Доклад Йорга Пудельки

1
Йорг Пуделька
Судья, г. Берлин, Германия
Руководитель региональной Программы GIZ «Содействие правовой государственности в
странах Центральной Азии»
Виды иска в административном судопроизводстве на примере Германии
1. Введение
Административная подсудность является в Германии одной из пяти
самостоятельных подсудностей (административная, финансовая, социальная,
трудовая и общая подсудности). Административный процесс урегулирован в
самостоятельном от ГПК административно-процессуальном кодексе (АПК)
Германии. В настоящее время существуют 52 административных суда в
качестве судов первой инстанции, 14 высших административных суда земли в
качестве судов второй инстанции, в чью компетенцию входит главным образом
обжалование решений административных судов, а также возможность в
некоторых случаях действовать как суды первой инстанции. В качестве
верховного суда по административным делам действует Федеральный
верховный административный суд в г. Лейпциге, в чью компетенцию в основном
входят ревизии против решений высших административных судов земель.
В соответствии с абзацем 1 § 40 АПК Германии все публично-правовые споры,
которые не относятся к области конституционного права, рассматриваются в
судах административной юрисдикции, за исключением случаев, когда дело на
основании федерального закона специально передаётся на рассмотрение
иного суда (например, в социальные или финансовые суды).
Понятие «публично-правовой спор» указывает на истинную природу
правоотношения и законом не определяется. Спор является публичноправовым, если предмет спора относится непосредственно к публичному праву
и речь не идёт о частноправовом споре, который разрешается надлежащим
гражданско-правовым способом.
Таким образом, к публично-правовым отношениям относится такое
правоотношение, в котором отдельный участник подчинён власти государства –
иными словами: гражданин и субъект власти находятся в отношениях
субординации.
Субъектами
публично-правовых
отношений
являются
Федерация, федеральные земли, общины и объединения общин, а также
корпорации, учреждения и фонды и юридические лица публичного права.
Но само присутствие государства ещё не ведёт к тому, что спор является
публично-правовым. Если государственный орган покупает карандаши для
2
офисных нужд, речь идёт, конечно же, о гражданско-правовых отношениях. Это
объясняется тем, что государство в этих случаях не пользуется
государственной властью, то есть оно действует как гражданин, а не как
носитель государственной власти.
2. Виды иска
АПК Германии предоставляет сторонам различные виды иска для достижения
их процессуальных целей. В дальнейшем самые важные из них будут
представлены.
а) Иск об оспаривании (Anfechtungsklage)
Классическим видом иска считается иск об оспаривании, который по сути есть
иск об изменении правоотношения. Целью этого иска является упразднение
обязывающего административного акта, изданного административным органом
– ответчиком. Иск об оспаривании допускается, если истец убедительно
обоснует, что изданный административный акт ограничивает его права.
Пример: Административный орган лишил одного предпринимателя лицензии на
предпринимательскую деятельность. Акт изъятия он будет оспаривать путем
иска об оспаривании. В случае удовлетворения иска сам суд отменяет
административный акт. Таким образом, решение суда меняет напрямую
правовую ситуацию, дополнительного исполнения решения не требуется.
б) Иск о принуждении к выполнению обязанности (Verpflichtungsklage)
Иском о принуждении к выполнению обязанности истец добивается
принуждения административного органа к изданию административного акта. В
отличие от иска об оспаривании иск о принуждении к выполнению обязанности
является иском о принуждении ответчика к совершению определённого
действия. В случае успешности изданное ранее решение об отклонении (если
такое имеется) теряет свою силу, поскольку решение об отклонении и решение,
которого истец намерен добиться подачей иска, не могут существовать
одновременно. С другой стороны, ответчик (административный орган) обязан,
издать желаемый истцом административный акт. В отличие от иска об
оспаривании само решение суда не имеет меняющую правовое положение
силу, так как уже согласно принципу правового государства и содержащемуся в
3
нем принципу разделения властей, сами судебные органы не могут издавать
административные акты. Они могут только к этому обязать органы
исполнительной власти.
Пример: Предприниматель ходатайствует о выдаче разрешения на
строительство завода. В отношении административного органа, который
отклонил это ходатайство, предприниматель может предъявить иск о
получении разрешения. В случае успеха суд обяжет административный орган
выдать разрешение. Однако суд не может сам выдать разрешение – даже если
имеются все предпосылки для его получения. Это исключено по соображениям
принципа разделения властей, который через принцип правового государства
также является конституционно закрепленным.
То же самое действует, если административный орган не отклонил ходатайство
гражданина, а просто не принимал никакого решения по нему.
Особенности при предоставлении ведомству права усмотрения.
Для случая, когда материальное право предоставляет административному
органу возможность усмотрения, суд может удовлетворить иск об обязывании
административного органа к изданию какого-то административного акта только
тогда, когда усмотрение административного органа в виде исключения
редуцировано до нуля. Это может происходить только в таком случае, когда на
основании обстоятельств отдельного случая, которые могут быть правового
или фактического характера, в распоряжении административного органа
вообще имеется лишь один правомерный вариант действия. Так, например,
если, исходя из фактических оснований (например, имеется только лишь одно
средство для действия), или, исходя из правовых оснований (например, нужно
учесть конституционно-правовые оценки), другие варианты действий
исключены и остается только одна единственная правомерная возможность,
которая заключается в издании какого-то совершенно определенного
административного акта, то тогда суд обяжет издать данный административный
акт.
Во всех иных случаях, в которых у административного органа имеется
усмотрение и тем самым имеется выбор, как минимум между двумя
возможностями, (свобода принимать решение по собственному усмотрению:
действовать или не действовать и/или выборочное усмотрение: какая из многих
возможных мер и против кого будет принята), суд может только отменить
противоправный административный акт (например, какой-то отказ, принятый с
неверным применением усмотрения) и обязать административный орган
вынести новое решение, с учетом правового мнения суда.
4
Тогда административный орган должен вынести новое собственное решение по
усмотрению и учесть при этом изложенное в решении суда правовое мнение.
Если, например, суд решил, что определенные факты в рамках решения по
усмотрению не должны быть применены, то административный орган, вынося
новое решение в отношении ходатайства гражданина, должен придерживаться
этого правового мнения (суда). Если суд признал определенный способ
действия административного органа несоразмерным, то административный
орган, вынося новое решение относительно заявления гражданина, должен
учитывать это правовое мнение, даже если сам административный орган как и
прежде считает, что его действие было соразмерным.
В связи с тем, что такое судебное решение обязывает административный орган
лишь вынести новый административный акт в отношении истца, с учетом
правового мнения суда, то такой вид иска называется также «иск о переиздании
административного акта» (Bescheidungsklage), и соответствующее решение
суда об удовлетворении такого иска истца – является решением о
необходимости издания нового административного акта (Bescheidungsurteil).
Пример: Е является собственником участка земли, на котором предыдущий
владелец закопал сильно ядовитые отходы. При открытии котлована для
возведения дома были найдены эти отходы. Экспертные оценки
природоохранных организаций показали, что имеется опасность загрязнения
грунтовых вод; однако ведомство ничего не предпринимало, оно не
предприняло действий и тогда, когда N, сосед E, выдвинул жалобу теперь в
отношении ведомства и ходатайствовал, обязать, чтобы ведомство,
посредством административного акта в отношении Е, обязало его (Е) тотчас же
и за его счет произвести утилизацию отходов.
Так как ведомству, согласно материальному полицейскому праву и праву
общественного порядка,
принадлежит право усмотрения относительно
предотвращения опасности, то иск о принуждении к выполнению обязанности
может иметь успех только тогда, когда усмотрение ведомства (свобода
принимать решения по усмотрению и выборочное усмотрение) следовало бы
редуцировать до нуля.
Так как загрязнение грунтовых вод действительно имеет место, то свобода
принимать решения по усмотрению редуцируется до нуля (есть только один
правомерный вариант: Действовать!; бездействие было бы неправомерным).
Выборочное усмотрение относительно вопросов, кого из нарушителей
ведомство должно привлечь (сегодняшнего собственника, причинителя
состояния, или предыдущего собственника, как причинителя действий) и, в
данном случае, какие конкретные меры оно должно принять (комплексная
утилизация отходов или только меры безопасности от проникновения ядов в
грунтовые воды и т.д.) продолжает действовать. Это решение по усмотрению
согласно принципу разделения властей может принять только само ведомство,
5
а не суд. Суд, таким образом, может в своем решении давать только указания
относительно правомерного применения усмотрения, которое ведомство
должно учитывать. Но сам суд не может принять решение. Он обяжет также
ведомство вынести заново решение с учетом правового мнения суда.
в) Общий иск об исполнении обязательства („allgemeine Leistungsklage“)
Наряду с иском о принуждении к выполнению обязанности применяется общий
иск об исполнении обязательства, который направлен на принуждение
ответчика к совершению простого действия, к допущению действия или к
бездействию (без издания административных актов). Таким образом, могут
быть заявлены простые имущественные требования: например, требование о
выплате денежных средств, требование устранения последствий действий
административных органов.
Пример: Предприниматель хочет добиться того, чтобы государство
отремонтировало дорогу, которая ведет к его земельному участку,
занимаемому его предприятием. Здесь не требуется правового действия, как
например издания административного акта, а требуется фактическое действие.
В случае удовлетворения иска суд обяжет административный орган
отремонтировать дорогу.
Особенность этого вида иска заключается в том, что он может применяться как
позитивно (когда истец хочет принудить ответчика к совершению простого
действия) так и негативно. Самое интересное: В негативном случае, то есть
тогда, когда истец хочет добиться бездействия ответчика, он может
предотвратить простое действие, а также издание административного акта. Это
особенно важно во всех делах, в которых есть конкурренция касательно
определенного количества мест.
Пример: Объявляется вакансия начальника отдела в одном из федеральных
министерств Германии. Подают 3 чиновника (которые в Германии назначаются
пожизненно и не заключают трудовые договоры). Когда один из них узнает, что
ведомство хочет выбрать и назначить его конкуррента, он может подать на
ведомство и постараться предотвратить его назначение, то есть издание
административного акта.
г) Общий иск о признании правоотношения (allgemeine Feststellungsklage)
6
В случае предъявления иска о признании речь идёт о признании
существования или отсутствия определённого правоотношения (§ 43 АПК
Германии). При этом выясняется, возможно ли применение тех или иных норм
права к конкретным фактическим обстоятельствам, которые влекут за собой
определённые правовые последствия для двух или более лиц. Иск о признании
правоотношения допускается, во-первых, только если у истца имеется
определённая экономическая или моральная заинтересованность и, во-вторых,
только если ни один иск иного вида не подходит для разрешения вопроса. То
есть: если существует конкретный административный акт, тогда истцу придётся
его оспаривать.
Пример: Если между предпринимателем и административным органом
возникает спор, требуется ли вообще для занятия определенным бизнесом
разрешение, тогда вопрос о необходимости разрешения проверяется общим
иском о признании правоотношения.
д) Продолженный иск о признании правоотношения
(Fortsetzungsfeststellungsklage)
Особый случай представляет собой продолженный иск о признании
правоотношений. Он касается случаев, в которых исходный или
первоначальный предмет иска уже исчерпан. Этот предмет иска состоял в
требовании об издании административного акта (иск о принуждении к
выполению обязательств) или в оспаривании какого-то административного акта
(первоначально - иск об оспаривании).
Например, если кто-то хочет оспорить запрет на проведение собрания, которое
было заявлено на 1 мая, то этот запрещающий административный акт был
исчерпан (фактически исполнен) с истечением даты первого мая. Так как этот
запрет ведь действовал только на этот конкретный день. Если, тем не менее,
существует правомерный интерес истца в установлении неправомерности (уже
исполненного) административного акта или в установлении противоправности
отказа об издании административного акта, то иск может быть продолжен,
несмотря на такое исполнение. Этот иск может быть тогда продолжен по иному
предмету иска, в частности, как иск о признании противоправности действий
административного органа.
Исходя из устоявшейся практики вышестоящих судов, такой правомерный
интерес
существует только в трех группах дел: в случаях опасности
повторения этой ситуации, подготовки требований о возмещении ущерба и при
значительных нарушениях основных прав граждан.
В приведенном примере иск об оспаривании в отношении запрета собрания
должен быть изменен после первого мая в продолженный иск о признании
7
правоотношения. Необходимый правомерный интерес состоит в опасности
повторения ситуации, если такое собрание или демонстрация имели
определенный и регулярно повторяющийся повод (например, юбилей), и
поэтому следовало бы и на следующий год ожидать похожей ситуации.
В случае успеха суд бы тогда не стал отменять запрет, потому что тот
административный акт уже был исчерпан (исполнен). Суд бы лишь только
установил, что административный акт был противоправным, и что истец был
ущемлен в своих правах.
3. Отдельные публично-правовые категории дел и подходящий вид иска
Некоторые публично-правовые категории дел, которые необходимо
рассматривать в собственной публично-правовой подсудности или по крайней
мере согласно отдельному административно-процессуальному закону, следует
назвать в дальнейшем в тезисном порядке в качестве примеров для
определения соответствующего вида иска. При этом мы исходим из выше
названного определения публично-правовых споров. Разумеется, сразу же
нужно указать на то, что в Германии три из пяти существующих подсудностей
являются
публично-правовыми
подсудностями
(общие
и
особые
административные суды), так что, ниже перечисленные категории дел следует
распределить на все три публично-правовые подсудности.
1. Типичной публично-правовой задачей государства является право
налогообложения, т.е. взимание налогов, сборов и пошлин. Только
государство, обладая верховной властью, имеет право принудительно
собирать налоги. Соответствующие споры решаются в Германии
специальными административными судами под названием финансовых
судов. Вид иска: иск об оспаривании налогового извещения
(административного акта)
2. Если гражданин получает от администрации города извещение, согласно
которому он должен уплатить за ремонт проходящей перед его домом
городской улицы свою долю в размере 2000 евро и если он с этим не
согласен, то против этого извещения, являющегося административным
актом, он может подать иск об оспаривании в административный суд.
3. Типичными публично-правовыми являются также споры в области
полицейского права. Здесь государство и гражданин находятся в
отношениях субординации, т.е. в отношениях власти и подчинения.
Представим себе, что полиция по причинам безопасности требует от
гражданина покинуть какое-либо место в центре города и, если
8
гражданин не подчиняется этому требованию, силой заставляет его
выполнить требование – например, используя полицейские дубинки.
Гражданин может подать в административный суд иск как против того,
что его прогнали с этого места, так и против побоев дубинкой, и
потребовать, чтобы суд установил противоправность таких действий,
несмотря на то, что административные акты уже потеряли свою силу
(являются исчерпанными). Вид иска: продолженный иск о признании
правоотношения.
4. Значительная часть споров, рассматриваемых административными
судами, касается права иностранцев и права предоставления
политического убежища.
Здесь имеются самые различные случаи. С одной стороны, каждый
иностранец, которому требуется виза для въезда в Германию и
заявление которого на визу отклоняется посольством Германии, имеет
возможность подать в административный суд иск против этого решения
посольства Федеративной Республики Германия (иск о принуждении к
изданию административного акта). Такие процессы находятся в ведении
административного суда земли Берлин, потому что министерство
иностранных дел, которому подчиняются все посольства, находится в
столице Германии Берлине. При удовлетворении иска суд обяжет
соответствующее посольство выдать визу.
Иностранцы, которые уже находятся на территории Германии, могут
опротестовать лишение их вида на жительство и обратиться в суд с
иском против решения о высылке или выдворении их из страны. Они
могут опротестовывать соответствующие административные акты
компетентного органа по делам иностранцев (иск об оспаривании). При
удовлетворении
иска
суд
сам
отменяет
соответствующие
административные акты.
Иностранцы, которые уже въехали в Германию по гостевой визе и
получили отказ на продление этой визы или отказ на получение вида на
жительство, могут подать иск против решения об отказе, принятого
ведомством по делам иностранцев. При удовлетворении иска суд
обязывает орган по делам иностранцев выдать соответствующее
разрешение (иск о принуждении к изданию административного акта).
То же самое действует в отношении иностранцев, которые въехали в
Германию, чтобы попросить политического убежища, но их заявление не
было удовлетворено. Во всех этих случаях речь идет о публичноправовых спорах, т.к. государство, являясь носителем государственной
власти, находится с гражданами в отношениях субординации.
9
5. Типичными публично-правовыми спорами являются вопросы в области
строительного права.
Если кто-либо собирается осуществить строительство, реконструкцию
или снос дома, он должен обязательно получить разрешение на
проведение строительных работ. Если орган власти ему в этом
отказывает, гражданин может подать иск о выдаче разрешения (иск о
принуждении). При удовлетворении иска суд обязывает орган
государственной власти выдать соответствующее разрешение.
6. Нормы и правила дорожного движения – еще одна сфера, в которой
гражданин вступает с государством в отношения субординации и где
применяются административные иски.
Если орган дорожной полиции устанавливает знак ограничения скорости
120 км/час, то речь идет об административном акте, который гражданин
может обжаловать, т.к. он ограничивает его свободу. То же самое
относится и к знакам, запрещающим парковку, к светофору и т.д. (иск об
оспаривании).
На практике часто встречаются случаи, когда полиция отдает
распоряжение об эвакуации машины, припаркованной, по ее мнению,
неправильно, и затем выставляет счет на возмещение гражданином
расходов на эвакуацию. Гражданин может опротестовать в административном суде требование об оплате расходов на эвакуацию (иск об
оспаривании).
7. Право содержания ресторанов и гостиниц
Если гражданин захочет открыть в Германии ресторан, ему потребуется
соответствующее разрешение. Оно выдается при соблюдении
определенных предпосылок. Если гражданин считает, что управление
несправедливо отказало в выдаче разрешения, он может подать иск о
выдаче разрешения (иск о принуждении).
Если какое-либо лицо содержит ресторан и орган власти собирается
отозвать его лицензию (например, из-за несоблюдения санитарногигиенических норм), он может подать соответствующий иск (иск об
оспаривании). При удовлетворении иска суд непосредственно отменяет
решение об изъятии лицензии, так что лицензия на содержание
ресторана продолжает действовать в неизмененной форме.
8. Решения экзаменационных комиссий
10
Чтобы работать по той или иной профессии, в Германии необходимо
получить соответствующий диплом или сдать государственные
экзамены. Так, будущий судья или адвокат должны сдать два
государственных экзамена: один после окончания учёбы в университете,
второй после двухлетней стажировки. То же самое относится и к врачам.
Процедура сдачи экзамена является административной процедурой, по
завершении которой выдается административный акт (диплом или иной
сертификат). Если экзаменуемый не согласен с результатом экзамена, то
он может опротестовать его в административном суде. Ведь
государственная экзаменационная комиссия находится с ним в
отношениях власти и подчинения и осуществляет государственную
власть (иск о принуждении к выполнению обязательств).
9. Ещё одна важная категория публично-правовых споров – это споры в
области чиновничьего права.
Здесь нужно знать, что в Германии наряду с находящимися на
государственной службе служащими существуют и так называемые
чиновники, которые находятся в особо доверенных отношениях с
государством. В отличие от служащих чиновники не заключают трудовые
договоры. Они назначаются так же, как и судьи, и затем получают от
государства установленное законом жалованье.
Если чиновник собирается подать иск, так как его «работодатель»
отказывает ему в повышении жалованья, он обращается в
административный суд (иск о принуждении, так как повышение по
должности есть административный акт). То же самое относится и к
случаю так называемого конкурентного спора, то есть когда чиновник
проигрывает своему коллеге в конкурсе на занятие более высокой
должности и считает решение отборочной комиссии неправомерным
(общий иск об исполнении обязательств, так как истец хочет добиться
бездействия, то есть предотвратить издание административного акта).
Во всех этих случаях истец находится со своим работодателем не в
равноправных отношениях, а в особых отношениях власти, которые
характеризуются субординацией.
10. К компетенции административных судов относятся также те случаи, когда
гражданин или объединения хотят воспользоваться публичными
заведениями, принадлежащими государству. Классический пример
такого случая – партия хотела бы провести собрание в большом зале,
принадлежащем городу, но муниципалитет не хочет предоставить зал в
распоряжение партии. Если городской зал, школа, кладбище или другое
11
государственное заведение служит публичным целям, то гражданин
принципиально имеет право на доступ туда, и это право он может
оспорить в административном суде. При решении вопроса о доступе в
какое-либо заведение или организацию, т.е. вопроса о том, имеется
«ЛИ» доступ, речь идет о публично-правовом споре, т.к. гражданин
предъявляет государству как носителю государственной власти
требование удовлетворить свое право (иск о принуждении). С этим
нельзя путать вопрос «КАК», т.е. вопрос об оформлении отношений
пользования, что может происходить и частноправовым путем, так что
соответствующие споры – например, о стоимости аренды городского
зала – при необходимости рассматриваются судами общей юрисдикции.
11. Такое различие существует и при предоставлении субсидий: решение о
субсидии определенному лицу является публично-правовым, так как
государство выступает как носитель государственной власти. Конкретная
процедура (выплата, условия предоставления субсидии и т.д.) зависит
тогда от оформления правоотношения. Если оно является
частноправовым, то споры по процедуре выплаты субсидии (вопрос
«КАК») рассматриваются судами общей юрисдикцией, в ином случае
административным судом.
12. Меры противодействия загрязнению окружающей среды в результате
деятельности публично-правовых организаций тоже относятся к
компетенции административных судов. Решающее значение имеет
вопрос, носит ли выдвигаемое гражданином требование о защите от
вредных выбросов публично-правовой характер. Это бывает в тех
случаях, когда сами выбросы являются результатом исполнения какойлибо публичной задачи. Примеры из судебной практики высших
административных судов: шум от сирены пожарных (государственных)
машин, неприятные запахи от городских очистных сооружений, шум,
доносящийся с городской игровой площадки, очень яркий свет от
городского уличного фонаря, проникающий по ночам в спальню (иск об
исполнении обязательства, то есть простого действия либо бездействия).
4. Выводы
Обобщая
можно
сказать,
что
административно-правовая
защита
предоставляется обширно. Возможность обращения в административный суд
открыта по всем публично-правовым спорам, если прямо не предусмотрена
компетенция иного суда (§ 40 АПК Германии). Это означает, что для всех этих
12
дел должен существовать подходящий вид иска. От выбора конкретного вида
иска зависят предпосылки допустимости иска и при определенных условиях
также и объем проверки.
Обширная правовая защита, однако, обеспечивается уже из конституционноправовых оснований: закрепленный в конституции принцип правового
государства содержит так называемое притязание на судебную защиту права,
согласно которому, в отношении всех государственных действий, которые
могли бы ущемлять права граждан, должна существовать возможность
обращения в суд. Именно это было обозначено одним из «отцов» немецкого
Основного
закона
как
«ключевой
камень
в
сводах
правовой
государственности».