Этнокультурное развитие регионов России на
advertisement
Заключение Общественной палаты Российской Федерации на проект Концепции федеральной целевой программы «Этнокультурное развитие регионов России на 2008-2012 годы» Представленный проект Концепции федеральной целевой программы «Этнокультурное развитие регионов России на 2008-2012 годы», – ФЦП), разработанный Министерством регионального (далее развития Российской Федерации, является исключительно важным и насущно необходимым документом, реализация идей которого позволит перейти на качественно иной этнокультурной уровень государственного политики, станет управления мощным фактором в сфере снижения общественных рисков на этнической и религиозной почве, позволит в равной мере развиваться доминирующим и малым языкам, будет способствовать поддержке и развитию культурного многообразия в стране при сохранении и упрочении общероссийской гражданской идентичности. Как и всякий документ такого уровня, проект должен быть подвергнут тщательному и разностороннему анализу – с правовой, финансово-экономической, политической точек зрения. Огромное значение имеют закладываемые в этом проекте идеи, созвучные целям и интересам академической науки. Важен анализ не только концептуального уровня, но и степени готовности применяемых в документе формулировок. В программе провозглашается системный подход, хотя большинство разделов при описании конкретных задач подменяются перечислением некоторых часто случайных мероприятий, которые должны регламентироваться не на федеральном, а на местном уровне. Программа, как будто, касается только проблемных регионов или положения меньшинств, коренных малочисленных народов и т. п., недостаточно проработаны проблемы общих подходов к этно-региональной политике во всей стране, вопрос о связи данной программы с развитием образования и СМИ. В документе указывается на необходимость государственных служащих, которое уже переподготовки проводится, но не понятно, какие содержательные задачи стоят перед таким образованием. В разделах, касающихся образования, говорится только о специфических районах или народах, в то время как необходимо всеобщее воспитание толерантности во всех образовательных учреждениях, в программе должна быть сформулирована необходимость многокультурного образования. В программе часто путаются цели и критерии оценки, задачи подменяются мониторингом. В этом смысле особенно показателен раздел о коренных малочисленных народах Севера, Сибири и Дальнего Востока. Благая цель смены приоритетов при финансировании программ не получила конкретного воплощения. Чувствуется недостаточное знание ситуации. Далеко не все российские аборигены объединены в общины и стремятся к этому. Использование опыта Канады в политике в отношении первых наций возможно только при лучшем ее знании и более корректном применении. Понятия общины коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока России (юридическое лицо) и Канады (сообщество) не идентичны. Первые разделы документа 1 – 4 представляются незавершившимся пока поиском и философским осмыслением целей федеральной целевой программы (ФЦП) и, даже шире, целей государственной политики в сфере этнических отношений в Российской Федерации. По отношению к конструктивным, собственно программным разделам 6 – 14 (плюс приложение), эти начальные разделы существенно проигрывают, и с ними разработчикам еще необходимо активно работать. Очевидно, что нужно существенно сократить текстовый объем и обобщить 4 раздела до одного – двух. Ниже представлен анализ наиболее ценных и проработанных разделов, начиная с шестого. Раздел 6. Раздел 6 имеет особое значение для всего проекта, в нем перечислены цели и задачи ФЦП, а также ключевые показатели эффективности ее реализации. Применение показателей эффективности является новым и очень 2 полезным шагом в развитии государственной этнической политики, который формирует систему «обратной связи», т.е. отслеживания результатов предпринятых действий и решений, а это уже в ближайшей перспективе позволит корректировать этническую политику даже по таким проблемам, решение которых имеет исторически замедленный социальный эффект. Формулирование многих целей и задач ФЦП также является новаторским, и реализация ФЦП открывает широкие возможности для дальнейшей модернизации Концепции государственной национальной политики и совершенствования управления в сфере культуры, образования, СМИ и др. Проблемой, однако, является совмещение в одном разделе программных целей и показателей эффективности. Перечисленные в разделе 6 цели и задачи являются по сути своей стратегическими, т. е. имеют фундаментальный для российской политики характер («содействие обеспечению прав отношений», и свобод «правовое «международное граждан обеспечение сотрудничество в в сфере межнациональных национальной этнокультурной политики», сфере» и т.д.). Перечисление целей и задач ФЦП – это, собственно, изложение ее концепции. Цели ФЦП – это формулируемые подходы государственной этнической политики, и их невозможно напрямую оценивать системой цифровых показателей. эффективности соответствующим Показатели реализации направлениям следует применять конкретных деятельности. для оценки проектов по Таковые направления представлены в разделе 7 Программы, и совершенно очевидно, что все численные критерии внедряемости следует перенести именно в этот раздел. В противном случае возникает ситуация дублирования: разделы 6 и 7 как бы повторяют друг друга, а, поскольку формулировки в них и тематические блоки не вполне согласованы, то возникает ощущение, что оба раздела еще и конкурируют между собой. Фраза на странице 29 о том, что «из целей и задач программы вытекают основные направления ее реализации» (далее они перечислены), не 3 проясняет, почему именно указанные направления стали приоритетными. Конечно, анализируя список целей и задач (3 «цели», 10 «задач») и, сопоставляя его со списком основных направлений (11 пунктов), можно уловить логику взаимосвязей, но на самом деле это – задача разработчиков Программы. Всего, как уже было сказано, проектом предусмотрено 11 направлений ФЦП. Поскольку в тексте Программы эти направления сформулированы не вполне компактно, представляем список направлений в кратком изложении для удобства сопоставления: 1. Региональные стратегии этнокультурного развития 2. Патриотизм, солидарность, общероссийская идентичность 3. Проекты этнокультурных сообществ 4. Образовательные и молодежные этнокультурные проекты 5. Международное сотрудничество в этнокультурной сфере 6. Промыслы, туризм, спорт 7. СМИ и информационные ресурсы 8. Инновационная деятельность 9. Инвестиционные проекты 10. Совершенствование ГНП 11. Научное и правовое сопровождение ФЦП. Уже при простом перечислении этого списка видно, что каждое из направлений вполне можно назвать также и целями государственной политики. Тогда возникает недоумение, а какие же цели важнее – те три, что названы целями, или эти одиннадцать, которые именуются направлениями? Проще всего было бы, излагая фундаментальные цели ФЦП, указывать в связи с ними приоритетные направления реализации ФЦП. В анализируемом проекте получилось так, что цели оторваны от основных направлений. Например, цель 3, сформулирована как «Повышение уровня толерантности в межнациональных отношениях…». В обосновании этой 4 цели сказано о конфликтности, необходимости перечислены задачи: снижения уровня этнокультурное этнической сотрудничество, мониторинг этнических отношений, прогноз конфликтов; указано, что достижение цели и задач укрепит общественную стабильность и улучшит инвестиционную привлекательность регионов. Имеются и другие пояснения и аргументы, но при этом нет связи с направлением деятельности. Если пользоваться предложенным направлений деятельности толерантности 2) напрямую Патриотизм, разработчиками в рамках ФЦП, соответствуют солидарность, списком то приоритетных задаче такие повышения направления, общероссийская как: идентичность, 4) Образовательные и молодежные этнокультурные проекты, 7) СМИ и информационные ресурсы, 11) Научное и правовое сопровождение ФЦП. Если бы в описании упомянутой цели (повышение уровня толерантности) было объяснение, в рамках каких направлений она должна быть на предстоящем пятилетнем этапе ФЦП, целевая база не достигнута выглядела бы столь абстрактной, какой она предстает в настоящий момент. Поэтому общее пожелание для раздела 6 заключается в том, что при количества новаторских идей и подходов, раздел наличии большого нуждается в основательной переработке и согласованию с разделом 7. Цель национальной 1 сформулирована политики и как «Реализация региональных стратегий государственной этнокультурного развития». Она включает в себя 4 задачи: осуществление региональных стратегий этнокультурного развития, обеспечение прав и свобод в сфере межнациональных отношений, правовое обеспечение государственной национальной политики, приграничное этнокультурное сотрудничество и связи с зарубежными соотечественниками. В обосновании цели совершенно справедливо говорится об отсутствии «системной» и «эффективной» государственной национальной политики и о необходимости в рамках региональных проектов социально-экономического развития согласования действий в сфере этнокультурного развития. 5 Представляется, однако, что заглавная цель сформулирована не вполне корректно. Прежде всего, вся ФЦП и не только на этапе предстоящего пятилетия, представляет собой реализацию государственной политики в сфере этнических отношений, поэтому реализация ГН(Э)П не может быть одной из целей ФЦП. Другое дело, если в рамках ФЦП совершенствуется политика по конкретному направлению, и таким направлением может (и должна!) стать выработка региональных стратегий, причем более правильно говорить о необходимости выработки региональной стратегии государства. Дело в том, что «региональные стратегии» этнокультурного развития, получившие де-факто право на существование еще в середине 1990-х гг., до сих пор сталкиваются с массой противоречий – взаимных, внутренних, международных. Очевидно, в настоящее время Российское (целостную) доктрину государство должно выработать обобщенную региональной политики в сфере этнических отношений и этнокультурного развития. ФЦП должна содержать критерии по соответствующим участвующие направлениям, в ФЦП эти критерии субъекты будут стимулировать федерации вырабатывать согласованные подходы. Таким образом, из формулировки цели 1 нужно убрать «реализация государственной национальной политики», а конечный вариант дать в такой редакции: «Разработка и реализация государственной региональной стратегии этнокультурного развития» (или «государственной региональной стратегии в сфере этнокультурного развития»). Соответственно, в обосновании и формулировке задачи 1.1. следует заменить понятие «региональные стратегии» на «региональную стратегию государства», что подтверждается применяемым в «Программе социально-экономического развития РФ на среднесрочную перспективу (2006 – 2008 годы)» понятием «государственной региональной политики». В пункте 1.1. указано, что для выработки «региональных стратегий» будут созданы системы экспертного и научного сопровождения. Но при этом замечательная идея выработки региональной стратегии, реализуемая ФЦП, 6 так и осталась необоснованной. Ссылка на то, что российские регионы на юге, севере и в других направлениях «обладают разным человеческим и этнокультурным потенциалом» и на разные экономические и стратегические условия, отнюдь не объясняет необходимость разработки «этнокультурных стратегий». Цель 1 и задача 1.1., как особо важные для всей программы, должны иметь хорошо проработанное обоснование, в нем следует указать на необходимость выработки целостной региональной стратегии государства в сфере этнической политики, приоритетами которой являются: приоритет общественно-политическая целей общегосударственного стабильность, развития, приоритет прав человека и гражданских прав над групповыми правами, баланс общегосударственных интересов и интересов регионов, необходимость решения межрегиональных задач, необходимость учета этнокультурных интересов населения регионов, учетом фактора многокультурности, ситуаций доминирования и ситуаций культурного и языкового меньшинства, учет фактора экономической периферийности, территориальной отдаленности и особых географических условий отдельных местностей, учет интересов регионов и категорий населения в сфере межрегионального и трансграничного сотрудничества. Раздел 7. В разделе представлены основные направления деятельности («мероприятия») в рамках ФЦП и, в некоторых случаях, источники и схема финансирования. Поскольку раздел именуется «Предложения по основным мероприятиям, объемам и источникам финансирования», разработчикам следовало представить примерную калькуляцию затрат хотя бы по основным направлениям проектной деятельности. О финансировании сказано только в пункте 3, описывающем одно из направлений – «Поддержку значимых проектов». Всего же в рамках ФЦП предполагается осуществить 11 направлений. В проекте имеется раздел 8, посвященный финансовому обеспечению программы, однако и он разработан неудовлетворительно. Поскольку каждое направление программы – это, фактически, отрасль государственной этнической политики, поэтому 7 финансовое обоснование каждого направления представить необходимо, которое можно включить в раздел 7 или 8. Раздел 8. Раздел посвящен важной теме финансирования ФЦП, но, на наш взгляд, краток. В нем имеются точные цифры – с точностью до тысяч рублей. Общая планируемая сумма бюджета ФЦП составляет 8417,596 млн. руб. (гораздо меньше, например, годового бюджета города Москвы), из которой по источникам выделено: в федеральный бюджет – 53%, в бюджет регионов – 22%, во внебюджетные средства – 25%. При этом, в разделе нет обоснования такой пропорции, отсутствует концепция бюджета ФЦП, нет формирования стратегических направлений его развития по источникам и периодам времени. Эта тема частично затронута в приложении 1 (таблица затрат по годам) и в разделе 9 (последние два абзаца), в котором говорится о внебюджетных источниках, о снижении бюджетной нагрузки. Указанные два абзаца следует переместить в раздел 8. Но все равно аргументов для обоснования схемы формирования бюджета ФЦП недостаточно. Имело бы смысл, например, уточнить в какой пропорции осуществляется баланс федеральный бюджет — бюджет региона — внебюджетные источники на начальном этапе ФЦП и далее по годам. Очевидно, что соотношение 53% к 22% и 25% не должно выдерживаться на всех этапах ФЦП (это очевидно, из таблицы в приложении 1), а также и по всем направлениям. Следует выделить группы (типы?) мероприятий, где участие госбюджета минимально. Необходимо также представить «географию» бюджетных затрат, в связи с тем, что в отдельных регионах они будут неизбежно большими. Финансовая концепция Программы должна включать обзор возможных внебюджетных источников, механизмы стимулирования внебюджетных источников к финансовому и организационному участию в Программе. Ссылку на существование религиозных или международных организаций, как потенциального источника ресурсов для ФЦП, нельзя признать удовлетворительной. Следует объяснить причину возможных затрат указанных и иных 8 организаций для решения задач государственной этнической политики, и не только разовых, а также причину увеличения ежегодных спонсорских платежей (таблица приложения 1). Существенным упущением раздела является невнимание к инвестиционным возможностям развития сегментов ФЦП, хотя в предыдущих разделах (6.9 и 7.9) об этом упоминается. В приложении 1 к проекту представлен план распределения объемов финансирования ФЦП на пять лет по годам, начиная с 2008 г. В виде таблицы со структурой затрат, не имеющей обоснования (анализ приложения ниже). Раздел 9. Раздел 9, посвященный ожидаемым результатам ФЦП, «Предварительная оценка ожидаемой эффективности и результативности решения проблемы», на наш взгляд, следует назвать «Критерии эффективности…» либо «Ожидаемые результаты реализации Программы». Целесообразно исключить первый абзац о многовековых традициях, и второй, предваряющий далее следующие подпункты: «Социально-экономический эффект от реализации Программы…», т. к. он является вторым заголовком раздела, но в тематическом отношении гораздо уже, нежели далее следующие подпункты. Впрочем, возможно, что наличие именно такого «подназвания» необходимо для убеждения Минэкономики и финансовых органов в значимости ФЦП. Первый подпункт «укрепление единого этнокультурного пространства России» - новый для общественно-политической сферы термин, его потенциальная значимость велика, и вводить его следует с большой осторожностью. В нынешнем виде термин предстает, как излишне жесткий (обязывающий) и политизированный. В принципе, понятно, что хотели выразить этим термином разработчики обеспечение равенства прав и возможностей этнокультурного – развития граждан на всей территории России и, как прямое следствие, усиление лояльности граждан по отношению к своему государству. Однако в словах «укрепление» и «единый» применительно к этнокультурной сфере, суть 9 которой – разнообразие, можно усмотреть идею навязывания государством некой унификации культуры, на которую ФЦП совершенно не ориентирована. Предлагается изложить термин в иной редакции: «общее этнокультурное этнокультурное пространство» пространство». формулировку начать следующим либо Соответственно, образом: «общероссийское заключительную «создание и поддержка общероссийского этнокультурного пространства». В подпункте 2 не следует объединять экономические издержки с политическими, это совершенно разные явления. Имеет смысл в отдельном подпункте сказать о преодолении политических просчетов. В прежняя региональная политика в этнокультурной подпункте сфере названа ситуативной, что верно, а также названа «лоскутной», что в данном контексте непонятно. Если «лоскутный» - это синоним определения «ситуативный», тогда следует оставить лишь «ситуативный». Если же «лоскутный» означает «разнообразный», то ничего предосудительного в таком варианте управления этнокультурной сферой нет. Возможно, удовлетворительной была бы такая редакция: «снижение экономических издержек [программной деятельности], связанных с бессистемной поддержкой регионов…». Формулировка подпункта 3 «диверсификация рынка социальных услуг за счет обеспечения равных условий доступа негосударственных и государственных некоммерческих организаций на рынки социальных услуг» нуждается в переработке, поскольку смысл ее неясен (например, равные условия для кого – для негосударственных организаций по отношению к государственным или и тех и других по отношению к коммерческим?). Вместе с тем, значимость цели очевидна – на рынке социальных услуг этнокультурная деятельность должна обрести свое место. Проникновение этнокультурной деятельности в сферу услуг названо модным термином «диверсификация», что тоже затрудняет понимание формулировки. Понятие «диверсификация» чаще всего применяется как эквивалент продвижения продукции или услуг в иные сферы с целью 10 снижения рисков финансовых вложений. Диверсификация – это один из стилей коммерческой (производственной стратегии), и он вряд ли применим для формулирования стратегических целей федеральной программы по этнокультурному развитию. Понятнее сформулировать подпункт следующим образом: «стимулирование этнокультурной деятельности в сфере социальных услуг, в том числе за счет привлечения в эту сферу некоммерческих организаций», который расширяет потенциальный список субъектов ФЦП, поскольку «этнокультурными услугами» вправе заниматься любые организации, в т.ч. коммерческие. Важно учесть, что коммерциализация, профессионализация этнической культуры является важным средством повышения ее устойчивости, и ФЦП может поддерживать этническую культуру и за счет стимулирования ее профессионализации и коммерциализации. Задача ФЦП привлечь разные социальные силы, в т.ч. и коммерческую инициативу для развития этнокультурной сферы, в противном случае ФЦП превратиться лишь в спонсорскую программу с кратковременным эффектом. В подпункте негосударственных 4 говорится ресурсов, о привлекаемых стимулировании в сферу «роста национальных отношений», включая частный бизнес. Этот подход представляется правильным, но привлекать капиталы следует не в сферу национальных отношений (конфликты, противоречия, различия групповых интересов, проблема взаимной терпимости), а в сферу этнокультурного развития. Подпункт 5 выглядит довольно цинично из-за стремления придать ФЦП экономически обоснованное звучание: «снижение прямого и косвенного ущерба от межнациональной напряженности и конфликтов». Безусловно, ФЦП, как основной проводник государственной этнической политики, должна быть нацелена на уменьшение последствий, в том числе и экономических конфликтов, но следует указать способы достижения указанной цели. По смыслу подпункта можно понять, что ущерб от межнационального конфликта может быть сокращен путем снижения затрат на помощь пострадавшим. Прежде всего, нужно указать на главную цель 11 ФЦП – предупреждение и урегулирование конфликтов на этнической почве и, как следствие, снижение разных видов ущерба, в т.ч. экономического. Имеющийся ниже подпункт 11, в котором говорится о прогнозировании и предупреждении конфликтов, не исключает высказанных соображений. Среди целей реализации Программы названы совершенно новые, ранее не свойственные этнической политике, меры. В подпункте 6 указано: улучшение [за счет успешной этнокультурной деятельности] инвестиционной и туристической привлекательности регионов, который следует дополнить положением о необходимости улучшения привлекательности отдельных хозяйственных отраслей. Представляется, что в перспективе такой подход станет важным и очень эффективным инструментом социального управления. Влияние на экономику через культурные механизмы может стать мощным регулятивным ресурсом. Также перспективным направлением представляется изложенная в подпункте 7 идея направлена на развития сети организаций, деятельность которых «социально-экономическое развитие этнокультурной сферы». Правда, в этом пункте говорится о сети именно этнокультурных организаций, что является неточным. В социально-экономическом обеспечении этнокультурной сферы должны принимать участие любые субъекты, а не только «этнические некоммерческие». Также новым и важным представляется подпункт 10 об активизировании «экономических процессов этнокультурного развития». Указанную формулировку следует изложить более точно: «экономических процессов в этнокультурном развитии (этнокультурной сфере)». Подпункт 9 ориентирует Программу на «снижение уровня интолерантности молодежи и взрослого населения». Кроме того, что молодежь – это частично взрослое население и следовало написать, «снижение интолерантности среди населения, в т.ч. молодежи», сам критерий сформулирован неверно. Дело в том, что мера интолерантности, которую можно было принять в качестве приемлемой, как таковая не существует. В одних ситуациях эта мера одна, в других совершенно иная. Если, скажем, по социологическим оценкам, около половины населения 12 страдает нетерпимостью по отношению к иным этническим группам и конфессиям, то снижение доли таких людей до одной трети вовсе не означает, что соответствующие реализованные программы можно считать успешными. На удочку такого «начетнического» подхода попалась, например, программа толерантности в Москве. Эффективность борьбы с ксенофобией отнюдь не заключается в колебании численности ксенофобов, а в том, что сделано для преодоления и искоренения ксенофобии и в том, сохранились или разрушены причины, порождающие этот негативный общественный феномен. Поэтому подпункт 9 предлагается сформулировать не в «плановом» виде, а менее однозначно, но, по сути, более точно: «преодоление ксенофобии на этнической и религиозной почве и в которых говорится о порождающих ее причин». Последние два абзаца раздела 9, внебюджетных источниках, о снижении бюджетной нагрузки следует переместить в раздел 8 об объемах и источниках финансирования. Раздел 12. Абзацы 2 и 3. На первых этапах реализации ФЦП предусматривается разработка стратегий этнокультурного развития. Это наиболее важное положение, его следует признать одним из наибольших достоинств программы. До сих пор государственная национальная политика не использует систему долговременных стратегий (моделей) управления. Впервые появляется возможность создать систему взаимоувязанных стратегий для регионов, групп регионов, отдельных местностей. Далее в процессе реализации эти стратегии могут уточняться, благодаря действию мониторинговых наблюдений. Поэтому в том абзаце следует выразиться более точно: требуется разработка стратегий этнокультурного развития регионов и местностей. В абзаце 4 ошибка: не «последние годы», а «последующие годы». В том же абзаце высказана очень верная идея поддержки в рамках ФЦП тех организаций, чья деятельность направлена на социальное развитие культурной сферы, а также тех, кто связан с экономическими аспектами 13 этнокультурного развития. По сути, это положение должно быть выведено в разряд принципов деятельности программы, а именно поддержка и координация всех субъектов, которые наиболее эффективно решают задачи этнокультурного развития, вне зависимости от наименования этих организаций, этнического состава персонала, а также вне зависимости от сферы деятельности – культурной, социальной, экономической. Такой подход целиком соответствует такой важной и новой применительно к государственной следующем этнической абзаце 5: политике «переход к установке, политике обозначенной в инновационного и инфраструктурного финансирования этнокультурного развития регионов». Раздел 13. В абзаце 2 значится неверное условие: «В состав целевых установок включаются только те цели, которые не могут быть реализованы в рамках региональной целевой программы и текущей деятельности организаций культуры». Понятно желание разработчиков избежать двойной выплаты субсидий из бюджета за один и тот же вид деятельности, тем не менее, не следует напрямую увязывать содержание ФЦП с механизмом финансирования. Если ФЦП содержит только те цели, которые невозможно реализовать на региональном и низовом уровнях, то, во-первых, таких целей очень мало и, следовательно, бюджет ФЦП не может быть значительным, и, во-вторых, такие цели «в отрыве» от регионов будут абстрактными и вряд ли оправдают планируемый объем бюджетных затрат. Предлагается изменить формулировку данного абзаца: «В состав целевых установок включаются прежде всего, те цели, достижение которых требует координации деятельности исполнителей из разных субъектов федерации, а также важные цели, которые по каким-либо причинам трудно реализовать в рамках региональных целевых программ». В абзаце 6 сказано, что программа имеет «этносоциальный характер». Контекст абзаца не позволяет понять, что имеется в виду, а сам термин никак не дополняет текст этого абзаца. Предлагается термин «этносоциальный характер» исключить. 14 Также в абзаце сказано, что в программе необходимо участие НКО. Предлагается НКО исключить, оставив «общественных объединений». Кроме того, следует добавить к списку участников органы местного самоуправления. В абзац 8, в котором говорится о взаимосвязанности ФЦП с другими программами в области науки, образования, молодежной политики, экологии, федеративных отношений, включить положение о связи с программами по культуре и информации. В абзац 9, в котором сказано, что межотраслевой характер ФЦП позволит повысить эффективность реализуемых в ее рамках проектов и позитивно влиять на социальные процессы в стране, необходимо включить положение о благотворном влиянии ФЦП на социально-политическую ситуацию в регионах и, что самое главное – должна стать импульсом этнокультурного развития, упрочения стабильности этнических отношений. Раздел 14. К тексту «Государственный заказчик федеральной целевой программы… разрабатывает перечень целевых индикаторов» добавить: «при участии независимых экспертов». В абзаце 14 предполагается производить конкурсный отбор «получателей товаров» среди «наиболее перспективных этнокультурных учреждений и организаций», готовых осуществлять собственные проекты в области государственной национальной политики. На самом деле, привлекаться к участию в ФЦП должны любые организации, т.е. конкурс должен быть открытым, а не только для тех общественных объединений, в уставе которых записано, что они этнокультурной направленности. Основной критерий для подбора участников – реально осуществляемая, а не планируемая деятельность в области ГНП. В связи с этим необходимо также исключить ограничение в разделе 13, абзац 2, в котором акцент сделан именно на «организациях культуры» (также абзац 6 раздела). Не следует также упускать из виду, что в рамках ФЦП оказывается содействие организациям, чья деятельность направлена на социальное развитие 15 культурной сферы, а также организаций, чья деятельность связана с экономическими аспектами этнокультурного развития. Приложение 1 В приложении 1 помещена таблица планируемого распределения объемов финансирования ФЦП на пять лет по годам, начиная с 2008 года. Следует сказать, что данная таблица не сопровождается какими-либо комментариями или пояснениями, за исключением указания на то, что статья расходов «Прочие нужды» представляет собой раздел финансирования основных направлений ФЦП («реализация основных задач, стоящих перед ФЦП»). Структура планируемых затрат включает три статьи: капитальные вложения, НИОКР, прочие нужды (финансирование программ по основным направлениям ФЦП). Каждая статья подразделена на три источника – федеральный бюджет, бюджеты субъектов РФ, внебюджетные источники. Планирование по каждой статье и каждому источнику рассчитано по годам на предстоящее пятилетие. Предполагается, что по третьей статье, т.е. на решение основных задач ФЦП будет израсходовано половина всех средств, а в первый год действия программы – 70% годового бюджета. Исходя из данных таблицы, следует, что разработчики предусмотрели для реализации Программы прогрессивную форму финансового обеспечения. Суть ее состоит в том, что динамика общих затрат, как и динамика затрат по третьей статье, основывается на ежегодном приросте (имеется в виду реальный рост финансирования, с поправками на инфляцию). Так, по третьей статье во втором году действия ФЦП финансирование увеличивается на 21%, на третьем году – прирост на 13%, на четвертом году – +8%, на пятом – +6%. При этом участие федерального бюджета имеет регрессивную траекторию после второго года реализации ФЦП. В результате нисходящей траектории федерального финансирования и восходящей траектории отчислений из бюджетов субъектов федерации и внебюджетных источников, долевое участие из трех основных источников на пятом году ФЦП должно стать примерно равным. 16 Такая схема финансирования в целом заслуживает одобрения, поскольку она базируется на принципе наибольшего государственного участия в реализации проектов на начальном этапе и стимулировании региональных и местных инициатив на последующем этапе. Следует, однако, учесть, что многие задачи ФЦП, верные по сути и по их формулированию, являются новыми для российской государственной политики в этнокультурной сфере. Поэтому в первом году отчисления из федерального бюджета должны быть меньшими, нежели предполагается нынешней схемой, во втором году должен быть предусмотрен несколько меньший прирост, а в третьем году нужно не снижать, а увеличивать затраты (пиковый год), и только в четвертом году должно следовать плавное сокращение финансирования из федерального бюджета. Таким образом, первые два года финансируется апробация новых проектов. Следует также подумать о целесообразности стремления к долевому паритету для участников финансирования ФЦП. Представляется, что снижение размеров отчислений из госбюджета во второй половине пятилетки должно быть более интенсивным, что позволит выявить жизнеспособные направления ФЦП. Кроме того, более интенсивное снижение бюджетных затрат к концу пятилетия придаст всей Программе цикличный характер, что само по себе очень важно для стимулирования новых идей и новых решений. 17
