ВОЕННЫЕ СТРУКТУРЫ ЕС: ЦЕЛЬ – 2010 Виталий ЖУРКИН

Военные структуры ЕС: Цель - 2010
5
Виталий ЖУРКИН
ВОЕННЫЕ СТРУКТУРЫ ЕС: ЦЕЛЬ – 2010
Кризис, разразившийся в Евросоюзе в конце весны – начале лета 2005 года в
результате провала процесса ратификации Конституции ЕС, породил массу
прогнозов относительно будущего этого Союза, в основном пессимистических.
Можно оставить на совести Председателя ЕС в период кризиса,
люксембургского премьера Жан-Клод Юнкера, его нашумевшую формулу: “В
Евросоюзе нет кризиса. В Евросоюзе есть глубокий кризис”. Подобных
изречений было немало. В массе своей в них эмоции преобладали над
трезвым анализом. А именно он и необходим сейчас как никогда.
Слов нет, в результате этого кризиса поступательный процесс развития ЕС
застопорился. Возник ряд вопросов: почему застопорился, насколько серьёзно и
надолго ли? Причины кризиса лежат, в общем-то, на поверхности. Лидеры ЕС
явно переоценили потенциальные возможности интеграционного процесса,
приняв в Союз сразу десять малоподготовленных к этому членов. Крупной
ошибкой верхушки ЕС явилось пренебрежительное отношение к интересам и
устремлениям национальных элит и народов стран-членов Евросоюза. Сыграла
свою немалую негативную роль и общеизвестная косность евробюрократии, всё
меньше способной противостоять кризисным ситуациям.
Всё произошедшее, скорее всего, открывает новый этап в жизни и
деятельности Европейского Союза. И оценивать его следует максимально
объективно, отбросив в сторону какие-либо эмоции.
А первая объективная данность состоит в том, что ЕС существует и
функционирует. Хотя процесс дальнейшей интеграции серьёзно затормозился,
но то, что было создано за полвека с лишним, существует, работает и даёт
неплохие результаты. Действуют все три “опоры” Евросоюза – экономика;
внешняя политика и оборона; внутренняя политика и правосудие.
Ниже речь пойдёт об одной из этих трёх “опор”, точнее говоря, части её –
европейской политике в области безопасности и обороны (ЕПБО) –
сравнительно
___________________________________________________________
© Журкин Виталий Владимирович – академик РАН, почётный директор
Института Европы РАН.
6
Виталий Журкин
новом явлении в деятельности ЕС, судьба которого во многом отражает и огромные сложности, и несомненные вполне реальные достижения всего
процесса европейской интеграции. А потому развитие ЕПБО до и после кризиса
весны–лета 2005 года, перспективы этой политики в новых условиях
позволяют более трезво взглянуть на нынешнее состояние и будущее
интеграционного развития Европы.
Начать, видимо, стоит с краткого обзора конкретных военных акций
Евросоюза1. Дело в том, что до 2003 года ЕС за всю свою долгую историю не
провёл ни одной военной или полицейской операции, во всём полагаясь на
НАТО, в которую входит подавляющая часть членов ЕС. Год 2003-й стал в
этом смысле переломным.
Перелом начался 1 января 2003 года, когда Евросоюз взял на себя
осуществление полицейской миссии в Боснии и Герцеговине, которую раньше
около семи лет осуществляла Организация Объединённых Наций. В
полицейской операции ЕС, которая продолжается и в наше время и должна
завершиться
31 декабря 2005 года, участвуют практически все члены Евросоюза и не только
они, но и ряд европейских государств-нечленов, в том числе и Россия (несколько российских офицеров). В целом же эта полицейская операция является
сравнительно небольшой – что-то около полутысячи офицеров полиции и гражданских лиц из более чем 30 стран Европы плюс Канада.
Лиха беда начало. Уже 18 марта того же 2003 года Европейский Союз приступил к первой в своей жизни военной миротворческой операции – тоже на
Балканах, на сей раз в Македонии. Эта операция, в целом тоже довольно
скромная (чуть больше 350 офицеров и солдат из примерно 30 европейских
стран и Канады), осуществлялась с целью помочь стабилизации обстановки в
этой стране. Эта акция, получившая кодовое название “Конкордия”,
завершилась к концу 2003 года. Её заменила полицейская операция
“Проксима”, преследовавшая те же цели. По мнению европейских
политических кругов, она также оказалась достаточно успешной.
Тогда же, в июне всё того же 2003 года, Европейский Союз предпринял
свою первую военную операцию далеко за пределами Европы – в Демократической Республике Конго, где разгорался внутренний вооружённый конфликт. В
миротворческой акции, названной “Артемис”, было задействовано около 2 тысяч военнослужащих, в основном французских, а также ещё из полутора десятков стран. Операция была успешно завершена к сентябрю 2003 года.
Так было положено начало военным и полицейским акциям ЕС, масштабы
которых стали быстро расти. Самая крупная из них – начатая 2 декабря 2004
1
См. EU Security and Defence Policy. The first five years (1999–2004). EU Institute for Security Studies. Paris, 2004. P. 112ff.
Военные структуры ЕС: Цель - 2010
7
года военная миротворческая операция “Алтеа” в Боснии и Герцеговине1.
Контингент войск Евросоюза численностью более 7 тысяч человек сменил в
1
EU security and defence. Core documents 2004. Paris, 2005. P. 323–324.
8
Виталий Журкин
этом государстве натовскую группировку (СФОР), размещавшуюся там со
времени Дейтонского соглашения 1995 года. Цель “Алтеа” – дальнейшая
стабилизация, поддержание мира и безопасности в Боснии и Герцеговине. В
операции ЕС участвуют более 30 стран, в том числе 22 члена Евросоюза, ряд
европейских государств, не входящих в ЕС, а также Аргентина, Канада, Чили,
Марокко и Новая Зеландия. Всё это вместе взятое даёт достаточное
представление о расширении масштабов как военных операций Европейского
Союза, так и сотрудничества ЕС со странами Европы и других континентов в
реализации миротворческой деятельности. В рамках ЕПБО осуществляются и
другие, более мелкие акции, такие как полицейская миссия “Киншаса” в Конго,
деятельность команды советников ЕС в Грузии или группы наблюдателей в
суданском районе Дарфур.
Важно подчеркнуть, что все военные и полицейские акции ЕС проводятся в
тесном сотрудничестве с Организацией Объединённых Наций и на основе
резолюций Совета Безопасности ООН. Так, первая (полицейская) операция в
Боснии и Герцеговине проводилась на основании резолюции СБ ООН № 1396
от
5 марта 2002 года, первая военная операция “Конкордия” в Македонии –
согласно резолюции СБ ООН № 1317 и т. д. Наиболее крупной операции
“Алтеа” предшествовали резолюции СБ ООН № 1551 и 1575. ЕС и ООН
приняли целый ряд совместных решений, окончательно закреплённых в
Декларации о сотрудничестве в управлении кризисами от 25 сентября 2003
года. И надо отдать должное руководству Евросоюза: оно твёрдо
придерживается своих решений осуществлять военные или полицейские акции
только на основе резолюций Совета Безопасности и добросовестно соблюдает
договорённости с ООН.
Разумеется, начатая два с лишним года тому назад практическая военная
активность ЕС родилась не на пустом месте. Ей предшествовал довольно решительный поворот к собственной политике в области безопасности и обороны,
начало которому было положено 4 декабря 1998 года на франко-британском
саммите во французском курортном городке Сен-Мало, с которого в Европе и
ведут теперь отсчёт развития ЕПБО. Лидеры двух стран, к которым сразу же
примкнула Германия, а потом и другие члены ЕС, предложили, по существу, положить конец оборонной неспособности Евросоюза, придать его мощному экономическому потенциалу также и военное измерение.
Эта идея была оформлена в решениях Европейского Совета – высшего
органа Союза в конце прошлого и начале нынешнего десятилетия. На саммите
ЕС в Хельсинки (10–11 декабря 1999 г.) она была конкретизирована в форме
так называемой “головной цели” (“Headline goal”) создания европейских сил
быстрого реагирования численностью 50–60 тыс. человек. Эта цель была провозглашена достигнутой к 2003 году, причём члены ЕС обязались выставить
более 100 тыс. солдат и офицеров с соответствующей военной техникой. Дополнительно формировался контингент полицейских сил численностью до
Военные структуры ЕС: Цель - 2010
9
5 тыс. для обеспечения невоенных акций по управлению кризисными
ситуациями.
10
Виталий Журкин
Довольно быстро была сконструирована и система руководящих органов
ЕПБО внутри Евросоюза: Комитет по политике и безопасности для общего
управления, Военный комитет для решения главных военных задач и Военный
штаб ЕС для практического планирования операций и руководства ими.
Казалось бы, все необходимые меры были приняты, и развитие ЕПБО
пошло по хорошо подготовленной и накатанной дороге. Однако в действительности в ЕС и в Европе в целом, вопреки эйфористическому тону официальных
решений, документов и заявлений, стали рождаться вопросы и сомнения.
Первый вопрос касается странного несоответствия огромной численности
официально заангажированных сил и сравнительно незначительного количества
тех, кто реально участвует в операциях. Второй вопрос задевал не менее
существенную проблему эффективности этих сил, их способности осуществлять быстрое реагирование на кризисы и сходные ситуации. В действительности их развёртывание происходило неторопливо и далеко не всегда эффективно. К основным проблемам недостаточной готовности и эффективности добавлялось немало мелких, создающих в целом далеко не радужную картину.
Причины стали давать о себе знать довольно скоро. Это неповоротливость
руководящих органов ЕС; несостыкованность сил и средств, выделяемых разными членами Евросоюза, недостатки координации; наконец, слабая готовность
к совместным действиям.
Большую роль сыграла традиционная отсталость подавляющего большинства членов Европейского Союза в сфере высоких военных технологий – в
создании средств радиоэлектронной борьбы и военной электроники в целом,
высокоточного оружия, спутников, обеспечивающих управление, связь и
разведку, комплексов обеспечения стратегической мобильности, прежде всего
военно-транспортных самолётов большой грузоподъёмности и тяжёлых
воздушных заправщиков, во многом другом. Вступление в Евросоюз в 2004
году сразу десяти новых членов – стран Центральной и Восточной Европы,
сильно отстающих от западноевропейских государств практически по всем
параметрам, ещё более усугубило и без того тяжёлую ситуацию.
Сыграло свою роль и противодействие США, в руководстве которых
многие окрестили европейские и оборонные усилия и структуры “кинжалом,
нацеленным в сердце НАТО”1. Известный американский политик Клайд
Престовиц задавал в этой связи, как он писал, “резонный вопрос: в чём смысл
создания сил ЕС? Обильно сдобренный заверениями в нерушимой дружбе и сотрудничестве ответ, скорее всего, свёлся бы к тому, что в них не будет места
для американцев”2. Поиск вынужденного для ЕС и НАТО компромисса шёл
трудно и долго, натыкаясь то на одно, то на другое препятствие.
1
2
Цит. По К. Престовиц. Страна-изгой. М., 2005. С. 416–417.
Там же. С. 413.
Военные структуры ЕС: Цель - 2010
11
Волна симпатий и поддержки США, прокатившаяся по Европе после
террористического нападения на Америку 11 сентября 2001 года, заметно
сблизи-
12
Виталий Журкин
ла членов Атлантического сообщества. Однако кризис в отношениях между
Вашингтоном и рядом европейских столиц после вторжения США и их
союзников в Ирак негативно отразился на медленно формировавшемся
сотрудничестве ЕС и НАТО в военной сфере.
В итоге к концу первого пятилетия развёртывания ЕПБО и европейских сил
быстрого реагирования сложилась парадоксальная ситуация. С одной стороны,
был дан довольно мощный старт строительству военной системы ЕС, который
привёл к ряду вполне конкретных результатов. С другой – росло чувство
неудовлетворённости недостаточной эффективностью всех этих сил и
структур.
Беспокойство высказывалось в политических и военных кругах ряда
стран Западной Европы. Хотя и в довольно дипломатичной форме, оно неоднократно звучало и звучит в Европарламенте. Так, например, в его решении от
14 апреля 2005 года по докладу, подводящему итоги пятилетней деятельности в
области обороны и безопасности, говорится об “отсутствии достаточного количества сил для поддержания их необходимой ротации (1/3 развернута, 1/3 проходит подготовку, 1/3 отдыхает) ...отсутствии постоянного потенциала крупногабаритных транспортных самолётов для переброски войск за границу, отсутствии достаточных возможностей для развёртывания систем командования, контроля и связи, а также разведывательных ресурсов в коллективной структуре
ЕПБО”1. Серьёзные промахи и срывы в реализации ЕПБО побуждали руководство Евросоюза к действиям.
Показательны в этом плане перипетии вокруг Еврокорпуса, служившего на
протяжении многих лет до того, как Евросоюз развернул ЕПБО, символом
усилий ряда членов ЕС, нацеленных на создание относительно независимой военной группировки. Следует сказать, что до возникновения ЕПБО в Европе вне
рамок Евросоюза неоднократно на протяжении 1970–1990-х годов предпринимались попытки формирования дву- или многонациональных соединений,
состоявших в разных отношениях с НАТО и теми или иными органами ЕС.
Их было создано более полутора десятков, наиболее крупное и известное из
них – Еврокорпус (ЕК), сформированный в 1992 году двумя главными адептами
независимых европейских сил – Францией и Германией. Постепенно к ЕК
примкнули Бельгия, Испания и Люксембург, а корпус превратился во
внушительную силу численностью около 60 тысяч, это практически столько же,
сколько предусматривала хельсинкская “головная цель”.
Хотя корпус создавался как чисто европейская группировка, всесильная
тогда НАТО довольно быстро подмяла его под себя, заставив организаторов ЕК
подписать в 1993 году соглашение о его тесной связи с военной системой
НАТО. Но и взаимодействие ЕК с ЕС также развивалось, что породило определённый дуализм.
1
Europe Documents. Bulletin Quotidian Europe, N 2408-2409, Brussels,
22 April 2005. P. 14.
Военные структуры ЕС: Цель - 2010
13
Сейчас Еврокорпусом руководит Совместный Комитет в составе представителей пяти стран-членов, а его штаб в Страсбурге насчитывает свыше 900
военных и около 100 гражданских лиц. Более или менее регулярно проводятся
командно-штабные учения. Время от времени руководители ЕК провозглашают
себя формированием и НАТО, и Европейского Союза.
Когда ЕС бурно развернул строительство своей системы безопасности и
обороны, Еврокорпус – более или менее реальное крупное военное формирование – странным образом ушёл в тень этого европейского процесса и как бы перестал существовать. Характерно, что ни в одном из докладов о процессе реализации ЕПБО, принимавшихся Европейским Советом (саммитом ЕС),
начиная с первого из них (Кёльн 3–4 июня 1999 г.), Еврокорпус вообще не
упоминался ни разу1. Тому было несколько причин. Видимо, лидеры ЕС,
надеясь быстро создать эффективные чисто европейские силы, не желали иметь
дело с военной структурой, находившейся также и в зависимости от НАТО.
Возможно, сыграло свою роль и стремление членов ЕС иметь силы,
подчинённые всем, а не группе стран. Так или иначе, но ЕК был задвинут на
задний план европейского оборонного строительства.
Однако политические и военные реалии диктовали свои условия. Сложности строительства европейских сил быстрого реагирования в конце концов
заставили лидеров ЕС апеллировать к Еврокорпусу. Кульминацией стало решение 9 сентября 2004 года возложить на ЕК руководство военным контингентом
(Международными силами содействия безопасности) в Афганистане.
Впрочем, события, разыгравшиеся вокруг Еврокорпуса, явились всё же
частным, хотя и очень показательным примером сложностей европейского оборонного строительства и поисков путей их преодоления. В последние год с небольшим Евросоюз пошёл на довольно радикальные масштабные решения в
этом процессе.
Комплекс этих решений провозглашён в новой амбициозной программе
“Головная цель – 2010”, принятой брюссельским саммитом ЕС 17–18 июня 2004
года2. Концептуальной основой этой программы явилась Европейская стратегия безопасности, утверждённая Евросоюзом 12 декабря 2003 года и представляющая собой по существу первую чётко сформулированную доктрину ЕС в
области безопасности и обороны. Программа “Головная цель – 2010” служит,
таким образом, первым вариантом конкретизации этой доктрины, планом её
практической реализации.
Принимая новую программу, лидеры ЕС отметили, хотя и в незаслуженно
мягкой форме, недостатки и срывы пятилетней реализации ЕПБО. Они “признали, что следует заняться исправлением существующих недоделок” и что
“Союз должен обзавестись силами, которые были бы более гибкими, мобиль1
2
См. From St-Malo to Nice. European defence: core documents. Paris, 2001. P. 42ff.
European Council. Brussels 17 and 18 June 2004. Bulletin Quotidien Europe N 8730, Brussels, 20 June 2004. P. 14.
14
Виталий Журкин
ными и оперативно совместимыми” 1. Новые решения, предлагаемые Евросоюзом, призваны устранить недостатки и сделать силы ЕС более эффективными.
Сердцевину этих решений на 2005–2010 годы представляет принципиально
новый подход к организации и функционированию европейских сил –
созданная по инициативе Франции, Германии и Британии концепция формирования подразделений быстрого реагирования и развёртывания, названных боевыми группами (Battlegroups)2. Такая пока ещё не существующая в ЕС войсковая единица должна представлять собой усиленный батальон численностью до
1,5 тыс. с приданными ему авиационными и морскими силами, прежде всего
транспортными. Предполагается, что подобная боевая группа может начать
действовать не позже чем через десять дней после решения ЕС о проведении
операции. Таким образом, речь идёт о создании подразделений очень высокой
готовности и эффективности. Предполагается формирование системы таких
боевых групп к 2007 году.
Ведущие страны ЕС довольно активно взялись за реализацию новой
концепции. Окончательный план предполагает создание к 2008 году 13 боевых
групп общей численностью около 20 тыс. человек. Первые три группы должны
быть готовы к концу 2005 года. Их сформируют Франция, Британия и Италия. В
2006 году должны появиться многонациональные группы: франко-германская,
итало-испано-греко-португальская и франко-германо-бельгийская3. Нельзя не
признать, что предыдущий опыт порождает в Европе и определённый скептицизм относительно своевременности выполнения этих планов. Но ведущие
страны ЕС активно демонстрируют готовность их реализовать.
Чтобы расширить возможности невоенного миротворчества, которому ЕС
традиционно уделяет большое внимание, Европейский Совет утвердил
“Гражданскую головную цель – 2008”, предусматривающую среди прочего способность быстро развернуть минимум одну гражданскую миссию в кризисной
зоне4. Летом 2005 года, то есть уже после провала Европейской конституции,
начались первые учения ещё одной структуры – Корпуса жандармов ЕС со
штаб-квартирой в итальянском городе Виченце. Среди его многочисленных
задач исключительно важное место занимает борьба против международного
терроризма, которой Евросоюз посвятил целый ряд довольно далеко идущих
программ. Первый вклад в жандармские силы ЕС сделали Франция, Италия, Испания, Нидерланды и Португалия. По предложению Франции, Германии, Бельгии и Люксембурга в Военном штабе ЕС создано специальное подразделение –
гражданско-военная ячейка для более эффективного планирования операций и
руководства ими.
1
EU security and defence. Core documents 2004. Paris, 2005. P. 112.
Ibid. P. 112-113.
3 Progress expected in military capabilities field. Bulletin Quotidien Europe N 8952, Brussels, 24
May 2005. P. 4.
4 Annual Council report on fundamental choices facing CFSP. Europe Documents. Bulletin Quotidien Europe, N2411-2412, Brussels, 4 May 2005. P. 7.
2
Военные структуры ЕС: Цель - 2010
15
Острой проблеме отставания в передовых военных технологиях ЕС уделяет
повышенное внимание. Частично она решается при содействии НАТО,
предоставляющей с конца 2002 года Евросоюзу на постоянной основе свою
инфраструктуру для проведения еэсовских операций по формуле “Берлинплюс”1. Более радикальные решения ЕС ищет на пути создания новых программ
и органов. Большие надежды возложены им на “План действий по европейскому потенциалу”, функционирующий с 2001 года. Им предусмотрены совместные усилия членов ЕС по 19 особо важным программам стратегической мобильности и современных вооружений, что не исключает работы над десятками
других программ. Координацию активности ЕС призвано усилить и начавшее
реально функционировать в 2005 году после многолетней подготовки Европейское оборонное агентство. При всём этом в ЕС откровенно признают, что достигнутое – лишь первые шаги на долгом и трудном пути.
Подводя итог, можно сказать, что военная деятельность ЕС развивается
независимо от конституционного кризиса. Она нацелена и на достаточно
долгую перспективу, до 2010 года, согласно своим собственным планам и закономерностям, со своими собственными трудностями и противоречиями, которые Евросоюз пытается решать.
Абстрактно говоря, кризисные явления вроде бы должны влиять на все системы и
структуры Евросоюза. Однако в реальности этого не происходит. Во-первых, эти системы и структуры имеют свою внутреннюю логику развития, они профинансированы и
имеют разработанное организационное обеспечение. Во-вторых, кризис основательно обеспокоил, а в отдельных случаях и просто напугал руководителей ЕС, все
члены которого существенно выиграли, вступив в процесс европейской интеграции. Поэтому можно с доверием отнестись к многочисленным утверждениям лидеров ЕС, что будут приложены все необходимые усилия, чтобы исправить ситуацию. Конечно, решать отдельные проблемы будет нелегко, например
те, что порождены самым массированным в истории Союза приёмом новых
членов, сильно отстающих от костяка ЕС. Дальнейшее развитие Евросоюза во
многом зависит от того, насколько успешно будет происходить разрешение этого противоречия.
Вместе с тем не следует забывать, что на протяжении своей истории Европейский Союз неоднократно переживал сложные кризисные ситуации. Он
накопил огромный опыт их преодоления.
____________________________________________
1
Решение о такой поддержке было принято НАТО в общей форме на сессии в Берлине ещё
в 1996 году. На Вашингтонском саммите НАТО в 1999 году оно было конкретизировано –
дополнено обязательством делать это именно на гарантированной основе, а не от случая
к случаю. Отсюда формула “Берлин-плюс”, многократно упоминаемая в решениях ЕС.
НАТО сопротивлялась её реализации несколько лет, и только 13 декабря 2002 года
Евросоюзу удалось добиться соглашения о принятии формулы “Берлин-плюс”. (См. EUNATO Declaration on ESDP. NATO Press Release 142, Brussels, 16 Dec. 2002).