Общие требования в области охраны окружающей среды при

Общие требования
в области охраны окружающей среды
при эксплуатации предприятий
Основные принципы охраны окружающей среды допускают воздействие
хозяйственной и иной деятельности на окружающую природную среду исходя из
требований в области ее охраны. При этом снижение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду должно достигаться на
основе использования наилучших существующих технологий с учетом экономических и социальных факторов.
В настоящее время список принятых технических регламентов, в которых
имеются ссылки на наилучшие существующие технологии, в нашей стране ничтожно
мал.
Федеральный закон «Об охране окружающей среды» требует обеспечить
сочетание интегрированного и индивидуального подходов к установлению требований в области охраны окружающей среды к субъектам хозяйственной и иной
деятельности.
Требования в области охраны окружающей среды при эксплуатации
предприятий
Данные требования установлены в главе 7 Федерального закона «06 охране
окружающей среды». В соответствии с нормами данного Федерального закона
эксплуатация предприятий и иных объектов, оказывающих прямое или косвенное
негативное воздействие на окружающую среду, осуществляется в соответствии с
требованиями в области охраны окружающей среды; при этом должны быть
предусмотрены мероприятия по охране окружающей среды, рациональному
использованию и воспроизводству природных ресурсов, обеспечению экологической
безопасности. Нарушение требований в области охраны окружающей среды влечет
за собой приостановление эксплуатации предприятий по предписаниям органов
исполнительной власти, осуществляющих государственное управление в области
охраны окружающей среды. Прекращение эксплуатации предприятий в полном
объеме при нарушении требований в области охраны окружающей среды
осуществляется на основании решения суда общей юрисдикции и (или)
арбитражного • суда. Указанная мера применяется только в исключительных случаях (в частности, если это необходимо для предотвращения непосредственной
угрозы жизни или здоровью людей, возникновения эпидемии, эпизоотии, заражения
(засорения) подкарантинных объектов карантинными, наступления радиационной
аварии или техногенной катастрофы, причинения существенного вреда состоянию
или качеству окружающей среды и если предотвращение соответствующих
обстоятельств иначе невозможно).
В КоАП РФ в качестве обеспечительной меры (до вынесения судебного
решения) предусмотрен временный запрет деятельности предприятия (либо его
структурного подразделения) на срок до пяти суток (статья 27.16).
Основания для приостановления деятельности и временного запрета
деятельности одинаковые.
Временный запрет деятельности применяется в тех случаях, если за
совершение
административного
правонарушения
возможно
назначение
административного наказания в виде административного приостановления
деятельности по статье 3.2 КоАП РФ. Подробнее об основных положениях КоАП РФ
см. раздел 1.2 главы 1.
За нарушение законодательства в области охраны окружающей среды
устанавливается также имущественная, дисциплинарная, административная и
уголовная ответственность в соответствии с законодательством. Наложение
административных штрафов на лиц, виновных в экологических правонарушениях, не
освобождает их от обязанности возмещения вреда, причиненного окружающей
природной среде. Компенсация вреда осуществляется добровольно либо по
решению суда или арбитражного суда. Размер вреда окружающей среде, причиненного нарушением законодательства в области охраны окружающей среды,
определяется исходя из фактических затрат на восстановление нарушенного
состояния окружающей среды с учетом понесенных убытков, в том числе упущенной
выгоды, а также в соответствии с проектами рекультивационных и иных
восстановительных работ, а при их отсутствии - в соответствии с таксами и
методиками исчисления размера вреда окружающей среде, утвержденными
органами исполнительной власти, осуществляющими государственное управление в
области охраны окружающей среды.
Иски о компенсации вреда окружающей среде, причиненного нарушением
законодательства в области охраны окружающей среды, могут быть предъявлены в
течение двадцати лет.
В соответствии с требованиями Федерального закона «Об охране
окружающей среды» юридические и физические лица, осуществляющие
эксплуатацию предприятий, обязаны соблюдать утвержденные технологии и
требования в области охраны окружающей среды, рационального использования и
воспроизводства природных ресурсов. На предприятиях должны соблюдаться
нормативы качества окружающей среды на основе применения технических средств
и технологий обезвреживания и безопасного размещения отходов производства и
потребления, обезвреживания выбросов и сбросов загрязняющих веществ, а также
иных наилучших существующих технологий, обеспечивающих выполнение
требований в области охраны окружающей среды.
В целях сохранения качества окружающей среды органами государственного
экологического контроля устанавливаются следующие нормативы допустимого
воздействия на окружающую среду:
допустимых выбросов загрязняющих веществ;
допустимых сбросов загрязняющих веществ;
образования отходов производства и потребления и лимиты на их
размещение;
допустимого изъятия компонентов природной среды.
Выбросы и сбросы вредных веществ осуществляются на основе разрешения,
выдаваемого органами государственного экологического контроля. В разрешении
устанавливаются нормативы допустимого воздействия на окружающую среду и
другие условия, обеспечивающие охрану окружающей природной среды и здоровья
человека.
Нормативы допустимых выбросов и сбросов веществ для стационарных и
передвижных источников воздействия на окружающую среду основаны на
нормативах допустимой антропогенной нагрузки на окружающую среду, нормативах
качества окружающей среды, а также технологических нормативах. Технологические
нормативы устанавливаются на основе использования наилучших существующих
технологий с учетом экономических и социальных факторов. При невозможности их
соблюдения устанавливаются лимиты на выбросы и сбросы на основании
разрешений, действующих только в период проведения мероприятий по охране
окружающей среды, внедрения наилучших существующих технологий и (или)
реализации других природоохранных проектов с учетом поэтапного достижения
установленных нормативов допустимых выбросов и сбросов веществ и
2
микроорганизмов. Лимиты на выбросы и сбросы устанавливаются только при
наличии планов снижения выбросов и сбросов, согласованных с органами государственного экологического контроля.
Нормативы образования отходов производства и потребления и лимиты на их
размещение устанавливаются органами государственного экологического контроля в
целях предотвращения негативного воздействия на окружающую среду.
Нормативы допустимого изъятия компонентов природной среды устанавливаются в целях сохранения природных и природно-антропогенных объектов,
обеспечения устойчивого функционирования естественных экологических систем и
предотвращения их деградации. Порядок их установления определяется
законодательством о недрах, земельным, водным, лесным законодательством,
законодательством о животном мире и иным законодательством в области охраны
окружающей среды и природопользования.
Лица, ответственные за принятие решений при осуществлении
хозяйственной и иной деятельности, которая оказывает или может
оказать негативное воздействие на окружающую среду
Ответственность за принятие решений при осуществлении хозяйственной или
иной деятельности, которая оказывает или может оказывать негативное воздействие
на окружающую среду, несет руководитель предприятия и (или) назначенное им
лицо.
На крупных предприятиях целесообразно создание экологической службы. На
средних и мелких предприятиях назначается инженер по охране окружающей среды
(эколог) предприятия.
В соответствии с Квалификационным справочником должностей
руководителей,
специалистов
и
других
служащих,
утвержденным
постановлением Минтруда России от 21.08.1998 № 37 (с изменениями на
07.11.2006), в составе возможных должностей специалистов предусмотрена
должность инженера по охране окружающей среды (эколога). Данный
Квалификационный справочник рекомендован для применения на предприятиях, в
учреждениях и организациях различных отраслей независимо от форм
собственности и организационно-правовых форм в целях обеспечения правильного
подбора, расстановки и использования кадров.
Квалификационным справочником определены следующие должностные
обязанности инженера по охране окружающей среды (эколога):
контроль за соблюдением экологического законодательства, инструкций,
стандартов и нормативов по охране окружающей среды в подразделениях
предприятия;
разработка проектов перспективных и текущих планов по охране окружающей
среды;
контроль за выполнением планов по охране окружающей среды;
участие в качестве представителя предприятия в проведении экологической
экспертизы технико-экономических обоснований, проектов расширения и
реконструкции действующих производств, новых технологий и оборудования, в
разработке мероприятий по внедрению новой техники;
участие в проведении научно-исследовательских и опытных работ по очистке
промышленных сточных вод, предотвращению загрязнения окружающей среды,
выбросов вредных веществ в атмосферу, уменьшению или полной ликвидации
технологических отходов, рациональному использованию земельных и водных
ресурсов;
контроль за соблюдением технологических режимов природоохранных
3
объектов, за состоянием окружающей среды в районе расположения предприятия;
составление технологических регламентов, графиков аналитического
контроля, паспортов, инструкций и другой технической документации;
участие в проверке соответствия технического состояния оборудования
требованиям охраны окружающей среды и рационального природопользования;
составление установленной отчетности о выполнении мероприятий по охране
окружающей среды.
Инженер по охране окружающей среды (эколог) должен знать:
экологическое законодательство;
нормативные и методические материалы по охране окружающей среды и
рациональному использованию природных ресурсов;
системы экологических стандартов и нормативов;
производственную и организационную структуру предприятия и перспективы
его развития;
технологические процессы и режимы производства продукции предприятия;
порядок проведения экологической экспертизы предплановых, предпроектных
и проектных материалов;
методы экологического мониторинга и средства контроля соответствия
технического состояния оборудования предприятия требованиям охраны
окружающей среды и рационального природопользования, действующие
экологические стандарты и нормативы;
передовой отечественный и зарубежный опыт в области охраны окружающей
среды и рационального использования природных ресурсов;
порядок учета и составления отчетности по охране окружающей среды;
основы экономики, организации производства, труда и управления;
средства вычислительной техники, коммуникаций и связи;
правила и нормы охраны труда.
В соответствии с Федеральным законом «Об охране окружающей среды»
руководители предприятий и специалисты, ответственные за принятие решений при
осуществлении хозяйственной и иной деятельности, которая оказывает или может
оказать негативное воздействие на окружающую среду, должны иметь подготовку в
области охраны окружающей среды и экологической безопасности.
На практике случается, что документы, удостоверяющие прохождение курсов
повышения квалификации, по тем или иным причинам не устраивают
представителей контролирующих органов.
Перед прохождением обучения или повышением квалификации необходимо
запросить документы и программу курса той организации, где будет проходить
обучение.
Ознакомившись с образцами документов, их следует показать местному органу экологического надзора, чтобы заручиться подтверждением, что они будут
приняты.
Наиболее эффективны курсы, на которых лекции читают представители органов экологического контроля и надзора.
Плата за негативное воздействие на окружающую среду
В современных условиях совершенствование экономического механизма
охраны окружающей среды и природопользования имеет основополагающее
значение. При этом плата за негативное воздействие на окружающую среду
является
регулятивным
механизмом,
стимулирующим
природоохранную
деятельность хозяйствующих субъектов за свой счет. Принцип платности
негативного воздействия на окружающую среду заложен в природоохранном
4
законодательстве (статья 16 Федерального закона «Об охране окружающей среды»).
Перечислять соответствующие взносы в бюджет обязаны все предприятия,
учреждения, организации, иностранные юридические и физические лица, чья
деятельность связана с природопользованием.
Становление и этапы реформирования механизма платы
История развития законодательства о плате
Экономический механизм охраны окружающей среды законодательно был
установлен в 1992 г. в связи с принятием Закона РСФСР «Об охране окружающей
природной среды». Указанный механизм предусматривал платность пользования
природными ресурсами, создание системы целевых внебюджетных фондов,
аккумулировавших плату за негативное воздействие на окружающую среду и
направлявших собранные средства на осуществление природоохранных
мероприятий, а также введение специального налогообложения экологически
вредной продукции.
Во исполнение данного Закона были приняты нормативные правовые акты
Правительства РФ, регулирующие порядок исчисления и взимания платы за
негативное воздействие на окружающую среду (Постановление Правительства РФ
от 28.08.1992 № 63214), а также деятельность системы внебюджетных
экологических фондов, которую возглавил Федеральный экологический фонд РФ
(ФЭФ России) (Постановление Правительства РФ от 29.06.1992 № 442 - утратило
силу).
Начиная с 1995 г. ФЭФ России был консолидирован в бюджет в целях
сокращения дефицита федерального бюджета, а Федеральным законом от
15.08.1996 № 115-ФЗ «О бюджетной классификации Российской Федерации» плата
за нормативные и сверхнормативные выбросы и сбросы загрязняющих веществ,
размещение отходов и другие виды вредного воздействия на окружающую среду
была включена в раздел налоговых доходов бюджета.
В 1997 г. в Государственную Думу был внесен проект НК РФ, в части 2
которого содержалась глава по экологическому налогу, которая предусматривала
перевод платы за негативное воздействие в налоговую форму. Одновременно с
внесением в Госдуму проекта НК РФ среди депутатов Госдумы было
распространено издание Минфина России «Проект Налогового кодекса России в
схемах», которое иллюстрировало отличия предлагаемой налоговой системы от
существующей на тот момент.
В этом издании понятие платы за негативное воздействие на окружающую
среду заменялось понятием «экологический налог», а в качестве налоговой базы
предлагалось рассматривать массу загрязнений.
В проектах федеральных законов о федеральном бюджете на 1997 и 1998 гг.
в строке налоговых доходов Правительством РФ вводилось понятие экологического
налога. Однако в результате поправок к проектам указанных законов принималась
прежняя формулировка: «плата за нормативные и сверхнормативные выбросы и
сбросы загрязняющих веществ, размещение отходов и другие виды вредного
воздействия на окружающую среду».
В 2001 г. был упразднен Федеральный экологический фонд РФ. Система
сбора платы за негативное воздействие, относящаяся к федеральному уровню,
была полностью подчинена регулированию бюджетным законодательством.
В Федеральном законе от 07.05.2002 № 51-ФЗ «О внесении изменений и
дополнений в Федеральный закон "О бюджетной классификации Российской
Федерации"» в разделе налоговых доходов бюджета была законодательно
закреплена строка доходов в следующей редакции: «1050600 - Плата за
5
нормативные и сверхнормативные выбросы и сбросы вредных веществ,
размещение отходов».
При разработке проекта федерального закона «Об охране окружающей
среды» и его согласовании в Правительстве РФ и Главном государственно-правовом
управлении Президента РФ, т. е. еще до его принятия, из текста были изъяты
нормы, регулирующие форму, порядок исчисления и взимания платы за негативное
воздействие на окружающую среду, поскольку данная плата, по мнению
согласующих органов, подпадала под действие бюджетного и налогового
законодательства. В этом Федеральном законе установлено, что форма платы
определяется федеральным законом, а порядок ее исчисления и взиманияподзаконными актами, принятыми во исполнение соответствующего федерального
закона.
Текущая ситуация
Правовой режим платы
В соответствии с пунктом 1 статьи 16 Федерального закона «Об охране
окружающей среды» негативное воздействие на окружающую среду является
платным.
Среди принципов охраны окружающей среды, перечисленных в статье 1
упомянутого
Федерального
закона,
указаны
такие,
как
платность
природопользования и возмещение вреда окружающей среде.
Согласно пункту 2 статьи 16 данного Федерального закона к видам негативного воздействия на окружающую среду относятся:
выбросы в атмосферный воздух загрязняющих и иных веществ;
сбросы загрязняющих веществ, иных веществ и микроорганизмов в
поверхностные водные объекты, подземные водные объекты и на водосборные
площади;
загрязнение недр, почв;
размещение отходов производства и потребления;
загрязнение окружающей среды шумом, теплом, электромагнитными,
ионизирующими и другими видами физических воздействий;
иные виды негативного воздействия на окружающую среду.
Формы платы за негативное воздействие на окружающую среду определяются
федеральными законами (пункт 1 статьи 16 Федерального . закона «Об охране
окружающей среды»).
При этом в настоящее время федеральные законы, регламентирующие
вопросы платы за негативное воздействие на окружающую среду, отсутствуют. О
возможном пути развития ситуации в области совершенствования законодательства
о плате см. раз-дол 14.3.
Порядок исчисления и взимания платы за негативное воздействие на
окружающую среду устанавливается законодательством РФ (пункт 3 статьи 16
Федерального закона «Об охране окружающей среды»).
К полномочиям органов государственной власти РФ в сфере отношений,
связанных с охраной окружающей среды, относится среди прочего установление
порядка определения размера платы за выбросы и сбросы загрязняющих веществ в
окружающую среду, размещение отходов и другие виды негативного воздействия на
нее (статья 5 Федерального закона «Об охране окружающей среды»).
В настоящее время действует Порядок определения платы и ее предельных
размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов,
другие виды вредного воздействия (далее - Порядок определения платы),
6
утвержденный Постановлением Правительства РФ № 632.
Так, в пункте 5 статьи 20 данного Федерального закона было установлено, что
порядок исчисления и применения нормативов платы за использование природных
ресурсов определяется Правительством РФ. В статье 6 было указано, что
Правительство РФ в области охраны окружающей природной среды устанавливает
порядок определения платы и ее предельных размеров за пользование природными
ресурсами, загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие
виды вредного воздействия.
Однако 28 марта 2002 г. было вынесено решение Верховного Суда РФ №
ГКПИ02-178, которым Постановление Правительства РФ № 632 было признано
незаконным.
Определением Кассационной коллегии Верховного Суда РФ от 04.06.2002 №
КАС 02-232 данное решение было оставлено в силе.
Впоследствии на основании запроса Правительства РФ было вынесено
определение Конституционного Суда РФ № 284-0 от 10.12.2002 (далее определение Конституционного Суда РФ № 284-0) о соответствии Постановления
Правительства РФ № 632 Конституции РФ.
В пункте 4 мотивировочной части определения Конституционного Суда РФ №
284-0 установлено, что под законодательством РФ, указанным в пункте 3 статьи 16
Федерального закона «Об охране окружающей среды», понимаются не только
федеральные законы, но и принимаемые в соответствии с ними иные нормативные
правовые акты РФ, а значит, и нормативные акты Правительства РФ.
В данном определении было отмечено, что платежи за негативное
воздействие на окружающую среду по своей правовой природе являются не
налогом, а фискальным сбором, ряд существенных признаков которого может быть
указан в законе, а сам порядок уплаты может определяться постановлением
Правительства РФ в связи с делегированием ему полномочий федеральным
законодателем. В определении также установлено, что сохраняется прежний порядок взимания платежей за загрязнение окружающей среды и иные виды негативного
воздействия на нее до введения в действие нового порядка их взимания.
В связи с вынесением Конституционным Судом РФ данного определения
Правительство РФ обратилось в Верховный Суд РФ, который 23 января 2003 г.
вынес определение о пересмотре дела в связи с вновь открывшимися
обстоятельствами.
12 февраля 2003 г. состоялось новое рассмотрение дела по существу, и было
вынесено решение Верховного Суда РФ № ГКПИОЗ-49
о признании незаконными только пункта 2 Постановления Правительства РФ
№ 632, определяющего, что нормативы платы устанавливаются МПР России, и
пункта 9 Порядка определения платы, в котором регламентировалась возможность
взыскания платежей с природо-пользователей по истечении установленных сроков
их перечисления в безакцептном порядке.
Верховный Суд РФ указал, что в определении Конституционного Суда РФ №
284-0 сформулирована правовая позиция, предполагающая, что нормативы платы
вводятся Правительством РФ.
Нормативы платы за выбросы в атмосферный воздух загрязняющих веществ
стационарными и передвижными источниками, сбросы загрязняющих веществ в
поверхностные и подземные водные объекты, размещение отходов производства и
потребления утверждены Постановлением Правительства РФ от 12.06.2003 № 344
(далее - Постановление Правительства РФ № 344).
Необходимо отметить, что несмотря на вышеуказанную судебную практику по
вопросу правового режима платы за негативное воздействие на окружающую среду
до настоящего времени существуют случаи применения к отношениям,
7
возникающим при взимании этой платы, положений НК РФ.
Применение положений НК РФ к отношениям взимания платы за негативное
воздействие
на
окружающую
среду
не
соответствует
действующему
законодательству по следующим основаниям.
Сбором признается обязательный взнос, взимаемый с организаций и
физических лиц, уплата которого является одним из условий совершения в
отношении плательщиков сборов государственными органами, органами местного
самоуправления, иными уполномоченными органами и должностными лицами
юридически значимых действий, включая предоставление определенных прав или
выдачу разрешений (лицензий) (пункт 2 статьи 8 НК РФ).
В пункте 5 мотивировочной части определения Конституционного Суда РФ №
284-0 установлено, что любой платеж независимо от его названия должен
оцениваться по существу, с учетом характеристик налога и сбора, предусмотренных
законом. Платежи за негативное воздействие на окружающую среду как
необходимое условие получения юридическими лицами и индивидуальными
предпринимателями права осуществлять хозяйственную и иную деятельность,
оказывающую негативное воздействие на окружающую среду, являются
обязательными публично-правовыми платежами (в рамках финансово-правовых
отношений) за осуществление государством мероприятий по охране окружающей
среды и ее восстановлению от последствий хозяйственной и иной деятельности,
оказывающей негативное воздействие на нее. Они носят индивидуальновозмездный и компенсационный характер.
Согласно пункту 3 статьи 1 НК РФ его действие распространяется на
отношения по установлению, введению и взиманию сборов в тех случаях, когда это
прямо предусмотрено данным Кодексом.
В статье 12 НК РФ определено, что в Российской Федерации устанавливаются
федеральные, региональные и местные виды налогов и сборов. Федеральными
налогами и сборами признаются налоги и сборы, которые установлены данным
Кодексом и обязательны к уплате на всей территории РФ, если иное не
предусмотрено пунктом 7 данной статьи (о специальных налоговых режимах).
Исчерпывающий перечень федеральных налогов и сборов установлен в
статье 13 НК РФ. Платы за негативное воздействие на окружающую среду в данном
перечне не содержится.
Налоговым кодексом РФ не предусмотрено, что его действие распространяется на отношения по установлению, введению и взиманию платы за
негативное воздействие на окружающую среду. Таким образом, плата за негативное
воздействие на окружающую среду не является сбором, который установлен НК РФ,
и действие НК РФ на отношения по установлению, введению и взиманию платы за
негативное воздействие на окружающую среду не распространяется. Данная
позиция находит свое подтверждение и в материалах судебной практики.
Так, в постановлении Федерального арбитражного суда Западно-Сибирского
округа от 22.02.2005 № Ф04-562/2005(8594-А27-27) указано, что платежи за
негативное воздействие на окружающую среду относятся к обязательным платежам
неналогового характера, взимаемым в публично-правовом порядке, к которым не
применяются положения НК РФ.
В связи с тем, что указанные платежи являются фискальными, а не налоговыми, начисление пени за их несвоевременную уплату на основании положений
НК РФ неправомерно, что подтверждается многочисленной судебной практикой.
Постановление
Федерального
арбитражного
суда Дальневосточного
округа от 15.02.2006 № Ф03-А24/05-2/5022, постановление Федерального
арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 21.10.2005 № Ф08-4931/05-1959А,
постановление Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа от
8
15.11.2004 №А66-2495-04, постановление Федерального арбитражного суда СевероКавказского округа от 21.11.2003 № Ф08-4571/03-1745А, постановление
Федерального арбитражного суда Дальневосточного округа от 24.12.2003 № Ф03А16/03-2/3140.
Таким образом, в настоящее время положения НК РФ не должны применяться
к отношениям по взиманию платы за негативное воздействие на окружающую среду.
В случае неправомерного применения положений НК РФ к отношениям,
регулирующим взимание платы за негативное воздействие на окружающую среду,
указанные дэйствия могут быть обжалованы в судебном порядке.
Нормативы платы и порядок определения размера платы
Согласно пункту 1 Порядка определения платы последний распространяется
на предприятия, учреждения, организации, иностранных юридических и физических
лиц, осуществляющих любые виды деятельности на территории Российской
Федерации, связанные с природопользованием, и предусматривает взимание платы
за следующие виды вредного воздействия на окружающую природную среду:
выброс в атмосферу загрязняющих веществ из стационарных и передвижных
источников;
сброс загрязняющих веществ в поверхностные и подземные водные объекты;
размещение отходов;
другие виды вредного воздействия (шум, вибрация, электромагнитные и
радиационные воздействия и т.п.).
В соответствии с пунктом 2 Порядка определения платы, сбросы загрязняющих веществ, размещение отходов, другие виды вредного воздействия
устанавливается два вида базовых нормативов платы:
в пределах допустимых нормативов;
в пределах установленных лимитов (временно согласованных нормативов).
Базовые нормативы платы устанавливаются по каждому ингредиенту
загрязняющего вещества (отхода), виду вредного воздействия с учетом степени
опасности их для окружающей природной среды и здоровья населения.
Для отдельных регионов и бассейнов рек устанавливаются коэффициенты к
базовым
нормативам,
учитывающие
экологические
факторы,
природноклиматические особенности территорий, значимость природных и социальнокультурных объектов.
Дифференцированные ставки платы определяются умножением базовых
нормативов платы на коэффициенты, учитывающие экологические факторы.
Постановлением Правительства РФ № 344, в частности, утверждены
нормативы платы:
за выбросы в атмосферный воздух 1 тонны конкретных видов загрязняющих
веществ стационарными источниками в пределах установленных допустимых
нормативов и установленных лимитов выбросов;
за сбросы 1 тонны конкретных видов загрязняющих веществ в поверхностные
и подземные
водные объекты в пределах установленных допустимых нормативов и
установленных лимитов сбросов;
При этом нормативы платы за негативное воздействие на окружающую среду
в пределах установленных лимитов выбросов и сбросов загрязняющих веществ в
пять раз превышают нормативы платы в пределах установленных допустимых
нормативов выбросов, сбросов загрязняющих веществ.
за выбросы в атмосферный воздух загрязняющих веществ передвижными
источниками из расчета за одну единицу измерения (тонна, тысяча м3) конкретного
9
вида топлива;
за размещение единицы измерения отходов производства и потребления (по
пяти классам опасности для окружающей среды) в пределах установленных лимитов
размещения отходов.
При этом согласно примечанию к нормативам платы за размещение отходов в
пределах установленных лимитов указанные нормативы платы применяются с
использованием коэффициента 0 при размещении в соответствии с установленными
требованиями к отходам, подлежащим временному накоплению и фактически
использованным (утилизированным) в течение трех лет с момента размещения в
собственном производстве в соответствии с технологическим регламентом или
переданным для использования в течение этого срока.
Согласно статье 19 Федерального закона от 26.12.2005 № 189-ФЗ «О
федеральном бюджете на 2006 год» нормативы платы за негативное воздействие на
окружающую среду, установленные в 2003 г., применяются в 2006 г. с
коэффициентом 1,3, а нормативы, установленные в 2005 г., - с коэффициентом 1,08.
Постановлением Правительства РФ от 01.07.2005 № 410 внесены изменения
в приложение № 1 к Постановлению Правительства РФ № 344.
В соответствии с данными изменениями нормативы платы за выбросы,
сбросы для разных видов загрязняющих веществ были значительно увеличены, а
перечень нормативов платы дополнен списком загрязняющих веществ, на которые
ранее не были установлены нормативы платы.
Нормативы платы за размещение отходов производства и потребления V
класса опасности (практически неопасные) добывающей и перерабатывающей
промышленности были дополнены указанием на «прочие отходы» с нормативом
платы в размере 8 рублей за 1 тонну размещения данных отходов.
Таким образом, нормативы платы за негативное воздействие на окружающую
среду, установленные Постановлением Правительства РФ № 344 и не измененные
(не дополненные) Постановлением Правительства РФ № 410, должны применяться
при расчете указанной платы за 2006 г. с коэффициентом 1,3, а установленные или
измененные Постановлением Правительства РФ № 410 - с коэффициентом 1,08.
Нормативы платы за выбросы в атмосферный воздух загрязняющих веществ
стационарными и передвижными источниками, сбросы загрязняющих веществ в
поверхностные и подземные водные объекты, размещение отходов производства и
потребления применяются с использованием коэффициентов, учитывающих
экологические факто-• ры, согласно приложению № 2, а для особо охраняемых
природных территорий, в том числе лечебно-оздоровительных местностей и курортов, а также для районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей,
Байкальской природной территории и зон экологического бедствия - с
использованием дополнительного коэффициента 2 (пункт 2 Постановления
Правительства РФ № 344).
Коэффициенты, учитывающие состояние атмосферного воздуха и почвы на
территории различных экономических районов Российской Федерации, а также
состояние водных объектов в бассейнах морей и рек, установлены в приложении №
2 к указанному выше Постановлению Правительства РФ.
Плата за загрязнение окружающей природной среды в размерах, не
превышающих установленные природопользователю предельно допустимые
нормативы выбросов, сбросов загрязняющих веществ, объемы размещения отходов,
уровни вредного воздействия, определяется путем умножения соответствующих
ставок платы за величину указанных видов загрязнения и суммирования полученных
произведений по видам загрязнения (пункт 3 Порядка определения платы).
Плата за загрязнение окружающей природной среды в пределах установленных лимитов определяется путем умножения соответствующих ставок платы
10
на разницу между лимитными и предельно допустимыми выбросами, сбросами
загрязняющих веществ, объемами размещения отходов, уровнями вредного
воздействия и суммирования полученных произведений по видам загрязнения (пункт
4 Порядка определения платы).
Плата за сверхлимитное загрязнение окружающей природной среды
определяется путем умножения соответствующих ставок платы за загрязнение в
пределах установленных лимитов на величину превышения фактической массы
выбросов, сбросов загрязняющих веществ, объемов размещения отходов уровней
вредного воздействия над установленными лимитами, суммирования полученных
произведений по видам загрязнения и умножения этих сумм на пятикратный
повышающий коэффициент (пункт 5 Порядка определения платы).
Согласно пункту 6 Порядка определения платы, если у природопользователя
отсутствует оформленное в установленном порядке разрешение на выброс, сброс
загрязняющих веществ, размещение отходов, вся масса загрязняющих веществ
учитывается как сверхлимитная.
Плата за загрязнение окружающей природной среды в этом случае
определяется в соответствии с пунктом 5 данного Порядка, то есть с применением
пятикратного повышающего коэффициента.
Необходимо отметить, что в настоящее время разрешением на размещение
отходов является установленный лимит размещения отходов.
Согласно пункту 7 Порядка определения платы платежи за предельно
допустимые выбросы, сбросы загрязняющих веществ, размещение отходов, уровни
вредного воздействия осуществляются за счет себестоимости продукции (работ,
услуг), а платежи за превышение их - за счет прибыли, остающейся в распоряжении
природопользователя.
Указанные положения Порядка определения платы находят развитие в
Инструктивно-методических указаниях по взиманию платы за загрязнение
окружающей природной среды, утвержденных Минприроды России 26.01.1993
(далее - Инструктивно-методические указания) в соответствии с пунктом 6
Постановления Правительства РФ № 632. Они конкретизируют применение базовых
нормативов платы за выбросы, сбросы загрязняющих веществ в окружающую природную среду, размещение отходов, коэффициентов, учитывающих экологические
факторы, и коэффициентов индексации платы в связи с изменением уровня цен на
основе Порядка определения платы (пункт 1.2 Инструктивно-методических
указаний).
Необходимо обратить внимание на то, что согласно пункту 2 статьи 16
Федерального закона «Об охране окружающей среды» и пункту 1 Порядка
определения платы перечень видов негативного воздействия на окружающую среду,
за которые предусмотрено взимание платы, является открытым, тогда как в
Инструктивно-методических указаниях предусмотрен закрытый перечень видов
воздействия на окружающую природную среду, за которые предусмотрено взимание
платы.
Согласно пункту 1.4 Инструктивно-методических указаний плата за загрязнение окружающей среды взимается с природопользователей, осуществляющих
следующие виды воздействия на окружающую природную среду:
выброс в атмосферу загрязняющих веществ из стационарных и передвижных
источников;
сброс загрязняющих веществ в поверхностные и подземные водные объекты,
а также любое подземное размещение загрязняющих веществ;
размещение отходов.
В приложении № 1 к Инструктивно-методическим указаниям содержатся
Расчеты платы за загрязнение окружающей природной среды, конкретизирующие
11
указанные выше положения пунктов 3-5 Порядка определения платы.
В Порядке определения платы и принятых в соответствии с ним Инструктивнометодических указаниях не установлен механизм расчета платы за негативное
воздействие на окружающую среду при превышении предельно допустимых
нормативов выбросов, сбросов загрязняющих веществ в том случае, если лимиты не
установлены, что является пробелом действующего законодательства.
В связи с этим при расчете указанного вида платежей, если превышены
предельно допустимые нормативы выбросов, сбросов загрязняющих веществ,
государственные контролирующие органы руководствуются пунктом 5 Порядка
определения платы, используя в расчетах ставку платы за загрязнение окружающей
среды в пределах установленных лимитов, что приводит к возрастанию платы за
негативное воздействие на окружающую среду не в пять раз (применение
пятикратного повышающего коэффициента), а в двадцать пять (применение
пятикратного повышающего коэффициента и нормативов платы за негативное
воздействие на окружающую среду в пределах установленных лимитов, которые, как
было указано выше, в пять раз превышают нормативы платы в пределах
установленных допустимых нормативов).
Необходимо отметить, что одним из показателей, входящих в формулы
расчета платы, установленные в Инструктивно-методических указаниях, является
величина фактического выброса, сброса загрязняющего вещества, масса или объем
размещаемых отходов.
Порядок определения массы загрязняющих веществ, поступающих в
окружающую природную среду, включая особенности определения массы
загрязнений, поступающих в атмосферу, в водные объекты, содержится в пункте 5
Инструктивно-методических указаний.
Согласно пункту 5.3 Инструктивно-методических указаний исходными
данными для определения фактической массы выброса (сброса) могут служить:
данные контрольно-измерительной лаборатории природопользова-теля,
органов государственного экологического контроля, иной лаборатории, имеющей
право проводить аналитические работы;
данные о расходе топлива, сырья, материалов;
данные о временном режиме работы оборудования за год;
данные о времени и эффективности работы пылегазоочистного
оборудования;
нормативы образования отходов и веществ, применяемые при проектировании хозяйственных объектов, очистных сооружений и т.п., в том числе
расчетные удельные характеристики отходов на единицу продукции;
нормативы и характеристики выноса веществ с мелиорируемых объектов,
селитебных и иных территорий.
На основании пункта 5.4 Инструктивно-методических указаний возможны
следующие варианты определения ежеквартального фактического объема выброса
(сброса, размещения отходов):
природопользователи сами определяют фактический выброс (сброс,
размещение отходов) за квартал на основе результатов анализов, регистрируемых в
журналах учета;
выброс (сброс) за квартал определяется по нормативам ПДВ (ПДС) или
лимиту, а по итогам года определяется весь фактический объем выброса (сброса)
по данным статотчетности и происходит уточнение объемов выбросов (сбросов) на
уровне нормативов ПДВ (ПДС) или лимитов и превышающих эти нормативы;
природопользователи, не имеющие нормативов ПДВ (ПДС) или лимитов,
определяют ежеквартальный объем выбросов (сбросов, размещения отходов)
делением годовой массы прошлого года на четыре, а по итогам года уточняется
12
фактический объем выбросов (сбросов, размещения отходов).
Для природопользователей, имеющих сезонный характер работы, возможно
считать отчетным периодом сезон года.
Необходимо отметить, что Инструктивно-методические указания применяются
в части, не противоречащей действующему законодательству.
Объемы взимания платы за неорганизованный сброс
загрязняющих веществ на рельеф местности
В настоящее время одним из дискуссионных вопросов взимания платы за
негативное воздействие на окружающую среду является вопрос внесения платежей
за неорганизованный сброс загрязняющих веществ на рельеф местности.
Под рельефом местности понимается совокупность форм земной поверхности
естественного происхождения либо измененных или созданных деятельностью
человека. К ним относятся: балки, овраги, котлованы и др., а также специальные
водоотводящие устройства (коллекторно-дренажные и сбросные каналы),
земледельческие поля орошения и поля фильтрации (пункт 2.2 Временных
методических указаний по взиманию платы за сброс возвратных вод15).
В соответствии с Методическими указаниями по расчету платы за
неорганизованный сброс загрязняющих веществ в водные объекты (далее Методические указания по расчету платы за неорганизованный сброс),
утвержденными Госкомэкологии России 29.12.1998, под неорганизованным сбросом
загрязняющих веществ подразумевается вынос загрязняющих веществ с территории
водосбора предприятий и организаций и прилегающей инфраструктуры,
относящейся к промплощадкам, неорганизованным поверхностным стоком (отведение дождевых, талых и поливочных вод за пределы территории предприятий по
естественному уклону местности в .кюветы дорог, овраги, непосредственно в реки,
ручьи, пруды и иные водные объекты, либо в ливневую канализацию соседних
предприятий и организаций).
Как указывалось ранее, одним из видов негативного воздействия на
окружающую среду является сброс загрязняющих веществ, иных веществ и
микроорганизмов в поверхностные и подземные водные объекты и на водосборные
площади (пункт 2 статьи 16 Федерального закона «Об охране окружающей среды»).
При этом под водосборной площадью понимается территория, сток с которой
формирует водный объект (статья 1 Водного кодекса РФ).
Порядок внесения платы и контроль платы
В настоящее время плата за негативное воздействие на окружающую среду
формирует доходы бюджетов по соответствующим нормативам отчислений: 20% - в
федеральный бюджет; 40% - в бюджеты субъектов РФ; 80% - в бюджеты субъектов
РФ - городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга; 40% - в бюджеты
муниципальных районов и бюджеты городских округов (статьи 51, 57, 62 Бюджетного
кодекса РФ (далее - БК РФ)).
Доходами бюджета являются денежные средства, поступающие в безвозмездном и безвозвратном порядке в соответствии с законодательством РФ в
распоряжение органов государственной власти РФ, органов государственной власти
субъектов РФ и органов местного самоуправления (статья 6 БК РФ).
Распределение поступлений между бюджетами по кодам бюджетной
классификации РФ осуществляют органы Федерального казначейства (пункт 5
Порядка учета Федеральным казначейством поступлений в бюджетную систему
РФ18).
13
В пункте 15 указанного Порядка установлено, что суммы поступлений за
операционный день, сгруппированные по кодам бюджетной классификации,
подлежат распределению между бюджетами в соответствии с нормативами
отчислений, установленными бюджетным законодательством РФ.
Администратором поступлений платы за негативное воздействие на
окружающую среду в бюджеты РФ является Ростехнадзор (приложение 11.1 к
Федеральному закону «О бюджетной классификации Российской Федерации»).
При этом администраторами поступлений в бюджеты РФ признаются органы
государственной власти РФ, органы управления государственных внебюджетных
фондов, Центральный банк РФ, осуществляющие в установленном порядке
контроль за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью уплаты,
начисление, учет, взыскание и принятие решений о возврате (зачете) излишне
уплаченных (взысканных) платежей в бюджет, пеней и штрафов по ним (статья 2
Федерального закона «О бюджетной классификации Российской Федерации»).
Необходимо отметить, что к полномочиям органов государственной власти
субъектов РФ в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды, отнесен
контроль в установленном федеральным законодательством порядке платы за
негативное воздействие на окружающую среду по объектам хозяйственной и иной
деятельности,
за
исключением
объектов,
подлежащих
федеральному
государственному экологическому контролю (статья 6 Федерального закона «Об
охране окружающей среды»).
Однако механизм реализации указанного положения статьи 6 Федерального
закона «Об охране окружающей среды» в настоящее время не установлен, так как
не определен порядок контроля органами государственной власти субъектов РФ
платы за негативное воздействие на окружающую среду. Кроме того, не определен
объем платы, подлежащий контролю органами государственной власти субъектов
РФ, -100% или соответствующая часть, подлежащая перечислению в бюджет
субъекта РФ, притом что в настоящее время, как было указано выше, данная плата в
полном объеме подлежит перечислению на счета органов Федерального
казначейства.
Согласно пункту 9 Порядка определения платы перечисление средств
осуществляется
природопользователями
в
сроки,
устанавливаемые
территориальными органами МПР России.
При этом в настоящее время согласно пункту 2 Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их
государственной регистрации, а также пункту 3 Разъяснения о применении Правил
подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной
власти и их государственной регистрации территориальные органы федеральных
органов исполнительной власти не вправе издавать нормативные правовые акты,
однако в законодательстве, действовавшем на момент принятия Постановления
Правительства РФ № 632, данная норма отсутствовала.
Ранее нормы, определяющие механизм перечисления и порядок направления
природопользователями платы за негативное воздействие на окружающую среду, а
также положения о сроках перечисления платы содержались в Порядке направления
предприятиями, учреждениями, организациями, гражданами, иностранными
юридическими лицами и гражданами средств в государственные внебюджетные
экологические фонды, а также в Порядке направления 10 процентов платы за
загрязнение окружающей природной среды в доход федерального бюджета
Российской Федерации (оба документа признаны утратившими силу приказами МПР
Россия и Минфина России от 10.06.2002 № 355/бОн и от 22.11.2005 № 313/143н
соответственно).
14
27 января 2006 г. был принят приказ Ростехнадзора № 49 «Об установлении
территориальными
органами
Федеральной
службы
по
экологическому,
технологическому и атомному надзору сроков уплаты платы за негативное
воздействие на окружающую среду»,
который направлен на выполнение плана по сбору платы за негативное
воздействие на окружающую среду, установленного Федеральным законом «О
федеральном бюджете на 2006 год». В этом приказе на основании пункта 9 Порядка
определения платы руководителям управлений по технологическому и
экологическому надзору Ростехнад-зора по субъектам РФ, руководителям
межрегиональных управлений по технологическому и экологическому надзору
Ростехнадзора приказано установить и довести до сведения природопользователей
рекомендованные Ростехнадзором и указанные в данном приказе сроки уплаты
платежей за негативное воздействие на окружающую среду.
В связи с тем, что данный приказ Ростехнадзора не зарегистрирован в
Минюсте России и официально не опубликован, он не является нормативным
правовым актом и его положения не носят обязательный характер. Кроме того, как
было указано выше, в настоящее время территориальные органы Ростехнадзора не
вправе устанавливать природопользователям сроки перечисления платежей за
негативное воздействие на окружающую среду, носящие обязательный характер.
Нормы, определяющие сроки перечисления платы за негативное воздействие на
окружающую среду, могут быть установлены исключительно в нормативных
правовых актах.
8 июня 2006 г. был принят приказ Ростехнадзора № 557 «Об установлении
сроков уплаты платы за негативное воздействие на окружающую среду» (далее приказ Ростехнадзора № 557).
Данный приказ Ростехнадзора зарегистрирован в Минюсте России, и
опубликован в «Российской газете».
Согласно пункту 1 указанного приказа установлен срок уплаты платы за
негативное воздействие на окружающую среду по итогам отчетного периода не
позднее 20 числа месяца, следующего за отчетным периодом. При этом отчетным
периодом признается календарный квартал (пункт 2 приказа Ростехнадзора № 557).
«Плановый годовой размер платежей за загрязнение (с разбивкой по
кварталам) определяется природопользователем, утверждается руководителем
предприятия и главным бухгалтером и согласовывается с территориальным органом
Министерства охраны окружающей среды и природных ресурсов РФ в
установленные им сроки» (пункт 4.3 Инструктивно-методических указаний).
Необходимо отметить, что статья 8.41 КоАП РФ предусматривает административную ответственность за невнесение в установленные сроки платы за
негативное
воздействие
на
окружающую
среду
в
виде
наложения
административного штрафа на должностных лиц в размере от 30 до 60
минимальных размеров оплаты труда; на юридических лиц - от 500 до 1000
минимальных размеров оплаты труда. При этом по указанным выше основаниям
вплоть до вступления в силу приказа Ростехнадзора № 557, установившего
обязательные для исполнения сроки внесения платы за негативное воздействие на
окружающую среду, положения статьи 8.41 КоАП РФ не могли быть реализованы.
Приказом Ростехнадзора от 23.05.2006 № 459 утверждены форма Расчета
платы за негативное воздействие на окружающую среду (далее - Расчет) и Порядок
заполнения и представления формы Расчета платы за негативное воздействие на
окружающую среду (далее - Порядок заполнения).
В соответствии с Порядком заполнения форма Расчета заполняется
предприятиями, учреждениями, организациями, иностранными юридическими и
физическими лицами, осуществляющими любые виды деятельности на территории
15
РФ, связанные с природопользованием, оказывающими на территории РФ
следующие виды вредного воздействия: выбросы в атмосферный воздух
загрязняющих веществ, сбросы загрязняющих веществ в поверхностные и
подземные водные объекты, размещение отходов производства и потребления,
облагаемые платой за негативное воздействие на окружающую среду в соответствии с Постановлением Правительства РФ № 632, и представляется
плательщиками в соответствующие территориальные органы Ростехнадзора по
местонахождению стационарного объекта негативного воздействия и по месту
государственной регистрации передвижного объекта негативного воздействия не
позднее 20 числа месяца, следующего за истекшим отчетным периодом.
По каждому субъекту РФ представляется отдельный Расчет.
Необходимо отметить, что приказом Ростехнадзора от 03.08.2005 № 545 был
утвержден Порядок постановки на учет плательщиков платы за негативное воздействие на окружающую среду в территориальных органах Ростехнадзора,
определявший особенности постановки на учет стационарных и передвижных
источников негативного воздействия на окружающую среду.
Однако вышеупомянутый приказ не прошел государственную регистрацию в
Минюсте России, следовательно, данный документ нормативным правовым актом не
является и обязательному применению не подлежит.
Расчет состоит из титульного листа, расчета суммы платежа, подлежащей
уплате в бюджет по каждому объекту, оказывающему негативное воздействие на
окружающую среду, раздела 1 «Выбросы вредных веществ в атмосферный воздух
стационарными объектами», раздела 2 «Выбросы вредных веществ в атмосферный
воздух передвижными объектами», раздела 3 «Сбросы вредных веществ в водные
объекты», раздела 4 «Размещение отходов производства и потребления».
В Порядке заполнения установлено, что плательщик заполняет и включает в
свой Расчет только те листы, которые ему необходимы.
Корректировка платы и природоохранные мероприятия
К методам экономического регулирования в области охраны окружающей
среды относится среди прочего предоставление налоговых и иных льгот при
внедрении наилучших существующих технологий, нетрадиционных видов энергии,
использовании вторичных ресурсов и переработке отходов, а также при
осуществлении иных эффективных мер по охране окружающей среды в
соответствии с законодательством РФ (статья 14 Федерального закона «Об охране
окружающей среды»).
В Постановлении Правительства РФ № 632 и Инструктивно-методических
указаниях предусмотрена возможность корректировки размеров платежей
природопользователей с учетом освоения ими средств на выполнение
природоохранных мероприятий и зачисление этих средств в счет указанных
платежей.
Согласно пункту 4 Постановления Правительства РФ № 632 органы
исполнительной власти республик в составе Российской Федерации, краев,
областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, автономных образований с участием
территориальных органов Министерства экологии и природных ресурсов РФ могут
корректировать размеры платежей природопользователей, учитывая освоение ими
средств на выполнение природоохранных мероприятий и зачисление этих средств в
счет указанных платежей. Кроме того, по согласованию с территориальными
органами Министерства экологии и природных ресурсов РФ и Государственного
комитета санитарно-эпидемиологического надзора они могут понижать размеры
платы за загрязнение окружающей среды.
16