палата лордов

2. Верхние палаты парламентов государств Европы: типичные и специфические черты
(на примере Великобритании, Франции, Бельгии)
Краткий исторический очерк.
Термин «верхняя» палата используется для обозначения той палаты парламента, которая, как правило, не
имеет первичных представительных функций «нижней» палаты и играет меньшую роль в законодательном и
управленческом процессе. В большинстве случаев такие органы называются «сенатами», однако встречаются и
другие более специфичные наименования, например, такие как «Палата лордов» в Великобритании.
Истоки многопалатных законодательных органов кроются в оформившейся в средние века идее
сословного представительства. Она основывалась на предположении, что особые «слои», «сословия» или
классы общества имеют право на присутствие или, по крайней мере, представительство в законодательном
органе. Такое представительство должно было осуществляться раздельно – будь то через две палаты, как в
Великобритании, три – как во Франции, или четыре – как в Швеции. Современная демократическая революция
смела эту систему, заменив присущий ей принцип корпоративного представительства принципом
представительства индивидуального. Первый и наиболее чистый пример такого перехода дает Финляндия: в
1906 г. ее четырехпалатный парламент (представлявший соответственно дворянство, духовенство, горожан и
крестьян) был заменен современным парламентом, избираемым путем прямого, равного и тайного голосования
при всеобщем избирательном праве.
Хотя тенденция к созданию однопалатных законодательных органов была, несомненно, очень сильна,
наряду со всенародно избранными нижними палатами во многих случаях уцелели и верхние палаты. В
федеративных государствах на то были очевидные причины. Федерации являются союзами не только народа,
но и территорий, и существует освященная временем традиция раздельного представительства территорий в
законодательном органе. Однако свою роль в создании предпосылок сохранения верхних палат сыграли и
другие факторы. В пользу такого сохранения говорят представительные доводы, обусловленные потребностью
обеспечить представительство в парламенте особых интересов. Имеются также институциональные доводы,
связанные с потребностью создать орган для дополнительной оценки законопроектов. Наконец, наличествуют и
чисто политические аргументы, основанные либо на консерватизме, например, на стремлении нейтрализовать
влияние общественного мнения, выражаемого посредством нижней палаты, либо на институциональной
инерции и убеждении, что, поскольку верхняя палата существует уже столько времени, она должна сохраняться
и дальше.
Для начала считаю необходимым привести краткое описание каждой упомянутой в
моем курсовике верхней палаты. Кого это не интересует - пролистывайте дальше, там
идет непосредственно сравнение.
1. Британская Палата лордов.
Особенностью британского Парламента является то, что он функционирует в уникальных условиях
отсутствия в стране писаной конституции. Палата лордов – вторая палата Парламента Великобритании, которая
ведет свое происхождение от «Большого Совета» (magnum concilium), существовавшего в норманнский период
истории Англии. С течением времени «Большой Совет» претерпевал различные изменения, и на его основе
была создана Палата лордов, как орган представительства знати и высшего духовенства.
Палата состоит из лордов духовных и лордов светских, формируется на невыборной основе. Количество
членов палаты законодательно не определено. На июнь 2001 г. оно составляло 675 человек.
Существуют следующие виды членства в Палате лордов:
1) До принятия Акта о Палате лордов 1999 г., отменившего членство в палате на основании
наследственного пэрства, большинство ее членов составляли наследственные пэры, занимавшие свои места в
палате по наследству (герцоги, маркизы, графы, виконты, бароны).
2) Пожизненные пэры (пэрессы), получившие титул барона или баронессы от монарха по рекомендации
премьер-министра за выдающиеся заслуги перед государством без права передачи титула по наследству.
Институт пожизненного пэрства был учрежден Актом о пожизненных пэрах 1958 г. Через некоторое время
после принятия данного акта не только изменился состав Палаты лордов, но и произошел заметный сдвиг в ее
деятельности. Так, хотя наследственные лорды численно все еще преобладали над вновь назначенными
пожизненными лордами, именно эти последние, среди которых преобладали известные в прошлом политики,
включая бывших депутатов Палаты общин, стали тем фактором, который активизировал деятельность Палаты
лордов, укрепив тем самым ее позиции в глазах общественного мнения.
3) Духовные лорды: архиепископы Йоркский и Кентерберийский и епископы англиканской церкви.
4) Судебные лорды или ординарные лорды по апелляциям, назначаемые монархом из числа лиц,
занимавших или занимающих высокие судебные должности для осуществления судебных полномочий палаты.
Последние две категории членов палаты не являются пэрами, т.е. не имеют дворянского титула. Они
входят в состав Палаты лордов в силу занимаемой ими должности.
1
Председателем Палаты лордов является Лорд-канцлер, назначаемый монархом по предложению
премьер-министра сроком на пять лет и входящий в состав Кабинета. Особенность правового статуса Лордаканцлера заключается в том, что он одновременно находится во главе судебной системы государства.
Полномочия:
Принятие законов. Публичные законопроекты (за исключением финансовых) могут быть внесены в
любую палату. Наиболее важные из них вносятся в Палату общин. Законопроекты рассматриваются в трех
чтениях.
1. Первое – формальное, член палаты вручает законопроект, а клерк палаты зачитывает его краткое
название.
2. Второе чтение может быть завершено одобрением законопроекта в целом и передачей в комитет для
внесения поправок, либо отклонения законопроекта в целом.
Комитетская стадия характеризуется детальным постатейным рассмотрением проекта. Комитет вправе
отклонить любую его статью. Завершив обсуждение, комитет составляет доклад по законопроекту, который
представляется в палате.
3. В процессе третьего чтения обсуждаются внесенные комитетом замечания, а также предлагаются
редакционные поправки. Спикер определяет круг поправок, подлежащих обсуждению. После голосования
законопроект считается принятым палатой.
Отлагательное вето. Палата лордов рассматривает и принимает с поправками или без таковых
законопроекты, принятые Палатой общин и переданные на рассмотрение верхней палаты. Палата лордов
обладает правом отлагательного вето, она может отклонять законопроекты сроком на один год.
Отлагательное вето применительно к финансовым законопроектам. В отношении финансовых
законопроектов Палата лордов обладает правом отлагательного вето сроком 1 месяц.
Контрольные функции Палаты лордов проявляются в практике вопросов министрам Правительства и
создания комитетов ad hoc для изучения соответствующих вопросов. По итогам дискуссий Палата лордов
информирует общественность и Правительство. Палата лордов претендует (особенно настойчиво после того,
как в 1985 г. был разрешен телевизионный показ парламентских заседаний) на роль форума, на котором
активно обсуждаются проблемы, вызывающие общенациональный интерес. Именно эта палата – наиболее
подходящий для этого орган, поскольку ее члены более свободны, чем члены Палаты общин, задавленные
партийной дисциплиной.
Судебные полномочия. Палата лордов наделена судебными полномочиями. Она является высшей
судебной инстанцией. Палата осуществляет юрисдикцию Высшего апелляционного суда, а по некоторым
категориям дел выступает как суд первой инстанции.
Сугубо консервативные позиции этой палаты, обусловленные сословно-наследственным принципом ее
формирования, вызывали явное неудовольствие значительных политических сил английского общества, а сам
принцип выглядел архаичным на фоне развития всеобщего избирательного права. Реформирование палаты
становилось неминуемым. И в итоге реформы 1999 г. из двух «зол», которые подстерегали Палату лордов на
протяжении всего ХХ в., она избежала большего. Выбор между двумя возможными вариантами,
объединенными в популярном выражении «mend them or end them» - «исправить их или покончить с ними» был сделан в пользу первого. Палата лордов не канула в Лету, не была заменена другим, принципиально новым
представительным органом, не связанным с феодально-аристократическим прошлым.
2. Французский сенат
С момента принятия Конституции Пятой Республики во Франции наблюдалось очевидное усиление
исполнительной власти, которое сопровождалось изменением роли Парламента в системе высших
государственных органов.
Конституция 1958 г. сохранила двухпалатную систему французского Парламента. Верхняя палата –
Сенат, согласно Конституции (ст. 24), обеспечивает представительство территориальных коллективов
Республики, а также французов, проживающих за границей.
Члены этой палаты, общее количество которых на данный момент составляют 321 чел., избираются
сроком на девять лет, обновление происходит по третям каждые три года, что делает Сенат органом с
«замедленной реакцией», в то время как первая палата - Национальное собрание - обновляемая полностью раз в
пять лет (или в случае роспуска досрочно), может сразу и резко изменить свое лицо.
Сенаторы избираются путем косвенных выборов особыми коллегиями выборщиков, что ставит Сенат в
значительно большее отдаление от избирателей, чем нижнюю палату французского Парламента, состоящую из
депутатов, избираемых на основе всеобщего и прямого голосования. Избирательным округом по выборам в
Сенат является департамент, а в избирательную коллегию (примерно 145 тыс. чел) входят депутаты
Национального собрания от данного департамента, члены Генерального совета департамента и делегаты
муниципальных советов.
Интересно, что даже с чисто формальной точки зрения Конституция 1958 г. и органические законы
употребляют главным образом термин «Парламент», то есть ставят обе палаты в одинаковый ранг, но таким
образом, что от Правительства зависит, будет ли это равенство осуществляться на деле или нет. То есть
отношения палат и их права поставлены в зависимость от интересов проводимой Правительством политики.
2
Конституции разрешает правительству в случае длительного несогласия палат по конкретному тексту
закона потребовать, чтобы Национальное собрание приняло окончательное решение.
3. Бельгийский Сенат.
Согласно измененному тексту Конституции 1831 г. в редакции от 14 июля 1993 г. Бельгия является
федеративным государством, которое состоит из сообществ (Французского, Фламандского и Немецкоязычного)
и регионов (Валлонского, Фламандского и Брюссельского) (ст. 1-3). Кроме того, Бельгия разделена на четыре
«языковых» области: область распространения французского языка, область распространения нидерландского
языка, область распространения немецкого языка и двуязычная область – Брюссель-столица (ст. 4).
В Бельгии сохранилась двухпалатная система парламента (нижняя палата – Палата представителей,
верхняя - Сенат). Согласно Конституции порядок избрания Палаты представителей остался в основном
прежний (прямыми выборами на основе системы пропорционального представительства). Вместе с тем,
установление федеративной формы государственного устройства повлекло изменение порядка образования
Сената, члены которого занимают места в верхней палате по-разному:
1) 25 сенаторов избираются посредством прямых выборов нидерландской избирательной коллегией;
2) 15 сенаторов избираются аналогичным путем французской избирательной коллегией;
3) 10 сенаторов назначаются Советом Фламандского сообщества из своего состава;
4) 10 сенаторов назначаются Советом Французского сообщества из своего состава;
5) 1 сенатор назначается Советом Немецкоязычного сообщества из своего состава;
6) 6 сенаторов кооптируются сенаторами, указанными в п. 1 и 5;
7) 4 сенатора кооптируются сенаторами указанными в п.2 и 6
По языковому признаку в общее число сенаторов (71) входят 29 франкоязычных, 41 –
нидерландоязычный и 1 немецкоязычный. Кроме того, по праву становятся сенаторами дети Короля по
достижении ими 18 лет, а при отсутствии детей – прямые родственники Короля по нисходящей линии,
имеющие право на королевский трон (ст. 72). Сенат полностью обновляется каждые четыре года (ст. 70).
Таким образом, состав Сената вполне отражает биполярную структуру бельгийского государства,
основанную на двух крупных сообществах, не оставляя без внимания региональный фактор. Также, прямое
избрание части сенаторов позволяет предоставить Сенату некоторую народную легитимность.
Избранные депутаты и сенаторы в каждой палате подразделяются на две «языковые» группы:
французскую и нидерландскую. Такое разделение производится для принятия законов по вопросам, которые
перечислены в Конституции и в решении которых заинтересованы обе языковые группы, представляющие
соответственно интересы населения Валлонии и Фландрии.
Итак, Палата представителей – политическая палата: ей принадлежит исключительная компетенция в
области политического и бюджетного контроля, тогда как Сенат – место встречи федеральной власти и
составных частей Федерации. Сенат играет роль «палаты размышлений», «гаранта качества законодательства»
и позволяет сообществам и регионам выражать мнения благодаря присутствию членов, избранных советами.
3
СРАВНЕНИЕ
I. Структура.
В противоположность нижним (или «первым») палатам парламента, верхние (или «вторые») палаты, как
правило, значительно отличаются друг от друга по своей структуре.
1) Принципы отбора членов верхней палаты.
В современном демократическом государстве предполагается, что нижняя палата парламента будет
избрана, причем избрана вполне конкретным образом – прямым, равным и тайным голосованием на основе
всеобщего избирательного права. Подобным образом избирается и несколько верхних палат, но, как правило,
эти органы в гораздо большей степени разнородны по своему составу. При отборе членов верхних палат
нередко нарушается один, два или все три названные выше принципа.
Более того, во многих случаях при формировании вторых палат используются смешанные методы отбора
членов, что мы и наблюдаем в Бельгии, где одна часть сенаторов избирается непосредственно гражданами,
другая – назначается представительными органами сообществ, третья – кооптируется двумя первыми
категориями сенаторов. Такой способ формирования верхней палаты бельгийского Парламента обусловлен
федеративным устройством государства, биполярной структурой бельгийского общества и призван выражать
интересы как сообществ, так и регионов.
Члены французского Сената избираются на основе непрямых выборов коллегиями выборщиков,
формируемых в каждом департаменте, что также обеспечивает представительство территорий Французской
Республики.
Палата лордов в Великобритании формируется на невыборной основе и состоит из пожизненных пэров,
духовных лордов и лордов судебных. Первая и самая многочисленная категория членов верхней палаты
британского Парламента обладает дворянским титулом, дарованным им монархом за особые заслуги перед
отечеством. Последние две категории членов – такого титула не имеют и входят в состав палаты в силу
занимаемой ими должности. Таким образом Палата лордов и сегодня сохраняет некое идущее из прошлого
аристократическое начало. Ее легитимация основана по преимуществу на исторической традиции и идее
общественного почета, согласно которой особые заслуги лица предопределяют возможность его участия в
решении государственных дел.
2) Сроки полномочий членов второй палаты.
Согласно ст. 70 бельгийской Конституции «Сенат полностью обновляется каждые четыре года».
Возрастной ценз пассивного избирательного права для бельгийских сенаторов составляет 25 лет.
Во Франции мандат сенатора гораздо длительнее – девять лет при обновлении состава Сената на треть
каждые три года. Сенатором может быть избрано лицо, достигшее 35 лет.1
В британской Палате лордов ее члены, как правило, занимают свой пост пожизненно. Упразднение
наследственного пэрства в 1999 г. явило собой первый этап задуманной Лейбористами реформы верхней
палаты. Под вторым этапом подразумевалось избрание определенной части Палаты лордов к 2002 г. Ей, таким
образом, предстояло состоять из двух категорий членов. Если раньше этими двумя категориями были
наследственные лорды, с одной стороны, и пожизненные лорды – с другой, то теперь это должны быть
соответственно пожизненные лорды и избираемая часть палаты. Такая схема породила ряд вопросов, четких
ответов на которые не знает само лейбористское правительство. Не ясно, каким должно быть численное
соотношение двух категорий членов палаты, по каким правилам будут проходить выборы, каковы критерии
пассивного избирательного права и т.д.
3) Размеры верхних палат. Обычно они определяются на основе двух критериев: общей численности
населения страны (доказывается, что маленькие страны не нуждаются в больших верхних палатах или не могут
себе этого позволить) и размеров нижних палат. Последние, чаще всего, бывают значительно многочисленнее,
что отражает их более важную (в большинстве случаев) роль в политическом процессе.
В федеративных государствах, таких как Бельгия, верхняя палата – независимо от ее размеров – обладает
четко очерченными функциями и полномочиями. Общее число бельгийских сенаторов – 71 человек (29
франкофонов, 41 – нидерландоязычный и 1 немецкоязычный), при численности Палаты представителей в 150
членов. Такой сравнительно небольшой состав палат бельгийского Парламента естественным образом
объясняется малыми размерами территории и численности населения Бельгии.
Следующая по численности верхняя палата - Французский Сенат, который на данный момент состоит из
321 сенатора2. В данном случае тоже наблюдается практически двойное преимущество в численности у
депутатов Национального собрания (577 чел.)
В очень небольшом числе случаев мы сталкиваемся с тем, что по каким-то специфическим причинам,
связанным с особенностями конкретной страны, верхняя палата оказалась существенно больше нижней. Такая
Согласно органическому закону от 31 июля 2003 г. после обновлений Сената 2004 и 2007 гг. срок полномочий
сенаторов сократится до 6 лет при обновлении на половину каждые 3 года. Возрастной ценз снизится до 30 лет
(См:http://www.legifrance.gouv.fr/WAspad/UnTexteDeJorf?numjo=INTX0306687L)
2
Согласно органическому закону от 31 июля 2003 г. эта цифра увеличится до 346 к 2010 г. (См:
http://www.legifrance.gouv.fr/WAspad/UnTexteDeJorf?numjo=INTX0306687L)
1
4
ситуация наблюдалась в Великобритании до реформы Палаты лордов 1999 г. Численность второй палаты
британского Парламента на тот момент была 1273 человека (по крайней мере номинально), где большую часть
составляли наследственные пэры. И даже после принятия Акта о Палате лордов 1999 г. ее численность,
сократившаяся почти наполовину, остается достаточно внушительной (675 чел.) и превышает численный
состав Палаты общин (659 чел.).
II. Полномочия.
Взяв в качестве точки отсчета традиционное разделение полномочий между законодательной,
исполнительной и судебной ветвями власти, мы чаще всего обнаруживаем, что в каждой из названных сфер
верхняя палата играет второстепенную роль. В законодательной сфере ее право накладывать вето на
законопроект, как правило, имеет отлагательный, а не абсолютный характер. Большая часть законопроектов
вносится и формулируется в нижних палатах, тогда как верхние палаты обычно оказывают меньшее влияние на
процесс законотворчества в ходе обсуждения законопроектов в комитетах или на совместных заседаниях двух
палат. Они в подавляющем большинстве случаев лишены права назначать и смещать членов исполнительных
органов, ограничена и их возможность контролировать деятельность правительства.
Тем не менее, верхняя палата может обладать значительными полномочиями, иногда превышающими
полномочия нижней палаты, в ряде важных областей. Например, сенат нередко выступает как следственная
комиссия или даже непосредственно выполняет функции верховного суда (как британская Палата лордов). Во
многих случаях верхняя палата почитается выше первой: она открывает реестр государственных органов, а ее
председатель занимает более высокое место в государственной иерархии, чем председатель нижней палаты.
Больший престиж могут иметь и члены верхних палат – не только потому, что статус сената выше, чем статус
палаты представителей, но и потому, что срок полномочий сенаторов больше, чем депутатов (Франция,
Великобритания), и, кроме того, когда сенат или его часть избирается прямым голосованием, каждый его член
представляет гораздо большее число граждан, чем депутат нижней палаты (Бельгия).
ВЫВОД:
Рассмотренные нами страны имеют ряд существенных различий с точки зрения формирования и
структуры верхней палаты. С другой стороны, выбранные государства во многом схожи с точки зрения уровня
полномочий и порядка деятельности второй палаты Парламента, с присущими каждой из них национальными
особенностями.
Опыт Франции и Великобритании показывает, что существование верхней палаты с легкостью может
оказаться под угрозой в унитарном государстве. Традиционные консервативные доводы, что вторая палата
нужна, дабы поставить заслон на пути импульсивной неумеренности народной воли, все чаще оспариваются, а
более изощренный вариант таких доводов, согласно которому от наличия второй палаты процесс управления
только выигрывает, поскольку члены верхней палаты облагают особыми талантами и навыками, никогда не
принимался особо всерьез. Куда большую поддержку встречает альтернативное оправдание существования
второй палаты, гласящее, что этот орган позволяет обеспечить представительство специфических групп,
которые в противном случае остались бы непредставленными. Особенно убедительно это звучит, когда речь
идет о федеративных государствах, таких как Бельгия, где доводы в пользу второй палаты, представляющей
территории, как правило, считаются неоспоримыми.
5