Анализ федерального и регионального законодательства, а

Председателю комитета по нефтехимии,
топливно-энергетическому комплексу
и охране окружающей среды
А.И. Кислову
Уважаемый Андрей Игоревич!
В соответствии с планом работы Самарской Губернской Думы на первое полугодие 2009 года в раздел «Изучение возможностей разработки и
принятия нормативных правовых актов» включен проект закона, направленный на внесение изменений в действующее законодательство по вопросам
установления норм накопления твердых бытовых отходов.
Данный вопрос был включен в план в соответствии с рекомендациями
участников «круглого стола» на тему «О законодательном обеспечении экологического контроля в Самарской области в сфере обращения с отходами
производства и потребления», состоявшегося в Самарской Губернской Думе
30 октября 2008 года, по предложению Администрации городского округа
Октябрьск Самарской области (письмо от 11 ноября 2008 года № 1-24/5962).
Администрацией указанного городского округа было предложено разработать и принять нормативный правовой акт, закрепляющий право органов
местного самоуправления устанавливать нормативы накопления твердых бытовых отходов в целях их сбора и вывоза для населения в частном секторе
и для граждан, проживающих в домах муниципальной собственности.
Центром законотворчества проведен анализ федерального и регионального законодательства, а также судебной практики по данным направлениям,
по результатам которого отмечаем следующее.
Согласно статье 8 Федерального закона от 24 июня 1998 года № 89-ФЗ
«Об отходах производства и потребления» (далее - Федеральный закон № 89ФЗ), статьям 14 (пункт 18 части 1), 15 (пункт 14 части 1) и 16 (пункт 24
части 1) Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих
принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»
(далее - Федеральный закон № 131-ФЗ) к полномочиям органов местного самоуправления поселений в области обращения с отходами относится организация сбора и вывоза бытовых отходов и мусора, к полномочиям органов
местного самоуправления муниципальных районов - организация утилизации
и переработки бытовых и промышленных отходов, к полномочиям органов
местного самоуправления городских округов - организация сбора, вывоза,
утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов.
Статьей 33 Федерального закона от 30 декабря 2008 года № 309-ФЗ
«О внесении изменений в статью 16 Федерального закона «Об охране окружающей среды» и отдельные законодательные акты Российской Федерации»
были внесены изменения в Федеральный закон № 89-ФЗ, вступающие в силу
с 1 июля 2009 года.
2
Указанные изменения предусматривают, в частности, введение понятия
накопления отходов как составной части процесса обращения с отходами.
Под накоплением отходов понимается временное складирование отходов
(на срок не более чем шесть месяцев) в местах (на площадках), обустроенных
в соответствии с требованиями законодательства в области охраны окружающей среды и законодательства в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, в целях их дальнейшего использования, обезвреживания, размещения, транспортирования.
Однако из содержания Федерального закона № 89-ФЗ не ясно, должна
ли деятельность по накоплению отходов нормироваться, орган власти какого
уровня и в каком порядке вправе нормировать такое накопление.
Пунктом 1 статьи 22 Федерального закона от 30 марта 1999 года № 52ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» предусмотрено, что отходы производства и потребления подлежат сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, хранению и захоронению, условия
и способы которых должны быть безопасными для здоровья населения и среды обитания и которые должны осуществляться в соответствии с санитарными правилами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.
Санитарными правилами содержания территорий населенных мест,
утвержденными Главным государственным санитарным врачом СССР 5 августа 1988 года (СанПиН 42-128-4690-88) установлено, что при временном
хранении отходов в дворовых сборниках должна быть исключена возможность их загнивания и разложения. Поэтому срок хранения в холодное время
года (при температуре -5 град. и ниже) должен быть не более трех суток,
в теплое время (при плюсовой температуре - свыше +5 град.) не более одних
суток (ежедневный вывоз) (пункт 2.2.1).
Согласно пункту 6.2 СанПиН 42-128-4690-88 нормы накопления твердых и жидких бытовых отходов на одного человека в год утверждаются исполкомами городских (районных) Советов народных депутатов.
Во исполнение указанных санитарных правил Министерством жилищно-коммунального хозяйства РСФСР 9 сентября 1982 года были утверждены
Рекомендации по определению норм накопления твердых бытовых отходов
для городов РСФСР.
В соответствии с письмом Федеральной службы по надзору в сфере
защиты прав потребителей и благополучия человека от 10 апреля 2007 года
№ 0100/3637-07-32 «О действующих нормативных и методических документах по коммунальной гигиене» на территории Российской Федерации действуют санитарные правила, нормы и гигиенические нормативы, утвержденные данной службой, бывшими Госкомсанэпиднадзором России, Минздравом России и Минздравом СССР, в части, не противоречащей санитарному
законодательству Российской Федерации. Указанные документы действуют
впредь до отмены либо принятия новых нормативных правовых актов взамен
существующих. В числе действующих актов были названы и СанПиН 42128-4690-88.
3
Статьей 18 Федерального закона № 89-ФЗ предусмотрено, что в целях
обеспечения охраны окружающей среды и здоровья человека, уменьшения
количества отходов применительно к индивидуальным предпринимателям
и юридическим лицам, в результате хозяйственной и иной деятельности которых образуются отходы, устанавливаются нормативы образования отходов
и лимиты на их размещение.
Лимиты на размещение отходов устанавливают в соответствии с нормативами предельно допустимых вредных воздействий на окружающую среду уполномоченные федеральные органы исполнительной власти или органы
исполнительной власти субъекта Российской Федерации в области обращения с отходами в соответствии со своей компетенцией.
Индивидуальные предприниматели и юридические лица, в результате
хозяйственной и иной деятельности которых образуются отходы (за исключением субъектов малого и среднего предпринимательства), разрабатывают
проекты нормативов образования отходов и лимитов на их размещение.
Субъекты малого и среднего предпринимательства, в результате хозяйственной и иной деятельности которых образуются отходы, представляют в уполномоченные федеральные органы исполнительной власти или органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации в соответствии с их компетенцией отчетность об образовании, использовании, обезвреживании,
о размещении отходов в уведомительном порядке.
Порядок разработки и утверждения нормативов образования отходов
и лимитов на их размещение, представления и контроля отчетности об образовании, использовании, обезвреживании, о размещении отходов (за исключением статистической отчетности) устанавливает федеральный орган исполнительной власти в области обращения с отходами.
Таким образом, нормирование в сфере обращения с отходами подразумевает разработку проектов нормативов образования отходов и лимитов
на их размещение применительно к деятельности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, в то время как разработка нормативов
накопления твердых бытовых отходов для населения Федеральным законом
№ 89-ФЗ не предусмотрена. Соответственно, Федеральный закон № 89-ФЗ
и Федеральный закон № 131-ФЗ не закрепляют полномочия органов местного самоуправления на утверждение таких нормативов.
Тем не менее, как показывает анализ регионального законодательства,
в муниципальных образованиях в 67 субъектах Российской Федерации (в том
числе в Самарской области) приняты акты, утверждающие такие нормативы.
Цели принятия этих актов различаются, при этом наиболее типичными среди
них можно назвать следующие:
1) введение необходимого учета образования твердых бытовых отходов
и определение их фактического объема;
2) планирование расходов местных бюджетов по направлению, предусматривающему расходование средств на проведение мероприятий по эксплуатации жилищного фонда;
4
3) определение величины объема услуг по вывозу и захоронению твердых бытовых отходов и размера платы населения за данные услуги.
В Самарской области в соответствии со статьей 7 Градостроительного
кодекса Российской Федерации от 29 декабря 2004 года № 190-ФЗ, статьей 3
Закона Самарской области от 12 июля 2006 года № 90-ГД «О градостроительной деятельности на территории Самарской области» приказом министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Самарской области от 25 декабря 2008 года № 496-п утверждены региональные нормативы
градостроительного проектирования Самарской области (далее - региональные нормативы).
Региональные нормативы должны учитываться при разработке, согласовании, экспертизе, утверждении и реализации документов территориального планирования, документации по планировке территорий в Самарской области.
Согласно разделу 12.3.1 «Санитарная очистка территории» региональных нормативов количество образующихся бытовых отходов определяется
по расчету. Расчет количества бытовых отходов основывается на применении
утвержденных в установленном порядке нормативных документов по образованию (накоплению) отходов; при градостроительном проектировании допускается применять показатели, приведенные в приложении № 8 к региональным нормативам («Нормативные показатели накопления бытовых отходов»).
Вместе с тем, судебная практика свидетельствует о том, что зачастую
акты, утверждающие нормативы накопления твердых бытовых отходов, признаются недействующими.
Так, решением Арбитражного суда Новгородской области от 27 июля
2006 года по делу № А44-1087/2006-10 было признано недействующим постановление Администрации Великого Новгорода от 14 марта 2005 года
№ 38 «Об утверждении среднегодовых норм накопления твердых отходов
от организаций, индивидуальных предпринимателей Великого Новгорода».
Арбитражный суд указал на нарушение постановлением № 38 прав юридических лиц и предпринимателей на самостоятельную разработку проектов по
накоплению бытовых отходов и свободу договора со специализированными
организациями на их вывозку, а также получение лимитов на их размещение
в соответствии с наличием фактического мусора. По мнению арбитражного
суда, нормы накопления твердых отходов, установленные оспариваемым постановлением, являются составляющей частью норматива накопления, в соответствии с которым заключались договоры и производилась оплата за
услуги по удалению твердых отходов.
В то же время, в регионах весьма распространена практика утверждения среднегодовых норм накопления твердых бытовых отходов для населения, при этом данные нормы лишь рекомендуются к применению организациям, осуществляющим содержание общего имущества многоквартирных
домов, и организациям, осуществляющим сбор и вывоз твердых бытовых отходов.
5
Данный вопрос имеет большое значение при разработке схем сбора
и вывоза твердых бытовых отходов от населения, прежде всего, проживающего в индивидуальном жилищном фонде. Вывоз твердых бытовых отходов
в многоквартирных жилых домах включен в перечень обязательных услуг
по содержанию жилого фонда, однако вывоз таких отходов из индивидуального жилищного фонда в настоящее время четко не регламентируется.
С учетом вышеизложенного полагаем, что нормы (нормативы) накопления твердых бытовых отходов для населения, по сути, не являются ни нормативом образования отходов, ни лимитом на их размещение, предусмотренными Федеральным законом № 89-ФЗ.
Данные нормы (нормативы) имеют межотраслевой характер и утверждаются в целях планирования расходов местных бюджетов и специализированных организаций для финансирования мероприятий по сбору и вывозу
твердых бытовых отходов от населения в соответствии с санитарными правилами, то есть для осуществления экономически обоснованной тарифной
политики.
По нашему мнению, в отсутствие подобных нормативов эффективная
реализация вопросов местного значения в сфере обращения с отходами ставится под сомнение.
В связи с этим считаем возможным рассмотреть вопрос о включении
в план работы Самарской Губернской Думы на второе полугодие 2009 года
разработку проекта федерального закона о внесении изменений в Федеральные законы № 89-ФЗ и № 131-ФЗ в части предоставления органам местного
самоуправления права утверждения норм (нормативов) образования твердых
бытовых отходов для населения.
Руководитель
Центра законотворчества
Ляопаров
2213102
Д.В. Богатырев