Выступление Председателя Общественного совета при ФСТ

Выступление члена Общественной палаты РФ, Председателя
Общественного совета при ФСТ России О.Б. Алексеева
28.03.2008, Александр-хаус
Доброе утро, уважаемые коллеги. Мы начинаем первое, если так можно сказать,
учредительное заседание Общественного совета при Федеральной службе по тарифам.
То, что это наше собрание учредительное накладывает определенную специфику на нашу
повестку дня и на то, какие акценты мы должны будем в этом заседании сделать.
Понятно, что эти акценты связаны с планированием нашей деятельности, созданием
какого-то перспективного тематического плана и более точного определения компетенции
или круга задач, которые должны быть предметом рассмотрения Общественного совета.
Позвольте, я несколько слов скажу, поскольку считаю, что у меня есть из всех
присутствующих наибольший опыт работы в общественных советах при федеральных
структурах. Опыт этот имеет, как положительную составляющую, так и негативную.
Поэтому я бы хотел с вами поделиться этим опытом, чтобы мы имели его в виду и учли в
деятельности Общественного совета при Федеральной Службе по тарифам.
Я вам напомню, что летом 2005 года председатель Правительства Михаил Фрадков
издал постановление Правительства «Об организации общественных советов при
федеральных министерствах и ведомствах». Это документ описывает компетенцию
общественного совета и главные требования к структуре участия самого общественного
совета, где сказано совершенно определенно, что государственные чиновники,
муниципальные чиновники, депутаты разных уровней не могут быть членами
общественного совета. Таким образом, изначально определилось, что по своему акценту
общественные советы должны представлять именно общественное мнение. Во всяком
случае, даже, работая и выражая точку зрения тех или иных сфер деятельности, мы,
прежде всего, должны ориентироваться на те ассоциации, общественные объединения,
которые в этих сферах сформированы, и уже каким-то образом способны аккумулировать
точку зрения для того, чтобы донести до соответствующего федерального органа.
С другой стороны должны иметь возможность эту точку потом транслировать всем
членам своей ассоциации.
Таким образом, я описал Общественный совет в неком своем идеале, к которому,
я думаю, мы будем стремиться. Общественный совет Минрегиона, который был
организован самым первым из всех общественных советов, даже еще до
соответствующего постановления председателя Правительства в мае 2005 года прошел.
На этом примере я видел, каким образом изменялась структура Совета, и повышалось
качество обсуждений. В конце концов, очень важно, что взаимодействие между членами
Общественного совета также было открытым, взаимодополняющим и позволяющим с
точки зрения разных интересов рассмотреть те вопросы, которые выносятся на
обсуждение общественного совета.
Так коротко про то, как, я полагаю, будет изменяться структура участников
Общественного совета при Федеральной службе по тарифам.
Второй вопрос, это, собственно, планы и характер деятельности. Об этом Дмитрий
Александрович сказал, что было бы очень здорово, если бы как, с одной стороны,
правоприменительная практика, так и разработка нормативно-правовых документов сразу
бы попали в зону взаимодействия Общественного совета и Федеральной службы по
тарифам. Я понимаю, что все-таки Общественный совет не экспертный орган, и мы не
можем сегодня в полной мере требовать наличия в нем людей достаточной квалификации.
Это не экспертиза, но всегда в этих вопросах есть те интересные аспекты, которые, как раз
у экспертов находятся на втором плане, а у людей, которые хорошо понимают, как эти
нормы и правила реализуются в практической деятельности, есть очень четкое, ясное,
острое понимание, к каким последствиям та или иная формулировка может привести.
Было бы здорово, если бы наше воображение и опыт анализа правоприменительной
практики по другим документам подобного рода давал бы для Федеральной службы по
тарифам необходимый источник размышлений и снимал бы те риски, которые связаны с
реализацией каждого нормативно-правового акта, поскольку простой перевод
юридической правовой функции управления в деятельности должностных лиц не такой
простой момент, как кажется с первого взгляда. Не даром мы так любим говорить, что у
нас, в России, есть законы, которые по своему внутреннему содержанию, формальному
юридическому, правовому, превышают имеющиеся стандарты.
Сталкиваясь с практикой правового применения, мы видим, что данная практика
правовых применений крайне низкая. Это, конечно, связано и с общей культурой
правопонимания, и с возможностью независимого контроля и отсутствием
демократических процедур, в том числе, и общественного контроля в этих сферах. Тем не
менее, нужно это принять как факт и какую-то характеристику нашей жизни сегодня.
Поэтому, мы понимаем, что анализ нормативно-правовых документов на стадии их
разработки и анализ правоприменительной практики лежат в основе деятельности
Общественного совета. Тем не менее, ничто нам не мешает выдвинуть на передовую и те
вопросы, которые мы считаем и зоной пересечения общественных интересов и интересов
структур государственного управления.
Возвращаясь к Минрегиону, я могу сказать, что в 2005 году, когда был создан этот
Общественный совет, были к тому моменту приняты, и разворачивалась практика
правоприменения двух крайне важных для сферы компетенции этого министерства
законов. Это жилищный и градостроительный кодекс. Общественный совет посвятил
достаточно много времени анализу правоприменительной практики, поскольку, те
преобразования, которые эти два нормативно-правовых акта должны были внести в нашу
жизнь, оказались настолько глубинными, затрагивающими такие глубинные социальные
структуры общества, до которых мы, как оказывается, в полной мере и не дошли, не
смотря на то, что наверху мы видим, как с материальной точки зрения изменяется наша
жизнь. В глубине социальных отношений эти изменения не так глубоки и не так сильны.
Те стереотипы деятельности, стереотипы социальных отношений, которые мы
сформировали за довольно длительный советский период, очень хорошо воспроизводятся
на тех молодых людях, на которых, казалось бы, они не должны были бы отражаться,
поскольку они родились и воспитывались, казалось бы, в другой системе социальных
отношений. Фактически это оказывается не так. Эти стереотипы, какие-то нормы
социальных отношений воспроизводятся и ничего с этим поделать мы не можем.
Наверное, требуется значительно больше времени, чтобы стандарты деятельности
изменились. Изменились бы наши преставления об основных критериях оценки этой
деятельности. Изменилось бы само содержание этой деятельности. Требуется
значительное время.
Поэтому, когда мы обращались к жилищному кодексу, было очевидно, что многие
вопросы выпали из поля внимания разработчиков жилищного кодекса, и создали
основные сложности в зоне правоприменения.
Наверняка, такие же вопросы есть и в сфере деятельности Федеральной службы по
тарифам. Там Общественный совет не стал на себя брать задачу полноценного анализа
пересмотра жилищного кодекса. Это была бы, конечно, не реалистичная задача. Мы
выделили в жилищном кодексе, пройдя его по шагам, те зоны, где, как раз, представители
органов местного самоуправления, государственных органов, напрямую сталкиваются с
жителями. Та непроясненность, тот анализ, то видение, которые могли дать, как раз,
представители этих граждан, были предметом нашего пристального анализа, а уже потом
стали предметом внесения поправок в жилищный кодекс.
Одновременно с вопросами такого рода мы стали рассматривать все темы, которые
были втянуты в проект «Доступное, комфортное жилье граждан». Это в каком-то смысле
стратегическая задача. Мне кажется, было сделано достаточно много для того, чтобы
иметь представление о том, каким образом должен разворачиваться этот проект и на какие
типы жилья, на какие способы удовлетворения этой потребности должны
ориентироваться наши граждане. Так, эта политика должна быть реализована на всей
территории нашей страны в зависимости от природных, климатических условий, тех
материалов, из которых привычно в этой зоне строились дома, а также форм
индивидуального строительства.
Стали происходить изменения. У нас теперь более серьезно обсуждается тема
социального жилья. Обсуждается деревянное, малоэтажное домостроение, выделение
участков для индивидуального строительства за границами, прежде всего, городов.
Обсуждаются вопросы аварийного жилья, капитального ремонта. Вот создан, в конце
концов, фонд содействия реформированию в жилищно-коммунальной сфере, который
должен за счет формирования в нем достаточно серьезных средств, на основе конкурса,
подтолкнуть инновационные, прежде всего, решения в сфере управления жилищным
фондом и коммунальным хозяйством, провести какие-то изменения. Я так понимаю, что
мы можем вполне эту параллель перевести на наше взаимодействие с Федеральной
службой по тарифам, поскольку это такая долгосрочная государственная стратегия в
сфере регулирования. Это тот вопрос, на который мы, как я понимаю, не имеем
определенного ответа. Поддержание необходимого диалога в этой сфере было бы крайне
важным.
В деятельности Федеральной службы по тарифам есть одна зона, которая ее
принципиально отличает от многих других федеральных структур. Это то, что называется
монополией. Казалось бы, такое простое слово. Поскольку у нас еще опыта работы
непосредственно с Федеральной службой по тарифам нет, я заранее прошу меня извинять
за то, что я так много говорю про Минрегион. Хотя, я, конечно, говорю в той зоне, где
интересы нашего Общественного совета и того Общественного совета пересекаются. Это
вопрос о том, каким образом мы можем реально повлиять на то, чтобы монопольное
положение отдельных производителей было бы все-таки ограничено, и решения, которые
принимались по тарифам в этой сфере, были бы общественно обоснованы. В каждой
сфере деятельности, в сфере государственного управления есть какие-то понятия, которые
очень эвристичны.
Для понимания того, что там происходит, в Федеральной службе по тарифам,
скажу, что есть такое разделение на потребителей из двух групп. Это квалифицированные
потребители и неквалифицированные потребители. Я по поводу квалифицированных
потребителей не очень сильно озабочен, поскольку, если они квалифицированы, значит,
они способны ставить цели, отстаивать свои интересы. Там есть профессиональные люди
и все необходимые ресурсы.
То, что касается неквалифицированных потребителей, с этим возникают очень
серьезные вопросы. Надо полагать, что именно в сфере государственного регулирования
именно неквалифицированные потребители страдают в большей степени. Поскольку они
ни выразить свои интересы толком не могут, ни, тем более, их отстаивать. Поэтому с моей
точки зрения Общественных совет, это тот орган, который должен, конечно, сократить
общее число неквалифицированных потребителей и создать такие общественные
объединения, организации, которые могли бы, выступая от имени неквалифицированных
потребителей, на самом деле, их переработать в какой-то уровень квалификации. Это
крайне важно.
Я смотрю на ту же жилищную сферу. Вижу, как товарищества собственников
жилья, созданные людьми, которые уже проявили определенную квалификацию,
заинтересованность, сталкиваются с управляющими организациями, сталкиваются с
монополиями, которые поставляют им соответствующие услуги: тепло, воду,
электроэнергию.
Я вижу, как сложно выстроить отношения, как эти организации пользуются этой
недостаточной квалификацией для того, чтобы устанавливать бытовые наценки, которые,
на самом деле, никакого внутреннего обоснования не имеют. Это для каждого из нас
очень важный вопрос. Потому что сегодня, когда мы боремся за то, чтобы оптимизировать
стоимость основных элементов жизненной инфраструктуры, того же самого, например,
жилья, мы часто не можем ответить на такие вопросы: хорошо ли то, что это жилье при
своей покупке, например, имеет такую-то цену? Во что оно нам будет обходиться за
долгий период его эксплуатации? Каковы же будут реальные расходы на это жилье?
Потому что мы не можем себе позволить покупать жилье эконом класса, а платить за него,
как будто, это жилье бизнес класса или еще выше. Это, конечно, какой-то нонсенс, и мы
это понимаем.
В подобных ситуациях местные власти принимают не сторону потребителя, а
сторону поставщика услуг потому, что им легче взаимодействовать с этими структурами,
они находят какое-то взаимопонимание. Я думаю, что, как раз развитие, уменьшение
числа неквалифицированных потребителей – и есть тот элемент общего демократического
процесса.
Я сижу рядом с табличкой Михаила Эгоновича Дмитриева. Он, как раз, дал
большое интервью в последнем номере журнала «Итоги», где описывал, какую роль
играют демократические процедуры в повышении эффективности экономики.
Он предсказывал, что не сейчас, а, может быть, через десять-пятнадцать лет, когда
тот тип экономики, который мы имеем, дойдет до своего предела, мы обязательно будем
вынуждены обратиться к демократическим процедурам, поскольку это единственный
механизм, который может повысить эту эффективность. Я по поводу десяти-двенадцати
лет этого временного прогноза ничего не понимаю. Мне хочется, чтобы это было еще в
период моей активной жизни, а не такого рефлексивно-стороннего наблюдения того, что
происходит в моей стране. Хотелось бы, чтобы это произошло пораньше.
Во всяком случае, на той теме, которую я только что обсуждал, мне кажется, мы
можем это сделать. Во всяком случае, какие-то шаги, которые дают обществу
инструменты по контролю с бытовой наценкой – крайне важный момент.
Мы должны понимать, откуда образуется эта цена. Понимать, что на рынке разного
рода существуют сговоры. Эти сговоры могут быть вскрыты, а могут быть и не вскрыты.
Мы должны иметь возможность, как представители общественных организаций,
высказывать свою точку зрения и оказывать необходимое общественное давление для
того, чтобы, в конце концов, установленная цена была бы справедлива для всех. Это, так
сказать, один из примеров для того, чтобы вы стали размышлять, какие вопросы могли бы
войти в повестку дня Общественного совета и стать предметом нашей деятельности.
Второй вопрос, это организация деятельности Общественного совета. Если
представить, что наша деятельность строится так, что мы придумываем с вами после
дискуссий с руководством ФСТ России, то, в общем, это правильно. Некоторое темы
потом за недельку готовим, потом рассылаем какие-то предложения, потом собираемся в
этом или другом зале, обсуждаем эти вопросы и расходимся, по-моему, это будет не самая
эффективная форма нашего взаимодействия. Она в значительной степени будет носить
такой фиктивный, демонстративный характер. Кстати, как и работает подавляющее
большинства общественных советов и федеральных структур. Если мы хотим, чтобы эта
работа была более осмысленной и более действенной, мы с вами должны предусмотреть
следующую процедуру, если у нас определилась тема. А эти темы, конечно, определяются
руководством Федеральной службы по тарифам. У Службы есть определенный заказ на
общественную экспертизу. Так и у нас. Можно предлагать темы для обсуждения
Общественного совета, создавать совместные рабочие группы, которые могли бы все эти
вопросы прорабатывать.
Для чего важно прорабатывать вопросы, предварительно вынесенные на
Общественный совет? Наша задача – сконцентрироваться на самом важном, а не
демонстрировать здесь наши знания, которые у каждого из присутствующих есть в
необходимой степени. Именно поэтому они и являются членами Общественного совета.
Надо выделять ключевое и актуальное, на чем мы могли бы сосредоточится. Часто так
бывает, что люди из общественной сферы попадают на встречу с представителями
государственной власти, государственного управления. Им, конечно, хочется
продемонстрировать, что они очень хорошо понимают эту тему, от царя Гороха, так
сказать, на перспективу ста - ста двадцати лет вперед. Это требует сорока - пятидесяти
минут, иногда часа, для краткого изложения своего видения. Наверно, это формат мало
приемлем для нашей деятельности. Очень важно, чтобы этот вопрос был подготовлен
настолько, чтобы мы могли сосредоточиться на обсуждении его ядра.
Также очень важно обеспечить максимальную вовлеченность членов
Общественного совета. Если мы идем по пути создания под каждую тему таких
временных или, может быть, постоянных рабочих групп, то мы, прорабатывая эту тему
предварительно, имеем возможность выделить самое важное. Если эта тема для ее
изложения потребует пять - шесть тезисов, то это и есть, собственно, пять - шесть
коротких выступлений по пять - шесть минут, где один докладчик несет с собой один
тезис. Он имеет возможность со всей ясностью и привлекательностью это тезис
развернуть. Тогда у нас есть определенная динамика обсуждения. Нам это интересно.
У нас есть широкое вовлечение членов Общественного совета. Если нужно, то будем
приглашать на заседание Общественного совета для участия в рабочих группах
представителей общественных организаций, которые по тем или иным причинам не
являются членами Общественного совета, но работают с нами в ассоциированной манере.
Есть что-то реально похожее на коллективную дискуссию, на общественное
обсуждение, на широкую вовлеченность разных точек зрения в различные вопросы.
Поэтому сегодня, когда мы с вами перейдем к вопросу о формировании плана работы
Общественного совета, я бы хотел, чтобы вы это имели в виду.
Что касается нашей сегодняшней повестки дня, поскольку у нас возможностей
собрать Общественный совет не было, первую повестку мы сформировали на базе
внутренних дискуссий с руководством Федеральной службы по тарифам по тем вопросам,
по которым они видят необходимость усилить взаимодействие с общественными
структурами. К таким вопросам сегодня был отнесен вопрос о повышении квалификации
и повышении образовательного уровня людей, задействованных в системе
государственного и муниципального регулирования.
Второй вопрос – это развитие общественных связей. Это интерфейс или канал, как
сейчас любят говорить, по которому Федеральная служба по тарифам способна
мониторить ситуацию в стране и одновременно, так сказать, тот канал, по которому
общественные организации, отдельные граждане могли бы формировать свои запросы. За
счет анализа, обобщения этих вопросов можно было бы делать какие-то выводы о том, что
же там, какие сигналы нам идут из зоны этого самого правоприменения.
Естественно, третий вопрос, я его уже упомянул, это вопрос по тематическому
плану Совета. Значит, у нас Совет наряду с представителями общественных организаций
имеет такое регуляторное, функциональное подкрепление в лице секретаря Совета,
которым является Максим Мулюкин. Вы все его хорошо знаете. Максим взял на себя
довольно сложную задачу по обобщению наших предложений, подготовки стенограмм,
подготовке решений, поэтому все наши организационные вопросы, которые будут
возникать, можно буде прорабатывать с Максимом.
Что касается меня, то у меня тоже есть коллега Дмитрий Волков, с которым мы
вместе работаем, который тоже имеет опыт подобного рода деятельности. Если нужно
будет что-то решать со мной, то это мы будем решать со мной, безусловно, но
организационную поддержку этим решениям будет делать Дмитрий. Так, уважаемые
коллеги, я вижу построение нашей работы. Я очень рассчитываю, что по каждому из
обсуждаемых сегодня вопросов вы проявите необходимую инициативность не зависимо
от того, является ли этот вопрос зоной ваших профессиональных интересов или нет,
выскажите свою точку зрения, что позволит нам из всего этого контекста, общих точек
зрения, выбрать ту, которая будет продуктивна и ляжет в основу решений, которые будет
принимать Федеральная служба по тарифам по обсуждаемым темам.
Большое спасибо.