещение муниципального заказа;
4) установление тарифов на услуги, предоставляемые муниципальными предприятиями и
учреждениями, если иное не предусмотрено федеральными законами;
73
5) организационное и материально-техническое обеспечение подготовки и проведения
муниципальных выборов, местного референдума, голосования по отзыву депутата, члена
выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного
самоуправления, голосования по вопросам изменения границ муниципального образования,
преобразования муниципального образования;
6) принятие и организация выполнения планов и программ комплексного социальноэкономического развития муниципального образования, а также организация сбора
статистических показателей, характеризующих состояние экономики и социальной сферы
муниципального образования, и предоставление указанных данных органам государственной
власти в порядке, установленном Правительством Российской Федерации;
7) учреждение печатного средства массовой информации для опубликования муниципальных
правовых актов, иной официальной информации;
8) осуществление международных и внешнеэкономических связей в соответствии с
федеральными законами;
9) иными полномочиями в соответствии с настоящим Федеральным законом, уставами
муниципальных образований.
Полномочия органов местного самоуправления, установленные настоящей статьей,
осуществляются органами местного самоуправления поселений, органами местного
самоуправления городских округов и органами местного самоуправления муниципальных
районов самостоятельно. Подчиненность органа местного самоуправления или должностного
лица местного самоуправления одного муниципального образования органу местного
самоуправления или должностному лицу местного самоуправления другого муниципального
образования не допускается.
Статья 19 Федерального Закона определяет порядок наделения органов местного
самоуправления отдельными государственными полномочиями:
1. Полномочия органов местного самоуправления, установленные федеральными законами и
законами субъектов Российской Федерации, по вопросам, не отнесенным настоящим
Федеральным законом к вопросам местного значения, являются отдельными
государственными полномочиями, передаваемыми для осуществления органам местного
самоуправления.
2. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными
полномочиями Российской Федерации осуществляется федеральными законами, отдельными
государственными полномочиями субъектов Российской Федерации - законами субъектов
Российской Федерации. Наделение органов местного самоуправления отдельными
государственными полномочиями иными нормативными правовыми актами не допускается.
Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями
по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации
законами субъектов Российской Федерации допускается, если это не противоречит
федеральным законам.
3. Отдельные государственные полномочия, передаваемые для осуществления органам
местного
самоуправления,
осуществляются
органами
местного
самоуправления
муниципальных районов и органами местного самоуправления городских округов, если иное не
установлено федеральным законом или законом субъекта Российской Федерации.
4. Органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными
полномочиями на неограниченный срок либо, если данные полномочия имеют определенный
срок действия, на срок действия этих полномочий.
5. Финансовое обеспечение отдельных государственных полномочий, переданных органам
местного самоуправления, осуществляется только за счет предоставляемых местным
бюджетам субвенций из соответствующих бюджетов.
Органы местного самоуправления имеют право дополнительно использовать собственные
материальные ресурсы и финансовые средства для осуществления переданных им отдельных
государственных полномочий в случаях и порядке, предусмотренных уставом муниципального
образования.
74
6. Федеральный закон, закон субъекта Российской Федерации, предусматривающие наделение
органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, должны
содержать:
1) вид или наименование муниципального образования, органы местного самоуправления
которого наделяются соответствующими полномочиями;
2) перечень прав и обязанностей органов местного самоуправления, а также прав и
обязанностей органов государственной власти при осуществлении соответствующих
полномочий;
3) способ (методику) расчета нормативов для определения общего объема субвенций,
предоставляемых местным бюджетам из федерального бюджета, бюджета субъекта
Российской Федерации для осуществления соответствующих полномочий, включая
федеральные или региональные государственные минимальные социальные стандарты;
4) перечень подлежащих передаче в пользование и (или) управление либо в муниципальную
собственность материальных средств, необходимых для осуществления отдельных
государственных полномочий, передаваемых органам местного самоуправления, или порядок
определения данного перечня;
5) порядок отчетности органов местного самоуправления об осуществлении переданных им
отдельных государственных полномочий;
6) порядок осуществления органами государственной власти контроля за осуществлением
отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, и
наименования органов, осуществляющих указанный контроль;
7) условия и порядок прекращения осуществления органами местного самоуправления
переданных им отдельных государственных полномочий.
В статье 20 рассматривается осуществление органами местного самоуправления
отдельных государственных полномочий:
1. По вопросам осуществления органами местного самоуправления отдельных
государственных полномочий федеральные органы исполнительной власти и органы
исполнительной власти субъектов Российской Федерации в случаях, установленных
федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, в пределах своей
компетенции вправе издавать обязательные для исполнения нормативные правовые акты и
осуществлять контроль за их исполнением.
2. Признанное в судебном порядке несоответствие федеральных законов, законов субъектов
Российской Федерации, иных нормативных правовых актов Российской Федерации,
предусматривающих
наделение
органов
местного
самоуправления
отдельными
государственными полномочиями, требованиям, предусмотренным статьей 19 настоящего
Федерального закона, является основанием для отказа от исполнения указанных полномочий.
3. Органы местного самоуправления несут ответственность за осуществление отдельных
государственных полномочий в пределах выделенных муниципальным образованиям на эти
цели материальных ресурсов и финансовых средств.
50. Полномочия местною самоуправления в планово-бюджетной сфере.
Нормы международного права закрепляют принцип материально-финансовой автономии
местного самоуправления. Статья 9 Европейской хартии местного самоуправления ETS № 122
(Страсбург, 15 октября 1985 г.) провозглашает, что «органы местного самоуправления имеют
право, в рамках национальной экономической политики, получать достаточные собственные
финансовые средства, которыми они могут свободно распоряжаться при осуществлении своих
функций. Финансовые средства органов местного самоуправления должны быть соразмерны
предоставленным им по конституции или закону полномочиям». Таким образом, на органы
местного самоуправления возлагается обязанность самостоятельно, за счет своих
источников решать вопросы местного значения. Этот же принцип в самом общем виде
закреплен в ст.132 Конституции Российской Федерации.
Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации
местного самоуправления в Российской Федерации» устанавливает следующие вопросы
местного значения в финансово-бюджетной сфере для муниципальных образований:
75
1) формирование, утверждение, исполнение бюджета и контроль за исполнением данного
бюджета;
2) установление, изменение и отмена местных налогов и сборов;
3) владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной
собственности;
Соответственно с этими вопросами рассмотрим и основные полномочия органов местного
самоуправления в финансово-бюджетной сфере.
Бюджетные полномочия
Глава 8 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации» целиком посвящена
экономическим основам местного самоуправления и раскрытию полномочий органов местного
самоуправления в решении вопросов местного значения, а именно в формировании,
утверждении, исполнении бюджета и контролю за исполнением данного бюджета.
Ст.9 Бюджетного Кодекса РФ более подробно определяет бюджетные полномочия органов
местного самоуправления:
- установление порядка составления и рассмотрения проекта местного бюджета,
утверждения и исполнения местного бюджета, осуществления контроля за его исполнением и
утверждения отчета об исполнении местного бюджета;
- составление и рассмотрение проекта местного бюджета, утверждение и исполнение
местного бюджета, осуществление контроля за его исполнением, составление и утверждение
отчета об исполнении местного бюджета;
- установление и исполнение расходных обязательств муниципального образования;
- определение порядка предоставления межбюджетных трансфертов из местных
бюджетов, предоставление межбюджетных трансфертов из местных бюджетов;
- осуществление муниципальных заимствований, управление муниципальным долгом;
- детализация объектов бюджетной классификации Российской Федерации в части,
относящейся к соответствующему местному бюджету;
- в случае и порядке, предусмотренных законодательством, установление ответственности
за нарушение нормативных правовых актов органов местного самоуправления по вопросам
регулирования бюджетных правоотношений;
- установление в соответствии - законодательством субъектов Российской Федерации
нормативов отчислений в бюджеты поселений от федеральных, региональных и местных
налогов и сборов, налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами,
подлежащих зачислению в бюджеты муниципальных районов;
- установление порядка и условий предоставления межбюджетных трансфертов из
бюджета муниципального района бюджетам городских, сельских поселений, предоставление
межбюджетных трансфертов из бюджета муниципального района бюджетам городских,
сельских поселений;
- определение целей и порядка предоставления субвенций из бюджетов поселений в бюджеты
муниципальных районов на решение вопросов местного значения межмуниципального
характера;
- составление отчета об исполнении консолидированного бюджета муниципального района.
- установление порядка составления, утверждения и исполнения смет доходов и расходов
отдельных населенных пунктов, других территорий, не являющихся муниципальными
образованиями, входящих в состав территории поселения;
- иные бюджетные полномочия, отнесенные законодательством к бюджетным
полномочиям органов местного самоуправления.
Так, полномочия по составлению проектов бюджетов отнесены Бюджетным кодексом РФ к
компетенции исполнительных органов местного самоуправления; полномочия по
рассмотрению и утверждению проектов бюджета - к компетенции представительных
органов власти, исполнение бюджета - к компетенции исполнительных органов местного
самоуправления.
76
51. Полномочия местного самоуправления в области управления муниципальной
собственностью.
Взаимоотношения
органов
местного
самоуправления
с
муниципальными предприятиями, учреждениями и организациями.
МСУ в РФ обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения,
владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью (ст.130 КРФ)
(особенности возникновения, осуществления и прекращения права муниципальной
собственность, порядок учета муниципального имущества устанавливаются ФЗ).
Полномочия органов МСУ в области управления и распоряжения муниципальным
имуществом:
1) установление порядка управления и распоряжения муниципальным имуществом;
2) образование исполнительно-распорядительных органов МСУ;
3) владение, пользование и распоряжение муниципальным имуществом;
4) развитие межмуниципального экономического сотрудничества, осуществление
международных и внешнеэкономических связей;
5) организация сбора статистических показателей, характеризующих состояние экономики
и социальной сферы МО;
6) осуществление соблюдения установленного порядка управления и распоряжения
муниципальным имуществом.
Правовую основу управления и распоряжения органами МСУ муниципальным имуществом
составляют (КРФ, ГК РФ, ФЗ 2003, другие ФЗ и НПА РФ, законы и НПА субъектов РФ (принятые
в пределах их полномочий)).
К исключительной компетенции представительного органа относятся (принятие планов и
программ развития МО; утверждение местного бюджета; определение порядка – управления и
распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности; принятия решений
о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий и учреждений и
установлении тарифов на их услуги; участия МО в организациях межмуниципального
сотрудничества; обеспечения деятельность органов МСУ).
Управление и распоряжение муниципальным имуществом осуществляется органами МСУ на
основе положения, принимаемого представительным органом МО (определяет цели и задачи).
Цель управления и распоряжения муниципальным имуществом (решение социальноэкономических задач МО, сохранение и создание новых рабочих мест; привлечение инвестиций и
стимулирование предпринимательской активности, повышение благосостояния и жизненного
уровня населения, обеспечение доходной части бюджета).
Задачи, решаемые при достижении указанной цели (определение и применение наиболее
эффективных способов использования имущества; оптимизация структуры собственности
МО; пообъектный учет его имущества и его движения; получение нарастающих доходов от
имущественных комплексов МУП и муниципальных учреждений, долей в хозяйственных
обществах; совершенствование нормативно-правовой базы управления собственностью;
контроль за сохранностью и использованием муниципального имущества по целевому
назначению).
В Положении о порядке управления муниципальным имуществом содержатся разделы
(формирование, состав и учет муниципального имущества; полномочия органов МСУ в сфере
управления и распоряжения им; формы и способы управления и распоряжения; финансовое
обеспечение управления; отчетность и контроль).
В развитие указанного положения представительный орган принимает НПА,
устанавливающие порядок (создания, реорганизации и ликвидации предприятий и учреждений,
находящихся в муниципальной собственности; владения, пользования, управления и
распоряжения имуществом, переданным предприятиям; управления и распоряжения
муниципальными акциями (долями) в уставных капиталах хозяйственных обществ;
приватизации объектов муниципальной собственности; направления в местный бюджет
доходов от использования муниципальной собственности).
Особенности полномочий органов МСУ в области управления и распоряжения имуществом
обусловлены правовым статусом МО (хозяйственная деятельность МО ведется в интересах
77
как получения дохода и решения социально-экономических проблем, так и регулирования общего
хозяйственного оборота в МО).
Управление и распоряжение муниципальным имуществом осуществляет местная
администрация:
•
принимает в пределах своих полномочий правовые акты по управлению
муниципальным имуществом;
•
осуществляет управление финансовыми средствами МО;
•
принимает решения о создании коммерческих и некоммерческих организаций или
участии в них с использованием муниципальной собственности;
•
принимает решения по вопросам управления муниципальными предприятиями и
учреждениями;
•
принимает решения о приобретении имущества в муниципальную собственность;
•
организует разработку и выполнение программ приватизации муниципального
имущества;
•
определяет размер и виды затрат на организацию и проведение указанной
приватизации;
•
определяет порядок ведения специализированного учета муниципального имущества;
•
принимает решения о приобретении в муниципальную собственность акций (долей) в
уставном капитале хозяйственных обществ;
•
устанавливает размеры ставок арендной платы за пользование объектами
муниципальной собственности;
•
осуществляет
контроль
за
использованием
объектов
муниципальной
собственности.
Комитет по управлению муниципальным имуществом (орган местной администрации;
наделен правами юридического лица; положение о нем принимает представительный орган
МО) (осуществляет управление и распоряжение муниципальным имуществом – заключение
договоров аренды земельных участков и движимого имущества, осуществление контроля за
поступлением средств от аренды в местный бюджет; утверждение уставов МУП,
согласование уставов муниципальных учреждений; осуществление контроля за сохранностью
и использованием по назначению имущества, переданного предприятиям; подготовка
программы приватизации муниципального имущества, обеспечение ее выполнения и отчет о ее
реализации; разработка и ведение специализированного учета объектов муниципальной
собственности; обеспечение проведения ее инвентаризации).
Учет муниципального имущества производится – ведение реестра объектов муниципальной
собственности (муниципальная информационная система, представляющая совокупность
построенных на единых методологических и программно-технических принципах
муниципальных баз данных, содержащих перечни объектов учета и данные о них).
Объекты учета реестра (МУП и муниципальные учреждения, здания, строения, сооружения,
объекты инженерного и коммунального назначения, доли в уставном капитале хозяйственных
обществ, объекты муниципальной собственности, переданные в пользование, аренду, залог,
автотранспорт МУП и муниципальных учреждений) (держатель реестра – комитет по
управлению муниципальным имуществом; порядок ведения реестра определяется в
положении, принимаемом представительным органом МО; собственник реестра - МО).
Способы распоряжения муниципальным имуществом:
1) аренда (передача в возмездное срочное пользование муниципального имущества,
находящегося в составе казны МО);
2) ссуда (передача в безвозмездное срочное пользование имущества казны);
3) приватизация (возмездное отчуждение в частную собственность имущества казны)
(проводится на основе ежегодного прогнозного плана приватизации муниц. имущества на
очередной финансовый год);
4) совершение гражданско-правовых сделок в процессе хозяйственной деятельности МУП и
муницип. учреждений, у которых данное имущество находится в хозяйственном ведении или
оперативном управлении.
78
Органы МСУ обладают большими правами в отношении МУП, муниципальных учреждений
(определение порядка принятия решений об их создании, реорганизации и ликвидации и
установлении тарифов на их услуги – исключительная компетенция представит. органа МО).
Часть муниципального имущества закрепляется за МУПП и муниципальными учреждениями
на ограниченных вещных правах хозяйственного ведения и оперативного управления (другая
часть муниципального имущества (нераспределенная) – казан МО).
Муниципальное унитарное предприятие, которому имущество принадлежит на праве
хозяйственного ведения, владеет, пользуется и распоряжается им в пределах, определяемых
ГК РФ (не вправе продавать его, сдавать в аренду, отдавать в залог, вносить в качестве
вклада в уставный капитал хозяйственных обществ или иным способом распоряжаться им без
согласия органа МСУ, осуществляющего от имени МО право собственника муниципального
имущества).
Муниципальные учреждения в отношении имущества, закрепленного за ними на праве
оперативного управления, осуществляют права владения, пользования и распоряжения им в
соответствии с целями своей деятельности, заданиями собственника (органы МСУ от имени
МО субсидиарно отвечают по обязательствам муниципальных учреждений).
Органы МСУ в отношении организаций, находящихся в муниципальной собственности
(определяют цели, условия и порядок их деятельности, осуществляют регулирование цен и
тарифов на их продукцию (услуги); утверждают их уставы; назначают и увольняют их
руководителей, заслушивают их отчеты).
Органы МСУ могут участвовать в создании хозяйственных обществ (в том числе
межмуниципальных), необходимых для осуществления полномочий по решению вопросов
местного значения (в целях объединения финансовых средств, материальных и иных ресурсов
для решения вопросов местного значения могут быть образованы межмуниципальные
объединения, учреждены хозяйственные общества и другие межмуниципальные организации в
соответствии с ФЗ и НПА представительных органов МО) (указанные межмуниципальные
объединения не могут наделяться полномочиями органов МСУ).
Порядок участия МО в организациях межмуниципального сотрудничества – исключительная
компетенция представительного органа МО (межмуниципальные хозяйственные общества
осуществляют деятельность в соответствии с ГК РФ и иными ФЗ; подлежат
государственной регистрации) (некоммерческие организации в форме автономных
некоммерческих организаций и фондов осуществляют деятельность в соответствии с ГК РФ,
ФЗ о некоммерческих организациях).
Контроль за управлением и распоряжением муниципальным имуществом осуществляется в
целях сохранности имущества, его эффективного и целевого использования, обоснованности
затрат на его содержание (контроль – исключительная компетенция представит. органа МО;
предусмотрена возможность создания контрольного органа МО, в который органы и
должностные лица МСУ должны предоставлять необходимую информацию и документы по
вопросам, относящимся к его ведению).
52. Взаимоотношения органов местного самоуправления с предприятиями,
учреждениями и организациями, не находящимися в муниципальной собственности.
Решения, принятые органами МСУ, обязательны для исполнения всеми физическими и
юридическими лицами, осуществляющими свою деятельность, независимо от формы
собственности.
По вопросам, не входящим в компетенцию органов МСУ, их отношения с предприятиями,
учреждениями и организациями, не находящимися в муниципальной собственности, а также с
физическими лицами, занимающимися предпринимательской деятельностью, строятся на
основе договоров.
Органы МСУ в соответствии с законом вправе координировать участие предприятий,
учреждений и организаций, не находящихся в муниципальной собственности, в комплексном
социально-экономическом развитии территории муниципального образования.
79
Органы МСУ не вправе устанавливать ограничения хозяйственной деятельности
предприятий, учреждений и организаций, за исключением случаев, предусмотренных ФЗ и
законами субъектов РФ.
Полномочия органов МСУ:
1. Органы МСУ содействуют развитию предпринимательской деятельности на
подведомственной территории.
2. Органы МСУ не вправе устанавливать ограничения на ввоз и вывоз продукции и товаров за
пределы соответствующей территории либо иные ограничения хозяйственной деятельности,
за исключением случаев, предусмотренных законодательством.
3. Хозяйственные отношения органов МСУ с предприятиями, учреждениями, организациями,
не находящимися в составе муниципальной собственности, строятся исключительно на
договорной основе.
4. Представительные органы вправе устанавливать в соответствии с законодательством
налоговые и иные льготы и преимущества предприятиям в пределах сумм налогов и иных
платежей, зачисляемых в доход соответствующего местного бюджета.
5. Использование предприятиями природных ресурсов на соответствующей территории
осуществляется с согласия соответствующего органа местного самоуправления в
соответствии с разделением компетенции между органами МСУ, определенным
законодательством или уставом о МСУ.
6. Условия использования месторождений полезных ископаемых, находящихся на
самоуправляющейся территории, определяются правовыми нормативными актами
представительного органа в соответствии с федеральным законодательством и
законодательством субъектов РФ.
Органы МСУ в соответствии с законодательством выступают заказчиком на выполнение
работ по благоустройству территории МО, коммунальному обслуживанию населения,
строительству и ремонту объектов социальной инфраструктуры, производству продукции,
оказанию услуг, необходимых для удовлетворения бытовых и социально-культурных
потребностей населения соответствующей территории, на выполнение других работ с
использованием предусмотренных для этого собственных материальных и финансовых
средств. Муниципальный заказ может определяться на конкурсной основе.
53. Полномочия местного самоуправления области использования и охраны
земли и других природных ресурсов.
Полномочия органов МСУ в данной сфере определяются Конституцией РФ и рядом
законодательных и иных нормативных актов.
В целом можно определить, что органы МСУ в области использования земли и других
природных ресурсов наделены исключительной компетенцией, а полномочия этих органов
исходят, в данном случае, из вопросов местного ведения.
Так, Указом Президента РФ от 02.03.1992 № 213 "О порядке установления нормы бесплатной
передачи земельных участков в собственность граждан" главам местной администрации
сельских районов предоставлено право устанавливать дифференцированную среднюю норму
бесплатной передачи земли в собственность по выделяемым на территории района зонам с
различной плотностью сельского населения.
Постановлением Правительства РФ от 02.02.1996 № 105 утверждено Положение о порядке
установления границ землепользования в застройке городов и других поселений. В
соответствии с данным Положением работы по межеванию проводятся на основании
постановлений органов МСУ или по заявкам владельцев недвижимости. Постановления
органов МСУ о межевании и сроки его проведения должны опубликовываться в местной
печати. При этом разработка проекта межевания территории может осуществляться по
инициативе органов МСУ с утверждением проекта межевания территории решением органа
МСУ, что является основанием для установления границ земельных участков на местности,
закрепления их межевыми знаками и регистрации недвижимости в установленном порядке.
Указом Президента России от 07.03.1996 № 337 "О реализации конституционных прав
граждан на землю" органам МСУ в целях укрепления индивидуального сектора на селе дано
80
право увеличить в установленном порядке за счет земельных долей (паев) предельные размеры
земельных участков, предоставляемых гражданам для ведения личного подсобного хозяйства,
а по заявлению собственника - выкупать его земельную долю в целях пополнения фонда
перераспределения земель и передачи (продажи) юридическим лицам и гражданам РФ для
производства сельскохозяйственной продукции.
В соответствии с постановлением Правительства России от 08.06.1996 № 667 "Об
утверждении Положения о порядке формирования целевого земельного фонда для
предоставления земель казачьим обществам, включенным в государственный реестр казачьих
обществ в РФ, и режиме его использования" органы МСУ и органы исполнительной власти
субъектов РФ по предложениям территориальных комитетов по земельным ресурсам и
землеустройству вправе принимать решение о создании целевого земельного фонда;
определять состав и содержание работ по формированию целевого земельного фонда;
принимать решение о включении земельных участков в целевой земельный фонд и
устанавливают режим их использования.
На основании постановления Правительства РФ от 15.03.1997 № 319 "О порядке определения
нормативной цены земли" органам МСУ (администрации) по мере развития рынка земли
предоставлено право своими решениями уточнять количество оценочных зон и их границы,
повышать или понижать установленную в соответствии с п. 1 данного постановления
нормативную цену земли, но не более чем на 25%.
Полномочия МСУ в области использования земли и других природных ресурсов:
•
правовое регулирование общественных отношений, связанных с использованием
земли;
•
планирование использования земель;
•
формирование в структуре местной администрации органов, осуществляющих
управление и распоряжение земельными участками, находящимися в муниципальной
собственности;
•
владение, пользование, распоряжение земельными участками, находящимися в
муниципальной собственности;
•
землеустройство;
•
решение вопросов, связанных с установлением платы за землю;
•
осуществление муниципального земельного контроля.
В муниципальной собственности находятся земельные участки (признанные таковыми ФЗ и
принятыми в соответствии с ними законами субъектов РФ; право муниципальной
собственности на которые возникло при разграничении государственной собственности на
землю; приобретенные по основаниям, установленным гражданским законодательством) (в
собственность МО могут передаваться безвозмездно земли, находящиеся в государственной
собственности, в том числе за пределами МО).
Органы МСУ в области земельных отношений в пределах своих полномочий могут согласно ЗК
РФ издавать акты, содержащие нормы Земельного права (утверждают генеральные планы
поселений, схемы территориального планирования муниципальных районов, правила
землепользования и застройки; вправе разрабатывать и реализовывать местные программы
использования и охраны земель).
Планирование использования земель (утверждение органами МСУ генеральных планов
поселения, городского округа, схем территориального планирования муниципального района,
ведение информационной системы обеспечения градостроительной деятельности,
осуществляемой на территории МО, резервирование земельных участков для муниципальных
нужд).
Органы МСУ, управляя и распоряжаясь муниципальной землей, предоставляют
муниципальные земельные участки в собственность граждан и юридических лиц (за
исключением тех, которые не могут находиться в частной собственности) и в аренду.
ЗК РФ закрепляет полномочия органов МСУ в сфере земельных отношений (устанавливает
порядок предоставления земельных участков для строительства из земель, находящихся в
муниципальной собственности; особенности предоставления земельных участков для их
81
комплексного освоения в целях жилищного строительства из этих земель; порядок
организации и проведения аукционов по продаже земельных участков).
Предельные размеры земельных участков, предоставляемых гражданам в собственность из
муниципальных земель, для ведения ЛПХ и индивидуального жилищного строительства
устанавливаются НПА органов МСУ.
Порядок предоставления земельных участков, находящихся в муниципальной собственности,
для строительства (органы МСУ вправе предоставлять эти участки в собственность без
предварительного согласования места размещения объекта (исключительно на торгах,
конкурсах, аукционах), орган МСУ определяет целевое назначение и разрешенное использование
земельного участка, форму проведения торгов и сумму задатка; предоставление с
предварительным согласованием места размещения объекта).
Порядок предоставления гражданам земельных участков в собственность или в аренду для
целей, не связанных со строительством (органы МСУ обязаны обеспечить управление и
распоряжение земельными участками, находящимися в собственности МО, на принципах
эффективности, справедливости, публичности, открытости и прозрачности процедур их
предоставления).
Предоставление земельных участков в постоянное (бессрочное) пользование муниципальным
учреждениям, органам МСУ допускается ЗК РФ.
Возможность принудительного прекращения прав на земельный участок лиц, не являющихся
его собственниками, ввиду ненадлежащего использования участка (ЗК РФ определяет права
органов МСУ в этом процессе, которые направляют в суд заявление о прекращении права на
земельный участок, после принятия решения судом направляют заявление о государственной
регистрации прекращения данного права в орган государственной регистрации прав на
недвижимое имущество и сделок с ним).
Полномочия органов МСУ в области землеустройства и земельного кадастра.
Государственный земельный кадастр – систематизированный свод документированных
сведений о земельных участках и прочно связанных с ними иных объектах недвижимого
имущества, о правовом режиме земель, о кадастровой стоимости, местоположении, размерах
земельных участков и прочно связанных с ними объектов недвижимого имущества (в него
также включается информация о субъектах прав на земельные участки).
Включение в Государственный земельный кадастр дополнительных сведений, не
установленных РФ и субъектами РФ, является расходным обязательством МО.
Решение органов МСУ является основанием для проведения землеустройства (проводится в
целях обеспечения рационального использования земель и их охраны, создания благоприятной
ОС и улучшения ландшафтов).
В целях установления на местности границ МО, границ земельных участков проводится
межевание объектов землеустройства (определение границ объекта землеустройства на
местности и их согласование; закрепление местоположения границ межевыми знаками и
определение их координат; изготовление карты) (землеустроительные проекты
представляются органам МСУ в качестве материалов, обосновывающих их решения в области
регулирования земельных отношений).
Порядок исчисления и уплаты земельного налога устанавливается законодательством РФ о
налогах и сборах (земельный налог устанавливается НК РФ и НПА представительных органов
МО) (за земли, сданные в аренду, взимается арендная плата – порядок определения ее размера,
условий и сроков внесения устанавливается органами МСУ).
Контроль за использованием земель на территории МО (задача контроля – обеспечение
соблюдения требований земельного законодательства в целях эффективного использования и
охраны земель) (муниципальный земельный контроль осуществляется органами МСУ или
уполномоченными ими органами; общественный земельный контроль – органами ТОС, другими
общественными структурами, гражданами).
Вопросы, решаемые органами МСУ в области использования и охраны других природных
ресурсов (недра – участие в решении вопросов, связанных с соблюдением интересов населения
при предоставлении недр в пользование и отводе земельных участков; развитие минеральносырьевой базы для предприятий местной промышленности; предоставление разрешений на
82
разработку месторождений общераспространенных полезных ископаемых; приостановление
работ в случаях, указанных Законом РФ «О недрах»; контроль за использованием и охраной недр
при добыче общераспространенных полезных ископаемых) (платежи за пользование недрами
зачисляются в местные бюджеты).
МО являются участниками водных и лесных отношений (от имени МО в указанных
отношениях участвуют органы МСУ в пределах своей компетенции) (в собственности МО
могут находиться обособленные водные объекты, являющиеся водными объектами общего
пользования, если законодательством РФ не предусмотрено иное; в отношении указанных
объектов органы МСУ устанавливают места, где запрещен забор воды, купание, плавание на
маломерных судах, водопой скота, определяют иные условия общего водопользования).
Охрана Окружающей Среды (ОС) – деятельность органов государственной власти РФ,
органов государственной власти субъектов РФ, органов МСУ, общественных и иных
некоммерческих объединений, юридических и физических лиц, направленная на сохранение и
восстановление природной среды, рациональное использование и воспроизводство природных
ресурсов, предотвращение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на ОС
и ликвидацию ее последствий. Охрана ОС как предмет муниципальной деятельности включает:
•
организацию в границах городского округа, муниципального района мероприятий по
охране ОС;
•
организацию и осуществление экологического контроля объектов производственного
и социального назначения на территории муниципального района, городского округа;
•
организацию благоустройства и озеленения территории поселения, городского
округа, охрану городских лесов;
•
организацию сбора и вывоза бытовых отходов и мусора в поселении (утилизации и
переработки – в муниципальном районе, всего этого вместе – в городском округе).
Органы МСУ при решении данных вопросов реализуют полномочия, связанные с:
1) планированием и финансированием мероприятий в области охраны ОС (при принятии
планов и программ развития территории МО, разработке и утверждении местного бюджета
органы МСУ учитывают необходимость решения вопросов охраны ОС – экологически
обоснованное размещение объектов, развитие местной промышленности, энергетики,
транспорта, коммунального хозяйства, с/х; рациональное использование природных ресурсов;
использование вторичных ресурсов, утилизация отходов);
2) осуществлением нормотворческой деятельности в этой области (представительный
орган МО принимает решение о создании целевого бюджетного экологического фонда и
утверждают положение о нем; предназначен для решения природоохранных задач,
восстановления потерь в ОС, компенсации причиненного ей вреда);
3) формированием органов местной администрации, осуществляющих природоохранные
функции (комитет природных ресурсов и охраны ОС действует на основании положения,
утверждаемого представительным органом МО, который может также формировать
постоянную (депутатскую) комиссию по вопросам ОС и утверждать положение о ней) (орган
местной администрации по вопросам охраны ОС осуществляет нормирование
природопользования, функции управления и контроля в области охраны ОС, мониторинг
природных ресурсов, контроль за соблюдением законодательства об экологической экспертизе;
обеспечивает население и органы МСУ экологической информацией и участвует в
экологическом просвещении);
4) осуществлением муниципального экологического контроля (органы МСУ городских округов
и муниципальных районов вправе принимать участие в экологической экспертизе;
муниципальный контроль в области охраны ОС – проверка объектов хозяйственной и иной
деятельности, соблюдения нормативов, соблюдения требований, норм и правил, выполнения
требований, указанных в заключении экологической экспертизы, предъявление требований и
выдача предписаний, привлечение к административной ответственности, приостановление
хозяйственной и иной деятельности);
5) взаимодействием с государственными органами, другими МО, объединениями граждан
(муниципальный экологический контроль должен осуществляться во взаимодействии с
государственным и общественным контролем в области охраны ОС).
83
54. Полномочия местного самоуправления н области строительства транспорта и
связи.
ФЗ от 17.11.1995 № 169-ФЗ "Об архитектурной деятельности в РФ»;
Градостроительный кодекс РФ;
ФЗ от 25.08.1995 № 153-ФЗ "О федеральном железнодорожном транспорте».
Деятельность органов МСУ в области строительства направлена на обеспечение
благоприятных условий жизнедеятельности человека, эффективного формирования систем
расселения и размещения производственных сил, рациональной планировки, застройки и
благоустройства МО, развития производственной и социальной инфраструктуры.
Градостроительная деятельность МО – деятельность по развитию их территорий
(территориальное планирование, градостроительное зонирование, планировка территории,
архитектурно-строительное проектирование, строительство, капитальный ремонт,
реконструкция объектов капитального строительства) (должна обеспечивать устойчивость
развития территорий; сбалансированный учет экологических, экономических, социальных и
иных факторов; участие граждан и их объединений в градостроительной деятельности;
ответственность органов МСУ).
Полномочия органов МСУ в области градостроительной деятельности определяет ГрК РФ
(подготовка и утверждение документов территориального планирования; утверждение
местных нормативов градостроительного проектирования, правил землепользования и
застройки, подготовленной документации по планировке территории; выдача разрешений на
строительство (для муниципальных районов и городских округов также – ведение
информационных систем обеспечения градостроительной деятельности)).
Территориальное планирование осуществляется для установления функциональных зон, зон
планируемого размещения объектов капитального строительства для муниципальных нужд,
зон с особыми условиями использования территорий (состав, порядок подготовки документов
устанавливаются ГрК РФ, законами и иными НПА субъектов РФ, НПА органов МСУ).
Схема территориального планирования муниципального района (проект подлежит
опубликованию; утверждается представительным органом МСУ муниципального района).
Реализация схемы территориального планирования муниципального района осуществляется
на основе плана ее реализации, утверждаемого главой местной администрации в течение 3
мес. дня утверждения схемы.
Генеральный план поселения (городского округа) утверждается представительным органом
МСУ поселения (округа) (содержит положения о территориальном планировании и
соответствующие карты; проект генерального плана подлежит опубликованию; подлежит
обязательному рассмотрению на публичных слушаниях; подлежит согласованию с
заинтересованными органами МСУ МО, имеющих общую границу с поселением (городским
округом), подготовившим проект; государственная экспертиза).
Реализация генерального плана поселения (городского округа) осуществляется на основе
плана его реализации, утверждаемого главой местной администрации поселения (городского
округа).
Утверждение правил землепользования и застройки относятся к полномочиям органов МСУ
(включают – порядок применения и внесения изменений в указанные правила; карту
градостроительного зонирования; градостроительные регламенты; решение о подготовке
принимает глава местной администрации; обязательно проведение публичных слушаний по их
проекту; утверждаются представительным органом МО) (разрабатываются в целях
создания условий для устойчивого развития территорий МО; создания условий для планировки
их территорий; обеспечения прав и интересов физических и юридических лиц; создания условий
для привлечения инвестиций).
При подготовке правил землепользования и застройки устанавливаются границы
территориальных зон с учетом сложившейся планировки территории и существующего
землепользования, планируемых изменений границ земель различных категорий (в результате
градостроительного зонирования определяются зоны: жилые, общественно-деловые,
производственные, инженерной и транспортной инфраструктур, с/х использования,
84
рекреационного назначения, особо охраняемых территорий, специального назначения)
(правовой режим земельных участков определяется градостроительным регламентом).
В структуре местной администрации выделяются органы (ведающие вопросами
архитектуры и градостроительства (их возглавляют главные архитекторы);
обеспечивающие информирование по вопросам градостроительной деятельности).
Полномочия МСУ в области транспорта:
•
содержание и строительство автомобильных дорог общего пользования, мостов,
иных транспортных инженерных сооружений в границах населенных пунктов поселения,
городского округа (для муниципального района – вне границ населенных пунктов в границах
района), за исключением автомобильных дорог общего пользования, мостов, иных
транспортных инженерных сооружений федерального и регионального значения;
•
создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация
транспортного обслуживания населения в границах поселения, городского поселения (для
муниципального района – между поселениями в границах муниципального района).
В собственности МО могут находиться транспортные предприятия и организации,
предприятия и организации, занимающиеся строительством и содержанием дорог местного
значения (в местных бюджетах предусматриваются денежные средства на эти цели) (органы
МСУ могут привлекать к выполнению данных работ (оказанию услуг) на договорной основе
иные, не находящиеся в муниципальной собственности,
предприятия и организации,
расположенные на территории МО).
Полномочия МСУ в области связи и информатизации (к ведению городского округа относится
создание условий для обеспечения жителей услугами связи; к ведению муниципального района –
для обеспечения жителей поселений, входящих в состав района).
Органы МСУ выступают как пользователи услуг связи и одновременно содействуют
организациям связи в получении и (или) строительстве сооружений связи и помещений,
предназначенных для оказания услуг связи, создают условия для оказания услуг связи на своей
территории (при градостроительном планировании развития территорий определяются
состав и структура объектов связи).
Органы МСУ в области почтовой связи (оказывают содействие организациям почтовой связи
в размещении на территории МО объектов и почтовых ящиков; способствуют созданию и
поддержанию устойчивой работы местных почтовых маршрутов).
Информатизация – организованный социально-экономический и научно-технический процесс
создания оптимальных условий для удовлетворения информационных потребностей и
реализации прав граждан, органов государственной власти, органов МСУ, организаций,
общественных объединений на основе формирования и использования информационных
ресурсов.
Информационная система – организационно упорядоченная совокупность документов и
информационных
технологий,
реализующих
информационные
процессы
(служит
информационному обеспечению деятельности органов МСУ и организации их эффективного
взаимодействия с органами государственной власти) (в вопросах учета, сбора и обработки
информации в организациях, расположенных на территории МО, органы МСУ
взаимодействуют с органами государственной статистики, ведущими учет показателей
финансовой и хозяйственной деятельности органов МСУ, муниципальных организаций).
Информационные ресурсы – отдельные документ и отдельные массивы документов в
информационных системах (библиотеках, архивах, банках данных) (органы МСУ создают
доступные для каждого информационные ресурсы по вопросам совей деятельности и
деятельности подведомственных организаций, осуществляют массовое информационное
обеспечение пользователей; представляют документированную информацию органам и
организациям, ответственным за формирование и использование государственных
информационных ресурсов).
Обязательный бесплатный экземпляр МО – экземпляры различных видов изготовленных на
территории МО документов, которые подлежат безвозмездной передаче их производителями
в соответствующие организации (цель формирования системы – формирование комплекта
местных документов и краеведческих фондов) (органы МСУ вправе определять с учетом своих
85
потребностей виды документов, входящих в состав обязательного бесплатного экземпляра
МО).
55. Полномочия местного самоуправления в жилищной сфере. в сфере
коммунального, бытового и торгового обслужи населения.
Постановление Совета Министров РСФСР от 25.09.1985 № 415 «Об утверждении Правил
пользования жилыми помещениями, содержания жилого дома и придомовой территории в
РСФСР и типового договора найма жилого помещения в домах государственного,
муниципального и общественного жилищного фонда в РСФСР»;
Постановлением Правительства РФ от 19.11.2001 № 804 "О федеральных стандартах
перехода на новую систему оплаты жилья и коммунальных услуг на 2002 год";
Постановление Правительства России от 12.02.1999 № 167 "Об утверждении Правил
пользования системами коммунального водоснабжения и канализации в РФ"
Постановление Правительства РФ от 02.08.1999 № 887 "О совершенствовании системы
оплаты жилья и коммунальных услуг и мерах по социальной защите населения"
К полномочиям МСУ в указанных сферах относятся:
1) организация в границах поселения электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения,
водоотведения, снабжения населения топливом (в муниципальном районе – только
организация электро- и газоснабжения поселений);
2) организация строительства и содержания муниципального жилищного фонда, создание
условий для жилищного строительства, обеспечение малоимущих граждан жилыми
помещениями;
3) создание условий для обеспечения жителей поселения (городского округа) услугами
общественного питания, торговли и бытового обслуживания (в муниципальном районе –
создание условий для обеспечения данными услугами поселений, входящих в состав района).
Жилищный фонд в зависимости от целей подразделяется на:
1) жилищный фонд социального использования (совокупность предоставляемых гражданам
по договорам социального найма жилых помещений государственного и муниципального
жилищных фондов);
2) специализированный жилищный фонд (совокупность предназначенных для проживания
отдельных категорий граждан и предоставляемых в соответствии с ЖК РФ жилых
помещений государственного и муниципального жилищных фондов);
3) индивидуальный жилищный фонд;
4) жилищный фонд коммерческого назначения.
Муниципальный жилищный фонд составляют (жилые дома, специализированные дома
(общежития, гостиницы), дома социального использования, служебные и иные жилые
помещения) (в ведении МО находятся также объекты ЖКХ – жилищно-эксплуатационные и
ремонтно-строительные
предприятия,
обслуживающие
объекты
социальной
инфраструктуры; объекты инженерной инфраструктуры) (формирование муниципального
жилищного фонда осуществляется также за счет жилищного строительства, ведущегося
органами МСУ).
Органы МСУ должны обеспечивать порядок учета жилищного фонда, распределения и
предоставления гражданам жилых помещений по договорам найма, аренды, а также их
продажи гражданам в муниципальном жилищном фонде.
К компетенции органов МСУ относятся:
1) учет муниципального жилищного фонда;
2) установление критериев в целях признания граждан малоимущими и предоставления им
по договорам социального найма жилых помещений муниципального специализированного
жилищного фонда и определение порядка предоставления этих помещений;
3) ведение учета граждан в качестве нуждающихся в жилых помещениях, предоставляемых
по договорам социального найма и предоставление им помещений;
4) принятие решений о переводе жилых помещений в нежилые помещения и наоборот;
5) согласование переустройства и перепланировки жилых помещений;
6) признание помещений муниципального жилищного фонда непригодными для проживания;
86
7) осуществление контроля за использованием и сохранностью муниципального жилищного
фонда, соответствием жилых помещений установленным санитарным и техническим
правилам и нормам.
Органы МСУ, осуществляя эксплуатацию муниципального жилищного фонда, занимаются
развитием
объектов
инженерной,
социальной,
транспортной
инфраструктуры,
обслуживающих жилищную сферу, обеспечивают бесперебойное коммунальное обслуживание
населения; должны стимулировать демонополизацию и развитие конкурентной среды в
системе управления и обслуживания жилищной сферы – формирование муниципального заказа
на обслуживание и развитие объектов жилищно-коммунального назначения, организация
системы расчетов на основе договоров, привлечение организация различных форм
собственности для оказания данных услуг).
Органы МСУ для реализации функции заказчика на жилищно-коммунальное обслуживание
создают соответствующие структурные подразделения – службы заказчика, заключающие
договора с подрядными предприятиями на оказание услуг по содержанию и ремонту
жилищного фонда на конкурсной основе.
Полномочия МСУ в области торгового и бытового обслуживания населения:
1) планирование развития данной сферы, обеспечение рационального размещения сети
розничной торговли, общественного питания и бытового обслуживания на территории МО;
2) организация эксплуатации объектов данной сферы, находящихся в муниципальной
собственности;
3) обеспечение закупки, хранения, переработки и продажи с/х продуктов;
4) принятие мер к развитию системы торгового обслуживания социально не защищенных
слоев населения, организации рынков и ярмарок;
5) оказание содействия развитию рыночных инфраструктур, созданию конкурентной сферы
и преодолению монополизма в сфере торговли.
Органам МСУ запрещается (принимать акты и совершать действия, ограничивающие
самостоятельность хозяйствующих субъектов; вводить ограничения на создание новых
хозяйствующих
субъектов;
препятствовать
осуществлению
их
деятельности;
устанавливать запреты на продажу (покупку) товаров из одного региона РФ в другой; давать
хозяйствующим субъектам указания о первоочередной поставке товаров определенному кругу
покупателей; необоснованно предоставлять льготы хозяйствующим субъектам).
В сфере торгового и бытового обслуживания населения действуют соответствующие
правила, утвержденные Правительством РФ и распространяющиеся на все организации
торговли и бытового обслуживания (в них затрагиваются вопросы, относящиеся к ведению
органов МСУ).
Органы МСУ обладают полномочиями, связанными с осуществлением ими защиты прав
потребителей услуг (работ), оказываемых на территории МО (рассматривают информацию
общественных объединений потребителей о выявленных нарушениях прав потребителей и в
пределах своих полномочий принимают соответствующие меры; рассматривают жалобы
потребителей, консультируют их по вопросам защиты их прав; вправе обращаться в суды в
защиту прав потребителей).
56. Полномочия местного самоуправления в области образования и культуры.
Закон РФ от 10.07.1992 № 3266-1 "Об образовании";
Образование – целенаправленный процесс воспитания и обучения в интересах человека,
общества, государства, сопровождающийся констатацией достижения гражданином
(обучающимся) установленных государством образовательных уровней (образовательных
цензов).
Вопросы деятельности МО в сфере образования (находятся в компетенции муниципальных
районов и городских округов):
1) организация предоставления общедоступного и бесплатного начального общего, основного
общего, среднего (полного) общего образования по основным общеобразовательным
программам (исключение – полномочия по финансовому обеспечению образовательного
процесса (полномочия органов государственной власти субъектов РФ));
87
2) организация предоставления дополнительного образования и общедоступного
бесплатного дошкольного образования, организация отдыха детей в каникулярное время.
Органы МСУ муниципальных районов и городских округов, обеспечивая решение вопросов в
сфере образования, реализуют полномочия:
1) связанные с осуществлением планирования муниципальной сферы образования,
организацией отдыха детей в каникулярное время, а также с финансированием
осуществляемых муниципальных программ и мероприятий в сфере образования (в пределах
своих полномочий) (органами МСУ могут быть установлены нормативы финансирования
муниципальных образовательных учреждений за счет средств местных бюджетов;
педагогическим работникам выплачивается ежемесячная денежная компенсация в размере,
устанавливаемом органом МСУ);
2) формирование муниципальных органов управления в сфере образования (создаются и
действуют по решению соответствующих органов МСУ; их деятельность направлена на
обеспечение государственных образовательных стандартов и функционирование системы
образования на уровне государственных нормативов; им подконтрольны подведомственные
им образовательные учреждения);
3) создание муниципальных образовательных учреждений, обеспечение содержания их зданий
и сооружений, обустройство прилегающих к ним территорий (порядок создания, реорганизации
и ликвидации муниципального образовательного учреждения определяется органом МСУ;
устав такого учреждения утверждается органом МСУ; МО обеспечивают светский характер
образования в этих учреждениях, свободу в образовании, автономность образовательных
учреждений);
Управление муниципальным образовательным учреждением осуществляется на принципах
единоначалия и самоуправления (формы самоуправления – совет образовательного
учреждения, попечительский совет, общее собрание, педагогический совет; непосредственное
управление осуществляет прошедший аттестацию руководитель, который может быть
избран коллективом образовательного учреждения с утверждением кандидатуры
учредителем, назначен учредителем, нанят учредителем).
За муниципальным образовательным учреждением в целях обеспечения образовательной
деятельности учредитель закрепляет объекты права собственности (землю, здания,
сооружения, имущество, оборудование) и другое необходимое имущество, принадлежащее
учредителя на праве собственности; муниципальная собственность, закрепленная за
образовательным учреждением может отчуждаться собственником в порядке и на условиях,
установленных законодательством и НПА МСУ).
4) учет детей, подлежащих обязательному обучению в образовательных учреждениях,
реализующих образовательные программы основного общего образования;
5) опека и попечительство.
Полномочия МСУ в области культуры (направлены на сохранение, создание и
распространение культурных ценностей на территории МО, обеспечение конституционного
права граждан РФ на культурную деятельность, создание условий для свободной культурной
деятельности объединений граждан, этнических общностей).
Органы МСУ в целях обеспечения общедоступности культурной деятельности, культурных
ценностей и благ для всех граждан обязаны:
1) поощрять деятельность граждан по приобщению детей к творчеству и культурному
развитию, занятию самообразованием, любительским искусством, ремеслом;
2) создавать условия для всеобщего эстетического воспитания и массового начального
художественного образования посредством гуманитаризации всей системы образования,
поддержки и развития сети специальных учреждений и организаций;
3) способствовать развитию благотворительности, меценатства в области культуры;
4) осуществлять протекционизм (покровительство) в области культуры по отношению к
наименее экономически и социально защищенным слоям и группам населения;
5) публиковать для сведения населения ежегодные данные о социо-культурной ситуации.
К ведению органов МСУ в области культуры относятся вопросы:
88
1) поселения и городские округа (организация библиотечного обслуживания населения;
создание условий для организации досуга и обеспечения жителей услугами организаций
культуры; охрана и сохранение объектов культурного наследия; формирование архивного
фонда);
2) муниципальные районы (организация библиотечного обслуживания (библиотечные
коллекторы); формирование и содержания муниципального архива, включая хранение архивных
данных поселений).
Органы МСУ формируют местные бюджеты и фонды развития культуры, принимают
местные нормативы финансирования культуры.
В собственности МО могут находиться имеющие историко-культурную значимость здания,
сооружения, предметы, иные объекты культуры; органы МСУ вправе быть учредителями
организаций культуры.
Культурное наследие народов РФ не подлежит приватизации (приватизация других
объектов культуры допускается в порядке, установленном законодательством, при условии
сохранения культурной деятельности в качестве основного вида деятельности, сохранения
профильных услуг).
Органы МСУ осуществляют создание, реорганизацию и ликвидацию муниципальных
организаций культуры на подведомственной территории (порядок и условия определяются их
уставами).
МО вправе создавать и ликвидировать местные органы управления в области культуры,
определять их структуру и полномочия, назначать их руководителей, а также руководителей
муниципальных организаций культуры.
Органы МСУ осуществляют строительство зданий и сооружений муниципальных
организаций культуры, обустройство прилегающих к ним территорий, контроль за условиями
аренды объектов собственности организациями культуры.
Органы МСУ обязаны содействовать сохранности и использованию памятников истории и
культуры.
Сохранение, возрождение и развитие народных художественных промыслов (органы МСУ
участвуют в решении этой задачи государственной политики в соответствии с
законодательством).
При органах МСУ соответствующих МО могут создаваться консультативные советы или
иные совещательные органы по делам национально-культурных автономий (форма
национально-культурного самоопределения – общественное объединение граждан РФ,
относящих себя к определенной этнической общности, на основе их добровольной
самоорганизации в целях самостоятельного решения вопросов сохранения самобытности,
развития языка, образования, национальной культуры) (может быть местной, региональной,
федеральной; учреждается на общем собрании (сходе) граждан).
Национально-культурная автономия имеет право (получать поддержку со стороны органов
МСУ для сохранения национальной самобытности, развития языка и культуры;
разрабатывать и представлять в органы МСУ предложения о сохранении и развитии
национальной культуры; вносить предложения о создании классов, учебных групп,
муниципальных образовательных учреждений с углубленным изучением родного языка).,
57. Полномочия местного самоуправления в области охраны здоровья
населения.
Основы законодательства РФ об охране здоровья граждан от 22.07.1993 № 5487-1
Охрана здоровья граждан – совокупность мер политического, экономического, правового,
социального,
культурного,
научного,
медицинского,
санитарно-гигиенического
и
противоэпидемического характера, направленных на сохранение и укрепление физического и
психического здоровья каждого человека, поддержание его долголетней активной жизни,
предоставление ему медицинской помощи в случае утраты здоровья.
К ведению МО в данной сфере относятся:
1) организация оказания на территории муниципального района, городского округа скорой
медицинской помощи, первичной медико-санитарной помощи в амбулаторно-поликлинических
89
(в городском округе – в стационарно-поликлинических) и больничных учреждениях, медицинской
помощи женщинам в период беременности, во время и после родов;
2) создание, развитие и обеспечение охраны лечебно-оздоровительных местностей и
курортов местного значения на территории МО;
3) обеспечение условий для развития на территории поселения, городского округа массовой
физической культуры и спорта, создание условий для массового отдыха жителей и
организация обустройства мест массового отдыха.
Полномочия органов МСУ в вопросах охраны здоровья граждан:
1) контроль за соблюдением законодательства в области охраны здоровья граждан;
2) защита прав и свобод человека и гражданина в этой области (обеспечивается охраной ОС,
созданием благоприятных условий труда, быта, отдыха, воспитания и обучения граждан,
производством и реализацией доброкачественных продуктов питания, предоставлением
населению доступной медико-социальной помощи; регулярное информирование населения о
распространении заболеваний; санитарно-гигиеническое образование населения);
3) формирование органов управления муниципальной системы здравоохранения, развитие ее
учреждений, определение характера и объема их деятельности (муниципальные органы
управления здравоохранения, находящиеся в муниципальной собственности медицинские,
фармацевтические и аптечные организации; финансовое обеспечение их деятельности –
расходное обязательство МО);
Муниципальные органы здравоохранения (несут ответственность за организацию:
первичной медико-санитарной помощи, включая обеспечение медицинских организаций;
медицинской помощи женщинам в период беременности, во время и после родов; скорой
медицинской помощи, обеспечение ее доступности) (осуществляют контроль за соблюдением
стандартов медицинской помощи, обеспечения граждан лекарственными средствами и
изделиями медицинского назначения).
4) создание условий для развития частной системы здравоохранения (лечебнопрофилактические и аптечные учреждения, имущество которых находится в частной
собственности, а также лица, занимающиеся частной медицинской практикой и частной
фармацевтической деятельностью).
Органы МСУ участвуют в обеспечении права граждан на медико-социальную помощь
(включает профилактическую, лечебно-диагностическую, реабилитационную, протезноортопедическую и зубопротезную помощь, меры социального характера по уходу за больными,
нетрудоспособными и инвалидами) (оказывается медицинскими, социальными работниками в
учреждениях здравоохранения и учреждениях социальной защиты населения).
Граждане имеют право на бесплатную медицинскую помощь в муниципальной системе
здравоохранения (гарантированный объем бесплатной медицинской помощи предоставляется
гражданам в соответствии с Программой государственных гарантий оказания гражданам РФ
бесплатной медицинской помощи).
Первичная медико-санитарная помощь обеспечивается учреждениями муниципальной
системы здравоохранения (лечение наиболее распространенных болезней, травм, отравлений;
медицинская профилактика важнейших заболеваний; санитарно-гигиеническое образование и
др. мероприятия).
Скорая медицинская помощь оказывается учреждениями и подразделениями скорой
медицинской помощи государственной или муниципальной системы здравоохранения (при
состояниях, требующих срочного медицинского вмешательства; осуществляется
безотлагательно
лечебно-профилактическими
учреждениями
независимо
от
территориальной, ведомственной подчиненности и формы собственности).
Органы МСУ участвуют в обеспечении санитарно-эпидемиологического благополучия
населения (обеспечивают условия для осуществления государственного санитарноэпидемиологического надзора на подведомственной территории).
С охраной здоровья граждан связаны охрана ОС и обеспечение экологической безопасности
(органы МСУ способствуют реализации санитарно-эпидемиологических требований
обеспечения безопасности среды обитания для здоровья человека (включая санитарноэпидемиологические требования к планировке и застройке городских и сельских поселений,
90
продукции производственно-технического назначения, товарам для личных и бытовых нужд,
потенциально опасным для человека веществам и отдельным видам продукции, к пищевым
продуктам, пищевым добавкам, продовольственному сырью, к водным объектам, питьевой
воде, к атмосферному воздуху, содержанию территорий, к сбору, использованию, утилизации
отходов, к жилым помещениям, к условиям труда и др.)).
Органы МСУ участвуют в организации санитарно-гигиенического образования населения
(осуществляется в процессе воспитания и обучения в образовательных учреждениях; при
переподготовке и повышении квалификации работников).
Органы МСУ взаимодействуют с физкультурно-спортивными объединениями по вопросам
развития физической культуры и спорта (создают спортивные школы, финансирую их; имею
право вводить дополнительные учебные и внеучебные физкультурно-спортивные занятия в
образовательных учреждениях; создают условия для занятия физической культурой граждан
по месту жительства и в местах массового отдыха; им могут принадлежать физкультурнооздоровительные, спортивные и спортивно-технические сооружения).
58. Полномочия местного самоуправления в области социальной зашиты
населения.
В реализации функций социального государства, коим является Российская Федерация,
важная роль принадлежит и органам местного самоуправления. И хотя последние, согласно
Конституции РФ, не входят в систему органов государственной власти, они являются
проводниками социальной политики государства, выполняют ряд государственных функций,
наделены законами и собственными полномочиями в области социальной защиты населения.
Социальная защита населения является практической деятельностью по реализации
основных направлений социальной политики и представляет собой систему общественных
отношений по обеспечению условий для нормальной жизнедеятельности населения. В нее
входит деятельность государства, органов местного самоуправления, организаций по
созданию благоприятной для человека окружающей среды, охране материнства и детства,
оказанию помощи семье, охране здоровья граждан, профессиональной подготовке граждан,
содействию занятости, охране труда, регулированию заработной платы и доходов населения,
обеспечению граждан жильем, регулированию права собственности граждан, материальному
обеспечению и обслуживанию нетрудоспособных и других нуждающихся в социальной
поддержке граждан.
Одним из элементов социальной защиты населения является социальное обеспечение,
которое определяется как "система общественных отношений, складывающихся между
гражданами, с одной стороны, и органами государства, местного самоуправления,
организациями, с другой, по поводу предоставления гражданам за счет специальных фондов
бюджетных средств медицинской помощи, пенсий, пособий и других видов обеспечения при
наступлении жизненных обстоятельств, влекущих за собой утрату или снижение дохода,
повышенные расходы, малообеспеченность, бедность".
Законодательное регулирование полномочий органов местного самоуправления в области
социальной защиты населения.
Социальная помощь - это "система общественных отношений, складывающихся между
гражданами (семьями), имеющими средний доход ниже прожиточного минимума, и органами
государства по поводу предоставления гражданам (семьям) денежных выплат, натуральных
выдач и услуг сверх получаемых ими заработка, стипендий, пенсий, пособий и др., с целью
обеспечения им прожиточного минимума и удовлетворения их основных потребностей".
Социальная поддержка включает меры по предоставлению помощи лицам (семьям),
имеющим доход не ниже прожиточного минимума, но нуждающимся в дополнительной
поддержке в связи с трудной жизненной ситуацией.
В соответствии с Федеральным законом "Об общих принципах организации местного
самоуправления в РФ" социальная поддержка входит в предмет ведения местного
самоуправления.
91
59. Полномочия местного самоуправления в области охраны общественного
порядка.
К ведению МО в области охраны общественного порядка относятся вопросы организации
охраны общественного порядка на территории муниципального района, городского округа
муниципальной милицией.
Охрана общественного порядка – обеспечение общественной безопасности на улицах,
транспорте и в иных общественных местах.
Основные задачи милиции общественной безопасности (обеспечение безопасности личности,
общественной безопасности, охраны собственности, общественного порядка, выявление,
предупреждение и пресечение преступлений и административных правонарушений, раскрытие
преступлений, по делам о которых производство предварительного следствия не обязательно,
розыск отдельных категорий лиц, установление места нахождения которых отнесено к ее
компетенции) (является частью милиции РФ и входит в структуру МВД РФ).
Органы МСУ с учетом местных условий и необходимости усиления борьбы с нарушениями
общественного порядка вправе выделять дополнительные финансовые средства для создания
новых или увеличения сверх нормативов штатной численности существующих подразделений
МОБ, для укрепления ее материально-технической базы (в том числе за счет привлечения
ресурсов организаций, местных налогов и сборов, добровольных взносов и пожертвований
объединений и граждан).
Начальники милиции общественной безопасности МО назначаются на должность и
освобождаются от нее министрами ВД, начальниками управлений ВД субъектов РФ по
согласованию с соответствующими органами МСУ.
В решении задач по обеспечению охраны общественного порядка на территории МО
участвуют:
1) Административная комиссия (образуется для рассмотрения дел о совершении
административных правонарушений, предусмотренных законами субъектов РФ; постоянно
действующий коллегиальный орган); законами субъектов РФ определяется участие органов
МСУ в формировании и деятельности этих комиссий).
2) Комиссия по делам несовершеннолетних и защите их прав:
•
обеспечивает осуществление мер по защите и восстановлению прав и законных
интересов несовершеннолетних, выявлению и устранению причин и условий, способствующих
безнадзорности, беспризорности;
•
организацию контроля за условиями воспитания, обучения, содержания
несовершеннолетних;
•
подготовку материалов в суд по вопросам, связанным с содержанием
несовершеннолетних в специальных учебно-воспитательных учреждениях закрытого типа;
•
рассмотрение представлений органа образовательного учреждения об исключении
несовершеннолетних, не получивших основного общего образования, из образовательного
учреждения;
•
оказание помощи в трудовом и бытовом устройстве несовершеннолетних,
освобожденных из учреждений уголовно-исполнительной системы либо вернувшихся из
специальных учебно-воспитательных учреждений;
•
применение мер воздействия в отношении несовершеннолетних, их родителей или
законных представителей в случаях и порядке, предусмотренных законодательством РФ и
субъектов РФ.
2) Комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав могут образовываться на
уровне субъекта РФ и на уровне МО (полномочия по образованию муниципальных комиссий
могут быть переданы органам МСУ).
Муниципальные комиссии:
1) организуют работу по выявлению и социальной реабилитации несовершеннолетних,
находящихся в социально опасном положении;
2) рассматривают жалобы и заявления несовершеннолетних, их представителей, связанные
с нарушением или ограничением их прав и законных интересов;
3) обращаются в суд за их защитой;
92
4) вносят предложения в органы опеки и попечительства о поддержке несовершеннолетних;
5) принимают меры по защите несовершеннолетних от физического и психического насилия,
всех форм дискриминации, эксплуатации, их вовлечения в совершение антиобщественных
действий.
Органы МСУ для обеспечения охраны общественного порядка могут привлекать граждан,
общественные организации, предприятия, используя различные организационно-правовые
формы.
Участие граждан в охране общественного порядка может быть:
1) индивидуальным (пропаганда правовых знания; содействие правоохранительным органам
в профилактической работе с лицами, склонными к совершению правонарушений; содействие
органам и учреждениям системы профилактики безнадзорности и правонарушений
несовершеннолетних);
2) коллективным (членство или участие в общественных объединениях, уставные цели
которых предусматривают оказание содействия правоохранительным органам; участие в
работе народной дружины МО).
Народная дружина МО – одно или несколько формирований жителей МО, созданных в целях
оказания содействия органам МСУ и правоохранительным органам в охране общественного
порядка (не является общественным объединением; создается и действует в соответствии с
уставом МО, другими НПА органов МСУ).
Положение о народной дружине принимает представительный орган МСУ (определяется:
порядок создания, структура, порядок назначения руководителей формирований, порядок
приема граждан и отчисления, права и обязанности руководителей формирований, порядок
взаимодействия с правоохранительными органами, порядок планирования деятельности и
предоставления отчетов о деятельности, образцы удостоверений, отличительных знаков,
форменной одежды, порядок расформирования и ликвидации).
Народные дружины оказывают содействие правоохранительным органам (в обеспечении
личной безопасности граждан; охране общественного порядка; обеспечении сохранности
собственности физических и юридических лиц; мероприятиях по предупреждению и пресечению
правонарушений; обеспечении безопасности дорожного движения; профилактической работе с
лицами, склонными к совершению правонарушений; предупреждении детской безнадзорности и
правонарушений несовершеннолетних).
Органы МСУ содействуют судебным органам, прокуратуре в их работе по обеспечению
законности на территории МО (координацию деятельности правоохранительных органов
осуществляют соответствующие прокуроры).
Граждане вправе обращаться в органы МСУ по вопросам реализации и защиты
конституционных прав и свобод (органы и должностные лица МСУ обязаны рассматривать
индивидуальные и коллективные обращения граждан и давать ответ по существу таких
обращений в течение месяца).
Органы МСУ МО, не имеющих органов ВД, ведут регистрацию граждан.
В ведении органов МСУ также находятся организационно-правовые и иные вопросы,
связанные с проведением собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирования.
Органы МСУ принимают меры по обеспечению безопасности дорожного движения
(обустройство дорог, находящихся в их ведении; введение временного ограничения ли
прекращения движения в целях обеспечения безопасности движения; осуществление
мероприятий по организации дорожного движения в целях повышения его безопасности и
пропускной способности).
К полномочиям органов МСУ в области пожарной безопасности относятся:
•
организация выполнения и осуществления мер пожарной безопасности;
•
участие в выполнении федеральных и региональных целевых программ;
•
выделение в местных бюджетах расходов на пожарную безопасность;
•
создание, реорганизация, ликвидация пожарной охраны, финансируемой за счет
средств местного бюджета (муниципальной пожарной охраны);
•
содействие деятельности добровольных пожарных и объединений пожарной охраны.
93
Органы МСУ могут входить в состав учредителей Фонда пожарной безопасности (не
имеющая членства некоммерческая организация, создаваемая в целях реализации мер
пожарной безопасности).
Гражданская оборона (ГО) – система мероприятий по подготовке к защите и по защите
населения, материальных и культурных ценностей на территории государства от
опасностей, возникающих при ведении военных действий или вследствие этих действий, а
также при возникновении чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера
(организуется по территориально-производственному принципу) (руководство ГО на
территории МО осуществляют руководители местных администраций).
Основные задачи органов МСУ в области ГО:
1) обучение населения способам защиты от опасностей, возникающих при ведении военных
действий или вследствие этих действий, оповещение населения об этих опасностях;
2) эвакуация населения, материальных и культурных ценностей в безопасные районы;
3) предоставление населению убежищ и средств индивидуальной защиты;
4) проведение мероприятий по световой маскировке и другим видам маскировки;
5) проведение аварийно-спасательных работ в случае возникновения опасностей для
населения при ведении военных действия или вследствие этих действий;
6) первоочередное обеспечение населения, пострадавшего от этих действий (в том числе
медицинское обслуживание, включая оказание первой медицинской помощи, срочное
предоставление жилья).
Органы МСУ самостоятельно в пределах границ МО:
1) проводят мероприятия по ГО, разрабатывают и реализовывают планы ГО и защиты
населения;
2) проводят подготовку и обучение населения способам защиты от опасностей;
3) поддерживают в состоянии постоянной готовности системы оповещения населения об
опасностях, защитные сооружения и другие объекты ГО;
4) проводят мероприятия по подготовке к эвакуации населения, материальных и
культурных ценностей;
5) проводят мероприятия по поддержанию устойчивого функционирования организаций в
военное время;
6) создают и содержат в целях ГО запасы продовольствия, медицинских средств,
индивидуальной защиты.
Органы МСУ совместно с военными комиссариатами организуют воинский учет и призыв
граждан на военную службу (в МО, где нет военных комиссариатов, первичный учет граждан
осуществляют органы МСУ).
Призыв на военную службу организует глава органа МСУ совместно с военным комиссаром
МО (призыв осуществляет призывная комиссия, создаваемая решением главы органа МСУ).
К ведению МО относятся вопросы, связанные с обеспечением безопасности населения:
1) организация и осуществление мероприятий по защите населения МО от чрезвычайных
ситуаций природного и техногенного характера;
2) участие в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций в границах
МО;
3) создание, содержание и организация деятельности аварийно-спасательных служб на
территории МО (кроме муниципального района);
4) осуществление МО мероприятий по обеспечению безопасности людей на водных объектах,
охране их жизни, здоровья.
60. Понятие и система и правовое регулирование гарантий местного
самоуправления.
Гарантированность прав МСУ – важнейшее и необходимое условие полного и эффективного
осуществления задач и функций МСУ.
Система гарантий прав МСУ, закрепляемая МуП, охватывает всю совокупность условий и
средств, обеспечивающих их реализацию и правовую защиту (включает общие гарантии –
экономические, политические, духовные и специальные )собственно юридические) гарантии).
94
Деятельность органов МСУ, реализация их прав осуществляются в определенных условиях,
которые могут оказывать позитивное и негативное влияние на процесс самоуправления.
В качестве общих гарантий прав МСУ можно рассматривать экономические, политические
отношения, духовные устои и ценности общества, которые:
1) служат предпосылками стимулирования развития МСУ;
2) обеспечивают определенную устойчивость и стабильность в деятельности органов МСУ;
3) создают реальные возможности для наиболее полной реализации норм, устанавливающих
компетенцию органов МСУ.
Экономическая гарантия МСУ (экономическая система общества, в основе которой лежат
принципы: свободы экономической деятельности, предпринимательства и труда;
разнообразия и равноправия форм собственности, включая муниципальную собственность; их
равной правовой защиты).
Политические гарантии МСУ (политико-правовой режим нашего государства: система
государственной власти, основанная на принципах разделения властей, разграничения
предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и субъектов РФ;
народовластие, осуществляемое на основе политического и идеологического многообразия
непосредственно народом, а также через органы государственной власти и органы МСУ;
самостоятельность МСУ в пределах своих полномочий; полнота и гарантированность
основных прав и свобод человека и гражданина).
Духовные гарантии МСУ (система духовных ценностей и ориентаций деятельности человека
и общества в целом; уровень культуры, правосознания в обществе).
Специальные (юридические) гарантии МСУ (правовые средства обеспечения деятельности
МСУ, установленные на уровне РФ и субъектов РФ; органы МСУ принимают собственные НПА,
также содержащие правовые средства обеспечения деятельности МСУ).
Целевое назначение гарантий – обеспечить правовыми средствами:
1) организационную и материально-финансовую самостоятельность органов МСУ в решении
вопросов местного значения;
2) защиту прав МСУ и создание благоприятных возможностей для их наиболее полной
реализации.
61. Гарантии организационной самостоятельности местного самоуправления.
К гарантиям, обеспечивающим организационную самостоятельность местного
самоуправления, относятся закрепляемые законодательством о местном самоуправлении
организационные основы местного самоуправления, принципы определения компетенции
органов местного самоуправления.
Статья 3 Конституции РФ устанавливает, что народ осуществляет свою власть
непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного
самоуправления.
Гарантиями организационного обособления и самостоятельности местного самоуправления
в системе управления обществом и государством являются:
1) закрепляемое ст. 12 Конституции РФ положение о том, что органы местного
самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Развивая
конституционные положения, Закон об общих принципах организации местного
самоуправления устанавливает, что осуществление местного самоуправления органами
государственной власти и государственными должностными лицами не допускается (ст. 14);
2) самостоятельность определения населением структуры органов местного
самоуправления (ст. 131 Конституции РФ). Население вправе непосредственно (например,
путем референдума), а также через выборные органы местного самоуправления определять
формы и пути реализации местного самоуправления, его организационную структуру и
процедуры деятельности.
Субъекты Федерации, регулируя деятельность органов местного самоуправления, не вправе
предусматривать обязательное формирование каких-либо иных органов местного
самоуправления. Так, в постановлении Конституционного Суда РФ от 1 февраля 1996 г.
отмечается, что статья Устава Читинской области, предписывающая органам местного
95
самоуправления образовывать свои исполнительные органы, не соответствует Конституции
РФ. Закон об общих принципах организации местного самоуправления не содержит понятия
«исполнительные органы местного самоуправления», требуя в обязательном порядке лишь
наличия выборных органов муниципальных образований. Образование других органов местного
самоуправления Закон оставляет на усмотрение самих муниципальных образований;
3)организационная самостоятельность местного самоуправления, его обособление в системе
управления. Это означает, что назначение должностных лиц местного самоуправления,
образование органов местного самоуправления, кадровая политика находятся в ведении
муниципальных образований. Правовая регламентация муниципальной службы, включающая
требования к должностям, статус муниципального служащего, устав и порядок прохождения
муниципальной службы, управление службой, определяется уставом муниципального
образования в соответствии с федеральным законом и законами субъектов Федерации.
Федеральные законы, законы субъектов Федерации, устанавливающие нормы
муниципального права, не могут противоречить Конституции РФ, Закону об общих принципах
организации местного самоуправления, ограничивать гарантированные им права местного
самоуправления. Закон закрепляет предметы ведения местного самоуправления, перечисляя
вопросы местного значения, которые самостоятельно решаются органами местного
самоуправления.
62. Гарантии
финансово-экономической
самостоятельности
местного
самоуправления.
Самостоятельность местного самоуправления возможна лишь при наличии
соответствующих материально-финансовых ресурсов, которые должны быть соразмерны
тем функциям и полномочиям, которые законодательство закрепляет за органами местного
самоуправления. Закон об общих принципах организации местного самоуправления закрепляет
в качестве обязательных атрибутов муниципального образования муниципальную
собственность и местный бюджет (ст. 1). При этом устанавливается, что муниципальным
образованиям должна обеспечиваться экономическая и финансовая самостоятельность в
соответствии с разграничением предметов ведения между муниципальными образованиями
(ст. 6).
Гарантии финансово-экономической самостоятельности местного управления:
– органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной
собственностью, которая признается и равным образом защищается государством наряду с
другими формами собственности. Они вправе совершать с муниципальным имуществом любые
сделки, разрешенные законом, определять в договорах и соглашениях условия использования
приватизируемых или передаваемых в пользование объектов муниципальной собственности.
При этом порядок и условия приватизации муниципальной собственности определяет
муниципальное образование самостоятельно. Доходы от приватизации объектов
муниципальной собственности поступают в полном объеме в местный бюджет;
– органы местного самоуправления вправе в соответствии с законом создавать
предприятия, учреждения и организации для осуществления хозяйственной деятельности,
решать вопросы их реорганизации и ликвидации. Они определяют цели, условия и порядок
деятельности муниципальных предприятий, учреждений и организаций, утверждают
ихуставы, назначают и увольняют руководителей данных предприятий, учреждений и
организаций. Кроме того, они обязаны компенсировать органам местного самоуправления
дополнительные расходы, вызванные решениями, принятыми федеральными органами
государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации.
Органы местного самоуправления вправе самостоятельно формировать, утверждать и
исполнять местный бюджет.
Статьи 4 и 5 Закона об общих принципах организации местного самоуправления возлагают
на федеральные органы государственной власти и органы государственной власти субъектов
Федерации обязанность обеспечить гарантии финансовой самостоятельности местного
самоуправления. К таким гарантиям относится обеспечение минимальных местных
96
бюджетов данными органами государственной власти путем закрепления доходных
источников для покрытия минимально необходимых расходов местных бюджетов.
Органы местного самоуправления вправе образовывать целевые внебюджетные фонды.
Кроме того, органы местного самоуправления устанавливают местные налоги, сборы, а
также льготы по их уплате; органам местного самоуправления принадлежит право
выпускать муниципальные займы, лотереи, получать и выдавать кредиты, создавать
муниципальные банки и иные финансово-кредитные учреждения.
В интересах населения органы местного самоуправления в установленном законом порядке
вправе осуществлять внешнеэкономическую деятельность.
63. Судебная и иные правовые формы зашиты местного самоуправления. Совет
по местному самоуправлению в РФ.
Судебная и иные правовые формы защиты МСУ:
1) Особую роль в системе гарантий, обеспечивающих правовую защиту МСУ, играет
конституционное право МСУ на судебную защиту.
Судебная власть в РФ призвана способствовать обеспечению законности в государстве,
укреплению правопорядка, защите конституционного строя, одним из элементов которого
является МСУ, признаваемое и гарантируемое государством.
Суд или арбитражный суд рассматривает иски о признании недействительными актов,
нарушающих права МСУ (органов государственной власти и государственных должностных
лиц; органов и должностных лиц МСУ; предприятий, учреждений и организаций; общественных
объединений) (с исками вправе обращаться органы и должностные лица МСУ, граждане,
проживающие на территории МО).
Судебная защита прав МО предусмотрена также в случае отказа в государственной
регистрации устава МО.
Гарантия судебной защиты прав МСУ – порядок признания недействительными решений
органов и должностных лиц МСУ (предполагает решение суда по этому вопросу) (решение суда
может являться также основанием ля рассмотрения органом государственной власти
вопроса о прекращении полномочий представительного органа МСУ, выборного должностного
лица МСУ).
Возможна защита прав МСУ в КС РФ (граждане обращаются с жалобами о нарушении их
конституционных прав на МСУ, и в случае если их права нарушены законом) (КС РФ признал
право органов МСУ на обращение в КС РФ – Постановление КС РФ от 02.04.2002 № 7-П).
2) Гарантия правовой защиты МСУ – обязательность решений, принятых путем прямого
волеизъявления граждан, решений органов и должностных лиц МСУ (данные решения
обязательны для исполнения всеми расположенными на территории МО организациями
независимо от организационно-правовых форм, а также органами МСУ и гражданами).
3) Важное средство правовой защиты интересов МСУ, его прав – обращения органов и
должностных лиц МСУ в органы государственной власти и к государственным должностным
лицам (в них органы и должностные лица МСУ поднимают вопросы защиты прав МСУ,
необходимости учета интересов МО при решении социально-экономических и иных вопросов;
они подлежат обязательному рассмотрению, на них должен быть получен мотивированный
ответ).
Представительные органы МСУ наделены правом законодательной инициативы в
законодательном органе субъекта РФ (способствует учету интересов МО при
законодательном регулировании субъектами РФ вопросов регионального и местного значения).
4) Правовая защита МСУ гарантируется деятельностью соответствующих
государственных органов, которые в пределах своих полномочий обеспечивают защиту прав
МСУ, учет их интересов при осуществлении государственной политики в различных сферах
жизни общества (органы прокуратуры осуществляют надзор за исполнением законов
органами государственной власти субъектов РФ; Минюст РФ проводит юридическую
экспертизу НПА, принимаемых органами государственной власти субъектов РФ, в том числе по
вопросам МСУ).
97
В случае несоответствия НПА субъекта РФ КРФ или ФЗ Минюст РФ представляет
мотивированное заключение в орган государственной власти субъекта РФ, принявший акт, а
также в соответствующие федеральные органы государственной власти.
5) Правовая защита интересов и прав МСУ обеспечивается федеральными и региональными
программами развития МСУ.
Обеспечению правовой защиты МСУ служит право МО объединяться в союзы и ассоциации
(цель таких объединений (общероссийских, региональных, межрегиональных) – координация
деятельности МО, более эффективное осуществление своих прав и интересов).
Для обеспечения их взаимодействия с федеральными органами государственной власти и
международными организациями органов МСУ создан Конгресс МО РФ (в каждом субъекте РФ
должно действовать региональное объединение МО – совет МО субъекта РФ).
6) Вступление РФ в 1996 г. в Совет Европы и ратификация в 1998 г. Европейской хартии МСУ
– дополнительные гарантии прав МСУ в РФ (российская делегация участвует в работе
Конгресса местных и региональных властей Европы, осуществляющего мониторинг
реализации положений Европейской хартии МСУ в странах, входящих в Совет Европы).
Совет по местному самоуправлению в Российской Федерации — в 1997—2004 гг.
координационный центр при Президенте Российской Федерации, обеспечивающий рассмотрение
важнейших вопросов развития местного самоуправления и подготовку соответствующих
предложений Президенту Российской Федерации.
Образован Указом Президента Российской Федерации от 29 мая 1997 г. № 531. Положения о
Совете утверждались Указами Президента Российской Федерации от 29 мая 1997 г. № 531 и от
13 ноября 1998 г. № 1373.
Указом Президента Российской Федерации от 28 мая 2004 г. № 701 признаны утратившими
силу Указы Президента Российской Федерации от 29 мая 1997 г. № 531 (которым образован
Совет), от 13 ноября 1998 г. № 1373 (которым утверждено последнее Положение о Совете) и
от 25 сентября 1999 г. № 1271 (которым утвержден последний состав Совета).
Основные задачи Совета:
разработка государственной политики в области местного самоуправления и мер по ее
реализации;
обеспечение взаимодействия федеральных органов государственной власти, органов
государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления
при реализации государственной политики в области местного самоуправления;
рассмотрение проектов федеральных законов, а также проектов указов и распоряжений
Президента Российской Федерации по вопросам местного самоуправления;
рассмотрение проектов федеральных программ, затрагивающих вопросы местного
самоуправления;
подготовка ежегодных докладов о положении дел в области местного самоуправления и
направлениях его развития, о соблюдении федеральными органами исполнительной власти,
органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации Конституции Российской
Федерации, об исполнении этими органами федеральных законов, указов и распоряжений
Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации по
вопросам местного самоуправления;
развитие сотрудничества с международными и зарубежными организациями и
иностранными государствами в области местного самоуправления;
осуществление взаимодействия с общественными объединениями, занимающимися
вопросами местного самоуправления;
пропаганда и разъяснение целей и задач государственной политики в области местного
самоуправления.
64. Союзы и ассоциации муниципальных образований: порядок образования и
регистрации, функции. Конгресс муниципальных образований РФ.
Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в
Российской Федерации» (ст. 10) закрепляет право муниципальных образований в целях
98
координации своей деятельности, более эффективного осуществления своих прав и интересов
создавать объединения в форме ассоциаций и союзов.
Впервые право на объединение местных властей было уставлено в статье 2 Закона РСФСР
«О местном самоуправлении в РСФСР» от 6 июля 1991 г., которая предусматривала
возможность объединения городов, поселков, сельских населенных пунктов в ассоциации в
целях более эффективного осуществления своих прав и интересов. Однако порядок
регистрации, правовой статус таких ассоциаций и союзов законодательство Российской
Федерации не определяло.
Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в
Российской Федерации» в определенной мере восполняет этот пробел в правовом
регулировании статуса ассоциаций и союзов муниципальных образований.
Согласно Закону ассоциации и союзы муниципальных образований подлежат регистрации в
порядке, установленном для некоммерческих организаций.
Муниципальные образования объединяются в ассоциации и союзы в лице своих органов
местного самоуправления. Однако следует иметь ввиду, что в соответствии с Законом
ассоциациям и союзам муниципальных образований не могут передаваться полномочия
органов местного самоуправления. Таким образом, ассоциации и союзы муниципальных
образований не осуществляют непосредственно функций местного самоуправления. Но
вместе с тем их деятельность способствует более эффективному осуществлению задач и
функций местного самоуправления.
Ассоциации и союзы муниципальных образований тесно взаимодействуют с органами
государственной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, отстаивая
и защищая права местного самоуправления, добиваясь учета интересов муниципальных
образований, местного самоуправления при проведении государственной политики в
различных сферах общественной жизни. Представители ассоциаций и союзов муниципальных
образований входят в состав Совета по местному самоуправлению при Президенте Российской
Федерации. Общероссийские ассоциации и союзы муниципальных образований участвуют в
формировании состава делегации Российской Федерации в Конгрессе местных и
региональных властей Европы'.
Ассоциации и союзы муниципальных образований участвуют в разработке и реализации
государственных программ. Так, Федеральная программа государственной поддержки
местного самоуправления, утвержденная постановлением Правительства Российской
Федерации от 27 декабря 1995 г., предусматривает ее исполнение с участием союзов и
ассоциаций органов местного самоуправления. Указ Президента Российской Федерации «О
Федеральной комплексной программе развития малых и средних городов Российской
Федерации в условиях экономической реформы» от 24 мая 1996 г.1 отмечает большую роль
Союза малых городов России в разработке проекта данной Программы. Постановлением
Правительства Российской Федерации от 28 июня 1996 г.2 Министерству строительства
Российской Федерации поручено решить вопрос о передаче на договорной основе Союзу
малых городов России части функций государственного заказчика Федеральной комплексной
программы развития малых и средних городов Российской Федерации в условиях
экономической реформы.
Объединения муниципальных образований принимают участие в разработке и обсуждении
проектов законов, затрагивающих интересы местного самоуправления, участвуют в
парламентских слушаниях. Они также обобщают и пропагандируют лучший опыт
организации и деятельности местного самоуправления, оказывают методическую,
организационно-техническую помощь муниципальным образованиям при решении вопросов
местного значения, осуществления внешнеэкономической деятельности. Одним из
направлений деяетльности ассоциаций и союзов муниципальных образований является
международное сотрудничество в сфере местного самоуправления (участие в международных
форумах по проблемам местного самоуправления, взаимодействие с зарубежными
ассоциациями и союзами местных властей и т.д.).
Виды ассоциаций и союзов муниципальных образований:
99
В Российской Федерации действуют различные ассоциации и союзы муниципальных
образований: общероссийские (например, Союз малых городов России, Союз российских
городов, объединяющий крупные города — региональные центры и др.); межрегиональные
ассоциации и союзы (например, ассоциация городов Крайнего Севера и Заполярья, ассоциация
городов Юга России и др.); региональные ассоциации и союзы, объединяющие
муниципальные образования, расположенные в границах субъекта Российской Федерации.
Статья 67. Общероссийское объединение муниципальных образований
1. Советы муниципальных образований субъектов Российской Федерации могут образовать
единое общероссийское объединение муниципальных образований.
Единое общероссийское объединение муниципальных образований считается созданным
при условии, если в его состав входят советы муниципальных образований не менее двух
третей субъектов Российской Федерации.
В состав единого общероссийского объединения муниципальных образований могут
входить иные объединения муниципальных образований.
Единое общероссийское объединение муниципальных образований в порядке,
определяемом Президентом Российской Федерации, представляет предложения по составу
кандидатов в представители Российской Федерации в Палате местных властей Конгресса
местных и региональных властей Европы и по составу кандидатов в члены делегации
Российской Федерации для участия в Конгрессе местных и региональных властей Европы.
2. Единое общероссийское объединение муниципальных образований не вправе
вмешиваться в деятельность муниципальных образований, советов муниципальных
образований субъектов Российской Федерации, иных объединений муниципальных
образований, ограничивать их деятельность.
ст. 67, Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ (ред. от 10.07.2012) "Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации" {КонсультантПлюс}
65. Понятие, виды и правовое регулирование ответственности в системе местного
самоуправления.
МСУ предполагает ответственность органов МСУ за выполнение возлагаемых на них
функций и полномочий, а также различные виды контроля их деятельности (служит
обеспечению функционирования МСУ в интересах населения, граждан, общества в целом).
Ответственность органов и должностных лиц МСУ – неблагоприятные правовые
последствия за принятые ими противоправные решений, ненадлежащее осуществление своих
задач и функций.
ФЗ 2003 устанавливает круг субъектов, перед которыми органы и должностные лица МСУ
несут ответственность (население МО; государство4 физические и юридические лица), формы
этой ответственности
Формы государственного и общественного контроля за деятельностью МСУ, закрепляемые
ФЗ 2003 и обеспечивающие защиту интересов населения, государства, граждан, организаций –
необходимое условие реализации норм МуП, устанавливающих ответственность органов и
должностных лиц МСУ.
66. Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления
перед населением.
Согласно статье 70 ФЗ "Об общих принципах организации МСУ в РФ" от 06.10.2003 органы и
должностные лица МСУ в соответствии с федеральными законами несут ответственность
перед:
а) населением муниципального образования;
б) государством;
в) физическими и юридическими лицами.
Такая иерархия установления ответственности органов и должностных лиц МСУ не
случайна. Указание на первоочередность ответственности перед населением отражает
сущность МСУ как формы народовластия в соответствии с ч. 2 ст. 3 Конституции РФ.
100
Население является основным субъектом прав МСУ. Поэтому, прежде всего, необходимо
установление эффективных видов ответственности органов и должностных лиц МСУ перед
населением.
МСУ – самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению
вопросов местного значения (осуществляется населением в значительной мере через органы
МСУ – важно обеспечить зависимость органов и должностных лиц МСУ от населения
(основного субъекта прав МСУ)).
Этому служат различные виды ответственности органов и должностных лиц МСУ перед
населением, закрепляемые в законодательстве о МСУ (организационный механизм
осуществления норм МуП об ответственности органов и должностных лиц МСУ определяет
население МО в уставе МО).
1) Ответственность выборных должностных лиц наступает в результате виновно
совершенного правонарушения, установленного судом (основания для отзыва выборного
лица МСУ – только его конкретные противоправные решения или действия (бездействие) в
случае их подтверждения в судебном порядке).
ФЗ 2003 предусматривает, что процедура отзыва выборного лица должна обеспечить ему
возможность дать избирателям объяснения по поводу обстоятельств, выдвигаемых в
качестве оснований для отзыва.
Упрощенная процедура отзыва, которая может приводить к злоупотреблению его
использованием, недопустима (предупреждению необоснованного отзыва, приводящего к
дестабилизации МСУ в соответствующем МО, должно служит право на судебную защиту).
2) ФЗ 2003 устанавливает, что в уставе МО могут определяться виды и основания
ответственности органов и должностных лиц МСУ (основания и порядок отзыва выборных
лиц, досрочного прекращения полномочий выборных органов и лиц МСУ – не исключаются
другие (помимо отзыва) институты, посредством использования которых наступает
ответственность выборных органов и должностных лиц МСУ).
3) В уставе МО могут быть закреплены основания и виды ответственности иных органов и
должностных лиц МСУ, замещающих свою должность по контракту или по решению
представительного органа, выборного должностного лица МСУ (в этом случае
ответственность наступает перед органом или лицом, которых население уполномочило
выражать и защищать свои интересы).
4) Устав МО может предусматривать основания и формы ответственности главы МО,
избранного на свою должность представительным органом МСУ.
В уставе МО могут закрепляться различные формы контроля со стороны населения за
деятельностью органов и должностных лиц МСУ (наиболее распространенная форма – отчеты
органов и должностных лиц МСУ перед населением).
Для обеспечения реальной ответственности, зависимости органов и должностных лиц МСУ,
контроля за их деятельностью важна инициатива жителей МО, их самоорганизация,
осознание своих прав и интересов, заинтересованность в решении вопросов местного
значения.
Ответственность органов и должностных лиц МСУ перед физическими и юридическими
лицами
Основание для данного вида ответственности – действия органов и должностных лиц МСУ,
нарушающие права и свободы граждан, причиняющие имущественный и иной ущерб
физическим и юридическим лицам.
Ответственность наступает в судебном порядке (решения и действия (бездействие) органов
и должностных лиц МСУ могут быть обжалованы в суд, порядок обжалования закреплен в
Законе РФ от 27.04.1993 «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и
свободы граждан»).
В случае нарушения органами и должностными лицами МСУ прав физических и
юридических лиц, причинения им имущественного или морального вреда они могут быть
привлечены к ответственности, содержание и формы которой определяет суд или
арбитражный суд (один из видов последствий – признание судом недействительными
101
решений указанных органов и должностных лиц и обязанность возместить тот ущерб,
который был причинен этими решениями физическим и юридическим лицам).
Убытки, причиненные гражданину или юридическому лицу в результате незаконных
действий (бездействия) органов или должностных лиц МСУ (в том числе издания не
соответствующего закону или иному НПА акта органа МСУ) подлежат возмещению МО (ГК
РФ).
Ответственность органов МСУ может наступать в результате невыполнения ими условий
договоров и соглашений с физическими и юридическими лицами, которые заключают органы
МСУ, осуществляющие права собственника в отношении муниципального имущества
Необходимо учитывать, что гражданско-правовую ответственность перед физическими и
юридическими лицами несут органы МСУ. В соответствии со статьей 16 ГК РФ убытки,
причиненные гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий
(бездействия) должностных лиц органов МСУ, подлежат возмещению муниципальным
образованием. Должностное лицо МСУ несет ответственность перед органами МСУ.
Гражданским кодексом РФ (статья 1069) установлено, что вред, причиненный гражданину
или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) органов МСУ либо
их должностных лиц, в том числе в результате издания не соответствующего закону или
иному правовому акту акта органа МСУ, подлежит возмещению. Вред возмещается за счет
казны муниципального образования. В случаях, когда в соответствии с Гражданским кодексом
или другими законами причиненный вред подлежит возмещению за счет казны
муниципального образования, от имени казны выступают, прежде всего, соответствующие
финансовые органы.
Следует также учитывать, что ФЗ "Об общих принципах организации МСУ в РФ"
предусматривает возможность судебного обжалования решений, принятых путем прямого
волеизъявления граждан, а также решений и действий (бездействия) органов и должностных
лиц МСУ. Данные решения и действия могут быть обжалованы в суд или арбитражный суд в
установленном законом порядке. Порядок такого обжалования урегулирован федеральным
законодательством, поскольку в соответствии с п. "о" ст. 71 Конституции РФ как
судоустройство, так и гражданско-процессуальное и арбитражно-процессуальное
законодательство находятся в ведении РФ. Более детально порядок обжалования
устанавливается соответственно Гражданским процессуальным кодексом
РФ либо
Арбитражным процессуальным кодексом РФ.
67. Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед
государством.
Ответственность органов и должностных лиц МСУ перед государством наступает на
основании решения соответствующего суда в случае нарушения ими КРФ, ФКЗ, ФЗ,
конституции (устава) субъекта РФ, законов субъекта РФ, устава МО, а также в случае
ненадлежащего осуществления ими переданных им отдельных гос. полномочий.
1) Ответственность представительного органа МО перед государством наступает в случае,
если судом установлено, что представительным органом МО принят НПА, противоречащий
КРФ, ФКЗ, ФЗ, конституции (уставу), законам субъекта РФ, уставу МО, а указанный орган в
течение 3 месяцев со дня вступления в силу решения суда не принял в пределах своих
полномочий мер по исполнению решений суда (в том числе не отменил соответствующий
НПА).
Высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа
гос. власти субъекта РФ) в течение месяца после вступления в силу решения суда,
установившего факт неисполнения данного решения, вносит в законодат. орган гос. власти
субъекта РФ проект закона субъекта РФ о роспуске представит. органа МО.
В случае принятия такого закона полномочия представительного органа МО прекращаются
со дня вступления в силу указанного закона субъекта РФ (может быть обжалован в судебном
порядке в течение 10 дней со дня вступления в силу; суд рассматривает жалобу и принимает
решение в течение 10 дней со дня подачи).
102
2) Ответственность главы МО и главы местной администрации перед государством
наступает в случае:
•
издания указанным должностным лицом МСУ НПА, противоречащего КРФ и
вышеупомянутым НПА РФ и субъектов РФ, если такие противоречия установлены судом, а
должностное лицо в течение 2 месяцев со дня вступления в силу решения суда не приняло в
пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда;
•
совершения указанным должностным лицом МСУ действий, в том числе издания им
правового акта, не носящего нормативный характер, влекущих нарушение прав и свобод
человека и гражданина, угрозу единству, территориальной целостности, национальной
безопасности РФ и ее обороноспособности, единству правового и экономического
пространства РФ, нецелевое расходование средств субвенций из федерального бюджета или
бюджета субъекта РФ, если это установлено судом, а указанное должностное лицо не приняло
в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда.
В этих случаях высшее должностное лицо субъекта РФ издает правовой акт об отрешении от
должности главы МО или главы местной администрации (срок издания данного акта не
может быть менее месяца и более 6 месяцев со дня вступления в силу последнего решения
суда).
Глава МО или глава местной администрации, в отношении которых был издан правовой акт
об отрешении от должности вправе обжаловать его в судебном порядке в течение 10 дней со
дня его официального опубликования (суд рассматривает жалобу и принимает решение в
течение 10 дней со дня подачи).
3) Одна из форм проявления ответственности перед государством – временное
осуществление органами государственной власти отдельных полномочий органов МСУ в
случаях:
•
Если вследствие решений, действий (бездействия) органов МСУ возникает
просроченная задолженность МО по исполнению своих долговых и (или) бюджетных
обязательств, превышающая 30% собственных доходов бюджетных обязательств МО в
отчетном году, и (или) по исполнению своих бюджетных обязательств, превышающая 40%
бюджетных ассигнований в отчетном году (при условии выполнения бюджетных
обязательств федерального бюджета и бюджета субъекта РФ в отношении бюджета
указанного МО).
В соответствующем МО по ходатайству высшего должностного лица субъекта РФ и (или)
представительного органа МО, главы МО решением арбитражного суда субъекта РФ вводится
временная финансовая администрация на срок до года (не может вводиться по ходатайству
высшего должностного лица субъекта РФ в течение года со дня вступления в полномочия
представительного органа МО).
Временная финансовая администрация в соответствии с ФЗ (принимает меры по
реструктуризации просроченной задолженности МО, разрабатывает изменения и дополнения
в бюджет МО на текущий год, проект бюджета МО на очередной финансовый год,
представляет их в представительный орган МО на рассмотрение и утверждение (в случаях,
предусмотренных законом – в высший исполнительный орган государственной власти
субъекта РФ для утверждения законом субъекта РФ), обеспечивает контроль за исполнением
бюджета МО).
•
Если при осуществлении отдельных переданных государственных полномочий за
счет предоставления субвенций местным бюджетам органами МСУ было допущено нецелевое
расходование бюджетных средств либо нарушение РКФ, ФЗ, иных НПА, установленные
соответствующим судом.
Решение о временном осуществлении органами исполнительной власти субъекта РФ
отдельных полномочий органов МСУ принимается высшим исполнительным органом
государственной власти субъекта РФ с одновременным изъятием соответствующих
субвенций.
Решения органов государственной власти РФ могут быть обжалованы в судебном порядке
(суд должен рассмотреть жалобу и принять решение в течение 10 дней со дня ее подачи).
103
4) Ответственность органов и должностных лиц МСУ за осуществление отдельных
государственных полномочий (наступает в той мере, в какой указанные полномочия
обеспечены соответствующими органами гос. власти материальными и финансовыми
средствами).
Основание наступления ответственности (ненадлежащее исполнение или неисполнение
органами МСУ делегированных им полномочий).
Условия и порядок контроля за осуществлением органами МСУ отдельных гос. полномочий
определяются ФЗ и законами субъектов РФ.
5) Прокурорский надзор за соблюдением законности в деятельности органов и
должностных лиц МСУ служит выявлению случаев нарушений органами и долж. лицами МСУ
ФЗ, законов субъектов РФ и уставов МО, которые являются основанием наступления
ответственности данных органов и должностных лиц перед государством.
Прокуратура РФ осуществляет функции надзора в целях обеспечения верховенства закона,
единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также
охраняемых законом интересов общества и государства (органы прокуратуры осуществляют
надзор за исполнением КРФ, законов органами МСУ, рассматривают и разрешают заявления,
жалобы и иные обращения граждан, в том числе касающиеся деятельности органов и
должностных лиц МСУ).
Работники прокуратуры вправе (беспрепятственно входить в помещения органов МСУ,
иметь доступ к их документам; требовать от руководителей органов МСУ представления
необходимых документов, материалов; требовать от должностных лиц МСУ проведения
проверок по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям; вызывать
должностных лиц МСУ для объяснения по поводу нарушения законов).
•
В соответствии с законом прокурор опротестовывает противоречащие закону
правовые акты МО, обращается в суд или арбитражный суд с требованием о признании их
недействительными (протест прокурора приносится в орган или должностному лицу МСУ,
издавшим этот акт; подлежит обязательному рассмотрению в 10-дневный срок с момента
поступления). Орган или должностное лицо МСУ обязаны незамедлительно сообщить
прокурору о результатах рассмотрения в письменной форме (прокурор вправе участвовать в
рассмотрении внесенных им протестов органами МСУ).
•
Представление прокурора об устранении нарушений закона (вносится в орган или
должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения; подлежит
безотлагательному рассмотрению; в течение месяца со дня внесения представления должны
быть приняты конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона, причин и
условий, способствовавших им). О результатах принятых мер орган или должностное лицо
МСУ обязаны сообщить прокурору в письменной форме (прокурор вправе присутствовать при
рассмотрении своего представления).
•
В целях предупреждения правонарушений и при наличии сведений о готовящихся
противоправных деяниях прокурор объявляет в письменной форме должностным лицам
предостережение о недопустимости нарушения закона (в случае неисполнения требований,
изложенных в предостережении, должностное лицо, которому оно было объявлено, может
быть привлечено к ответственности в установленном законом порядке).
68. Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления
перед физическими и юридическими лицами.
Согласно статье 70 ФЗ "Об общих принципах организации МСУ в РФ" от 06.10.2003 органы и
должностные лица МСУ в соответствии с федеральными законами несут ответственность
перед:
а) населением муниципального образования;
б) государством;
в) физическими и юридическими лицами.
Такая иерархия установления ответственности органов и должностных лиц МСУ не
случайна. Указание на первоочередность ответственности перед населением отражает
104
сущность МСУ как формы народовластия в соответствии с ч. 2 ст. 3 Конституции РФ.
Население является основным субъектом прав МСУ. Поэтому, прежде всего, необходимо
установление эффективных видов ответственности органов и должностных лиц МСУ перед
населением.
МСУ – самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению
вопросов местного значения (осуществляется населением в значительной мере через органы
МСУ – важно обеспечить зависимость органов и должностных лиц МСУ от населения
(основного субъекта прав МСУ)).
Этому служат различные виды ответственности органов и должностных лиц МСУ перед
населением, закрепляемые в законодательстве о МСУ (организационный механизм
осуществления норм МуП об ответственности органов и должностных лиц МСУ определяет
население МО в уставе МО).
1) Ответственность выборных должностных лиц наступает в результате виновно
совершенного правонарушения, установленного судом (основания для отзыва выборного
лица МСУ – только его конкретные противоправные решения или действия (бездействие) в
случае их подтверждения в судебном порядке).
ФЗ 2003 предусматривает, что процедура отзыва выборного лица должна обеспечить ему
возможность дать избирателям объяснения по поводу обстоятельств, выдвигаемых в
качестве оснований для отзыва.
Упрощенная процедура отзыва, которая может приводить к злоупотреблению его
использованием, недопустима (предупреждению необоснованного отзыва, приводящего к
дестабилизации МСУ в соответствующем МО, должно служит право на судебную защиту).
2) ФЗ 2003 устанавливает, что в уставе МО могут определяться виды и основания
ответственности органов и должностных лиц МСУ (основания и порядок отзыва выборных
лиц, досрочного прекращения полномочий выборных органов и лиц МСУ – не исключаются
другие (помимо отзыва) институты, посредством использования которых наступает
ответственность выборных органов и должностных лиц МСУ).
3) В уставе МО могут быть закреплены основания и виды ответственности иных органов и
должностных лиц МСУ, замещающих свою должность по контракту или по решению
представительного органа, выборного должностного лица МСУ (в этом случае
ответственность наступает перед органом или лицом, которых население уполномочило
выражать и защищать свои интересы).
4) Устав МО может предусматривать основания и формы ответственности главы МО,
избранного на свою должность представительным органом МСУ.
В уставе МО могут закрепляться различные формы контроля со стороны населения за
деятельностью органов и должностных лиц МСУ (наиболее распространенная форма – отчеты
органов и должностных лиц МСУ перед населением).
Для обеспечения реальной ответственности, зависимости органов и должностных лиц МСУ,
контроля за их деятельностью важна инициатива жителей МО, их самоорганизация,
осознание своих прав и интересов, заинтересованность в решении вопросов местного
значения.
Ответственность органов и должностных лиц МСУ перед физическими и юридическими
лицами
Основание для данного вида ответственности – действия органов и должностных лиц МСУ,
нарушающие права и свободы граждан, причиняющие имущественный и иной ущерб
физическим и юридическим лицам.
Ответственность наступает в судебном порядке (решения и действия (бездействие) органов
и должностных лиц МСУ могут быть обжалованы в суд, порядок обжалования закреплен в
Законе РФ от 27.04.1993 «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и
свободы граждан»).
В случае нарушения органами и должностными лицами МСУ прав физических и
юридических лиц, причинения им имущественного или морального вреда они могут быть
привлечены к ответственности, содержание и формы которой определяет суд или
арбитражный суд (один из видов последствий – признание судом недействительными
105
решений указанных органов и должностных лиц и обязанность возместить тот ущерб,
который был причинен этими решениями физическим и юридическим лицам).
Убытки, причиненные гражданину или юридическому лицу в результате незаконных
действий (бездействия) органов или должностных лиц МСУ (в том числе издания не
соответствующего закону или иному НПА акта органа МСУ) подлежат возмещению МО (ГК
РФ).
Ответственность органов МСУ может наступать в результате невыполнения ими условий
договоров и соглашений с физическими и юридическими лицами, которые заключают органы
МСУ, осуществляющие права собственника в отношении муниципального имущества
Необходимо учитывать, что гражданско-правовую ответственность перед физическими и
юридическими лицами несут органы МСУ. В соответствии со статьей 16 ГК РФ убытки,
причиненные гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий
(бездействия) должностных лиц органов МСУ, подлежат возмещению муниципальным
образованием. Должностное лицо МСУ несет ответственность перед органами МСУ.
Гражданским кодексом РФ (статья 1069) установлено, что вред, причиненный гражданину
или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) органов МСУ либо
их должностных лиц, в том числе в результате издания не соответствующего закону или
иному правовому акту акта органа МСУ, подлежит возмещению. Вред возмещается за счет
казны муниципального образования. В случаях, когда в соответствии с Гражданским кодексом
или другими законами причиненный вред подлежит возмещению за счет казны
муниципального образования, от имени казны выступают, прежде всего, соответствующие
финансовые органы.
Следует также учитывать, что ФЗ "Об общих принципах организации МСУ в РФ"
предусматривает возможность судебного обжалования решений, принятых путем прямого
волеизъявления граждан, а также решений и действий (бездействия) органов и должностных
лиц МСУ. Данные решения и действия могут быть обжалованы в суд или арбитражный суд в
установленном законом порядке. Порядок такого обжалования урегулирован федеральным
законодательством, поскольку в соответствии с п. "о" ст. 71 Конституции РФ как
судоустройство, так и гражданско-процессуальное и арбитражно-процессуальное
законодательство находятся в ведении РФ. Более детально порядок обжалования
устанавливается соответственно Гражданским процессуальным кодексом
РФ либо
Арбитражным процессуальным кодексом РФ.
106
Оглавление
«Муниципальное право»...................................................................................................................................................... 1
1.
Понятие и предмет муниципальною права как отрасли права................................................. 1
2.
Особенности правового регулирования муниципальных отношений
(муниципально-правовой метод правового регулирования). ............................................................... 2
3.
Муниципально-правовые нормы и институты.................................................................................. 3
4.
Источники муниципального права как отрасли права и научной дисциплины. ......... 4
5.
Муниципально-правовые отношения и их субъекты. ................................................................... 5
6.
Система муниципального права как отрасли права и научной дисциплины. .................. 6
7.
Место муниципального права в правовой системе РФ. .................................................................. 7
8.
Понятие и предмет научной дисциплины муниципального права. .................................... 8
9.
Основные теории местного самоуправления. ...................................................................................... 9
10.
Муниципальные системы зарубежных стран. (Великобритания, Франция, ФРГ и
США). Общая характеристика. ................................................................................................................................. 11
11.
Земское и городское самоуправление в дореволюционной России........................... 13
12.
Особенности организации местной власти в советский период развития
государства. ............................................................................................................................................................................ 15
13.
Понятие местного самоуправления. Местное самоуправление и государственная
власть. 17
14.
Право граждан на осуществление местного самоуправления. .............................................. 18
15.
Общие принципы местного самоуправления: понятие, содержание и правовое
регулирование. .................................................................................................................................................................... 18
16.
Функции местного самоуправления: понятие, содержание и правовое
регулирование. ..................................................................................................................................................................... 20
17.
Система местного самоуправления: понятие и состав. ........................................................... 20
18.
Местный референдум: понятие, правовое регулирование, порядок назначения
и проведения. ....................................................................................................................................................................... 21
19.
Муниципальные выборы: понятие, виды, правовое регулирование, порядок
назначения и проведения. ............................................................................................................................................ 23
20.
Формы взаимоотношений выборных должностных лиц местного
самоуправления, депутатов и избирателей. .................................................................................................... 24
21.
Органы и должностные липа местного самоуправлении: понятие и пилы. ..... 25
22.
Народная правотворческая инициатива....................................................................................... 28
23.
Обращения граждан в органы местного самоуправления. ............................................... 28
24.
Территориальное общественное самоуправление: понятие, (функции и
правовое регулирование. Органы территориального общественного самоуправления:
порядок образования и компетенция. ................................................................................................................. 30
25.
Правовая основа местного самоуправления: понятие и развитие.
Европейская хартия местного самоуправления. ..................................................................................... 31
26.
Полномочия органов государственной власти РФ и органов
государственной власти субъектов РФ в области местного самоуправления. .............. 34
27.
Устав муниципального образования: понятие, порядок принятия и
вступления в силу, содержание. ............................................................................................................................ 37
28.
Территориальные основы местного самоуправления: понятие, виды и
состав территорий муниципальных образований. Порядок установления и
изменения границ муниципального образования. ................................................................................ 38
29.
Муниципальное образование: понятие, виды, порядок образования,
объединения, преобразования и упразднения. ........................................................................................ 39
30.
Организационная основа местного самоуправления: понятие, развитие и
правовое регулирование. ............................................................................................................................................ 42
107
31.
Структура органов местного самоуправления: понятие, порядок ее
определения и правовое закрепление. .............................................................................................................. 44
32.
Представительные органы местного самоуправления: понятие, порядок
работы, компетенция, акты. ................................................................................................................................... 45
33.
Основы правового статуса депутата представительного органа местного
самоуправления. ............................................................................................................................................................... 48
34.
Глава муниципального образования: понятие, полномочия. .................................... 50
35.
Администрация муниципального образования: понятие, структура,
организация работы. .................................................................................................................................................... 51
36.
Муниципальная служба: понятие, отличительные черты правовое
регулирование. ................................................................................................................................................................... 53
37.
Муниципальная должность: понятие и виды. Правовой статус
муниципального служащего. ................................................................................................................................. 54
38.
Правовые акты местного самоуправления: понятие, виды, порядок
принятия, вступления и силу и отмены. ........................................................................................................ 58
39.
Особенности организации местного самоуправления в районе (уезде)................ 60
40.
Особенности организации местного самоуправления городских и сельских
поселениях. ............................................................................................................................................................................ 61
41.
Особенности организации местного самоуправлении федеральных городах
(на примере Москвы). .................................................................................................................................................... 63
42.
Особенности организации местного самоуправления в закрытых
административно-территориальных образованиях. .............................................................................. 66
43.
Финансово-экономические основы местного самоуправления: понятие, общая
характеристика. ................................................................................................................................................................. 68
44.
Муниципальная собственность: понятие, общая характеристика. ........................... 69
45.
Местный бюджет: порядок формирования, утверждения и исполнения.
Минимальный местный бюджет. ........................................................................................................................... 69
46.
Источники доходов и расходы местного бюджета. Муниципальные
внебюджетные фонды.................................................................................................................................................... 70
47.
Финансирование осуществления отдельных государственных полномочий,
компенсация дополнительных расходов органов местного самоуправления. ......................... 71
48.
Понятие и правовое регулирование предметов ведения местного
самоуправления. ................................................................................................................................................................. 72
49.
Понятие полномочий местного самоуправления и формы их осуществления.
Соотношение компетенции представительного органа местного самоуправления и
иных органов местного самоуправления. .......................................................................................................... 73
50.
Полномочия местною самоуправления в планово-бюджетной сфере. ..................... 75
51.
Полномочия местного самоуправления в области управления муниципальной
собственностью. Взаимоотношения органов местного самоуправления с
муниципальными предприятиями, учреждениями и организациями. .......................................... 77
52.
Взаимоотношения органов местного самоуправления с предприятиями,
учреждениями и организациями, не находящимися в муниципальной собственности.
79
53.
Полномочия местного самоуправления области использования и охраны земли
и других природных ресурсов. .................................................................................................................................. 80
54.
Полномочия местного самоуправления н области строительства транспорта и
связи. 84
55.
Полномочия местного самоуправления в жилищной сфере. в сфере
коммунального, бытового и торгового обслужи населения. ..................................................................... 86
56.
Полномочия местного самоуправления в области образования и культуры.
87
57.
Полномочия местного самоуправления в области охраны здоровья
населения................................................................................................................................................................................ 89
108
58.
Полномочия местного самоуправления в области социальной зашиты
населения. .............................................................................................................................................................................. 91
59.
Полномочия местного самоуправления в области охраны общественного
порядка. ................................................................................................................................................................................... 92
60.
Понятие и система и правовое регулирование гарантий местного
самоуправления. ............................................................................................................................................................... 94
61.
Гарантии организационной самостоятельности местного самоуправления. ... 95
62.
Гарантии финансово-экономической самостоятельности местного
самоуправления. ................................................................................................................................................................ 96
63.
Судебная и иные правовые формы зашиты местного самоуправления. Совет
по местному самоуправлению в РФ..................................................................................................................... 97
64.
Союзы и ассоциации муниципальных образований: порядок образования и
регистрации, функции. Конгресс муниципальных образований РФ. .................................. 98
65.
Понятие, виды и правовое регулирование ответственности в системе местного
самоуправления. ..............................................................................................................................................................100
66.
Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления
перед населением. ..........................................................................................................................................................100
67.
Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед
государством. .....................................................................................................................................................................102
68.
Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления
перед физическими и юридическими лицами. ......................................................................................104
109