Замечания ОБСЕ БДИПЧ, содержащиеся в итоговом отчете

Замечания ОБСЕ БДИПЧ,
содержащиеся в итоговом отчете Миссии ОБСЕ/БДИПЧ
по наблюдению за выборами
в Государственную Думу
Федерального Собрания Российской Федерации
4 декабря 2011 года
№№
Итоговый отчет Миссии
ОБСЕ/БДИПЧ по наблюдению
за выборами
в Государственную Думу
4 декабря 2011 года
Комментарий
Замечания ОБСЕ/БДИПЧ
I. Политическая обстановка
1.
Отказ Министерства юстиции в
регистрации
некоторым
политическим партиям ограничил
имевшийся у избирателей выбор.
Для регистрации Минюстом
документально
подтвержденное
количество членов политической
партии должно составлять 45 000
человек. Более чем в половине из 83
субъектов Российской Федерации
количество представителей партии
должно быть не менее 450 человек и
не менее 200 членов в каждом из
остальных субъектов.
С момента проведения последних
парламентских выборов в 2007
Минюст отказал в регистрации
нескольким партиям.
Некоторые незарегистрированные
оппозиционные партии и активисты
гражданского общества заявляли,
что отказ в регистрации некоторым
политическим партиям ограничил
имевшийся у избирателей выбор.
В апреле 2011 года Европейский суд
по
правам
человека
(ЕСПЧ)
постановил, что роспуск в 2007 году
Республиканской партии России
(ЕПР)
не
соответствовал
заявленным правительством целям,
а также заключил, что имело место
нарушение статьи 11 Европейской
конвенции по правам человека
Российские власти обжаловали
решение в Большой Палате ЕСПЧ;
обжалование было отклонено.
Представители от РПР сообщили
МНВ ОБСЕ/БДИПЧ о том, что
партия обратилась в Верховный суд
Отмечаем, что в 2012 году Верховный Суд Российской
Федерации
удовлетворил
обращение
о восстановлении регистрации Республиканской партии
России и постановил пересмотреть соответствующий акт
Росрегистрации (определения Верховного Суда Российской
Федерации от 23 января 2012 года и от 19 апреля 2012 года
№ АКПИ12-588).
В 2012 году внесены изменения в Федеральный закон
от 11 июля 2001 года № 95-ФЗ «О политических партиях»,
в соответствии с которыми упрощается порядок
регистрации политических партий с учетом требований
к количеству региональных отделений политической
партии, количеству членов политической партии и членов
партии, состоящих на учете в региональном отделении
политической партии.
Согласно новым требованиям политическая партия
должна иметь региональные отделения не менее чем
в
половине
субъектов
Российской
Федерации,
в политической партии должно состоять не менее пятисот
членов политической партии. Требования к минимальной
численности членов политической партии в ее
региональных отделениях могут быть установлены уставом
политической партии.
По состоянию на февраль 2016 года в Российской
Федерации зарегистрировано 77 политических партий, из
которых 75 политические партии имеют право принимать
участие в выборах депутатов Государственной Думы
Федерального Собрания Российской Федерации седьмого
созыва,
14 политических партий допущены к участию
в указанных выборах без сбора подписей избирателей.
В период с 2012 года по 2015 год Минюстом России
было отказано в регистрации 15 политическим партиям.
2
с требованием восстановить ее
регистрацию на основании данного
решения.
2.
В
техническом
отношении
подготовка
к
выборам
в
Государственную Думу 4 декабря
была организована хорошо, но сами
выборы характеризовались тесным
слиянием государственных органов
власти
и
правящей
партии.
Несмотря на то, что в выборах
принимали участие семь партий,
отказ
некоторым
партиям
в
регистрации сузил пространство для
политической конкуренции. Также,
борьба была смещена в пользу
правящей партии. Свидетельством
тому
послужили
отсутствие
независимости
избирательных
органов, предвзятость большинства
СМИ,
а
также
излишнее
вмешательство
государственных
органов на разных уровнях.
В соответствии с Федеральным законом от 12 июня
2002
года
№ 67-ФЗ
«Об
основных
гарантиях
избирательных прав и права на участие в референдуме
граждан Российской Федерации» (далее – Федеральный
закон № 67-ФЗ) вмешательство в деятельность комиссий со
стороны
законодательных
(представительных)
и
исполнительных органов государственной власти, органов
местного самоуправления, организаций, должностных лиц,
не допускается.
При этом государственные органы, органы местного
самоуправления, государственные и муниципальные
учреждения, а также их должностные лица обязаны
оказывать комиссиям содействие в реализации их
полномочий.
3.
По
причине
того,
что
государственные и местные власти в
ходе
предвыборной
кампании
пользовались
преимуществами
своего ведомства или служебного
положения с целью увеличить
шансы одной партии перед другими,
грань между государством и
правящей партией часто стиралась,
что противоречит параграфу 5.4
Документа
Копенгагенского
совещания ОБСЕ 1990 года.
Наблюдатели получили большое
количество достоверных сообщений
о попытках местных органов
государственной власти повлиять на
выбор избирателей и оказать на них
давление, чтобы те проголосовали
за правящую партию.
За использование преимуществ должностного или
служебного положения предусмотрена административная
(статья 5.45 КоАП РФ «Использование преимуществ
должностного или служебного положения в период
избирательной кампании, кампании референдума») и
уголовная (статья 285 УК РФ «Злоупотребление
должностными полномочиями») ответственность.
II. Избирательная система
1.
Законодательный
орган
Российской
Федерации
–
Федеральное Собрание – включает в
себя две палаты: Совет Федерации
(верхняя палата), состоящий из 166
членов, и Государственную Думу
(нижняя палата), в состав которой
входит
450
депутатов.
Государственная Дума состоит из
450 депутатов, избираемых на
пятилетний
срок
по
пропорциональной
системе
Федеральное Собрание – парламент российской
Федерации: Совет Федерации – по два представителя
от каждого субъекта Российской Федерации (170 членов);
Государственная Дума – 450 депутатов, избираемых
на пять лет (статьи 94 – 96 Конституции Российской
Федерации)
по
смешанной
(мажоритарнопропорциональной) избирательной системе (225 депутатов
– по одномандатным округам, 225 – по федеральному
округу согласно статье 3 Федерального закона № 20-ФЗ).
Избирательное объединение – политическая партия,
имеющая право на участие в выборах (подпункт 25 статьи 2
Федерального закона № 67-ФЗ). Кандидаты выдвигаются
3
представительства
по
единому
федеральному
избирательному
округу; региональные результаты
принимаются во внимание при
распределении мандатов.
К выборам допускаются только
зарегистрированные политические
партии.
Участие
независимых
кандидатов
и
образование
избирательных
блоков
не
допускается.
Это входит в противоречие с
параграфом
7.5
Документа
Копенгагенского совещания ОБСЕ,
который говорит о том, что
«Государства-участники
[…]
уважают право граждан добиваться
политических или государственных
постов в личном качестве или в
качестве
представителей
политических
партий
или
организаций без дискриминации».
путем самовыдвижения и в составе избирательных списков
политических партий (статья 6 Федерального закона
№ 20-ФЗ).
Образование
избирательных
блоков
не предусмотрено.
Федеральное Собрание – парламент Российской
Федерации
–
является
представительным
и
законодательным органом Российской Федерации, который
состоит из двух палат – Совета Федерации и
Государственной Думы. В Совет Федерации входит
170 членов, по два от 85 субъектов Российской Федерации,
Государственная Дума состоит из 450 депутатов.
На выборах депутатов Государственной Думы применяется
смешанная избирательная система, в соответствии с
которой 225 депутатов избираются по одномандатным
избирательными округам, 225 депутатов избираются по
федеральному избирательному округу, пропорционально
числу голосов избирателей, поданных за федеральные
списки кандидатов в депутаты Государственной Думы.
Государственная Дума избирается сроком на пять лет.
Выдвижение кандидатов в депутаты Государственной
Думы может осуществляться как политической партией –
в составе федерального списка кандидатов либо по
одномандатным избирательным округам, так и в порядке
самовыдвижения по одномандатным избирательным
округам.
При этом политическая партия вправе выдвинуть
в составе федерального списка кандидатов граждан,
не являющихся членами данной или иной политической
партии. Указанные лица могут составлять не более 50
процентов от числа кандидатов включенных в федеральный
список кандидатов.
Принимать
участие
в
выборах
депутатов
Государственной Думы имеют право 74 политические
партии из 77 зарегистрированных политических партий.
III. Правовая база. Законодательство
1.
Комплексная
нормативноправовая
база
предоставляет
необходимую
основу
для
проведения
выборов,
однако
является чрезмерно сложной и
содержит дублирующие положения,
что преуменьшает ее точность и
ясность.
Наблюдатели
ОБСЕ/БДИПЧ отметили некоторую
запутанность и непоследовательное
применение
законодательства.
Недостаточная ясность нормативноправовой базы допустила ее
непоследовательное использование,
по большей части в пользу одной
партии и в ущерб другим.
Это было особенно заметно
в отношении жалоб; подавляющее
большинство жалоб, доведенных до
сведения
МНВ
ОБСЕ/БДИПЧ,
которые касались избирательной
Нормативно-правовая база, обеспечивающая назначение,
подготовку и проведение выборов, основывается
на Конституции Российской Федерации, принятых
в соответствии с ней федеральных законах и
не противоречащих им конституциях (уставах), законах
субъектов Российской Федерации, уставах муниципальных
образований.
Нарушение положений законодательства Российской
Федерации может быть обжаловано в вышестоящую
комиссию или в суд.
4
кампании ЕР, отклонялось, в то
время как жалобы в отношении
оппозиционных
партий
удовлетворялись.
2.
Право на мирные собрания
гарантируется
статьей
31
Конституции.
Согласно
действующему
законодательству,
для
организации
массовых
мероприятий
необходимо
уведомить местные органы власти
за десять дней до их проведения. На
практике, однако, это требование
зачастую
истолковывалось
как
разрешительная процедура. Такие
толкования основывались на праве
местных органов власти, предлагать
альтернативные
указываемым
организатором время и место из
соображений
общественной
безопасности и правопорядка, а
также
запрещать
проведение
митинга, если организатор не
соглашается
с
предлагаемыми
изменениями. Это привело к
разгону
полицией
нескольких
мирных
собраний
и
аресту
многочисленных
участников.
Партии также выразили МНВ
ОБСЕ/БДИПЧ недовольство тем,
что
десятидневный
срок
уведомления является слишком
большим
и
не
позволял
организовать стихийные митинги
или демонстрации.
Положения Федерального закона № 54-ФЗ закрепляют
уведомительную, но не разрешительную процедуру
подготовки
и
проведения
митингов,
шествий,
демонстраций, пикетирования, собраний, право граждан
Российской
Федерации
на
которые
закреплены
Конституцией Российской Федерации (пункты 7 и 8 статьи
2, пункт 1 статьи 4, пункт 1 части 4 статьи 5, статья 7,
пункт 1 части 1 статьи 12).
Предусмотренные данным законом нормы направлены на
обеспечение безопасности граждан при проведении
указанных мероприятий (пункт 2 части 4 статьи 5, пункты 2
и 3 части 1 статьи 12, часть 1 статьи 14).
При этом согласно части 2 статьи 1 указанного закона
проведение собраний, митингов, демонстраций, шествий и
пикетирований в целях предвыборной агитации, агитации
по вопросам референдума регулируется и Федеральным
законом № 54-ФЗ и законодательством Российской
Федерации о выборах и референдумах.
IV. Организация выборов
Избирательные комиссии
1.
В то время как политические партии
имеют право быть представленными
в избирательных органах всех
уровней, на практике большинство
членов избирательных комиссий
были
выдвинуты
различными
государственными учреждениями и
органами местной власти, включая
губернаторов
и
мэров.
Это
обстоятельство создало косвенную
связь
между
сотрудниками
избирательных
органов
и
государственным
аппаратом,
который был аффилирован с
партией власти в большинстве
наблюдаемых регионов.
В установленные законодательством сроки были
сформированы 94 866 УИК. В составы УИК были
назначены 830 835 членов комиссий с правом решающего
голоса. Из них по предложениям региональных отделений
политических партий, выдвинувших федеральные списки
кандидатов, допущенные к распределению депутатских
мандатов в ГД ФС РФ, были назначены 314 344 (38%)
члена УИК.
По предложениям иных политических партий в составы
УИК были назначены 38 918 (4,7%) членов комиссий. На
основе предложений общественных объединений в составы
УИК были назначены 37 578 (4,5%) членов комиссий,
собраний избирателей по месту жительства, работы,
службы, учебы – 414 201 (49,9%), представительных
органов муниципальных образований – 25 794 (3,1%)
(Выборы депутатов ГД ФС РФ. Сборник информационноаналитических материалов, стр. 99-100).
5
Как видно статистические
указанное замечание.
данные
опровергают
2.
Все
партии,
принимавшие
участие в данных выборах, могли,
также, на всех уровнях назначить
членов комиссий без права голоса.
Вместе с тем, это не всегда было
возможно, поскольку большинство
оппозиционных партий не обладают
достаточными
человеческими
ресурсами, а в некоторых случаях
сталкивались с административными
препятствиями.
Не менее половины от числа членов избирательных
комиссий субъектов Российской Федерации и нижестоящих
до участковых избирательных комиссий должны быть
назначены на основе предложений политических партий,
допущенных к распределению депутатских мандатов в
Государственной Думе Федерального Собрания Российской
Федерации, в законодательном органе государственной
власти субъекта Российской Федерации; политических
партий, которым переданы депутатские мандаты в
соответствии с законом, избирательных объединений,
выдвинувших списки кандидатов, допущенные к
распределению мандатов в представительном органе
муниципального образования (пункт 1 статьи 22, пункты 5
– 7 статьи 23, пункт 8 статьи 24, пункты 7 и 71 статьи 25,
пункт 7 статьи 26, пункт 5 статьи 27 Федерального закона
№ 67-ФЗ, часть 7 статьи 21 Федерального закона № 20-ФЗ).
Порядок назначения членов избирательных комиссии с
правом совещательного голоса определен статьей 29 ФЗ
«Об основных гарантиях…» и исключает какие-либо
административные препятствия.
Назначение в избирательные комиссии членов с правом
совещательного
голоса
является
правом
самой
политической партии.
Нарушение положений законодательства Российской
Федерации может быть обжаловано в вышестоящую
комиссию или в суд.
3.
Несмотря
на
то,
что
непредвзятость и независимость
избирательных комиссий от органов
государственного управления и
местной
власти
является
законодательным
требованием,
представители
большинства
политических
партий,
с
которыми встречались члены
МНВ ОБСЕ/ЮДИПЧ, выразили
серьезные сомнения относительно
беспристрастности
избирательных комиссий всех
уровней. Они также поставили под
сомнение независимость комиссий
от органов государственного и
местного управления. Большая
часть критики касалась явной
предвзятости в пользу правящей
партии.
Избирательные комиссии – коллегиальные органы,
формируемые в порядке и сроки, которые установлены
законом,
осуществляют
реализацию
и
защиту
избирательных прав граждан.
Принцип коллегиальности – свободное, всестороннее и
коллективное обсуждение вопросов, выносимых на
заседание комиссий, принятие решений, выражающих
мнение всех или большинства членов, путем голосования.
4.
Большинство посещенных ТИК
имели в своем составе несколько
членов, которые одновременно
являлись сотрудниками органов
местной власти (управы). Как
правило, это были члены ТИК,
наиболее активно вовлеченные
Положения пунктов 1 и 20 статьи 29 Федерального
закона № 67-ФЗ не ограничивают право для работников
органов
местного
самоуправления
быть
членом
избирательных комиссий.
Активность члена комиссии в данном случае есть
проявление эмоциональной черты характера человека.
6
5.
в административные
приготовления.
В
некоторых
регионах
наблюдатели
МНВ
ОБСЕ/БДИПЧ
отметили
прозрачность
процедур
формирования УИК, однако, в то же
время
они
получили
много
сообщений от своих собеседников,
что партия власти пользовалась
преимуществом при назначении
председателей ТИК и УИК.
Порядок назначения председателей ТИК и УИК
установлен пунктом 7 статьи 38 Федерального закона
№ 67-ФЗ.
В установленные законодательством сроки были
сформированы 94 866 УИК. В составы УИК были
назначены 830 835 членов комиссий с правом решающего
голоса. Из них по предложениям региональных отделений
политических партий, выдвинувших федеральные списки
кандидатов, допущенные к распределению депутатских
мандатов в ГД ФС РФ, были назначены 314 344 (38%)
члена УИК. По предложениям иных политических партий в
составы УИК были назначены 38 918 (4,7%) членов
комиссий. На основе предложений общественных
объединений в составы УИК были назначены 37 578 (4,5%)
членов комиссий, собраний избирателей по месту
жительства, работы, службы, учебы – 414 201 (49,9%),
представительных органов муниципальных образований –
25 794 (3,1%) (Выборы депутатов ГД ФС РФ. Сборник
информационно-аналитических материалов, стр. 99-100).
Как видно статистические данные опровергают указанное
замечание.
Не менее одной второй от общего числа членов ТИК
были сформированы в соответствии с пунктом 6 статьи 26
ФЗ «Об основных гарантиях…» на основе предложений
представительных органов муниципальных образований,
собраний избирателей по месту жительства, работы, учебы,
ТИК предыдущего состава.
При назначении председателей ТИК и УИК в
соответствии с Методическими рекомендациями о порядке
формирования
ТИК,
избирательных
комиссий
муниципальных образований, окружных и участковых
избирательных комиссий, утвержденных постановлением
ЦИК России от 16.01.2013 № 156/1138-6 учитывался их
опыт
по
организации
и
проведению
выборов,
референдумов, а также при назначении председателей,
кандидатуры которых были предложены политическими
партиями, принималось во внимание участие указанных
политических партий на выборах на соответствующей
территории.
Нарушение положений законодательства Российской
Федерации может быть обжаловано в вышестоящую
комиссию или в суд.
Решения и инструкции ЦИК
обеспечили
достаточную
нормативную
базу
для
административной подготовки к
выборам. Вместе с тем, многие
инструкции и документы ЦИК
были излишне детальными и
сложными для восприятия, в
частности, руководство для УИК
на 240 страницах.
Рабочий блокнот (члена) УИК это традиционная форма
методической разработки ЦИК России и РЦОИТ при ЦИК
России, издаваемой к федеральным выборам и ИКСРФ,
издаваемой к региональным и крупным муниципальным
выборам в целях обеспечения единообразного применения
УИК норм ФЗ «Об основных гарантиях..», «О выборах
депутатов ГД ФЗ РФ», «О выборах Президента Российской
Федерации», региональных законов о выборах.
«Рабочий блокнот УИК» изданный к выборам депутатов
ГД ФС РФ шестого созыва 4 декабря 2011 года (выписка из
протокола заседания ЦИК России от 14 сентября 2011 года
№ 32-1), стоял из трех частей: «Общие положения о работе
УИК» – 104 стр.; «Организация и проведение голосования.
Подсчет голосов избирателей» – 88 стр.; «Бланки
7
документов УИК» – 56 стр. Рабочие блокноты (члена) УИК
готовятся на основе накопленного опыта подготовки и
проведения избирательных кампаний и содержат
необходимые, достаточные и простые для восприятия
разъяснения
отдельных
вопросов
организации
и
обеспечения деятельности УИК и их действий в
проблемных ситуациях, которые могут возникнуть при
проведении голосования, подсчете голосов избирателей и
подведении итогов голосования. В августе 2015 года ЦИК
России впервые был выпущен универсальных рабочий
блокнот (размещен на официальном сайте ЦИК России в
разделе
«Учебно-методический
комплекс»,
предназначенный в качестве типовой основы для
подготовки ИКСРФ региональных рабочих блокнотов.
Исходя из изложенного оснований для пересмотра
указанного руководства УИК не усматривается.
Право ЦИК России издавать в пределах своей
компетенции обязательные для исполнения инструкции по
единообразному применению законов и оказывать
правовую помощь нижестоящим комиссиям определено
пунктами 9 и 13 статьи 21 Федерального закона № 67-ФЗ.
Законотворческая
техника
совершенствуется
в
результате мониторинга и в процессе подготовки
последующих актов ЦИК России.
6.
Во
время
работы
МНВ
ОБСЕ/БДИПЧ ЦИК проводила
регулярные заседания, которые
были открыты для СМИ, а также
транслировались
в
режиме
реального времени на интернетсайте комиссии. На тех заседаниях
ЦИК,
где
присутствовали
наблюдатели МНВ ОБСЕ/БДИПЧ,
члены
комиссии
принимали
решения
единогласно
и
без
обсуждения. Большинство решений
ЦИК относились к формальным
процедурам, таким как отмена
регистрации
кандидатов,
пожелавших
снять
свои
кандидатуры, или утверждение
доверенных
лиц
политических
партий. В последние две недели
перед выборами более часто
выражались
противоположные
точки зрения, в особенности
озвучиваемые членами без права
голоса. Согласно поступившей
информации не все члены ЦИК
имели равный доступ к важным
документам, а также многие
формальные
инициативы
предпринимались
председателем
ЦИК
и
другими
членами
индивидуально,
что
подорвало
коллегиальность работы комиссии.
Сюда же относятся ответы на
Согласно пункту 6 статьи 21 Федерального закона
«Об основных гарантиях избирательных прав и права на
участие в референдуме граждан Российской Федерации»
члены ЦИК России организуют работу по конкретным
направлениям
ее
деятельности,
определяемым
постановлением ЦИК России от 22 мая 2013 года
№ 175/1252-6 (в редакции постановления ЦИК России от 26
марта 2014 года № 223/1438-6).
На основании пункта 4 статьи 20 Федерального закона и
статьи 54 Регламента ЦИК России (утвержден
постановлением ЦИК России от 28 июня 1995 года
№ 7/46-II в редакции постановления ЦИК России от
23 марта 2011 года № 252/1614-5) члены ЦИК России
вправе рассматривать обращения граждан и давать на них
ответы.
Правовые отличия информирования избирателей статьи
45 – 47 Федерального закона № 67-ФЗ) и агитационных
материалов (статьи 48, 50 – 54, 56 Федерального закона
№ 67-ФЗ) определены законодательно.
В соответствии со статьей 75 (пункты 6 и 7)
Федерального закона № 67-ФЗ «Обжалование решений и
действий (бездействия), нарушающих избирательные права
и право на участие в референдуме граждан Российской
Федерации»:
Решения и действия (бездействие) комиссий и их
должностных лиц, нарушающие избирательные права
граждан и право граждан на участие в референдуме, могут
быть обжалованы в непосредственно вышестоящую
комиссию, которая обязана, не направляя жалобу в
нижестоящую комиссию, за исключением случая, когда
обстоятельства, изложенные в жалобе, не были предметом
рассмотрения нижестоящей комиссии, рассмотреть жалобу
и вынести одно из следующих решений:
8
жалобы письмом, без официального
решения ЦИК как органа.1
а) оставить жалобу без удовлетворения;
б) отменить обжалуемое решение полностью или в части
(признать незаконным действие (бездействие)) и принять
решение по существу;
в) отменить обжалуемое решение полностью или в части
(признать незаконным действие (бездействие)), обязав
нижестоящую комиссию повторно рассмотреть вопрос и
принять решение по существу (совершить определенное
действие).
Решения или действия (бездействие) избирательной
комиссии поселения или ее должностного лица,
нарушающие избирательные права граждан и право
граждан на участие в референдуме, могут быть обжалованы
в избирательную комиссию муниципального района.
Решения или действия (бездействие) избирательной
комиссии муниципального района, городского округа,
внутригородской
территории
города
федерального
значения или ее должностного лица, нарушающие
избирательные права граждан и право граждан на участие в
референдуме, могут быть обжалованы в избирательную
комиссию субъекта Российской Федерации. Решения или
действия (бездействие) избирательной комиссии субъекта
Российской Федерации или ее должностного лица,
нарушающие избирательные права граждан и право
граждан на участие в референдуме, могут быть обжалованы
в Центральную избирательную комиссию Российской
Федерации. Избирательные комиссии, рассматривающие
жалобы, обязаны принять решение в соответствии с
пунктом 6 настоящей статьи.
Необходимо различать обращения и жалобы. Обращения
рассматриваются индивидуально – уполномоченным членом
ЦИК России, а жалобы – ЦИК России коллегиально.
Согласно пунктам 1 и 4 статьи 4 Федерального закона
от 2 мая 2006 года № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения
обращений граждан Российской Федерации»:
обращение
гражданина
–
направленные
в
государственный орган, орган местного самоуправления
или должностному лицу в письменной форме или
в форме электронного документа предложение, заявление
или жалоба, а также устное обращение гражданина в
государственный орган, орган местного самоуправления;
заявление – просьба гражданина о содействии в
реализации его конституционных прав и свобод или
конституционных прав и свобод других лиц, либо
сообщение о нарушении законов и иных нормативных
правовых актов, недостатков в работе государственных
органов, органов местного самоуправления и должностных
лиц, либо критика деятельности указанных органов и
должностных лиц;
ЦИК вынесла официальные решения лишь по небольшому количеству жалоб, касающихся проведения
выборов в Государственную Думу. Наиболее заметные жалобы, так и оставшиеся нерассмотренными ЦИК,
касались схожести плакатов ЕР и Московской городской избирательной комиссии. Эти плакаты были
практически идентичны, с использованием похожих дизайна, цветов и шрифтов. В результате, избиратели
могли легко запутаться, какие плакаты являлись частью кампании по информированию избирателей, а какие
представляли собой агитационные материалы партии. Не рассмотрев официально эту жалобу, ЦИК упустила
возможность подчеркнуть важность четкого разграничения между деятельностью государственного
учреждения и политической партии.
1
9
жалоба – просьба гражданина о восстановлении или
защите его нарушенных прав, свобод или законных
интересов либо прав, свобод или законных интересов
других лиц.
Голосование на дому и по открепительным удостоверениям
1.
Избирательное законодательство
содержит положения, направленные
на максимальное увеличение явки
избирателей. Такие положения
включают возможность избирателей
голосовать «на дому». На этих
выборах «на дому» голосовало
около 4,3 миллиона избирателей,
что составило более 6 процентов от
общего
числа
всех
проголосовавших. Заявления на
голосование «на дому» можно было
подавать в УИК до 14:00 в день
голосования лично в устной форме,
либо через третьих лиц, таких как
соседи или объединения пожилых
людей. В некоторых случаях такие
заявления, возможно, могли быть
поданы
без
ведома
самих
избирателей, поскольку должные
меры, способные предотвратить
подобные ситуации, отсутствуют.
Число
избирательных
бюллетеней,
выданных
избирателям, проголосовавшим вне помещения для
голосования – 4 353 443.
Заявки на голосование вне помещения для голосования
фиксируются в отдельном реестре, в котором указываются:
ф.и.о. и адрес избирателя, время поступления заявки, ф.и.о.
и адрес места жительства лица, передавшего заявку, если
она поступила через третье лицо.
По вопросу возможных заявлений о голосовании «на
дому» при содействии других лиц без ведома самих
избирателей необходимо отметить, что подобная практика
на выборах отсутствует.
Если все же такая ситуация возникнет по какой либо
причине, то она будет разрешена членами УИК с правом
решающего голоса проводившими голосование вне
помещения для голосования непосредственно «на дому»
в соответствии со статьей 77 (Порядок голосования вне
помещения для голосования) ФЗ «О выборах депутатов
Государственной
Думы
Федерального
Собрания
Российской Федерации».
Голосование
вне помещения для голосования
осуществляется на основании письменного или устного
обращения избирателя личного либо посредством других
лиц в избирательную комиссию. При этом письменные
заявления (устные обращения) согласно пунктам 2 и 3
статьи 66 Федерального закона № 67-ФЗ вносятся в реестр,
в котором отражаются данные избирателя (данные лица,
при содействии которого передано обращение).
Порядок голосования вне помещения для голосования,
предусмотренный пунктами 9 – 13, 15 статьи 66
Федерального
закона
№ 67-ФЗ,
направлен
на
предотвращение указанных ситуаций.
В любом случае – избиратель голосует лично.
Нарушение
предусмотренного
законодательством
Российской Федерации порядка голосования может быть
обжаловано.
2.
Избиратели, которые в день
голосования
планировали
находиться не по месту постоянного
проживания, могли обратиться за
открепительным
удостоверением
(ОУ). Незадолго до дня голосования
ЦИК
принял
решение
о
перераспределении
ОУ
между
некоторыми
регионами,
аргументируя это тем, что в других
регионах
они
заканчивались.
В течение этих выборов было
выдано значительное количество
Во исполнение Послания Президента Российской
Федерации от 12 ноября 2009 года принят Федеральный
закон
от
4
октября
2010
года
№ 263-ФЗ
«О внесении изменений в отдельные законодательные акты
Российской Федерации в связи с уточнением порядка
использования
открепительных
удостоверений
при
проведении выборов и референдумов», направленный на
реализацию
положения,
касающегося
принятия
необходимых мер для предотвращения незаконных
действий с открепительными удостоверениями при
проведении выборов и референдумов.
10
открепительных
удостоверений.
Один член ЦИК и два ее члена
без права голоса выразили
обеспокоенность
возможными
злоупотреблениями, связанными
с использованием ОУ.
Этим законом закреплены единые требования к
изготовлению, выдаче и использованию открепительных
удостоверений на выборах всех уровней, на которых
законом допускается голосование по открепительным
удостоверениям, а также устанавливаются формы
открепительных удостоверений (без отрывного талона и с
отрывным
талоном, если
на
выборах законом
предусматривается
повторное
голосование);
устанавливается, что открепительные удостоверения
являются документами строгой отчетности и имеют
единую нумерацию на всей территории проведения
выборов. В целях защиты открепительных удостоверений
от подделки при их изготовлении используется бумага
с водяными знаками и (или) с нанесенной типографским
способом надписью микрошрифтом и (или) иные
специальные элементы защиты. Размещение заказа на
изготовление
открепительных
удостоверений
осуществляется организующей выборы избирательной
комиссией централизованно, на основании ее решения.
Открепительное
удостоверение
выдается
по
письменному заявлению избирателя с указанием причины,
по которой ему требуется открепительное удостоверение.
Открепительное удостоверение выдается под роспись
лично избирателю либо его представителю на основании
доверенности.
Повторная выдача открепительного удостоверения
не допускается. При утрате открепительного удостоверения
его дубликат не выдается.
С учетом повышения требований к изготовлению
открепительных удостоверений установлена уголовная
ответственность за их незаконное изготовление и
за хранение или перевозку незаконно изготовленных
открепительных удостоверений, в связи с чем изменения
были внесены в Уголовный кодекс Российской Федерации.
Кроме
того,
установлена
административная
ответственность за нарушение порядка их выдачи,
незаконное получение избирательного бюллетеня, в том
числе
по
открепительному
удостоверению,
за
использование заведомо поддельного открепительного
удостоверения.
Следует также отметить, что соответствующие
изменения, внесенные в законодательство Российской
Федерации о выборах, относящиеся к открепительным
удостоверениям, заслужили позитивную оценку самого
БДИПЧ (Предвыборный оценочный отчет БДИПЧ/ОБСЕ
по
выборам
депутатов
Государственной
Думы
Федерального
Собрания
Российской
Федерации
4 декабря 2011 года). В частности, в своем
Предварительном оценочном
отчете
БДИПЧ/ОБСЕ
отмечает, что «были пересмотрены и ужесточены
вызывавшие
ранее
обеспокоенность
положения,
регулирующие
голосование
по
открепительным
удостоверениям (ОУ)».
В соответствии с постановлением ЦИК России
от 14 сентября 2011 года № 32/286-6 «О распределении
по количеству открепительных удостоверений для
голосования на выборах депутатов Государственной Думы
Федерального Собрания Российской Федерации шестого
11
созыва» было изготовлено 2 600 000 открепительных
удостоверений. Было выдано ТИК и УИК избирателям
1 796 929 открепительных удостоверений.
Всего по открепительным удостоверения проголосовало
1 257 968 избирателей.
При
изготовлении
бланков
открепительных
удостоверений в соответствии с постановлением ЦИК
России
от
25
мая
2011
года
№ 12/125-6
«Об открепительном удостоверении для голосования на
выборах депутатов Государственной Думы Федерального
Собрания Российской Федерации шестого созыва»
применялись следующие способы защиты от подделки:
использование бумаги с водяными знаками, специальные
краски, графические элементы защиты и сочетания разных
видов печати. Открепительные удостоверения имели
единую нумерацию для всей территории Российской
Федерации.
Вопросы,
связанные
с
перераспределением
открепительных удостоверений в случае поступления
в ЦИК России запроса от одной или нескольких
избирательных комиссий субъектов Российской Федерации
о выделении дополнительного количества открепительных
удостоверений решались в строгом соответствии
с Порядком передачи открепительных удостоверений
избирательным комиссиям, комиссиям референдума
и учета открепительных удостоверений, утвержденным
постановлением ЦИК России от 8 декабря 2010 года
№ 230/1508-5.
При этом на комплексе средств автоматизации (далее –
КСА) ЦИК России в ГАС «Выборы» вводились данные:
о количестве и номерах открепительных удостоверений,
изготовленных по заказу ЦИК России, о количестве и
номерах открепительных удостоверений, распределенных в
резерв ЦИК России; о количестве и номерах
открепительных удостоверений и дате их передачи
в ИКСРФ, зарубежные ТИК, по каждой ИКСРФ
и зарубежной ТИК.
В случае поступления в ЦИК России запроса от ИКСРФ,
зарубежной ТИК о выделении дополнительного количества
открепительных удостоверений ЦИК России принимала
постановление, на основании которого обеспечивалась
переда их по акту из резерва ЦИК России или из резерва
какой-либо ИКСРФ. Указанные данные вводились на КСА
ЦИК в ГАС «Выборы» непосредственно после передачи
открепительных удостоверений. В случае поступления
сведений (акта и постановления комиссии, установившей
факт утраты бланка открепительного удостоверения) ЦИК
России принимала постановление о признании данного
открепительного
удостоверения
недействительным,
которое доводилось до всех нижестоящих комиссий и при
этом сведения об этом открепительном удостоверении
вводились на КСА ЦИК в ГАС «Выборы». Таким образом,
применяемые способы защиты, единая нумерация и
организационно-технические мероприятия по учету
«движения» открепительных удостоверений исключили
возможность
злоупотреблений,
связанных
с
их
использованием. Случаев таких злоупотреблений отмечено
не было.
12
Число открепительных удостоверений утверждается,
размещение заказа на их изготовление осуществляется
организующей выборы комиссией, порядок передачи и
учета открепительных удостоверений утверждается
ЦИК России (пункты 3, 5, 16 статьи 52 Федерального
закона № 67-ФЗ).
В рамках подготовки нормативных и иных актов,
обеспечивающих реализацию положений Федерального
закона «О выборах депутатов Государственной Думы
Федерального
Собрания
Российской
Федерации»
ЦИК России принимает постановления:
«О Порядке передачи открепительных удостоверений
избирательным комиссиям и учета открепительных
удостоверений, в том числе: о форме акта о погашении
открепительного удостоверения»;
«Об открепительном удостоверении для голосования на
выборах депутатов Государственной Думы Федерального
Собрания Российской Федерации, в том числе:
о
порядке
изготовления
открепительных
удостоверений»;
о способах защиты от подделки;
о тексте открепительного удостоверения;
о
форме
реестра
выдачи
открепительного
удостоверений».
«О количестве открепительных удостоверений для
голосования на выборах депутатов Государственной Думы
Федерального Собрания Российской Федерации, в том
числе о распределении по количеству открепительных
удостоверений (по избирательным комиссиям субъектов
Российской
Федерации,
окружным
избирательным
комиссиям)».
Новые избирательные технологии
1.
В ходе этих выборов были
использованы новые технологии для
голосования двух видов. КОИБ
использовались
на
4800
избирательных участках, а 326
избирательных
участков
были
оборудованы комплексами для
голосования
с
сенсорными
экранами.
Наблюдатели
ОБСЕ/БДИПЧ
обратили внимание на то, что
техническая помощь требовалась
большинству избирателей. Также
было
отмечено,
что
люди,
оказывающие помощь (технический
персонал),
могли
видеть
содержание
бюллетеней,
подлежащих сканированию, или
голоса на сенсорном экране, что
нарушало тайну голосования.
2.
Несмотря
на
то,
что
оба
Для
голосования
с
использованием
КОИБ
не требуется ни каких специальных навыков, для
голосования с использованием КЭГ, предусмотрена
процедура тренировки избирателя (при входе в помещение
для голосования УИК устанавливается тренажер и на всех
УИК, оборудованных КОИБ и КЭГ, имеются плакаты с
правилами голосования с использованием этих технических
средств подсчета голосов).
Член УИК (оператор КОИБ, оператор КЭГ)
в соответствии с Инструкцией о порядке использования
технических
средств
подсчета
голосов
должен
осуществлять контроль за работой ТСПГ в течение дня
голосования, в том числе соблюдением правил голосования
избирателями,
участниками
референдума
и,
при
необходимости, оказывать им консультативную помощь.
Тайна голосования является принципом проведения
выборов в Российской Федерации. Лицо, оказывающее
помощь избирателю, руководствуется этим принципом
при оказании такой помощи.
Предпосылок для нарушения тайны голосования нет.
13
3.
комплекса
обеспечили
«документальное подтверждение»,
вызывает
озабоченность
отсутствие
положений
об
обязательном ручном пересчете в
случайной выборке значительного
числа избирательных участков, где
применяются новые технологии
голосования.
Кроме того, тот факт, что
распечатка
голосов
в
КЭГ
осуществляется в последовательном
порядке на одной бумажной ленте,
мог создать предпосылки для
нарушения тайны голосования.
Технически исключена возможность избирателю видеть
результат голосования предыдущего избирателя.
Оба вида новых технологий
голосования
основаны
на
применении
закрытого
для
общественного
контроля
проприетарного
программного
обеспечения,
информация
по
которому
не
разглашается.
Несмотря
на
проведение
ограниченного тестирования на
предмет
функционирования
и
проверки физических характеристик
оборудования,
независимая
общественная
экспертиза
и
аттестация данных комплексов
не проводились.2 Это может
повлиять на доверие избирателей к
обоим комплексам.
В соответствии с законодательством Российской
Федерации
встроенное
прикладное
программное
обеспечение КОИБ и КЭГ сертифицировано Федеральной
службой по техническому и экспортному контролю
(ФСТЭК России) на отсутствие недекларированных
возможностей, его код зафиксирован контрольной суммой,
и любое изменение программного обеспечения можно
проверить.
Распечатка голосов в последовательном порядке
является общепринятой мировой практикой и не считается
нарушением тайны голосования.
В отношении «озабоченности отсутствием положений
об
обязательном
ручном
пересчете»
–
до
начала
голосования
ведется
проверка
работоспособности КЭГ.
VI. Регистрация кандидатов
1.
2
Согласно статье 5
закона
«О
выборах
депутатов
Государственной Думы», граждане,
имеющие двойное гражданство или
постоянно
проживающие
на
территории
иностранного
государства, не имеют права
участвовать
в
выборах
в
Государственную Думу. Верховный
суд аннулировал регистрацию
одного кандидата СР по причине
двойного гражданства. Данное
положение противоречит статье 17.1
Рамочной конвенции о защите
национальных меньшинств Совета
Двойное гражданство.
В соответствии с пунктом 31 статьи 4 и подпунктом «а»
пункта 26 статьи 38 ФЗ «Об основных гарантиях…»
не имеют права быть избранными граждане Российской
Федерации,
имеющие
гражданство
иностранного
государства либо вид на жительство или иной документ,
подтверждающий право на постоянное проживание
гражданина Российской Федерации на территории
иностранного государства. Указанные граждане вправе
быть избранными в органы местного самоуправления,
если это предусмотрено международным договором
Российской Федерации.
Таким образом, отсутствие у кандидата пассивного
См. стандарт 111 Рекомендации Совета Европы (2004)11 по электронному голосованию:
www.coe.int/t/dgap/democracy/Activities/GGIS/E-voting/Evoting%202010/Biennial_Nov_meeting/Guidelines_certification_EN.pdf, а также Рекомендации Комитета
министров Совета Европы по сертификации систем для электронного голосования (2011 г.):
www.coe.int/t/dgap/democracy/Activities/KeyTexts/Recommendations/Rec%282004%2911_Eng_Evoting_and_Expl_Memo_en.pdf.
14
Европы (подписана, но еще не
ратифицирована
Российской
Федерацией) и формирующемуся
прецедентному правы Европейского
суда
по
правам
человека
по вопросам двойного гражданства.
избирательного права является основанием для исключения
кандидата из списка.
Согласно части 41 статьи 5 Федерального закона
№ 51-ФЗ и части 7 статьи 4 Федерального закона № 20-ФЗ
не
имеет
права
быть
избранным
депутатом
Государственной Думы гражданин Российской Федерации,
имеющий гражданство иностранного государства либо вид
на жительство или иной документ, подтверждающий право
на постоянное проживание гражданина Российской
Федерации на территории иностранного государства.
В своем решении по делу
«Танасэ и Киртоака против
Молдовы» (заявление № 7/08 от
27 апреля 2010 года) ЕСПЧ
заключил, что лишение граждан,
имеющих двойное гражданство,
права
голосовать
и
быть
избранными,
является
непропорциональной
мерой
и,
соответственно,
противоречит
статье 3 Протокола № 1 к
Европейской конвенции о защите
прав человека.
Нет такого решения ЕСПЧ в отношении России.
В своем Постановлении от 14 июля 2015 года
№ 21-П Конституционный Суд Российской Федерации
постановил, что:
суд общей юрисдикции, арбитражный суд при
пересмотре
в
установленном
процессуальным
законодательством порядке дела в связи с принятием
Европейским Судом по правам человека постановления, в
котором констатируется нарушение в Российской
Федерации прав и свобод человека при применении закона
либо отдельных его положений, придя к выводу, что вопрос
о возможности применения соответствующего закона
может быть решен только после подтверждения его
соответствия
Конституции
Российской
Федерации,
обращается с запросом в Конституционный Суд
Российской Федерации о проверке конституционности
этого закона; во всяком случае суд общей юрисдикции,
арбитражный суд, осуществляющий производство по
пересмотру вступившего в законную силу судебного акта
по заявлению лица, по жалобе которого Европейским
Судом по правам человека было принято постановление,
констатирующее нарушение Конвенции о защите прав
человека
и
основных
свобод
положениями
законодательства Российской Федерации, примененными в
деле этого лица, обязан приостановить производство и
обратиться в Конституционный Суд Российской Федерации
с запросом о проверке их соответствия Конституции
Российской Федерации;
государственные органы, на которые возложена
обязанность по обеспечению выполнения Российской
Федерацией международных договоров, участницей
которых она является, – придя к выводу о невозможности
исполнить вынесенное по жалобе против России
постановление Европейского Суда по правам человека
вследствие того, что в части, обязывающей Российскую
Федерацию к принятию мер индивидуального и общего
характера, оно основано на положениях Конвенции о
защите прав человека и основных свобод в истолковании,
приводящем к их расхождению с Конституцией Российской
Федерации, – правомочны обратиться в Конституционный
Суд Российской Федерации для решения вопроса о
возможности исполнения постановления Европейского
Суда по правам человека и принятия мер индивидуального
и общего характера, направленных на обеспечение
выполнения данной Конвенции; в случае если
Конституционный Суд Российской Федерации придет к
выводу, что постановление Европейского Суда по правам
15
человека, поскольку оно основано на Конвенции о защите
прав
человека
и
основных
свобод в истолковании, противоречащем Конституции
Российской Федерации, не может быть исполнено, такое
постановление в этой части не подлежит исполнению.
Критикуемое положение российского законодательства
адекватно Руководящим принципам относительно выборов,
принятым Венецианской комиссией на 52-й сессии
(Венеция,
18-19
октября
2002 года; Страсбург, 30 октября 2002 года). Этот документ
содержит определенные правила и исключения для
государств-членов Совета Европы, в том числе и
в отношении гражданства.
Пунктом 1.1 Руководящих принципов установлено, что
всеобщее
избирательное
право
означает,
в принципе, что каждый человек имеет право избирать и
быть избранным. Однако это право может и, по сути,
должно ограничиваться определенными условиями,
в частности:
«b. Гражданство:
i. может устанавливаться требование в отношении
гражданства;
ii. вместе с тем рекомендуется разрешить иностранцам
участвовать в местных выборах, если они проживают
в данной местности дольше определенного срока».
Таким образом, поскольку данное замечание касается
выборов не местного, а государственного (федерального)
уровня, то следует учитывать установление на уровне
Конституции России ограничения избирательного права по
признаку гражданства, что, впрочем, не противоречит
европейскому электоральному наследию.
VII. Избирательная кампания
1.
2.
Из-за
использования
преимуществ
ведомств
и
служебного положения в ходе
предвыборной
кампании
часто
стиралась
грань
между
государством и правящей партией,
что противоречит статье 46 (4)
закона «О выборах депутатов
Государственной
Думы»
и
параграфу
5.4
Документа
Копенгагенского совещания ОБСЕ
1990 года. Например, в двух
районах Москвы были замечены
билборды, которые гласили, что
строительство
метро
ведется
местным
отделением
Единой
России. Другие партии восприняли
это как агитацию в пользу ЕР,
финансируемую
за
счет
государственного бюджета.
Контроль
за
неуклонным
соблюдением
законоположений статей 40, 45, 48 Федерального закона
№ 67-ФЗ.
За использование преимуществ должностного или
служебного положения предусмотрена административная
(статья 5.45 КоАП РФ «Использование преимуществ
должностного или служебного положения в период
избирательной кампании, кампании референдума»)
и уголовная (статья 285 УК РФ «Злоупотребление
должностными полномочиями») ответственность.
Нарушение требований законодательства может быть
обжаловано.
Эти
выборы
массово
Контроль за соблюдением принципов проведения
воспринимались как соревнование в выборов в Российской Федерации и ограничений для
16
3.
неравных условиях в пользу
правящей партии. Наблюдатели
ОБСЕ/БДИПЧ получили большое
количество достоверных сообщений
о попытках незаконно повлиять на
выбор избирателей. Они включали в
себя сообщения о том, что
госслужащих
заставляли
подписывать письма в поддержку
ЕР,
что
владельцы
крупных
компаний оказывали давление на
своих сотрудников, чтобы те
проголосовали
за
правящую
партию, а также о давлении со
стороны местных органов власти на
директоров школ, с целью чтобы те
удостоверились,
что
их
3
подчиненные проголосуют за ЕР.
кандидата, связанных с его должностным или служебным
положением (статья 3, 40 Федерального закона № 67-ФЗ).
В то время как закон обязывает
рекламные компании предоставлять
равные условия всем участникам
избирательной процесса, некоторые
политические партии сообщили о
проблемах с доступом к билбордам.
В
одном
случае
частная
компания заявила, что получила
инструкции от местных властей о
том, чтобы размещать плакаты
только ЕР. Письмо с отказом,
отправленное отделению ЛДПР в
Саратове от 1 ноября 2011 года
содержала прямую ссылку на такое
указание.
Соблюдение совокупных требований пункта 12
статьи 20, пункта 7 статьи 48, статьи 54 Федерального
закона № 67-ФЗ.
За использование преимуществ должностного или
служебного положения предусмотрена административная
(статья 5.45 КоАП РФ «Использование преимуществ
должностного или служебного положения в период
избирательной кампании, кампании референдума»)
и уголовная (статья 285 УК РФ «Злоупотребление
должностными полномочиями») ответственность.
Нарушение требований законодательства может быть
обжаловано.
За использование преимуществ должностного или
служебного положения предусмотрена административная
(статья 5.45 КоАП РФ «Использование преимуществ
должностного или служебного положения в период
избирательной кампании, кампании референдума»)
и уголовная (статья 285 УК РФ «Злоупотребление
должностными полномочиями») ответственность.
Нарушение требований законодательства может быть
обжаловано.
VIII. Средства массовой информации
1.
Результаты мониторинга СМИ,
проводимого МНВ ОБСЕ/БДИПЧ
в период с 31 октября по 2 декабря,
выявили ограниченный интерес к
предвыборной кампании со стороны
вещательных СМИ. В большинстве
новостных выпусков в СМИ,
которые охватывал мониторинг
Миссии, преобладали сообщения о
деятельности
властей
и
чиновников.
Освещение
деятельности
органов
власти
занимало от 55 процентов на
телеканале «Россия-24» до 83
процентов на «ТВ Центр». В ходе
последней недели предвыборной
кампании
телеканалы
«НТВ»,
«ТВ Центр» и «Пятый канал»
транслировали
информационно-
Наблюдатели МНВ ОБСЕ/БДИПЧ получили сообщения о таких случаях в Воронеже, Екатеринбурге,
Хабаровске и Новосибирске.
3
17
аналитические
программы,
внимание
в
которых
было
сосредоточено
на
восхвалении
достижений органов власти.
2.
При освещении деятельности
органов
власти
телерадиокомпании,
которые
охватывал мониторинг, часто
стирали
границу
между
появлениями должностных лиц в их
официальном качестве и в связи
с предвыборной кампанией. При
освещении
деятельности
Президента в его официальном
качестве
СМИ
зачастую
демонстрировали на заднем плане
лозунги правящей партии.
3.
В своем освещении деятельности
участников выборов телеканалы
«Россия-1»
и
«Россия-24»
предоставили большое количество
времени всем партиям, отдавая
очевидное
предпочтение
ЕР.
«Первый канал» и «ТВ Центр»
сосредоточились в основном на ЕР,
которая получила 15 и 11
процентов новостного освещения
преимущественно
позитивного
характера, соответственно. Для
сравнения, все остальные партии,
принимавшие участие в выборах,
получили в общей сложности 8 и 5
процентов новостного освещения
преимущественно
нейтрального
характера, соответственно.
В соответствии с Федеральным законом № 20-ФЗ
эфирное время, предоставляемое безвозмездно для
размещения предвыборных агитационных материалов
политических партий, зарегистрированных кандидатов,
распределяется
соответственно
между
всеми
политическими
партиями,
зарегистрированными
кандидатами, в равных долях.
Государственные и муниципальные организации
телерадиовещания обязаны резервировать платное эфирное
время
для
проведения
предвыборной
агитации
политическими
партиями,
зарегистрированными
кандидатами.
Каждая политическая партия, зарегистрированный
кандидат вправе получить эфирное время из общего объема
зарезервированного эфирного времени, не менее доли,
полученной путем деления общего объема эфирного
времени на общее число политических партий,
зарегистрированных кандидатов.
Таким образом, Федеральный закон № 20-ФЗ исключает
возможность отдать предпочтение той или иной
политической партии.
4.
В целом, подход большинства
телерадиокомпаний
не
соответствовал
требованиям
избирательного законодательства,
согласно которому предпочтение в
новостях не должно отдаваться
каким-либо политическим партиям.
5.
Выступления транслировались
в основном не во «время сбора
наибольшей
аудитории»,
что
противоречит
законодательным
требованиям.
В
частности,
национальные
СМИ
не
18
предоставляли время для агитации
в период с 19:00 до 23:00.4
6.
Представители
некоторых
партий
выразили
МНВ
ОБСЕ/БДИПЧ недовольство тем,
что
стоимость
платной
политической рекламы была выше
стоимости коммерческой рекламы
аналогичной продолжительности.
IX. Участие женщин и представителей национальных меньшинств
1.
Конституция
обеспечивает
равноправие мужчин и женщин в
общественной
и
политической
жизни. Ни одна из семи партий,
принимавших участие в выборах,
не имела внутренней системы
квотирования, хотя женщины были
представлены на различных уровнях
партийных
структур,
за
исключением
руководящих
позиций. Согласно окончательным
результатам выборов, объявленным
ЦИК, в Государственной Думе
получили место 49 женщин (10,88
процента), в том числе 30 мест
пришлось на ЕР, 10 на СР, 5 на
ЛДПР и 4 на КПРФ. Женщины
также принимали активное участие
в избирательной кампании и были
представлены на всех митингах, за
которыми наблюдали представители
МНВ ОБСЕ/БДИПЧ. 4 из 15 членов
ЦИК – женщины. Женщины были
широко представлены на уровне
ТИК и УИК, но в меньшей степени
в ИКС. Женщины руководили более
70 процентами посещенных УИК.
Конституция Российской Федерации предусматривает,
что государство гарантирует равенство прав и свобод
человека и гражданина независимо от пола (часть 2
статьи 19 Конституции Российской Федерации).
В соответствии с частью 3 статьи 19 Конституции
Российской Федерации мужчины и женщины имеют
равные права и свободы и равные возможности для их
реализации (при этом учитываются положения статьи 2
«Всеобщей декларации прав человека» 1948 года, статьи 14
Европейской «Конвенции о защите прав человека и
основных свобод» 1950 года, Конвенции ООН
«О ликвидации всех форм дискриминации в отношении
женщин», закрепляющие принцип равенства прав и свобод
человека независимо от признака пола).
Установленное Конституцией Российской Федерации
равенство прав граждан независимо от пола распространяется
на конституционные права, предусмотренные частью 2 статьи
32 Конституции Российской Федерации: право избирать и
быть избранными в органы государственной власти и органы
местного самоуправления и право на участие в референдуме
Российской Федерации (часть 2 статьи 2 Федерального
конституционного закона «О референдуме Российской
Федерации» и пункт 2 статьи 4 Федерального закона
«Об основных гарантиях избирательных прав и права на
участие в референдуме граждан Российской Федерации»).
Само по себе внутрипартийное квотирование есть
отступление от принципа равенства полов.
В составе ЦИК России из 15 членов ЦИК – 3 женщины.
Порядок формирования ЦИК России установлен пунктом 4
статьи 21 Федерального закона № 67-ФЗ.
На сегодняшний день в Российской Федерации
зарегистрировано
две
политические
партии,
представляющие интересы женщин: Общероссийская
политическая партия «Народная партия «За женщин
России» и Общественная организация – Политическая
партия «Добрых дел, защиты детей, женщин, свободы,
природы и пенсионеров», одну из которых возглавляет
женщина. Обе политические партии имеют право
принимать участие в выборах депутатов Государственной
Думы Федерального Собрания Российской Федерации
седьмого созыва.
В 2007 году, после консультаций с четырьмя информационными неправительственными организациями ЦИК
предложила СМИ предоставлять бесплатное эфирное время в период с 8:30 до 9:00 и с 19:00 до 23:00
в будущем.
4
19
По результатам выборов депутатов Государственной
Думы Федерального Собрания Российской Федерации
шестого созыва, в Государственную Думу была избрана 51
женщина. Из них:
31 – Всероссийская политическая партия «ЕДИНАЯ
РОССИЯ»,
10 – Политическая партия СПРАВЕДЛИВАЯ РОССИЯ,
5 – ЛДПР,
5 – КПРФ.
По вопросу регистрации депутатами ГД ФС РФ женщин
и количестве женщин в составе ЦИК РФ данные
совпадают.
По состоянию на 08.09.2015 в УИК женщин – 79,1%,
мужчин – 20,9%.
По состоянию на 15 сентября 2015 года:
в ТИК женщин – 61%, мужчин – 39%;
в ИКСРФ женщин –35,9%, мужчин – 64,15%.
2.
По данным переписи 2002 года,
лица,
принадлежащие
к
национальным
меньшинствам,
составляют около 20 процентов
населения, включая более 160
различных этнических групп.
ЦИК заявила, что в регионах, в
которых проживает значительное
количество
представителей
национальных
меньшинств,
бюллетени были доступны как на
русском,
так
и
на
других
соответствующих языках, в том
числе на башкирском и татарском.
В своем Втором мнении о
Российской Федерации от 11 мая
2006
года
Консультативный
комитет
Совета
Европы
по
Рамочной конвенции о защите
национальных меньшинств выразил
озабоченность
касательно
некоторых аспектов избирательного
законодательства, которые могут
препятствовать
участию
лиц,
принадлежащих к национальным
меньшинствам,
в
принятии
решений.5
В соответствии с частью 2 статьи 19 Конституции
Российской Федерации государство гарантирует равенство
прав и свобод человека и гражданина независимо от расы,
национальности, языка, отношения к религии, запрещаются
любые формы ограничения прав граждан по признакам
социальной, расовой, национальной, языковой или
религиозной принадлежности: граждане Российской
Федерации имеют право избирать и быть избранными
в органы государственной власти и органы местного
самоуправления, а также участвовать в референдуме (часть
2 статьи 32 Конституции Российской Федерации). При этом
соблюдаются требования статьи 2 «Всеобщей декларации
прав человека» о том, что каждый человек должен обладать
всеми правами и всеми свободами, без какого бы то
ни было различия, в отношении расы, цвета кожи, пола,
языка, религии, убеждений, национального происхождения
и статьи 14 «Конвенция о защите прав человека и основных
свобод» о том, что пользование правами и свободами,
должно быть обеспечено без какой бы то ни было
дискриминации по признаку пола, расы, цвета кожи, языка,
религии, убеждений, национального происхождения,
принадлежности к национальным меньшинствам.
В соответствии с пунктом 1 статьи 63 Федерального
закона № 67-ФЗ избирательные бюллетени печатаются
на русском языке и на языках народов Российской
Федерации на территориях их компактного проживания.
Избирательные бюллетени на выборах депутатов
ГД ФС РФ были напечатаны на русском, башкирском,
калмыцком и бурятском языках.
Установлен законодательно принцип равенства всех
граждан, с поддержкой национальных языков и запретом
на дискриминацию.
Согласно изложенному Мнению, ниже представлены аспекты, которые могут представлять собой препятствия
для лиц, принадлежащих к меньшинствам, в отношении их участия в принятии решений: семипроцентный
порог на парламентских выборах; запрет на образование избирательных блоков; исключение одномандатных
округов при выборах в законодательные органы. См.:
www.coe.int/t/dghl/monitoring/minorities/3_FCNMdocs/PDF_2nd_OP_RussianFederation_en.pdf
5
20
X. Жалобы и апелляции
1.
ЦИК приняла ряд подробных
инструкций
для
обеспечения
подготовки к выборам. Комиссия
проводила
регулярные
сессии,
большинство решений принимались
единогласно и без обсуждений.
Процесс рассмотрения жалоб
ЦИК не был прозрачным, что
не
позволило
участникам
выборов
своевременно
и
эффективно
бороться
с
нарушениями.
ЦИК не следовала положению
закона, в котором говорится, что по
всем
жалобам
должны
предприниматься действия, и по
каждой
должен
быть
дан
письменный ответ.
Представители
большинства
политических партий выразили
серьезные сомнения относительно
беспристрастности избирательных
комиссий всех уровней и поставили
под вопрос их независимость от
различных органов государственной
власти.
Рабочая группа по предварительному рассмотрению
жалоб (заявлений) на решения и действия (бездействие)
избирательных комиссий, комиссий референдума и их
должностных лиц, нарушающие избирательные права и
право на участие в референдуме граждан Российской
Федерации, создается в целях полного и объективного
изучения поступающих в ЦИК России жалоб на решения и
действия (бездействие) нижестоящих избирательных
комиссий и их должностных лиц, а при проведении
выборов в органы государственной власти субъектов
Российской
Федерации,
в
органы
местного
самоуправления, референдумов субъектов Российской
Федерации и местных референдумов - на решения и
действия (бездействие) избирательных комиссий субъектов
Российской Федерации и их должностных лиц (положение
о Рабочей группе утверждено постановлением ЦИК России
от 25 апреля 2007 года № 5/44-5).
При рассмотрении жалоб ЦИК России на заседание
Рабочей группы, заседание ЦИК России приглашались
заявители, представители нижестоящих избирательных
комиссий, чьи решения или действия (бездействие)
обжаловались,
и
иные
заинтересованные
лица.
Рассмотрение жалоб проходило публично и гласно на
заседаниях ЦИК России, где могли присутствовать
представители СМИ. При этом указанные заседания
начиная с 2011 года транслировались в сети «Интернет».
По итогам рассмотрения жалоб ЦИК России принимались
решения, предусмотренные пунктом 6 статьи 75
Федерального закона № 67-ФЗ. Во всех случаях
принималось постановление, которое публиковалось в
официальном печатном издании ЦИК России, а его копии
направлялись
заявителям
и
в
соответствующие
избирательные комиссии, чьи решения или действия
(бездействие) обжаловались.
Избирательные комиссии при принятии решений
независимы.
Данный
факт
обеспечивается
коллегиальностью данных органов, особым порядком их
формирования, предусмотренным в главе IV Федерального
закона от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ «Об основных
гарантиях избирательных прав и права на участие
в референдуме граждан Российской Федерации» (далее –
Федеральный закон № 67-ФЗ), а также невозможностью
прекращения полномочий членов избирательных комиссий
органами и должностными лицами, их назначившими.
2.
Законодательство
позволяет
подавать жалобы и апелляции как в
суды, так и в избирательные
комиссии. МНВ ОБСЕ/БДИПЧ была
не в состоянии установить общее
число поданных жалоб и принятых
ЦИК
официальных
решений,
поскольку данные, представленные
МНВ юридическим отделом ЦИК,
председателем ЦИК, и публичные
заявления
членов
ЦИК
Следует разграничивать жалобы, предусмотренные
главой X Федерального закона № 67-ФЗ, и обращения о
нарушении законодательства о выборах, предусмотренные
пунктом 4 статьи 20 Федерального закона № 67-ФЗ.
Жалобы
подаются
на
действия
(бездействие),
непосредственно затрагивающие избирательные права
субъектов избирательного процесса. Обращения о
нарушении законодательства содержат сведения о
возможных нарушениях законодательства о выборах и, как
правило, не затрагивают напрямую избирательные права
лиц, направляющих такие обращения.
21
противоречили друг другу.
На сайте ЦИК было размещено
всего десять решений по жалобам,
имеющим отношение к выборам
в Государственную Думу. Однако
МНВ
ОБСЕ/БДИПЧ
получила
копии намного большего количества
жалоб, поданных политическими
партиями в ЦИК.
6
При определении количества жалоб следует учитывать,
что многие жалобы направляются для рассмотрения
в нижестоящие избирательные комиссии в соответствии
с их компетенцией.
Все решения по жалобам, принятые ЦИК России,
публикуются для всеобщего сведения.
3.
Тот
факт,
что
ЦИК
классифицировала большую часть
корреспонденции,
касающейся
заявлений
о
нарушениях
избирательного законодательства,
как «обращения» и не относилась
к ним как к жалобам, которые
необходимо было рассматривать в
соответствии
с
юридическими
процедурами, повысил степень
запутанности
относительно
количества жалоб. Таким образом,
ЦИК не обеспечила соблюдение
законодательного
требования,
согласно которому все жалобы
подлежат
обязательному
рассмотрению с предоставлением
письменного ответа в течение пяти
дней. Весь процесс разрешения
жалоб в ЦИК не был прозрачным и
не обеспечивал право заявителям на
получение
эффективных
и
своевременных
мер
правовой
защиты.7
Жалобы могут подаваться участниками избирательного
процесса, права которых нарушены, с целью их
восстановления.
Обращения,
содержащие
информацию
о
предполагаемых
нарушениях
избирательного
законодательства, не могут рассматриваться к качестве
жалоб. Вместе с тем, факты, изложенные в таких
обращениях, требуют проверки. На каждое письменное
обращение по таким фактам давались письменные ответы
заявителям (за исключением случаев, предусмотренных
Федеральным законом «О порядке рассмотрения
обращений граждан Российской Федерации», то есть когда
гражданин не указал свою фамилию, почтовый адрес либо
если
обращение
содержит
информацию
о
подготавливаемом преступлении, либо если оно не
поддается прочтению).
Все жалобы, поданные уполномоченными участниками
избирательного процесса и являющиеся жалобами по
содержанию, относившиеся к компетенции ЦИК России,
были рассмотрены в соответствии с требованиями
законодательства.
Кроме того, следует отметить, что ЦИК России
с 2008 года ведет учет сведений о заявленных нарушениях
избирательного законодательства в ходе избирательных
кампаний
в
целях
обеспечения
прозрачности
избирательного процесса.
4.
ЦИК и многие ИКС полагались
на рабочие группы, образованные из
членов комиссий, персонала и
экспертов для предварительного
рассмотрения
жалоб
и
предоставления
консультативных
заключений
для
обсуждения
комиссиями
перед
принятием
официальных
решений.
При
рассмотрении
жалоб
рабочей
группой при ЦИК лица, подающие
Рабочая группа по предварительному рассмотрению
жалоб рассматривает все поступившие жалобы и
представляет свое заключение на заседание ЦИК России.
При этом на Рабочей группе также заслушиваются все
доводы и объяснения лиц, обжалующих решения
нижестоящих избирательных комиссий, а также иных
заинтересованных лиц.
Кроме того, доводы лиц, подающих жалобы,
в обязательном порядке заслушиваются на заседаниях
избирательных комиссий.
Ранее в ходе избирательного процесса юридический отдел ЦИК информировал МНВ ОБСЕ/БДИПЧ о том,
что ЦИК получила 490 «обращений», касающихся нарушений избирательного законодательства, 8 из них были
классифицированы как жалобы, при этом было вынесено 6 решений. 25 ноября председатель ЦИК уведомил
МНВ ОБСЕ/БДИПЧ об отсутствии жалоб, связанных с выборами в Государственную Думу. В день после дня
голосования председатель ЦИК заявил, что было получено около 117 жалоб. На пресс-конференции через
несколько дней после дня голосования заместитель председателя ЦИК сказал, что ЦИК урегулировала более
1 000 жалоб.
6
В пункте 5.10 Документа Копенгагенского совещания ОБСЕ 1990 года установлено, что «каждый человек
будет обладать эффективными средствами правовой защиты против административных решений, с тем, чтобы
гарантировалось уважение основных прав и обеспечивалось целостность правовой системы».
7
22
жалобы,
фактически лишались
возможности того, чтобы их жалобы
были
заслушаны
ЦИК
как
коллегиальном органом. Рабочая
группа собиралась нечасто, при
этом было обсуждено только
небольшое количество жалоб.
См. также пункт 1.
XI. Местные и международные наблюдатели
1.
Избирательное законодательство
допускает присутствие на выборах
международных наблюдателей и
наблюдателей
от
политических
партий.
ЦИК
выдала
аккредитации
примерно
700
международным
наблюдателям.
Помимо ОБСЕ/БДИПЧ, ПА ОБСЕ
и
ПАСЕ8,
на
выборах
в
Государственную
Думу
присутствовали
также
международные
наблюдатели,
которые представляли Содружество
независимых государств и различные
иностранные институты, и органы
администрирования выборов.
Однако
тот
факт,
что
законодательство и способ его
применения ограничили количество
международных наблюдателей и их
деятельность
в
нескольких
направлениях,
вызывает
озабоченность.
Несмотря
на
своевременное
приглашение и в целом хороший
уровень сотрудничества, вследствие
позиции,
занятой
российским
руководством,
ОБСЕ/БДИПЧ
не
смогло
направить
необходимое
количество наблюдателей, которое
было рекомендовано в Предвыборном
оценочном отчете.
2.
В противоречие пункту 8
Наблюдателей
назначали
политические
партии,
Документа
Копенгагенского выдвинувшие федеральные списки кандидатов. Также
совещания ОБСЕ 1990 года, Федеральным
законом
№ 51-ФЗ
предусмотрено
наблюдение за парламентскими присутствие иностранных (международных) наблюдателей.
выборами
представителями
Количество
иностранных
(международных)
наблюдателей зависит от содержания приглашений,
направляемых в соответствии со статьей 31 Федерального
закона от 18 мая 2005 года № 51-ФЗ «О выборах депутатов
Государственной
Думы
Федерального
Собрания
Российской Федерации» (далее – Федеральный закон
№ 51-ФЗ).
На выборах депутатов Государственной Думы шестого
созыва 4 декабря 2011 года ЦИК России было
аккредитовано
688
иностранных
(международных)
наблюдателей из 54 государств и международных
организаций. Международное наблюдение за выборами
также осуществляли 65 представителей дипломатического
корпуса и 51 международный эксперт из 19 иностранных
государств, 59 представителей центральных избирательных
органов из 23 иностранных государств. Наблюдение велось
в 49 субъектах Российской Федерации, на территории
которых было зарегистрировано 78% избирателей.
Объем полномочий иностранных (международных)
наблюдателей определен в федеральных законах и
достаточен для эффективного наблюдения за организацией
и проведением выборов.
Приглашение
иностранных
(международных)
наблюдателей
осуществлялось
в
соответствии
со статьей 31 Федерального закона от 18 мая 2005 года
№ 51-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы
Федерального Собрания Российской Федерации» (далее –
Федеральный закон № 51-ФЗ).
Количественный
состав
приглашаемых
любым
государством
ОБСЕ
международных
наблюдателей
не установлен ни одним международным документом
(обязательством).
В настоящее время правовой статус иностранных
(международных) наблюдателей регламентирован статьей 34
Федерального закона от 22 февраля 2014 года № 20-ФЗ
«О выборах депутатов Государственной Думы Федерального
Собрания Российской Федерации».
В целом в наблюдении за выборами приняли участие 325 наблюдателей, включая наблюдателей
от ОБСЕ/БДИПЧ, делегацию из 88 наблюдателей от ПА ОБСЕ и 34 наблюдателя в составе делегации ПАСЕ.
Наблюдение за процессом голосования осуществлялось на примерно 1500 избирательных участках.
Наблюдение за подсчетом голосов осуществлялось на 137 участках для голосования, за сведением результатов
– в примерно 100 территориальных избирательных комиссиях (ТИК).
8
23
местного гражданского общества не
Этого достаточно для полноценного наблюдения
предусмотрено.9 Несмотря на это, за проведением выборов.
некоторые из них приняли активное
Новый Федеральный закон от 22 февраля 2014 года
участие в мониторинге подготовки к
№ 20-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы
выборам и за ходом избирательной
Федерального Собрания Российской Федерации» также
кампании.
регламентирует правовой статус наблюдателей в статье 33
«Наблюдатели»
и
статье
34
«Иностранные
(международные) наблюдатели».
От гражданского общества могут наблюдать и
представители СМИ, которые информируют общество.
Документ Копенгагенского совещания ОБСЕ 1990 года
не
предусматривает
обязательства
государств
приглашать для наблюдения за выборами представителей
местного гражданского общества.
Согласно пункту 8 Документа Копенгагенского
совещания ОБСЕ 1990 года «государства-участники
считают, что присутствие наблюдателей, как иностранных,
так и национальных, может повысить авторитетность
избирательного процесса для государств, в которых
проводятся
выборы.
Поэтому
они
приглашают
наблюдателей от любых других государств – участников
СБСЕ и любых соответствующих частных учреждений и
организаций, которые пожелают этого, наблюдать за ходом
их национальных выборов в объеме, допускаемом законом.
Они также будут стремиться содействовать такому же
доступу к избирательным процессам, проводимым на более
низком,
чем
общенациональный
уровне.
Такие
наблюдатели будут брать на себя обязательство
не вмешиваться в избирательный процесс».
4.
В течение дня голосования
наблюдатели сообщили о целом
ряде случаев препятствования их
деятельности, особенно во время
подсчета голосов и сведения
результатов.
В рамках подготовки к указанным выборам ЦИК России
была подготовлена Памятка наблюдателя на выборах
депутатов ГД ФС РФ шестого созыва 4 декабря 2011 года.
Местоположение лиц, имеющих право находится в
помещении для голосования в силу статьи 30 ФЗ
«Об основных гарантиях…» определяется из совокупности
положений указанного ФЗ, предусматривающих порядок
голосования и подсчета голосов избирателей. В целях
обеспечения принципа гласности 3 октября 2012 года ЦИК
России своим постановлением № 143/1085-6 утвердила
Разъяснение порядка ведения наблюдателями фото- и
видеосъемку в помещении для голосования.
Исходя из пункта 11 статьи 61 указанного ФЗ председатель
УИК определяет места для наблюдения исходя из учета
факторов, обусловленных особенностями конкретного
помещения для голосования, а также положениями
вышеуказанного Разъяснения.
На официальном сайте РЦОИТ при ЦИК России
в настоящее время в разделе «Партиям, СМИ, наблюдателям»
на Информационно-обучающем портале размещена Памятка
для наблюдателей за выборами (на примере выборов
депутатов ГД РФ шестого созыва 4 декабря 2011 года.
За нарушение прав наблюдателя предусмотрена
административная ответственность.
В пункте 8 говорится, что «Государства-участники считают, что присутствие наблюдателей, как иностранных,
так и национальных, может повысить авторитетность избирательного процесса для государств, в которых
проводятся выборы […]».
9
24
В целях недопущения нарушения прав наблюдателей
проводится обучение членов участковых избирательных
комиссий.
Нововведение: в соответствии с законодательством
Российской Федерации о выборах удалять наблюдателей
с избирательного участка можно будет только по решению
суда.
В целях пресечения подобных замечаний ОБСЕ
предлагалось и предлагается предусмотреть в каждой
УИК Журнал учета замечаний, куда и заносятся подобные
нарушения: есть запись – есть нарушение, нет записи –
нет и нарушения.
5.
Законодательство ограничивает
диапазон
деятельности
международных наблюдателей по
большей части наблюдением за
досрочным
голосованием
и
процессом в день голосования.
В положениях закона «Об основных
гарантиях» и закона «О выборах
депутатов Государственной Думы»,
а также в инструкции ЦИК о
деятельности
международных
наблюдателей четко не прописано
наблюдение за предвыборными
кампаниями
и
развитием
ситуации после выборов.
Несмотря на то, что приведенные
выше положения не способствуют
осуществлению
долгосрочного
10
наблюдения, МНВ ОБСЕ/БДИПЧ
в ходе своей деятельности в целом
не
встретила
препятствий
в
получении доступа к информации и
собеседникам.
6.
Некоторые
положения
нормативно-правовой базы могли
толковаться как запрет на
публичные
заявления
и
комментарии
международной
миссии
по
наблюдению
относительно
подготовки
и
Наблюдение проводится в строго определенный период –
с момента официального старта избирательной кампании до
официального
опубликования
результатов
выборов.
При этом особое внимание уделяется наблюдению
за законностью процедур по подсчету голосов избирателей
и установлению итогов голосования, результатов выборов.
В силу части 8 статьи 51 Федерального закона № 51-ФЗ
(действовавший на момент проведения выборов депутатов
Государственной Думы шестого созыва) иностранные
(международные) наблюдатели вправе встречаться с
кандидатами, представителями политических партий и иных
общественных объединений, наблюдателями. Таким образом,
иностранные (международные) наблюдатели обладают
достаточным объемом прав для наблюдения за проведением
выборов, в том числе по наблюдению за избирательными
действиями, совершаемыми до начала процедур голосования
и подсчета голосов избирателей. Вместе с тем, в соответствии
с частью 5 статьи 31 Федерального закона от 18 мая
2005 года № 51-ФЗ «О выборах депутатов Государственной
Думы Федерального Собрания Российской Федерации» срок
полномочий иностранного (международного) наблюдателя
заканчивается в день официального опубликования
результатов выборов депутатов Государственной Думы.
Таким образом, наблюдение за работой избирательных
комиссий за рамками избирательной кампании относится к
другим институтам общественного контроля.
В соответствии с Федеральным законом № 67-ФЗ и
Федеральным
законом
№ 20-ФЗ
срок
полномочий
иностранного (международного) наблюдателя начинается
со дня его аккредитации Центральной избирательной
комиссией Российской Федерации и заканчивается
в день официального опубликования результатов выборов.
Согласно части 9 статьи 51 Федерального закона № 51-ФЗ
иностранные (международные) наблюдатели вправе
публично излагать свое мнение о законодательстве
Российской Федерации о выборах, о подготовке и
проведении выборов депутатов Государственной Думы,
проводить
пресс-конференции
и
обращаться
к
представителям средств массовой информации только
На Будапештском саммите ОБСЕ 1994 года Государства-участники ОБСЕ согласились, что «БДИПЧ будет
играть более значительную роль в наблюдении за процессом выборов до их начала, в ходе них и по
их окончании» (Документ Будапештского саммита 1994 года, раздел VIII, пункт 12; доступен по адресу:
www.osce.org/mc/39554).
10
25
проведения выборов до завершения после окончания времени голосования на всей территории
процесса голосования.
Российской Федерации.
Данное ограничение является оправданным и призвано
исключить воздействие со стороны иностранных
(международных) наблюдателей на процесс голосования,
что является обеспечением принципа свободных выборов.
XII. День голосования
1.
В ходе голосования сотрудники
избирательных комиссий предстали
в
глазах
наблюдателей
как
преданные
делу
и
опытные
специалисты, и все процедуры были
в целом соблюдены. Однако
качество процесса значительно
ухудшилось во время подсчета
голосов, который характеризовался
частыми
процедурными
нарушениями и случаями явных
манипуляций, включая несколько
случаев с серьёзными признаками
вброса бюллетеней. Более чем на
одной
трети
избирательных
участков,
на
которых
осуществлялось наблюдение, для
публичного ознакомления не были
вывешены
протоколы
с
результатами голосования.
УИК руководствовались «Инструкцией по организации
единого порядка установления итогов голосования,
составления
протоколов
избирательных
комиссий,
определения результатов выборов, получении, передачи и
обработки информации с использованием ГАС «Выборы»
при проведении выборов депутатов ГД ФС РФ»,
утвержденной пост. ЦИК России от 17 августа 2011 года
№ 26/254-6
и
рабочими
блокнотами
УИК,
подготовленными к указанным выборам.
В апреле 2013 года на основании ФЗ № 157 от 2 октября
2012 года «О внесении изменений в ФЗ «О политических
партиях» и ФЗ «Об основных гарантиях избирательных
прав и права на участие в референдуме граждан Российской
Федерации» и в соответствии с Методическими
рекомендациями
о
порядке
формирования
ТИК,
избирательных комиссий муниципальных образований,
окружных и участковых избирательных комиссий,
утвержденных постановлением ЦИК России от 16 января
2013 года № 156/1138-6 были сформированы УИК со
сроком полномочий 5 лет. Члены УИК из резерва их
составов в соответствии с Концепцией обучения кадров
избирательных
комиссий
и
других
участников
избирательного (референдумного) процесса в Российской
Федерации
в
2013-2015
годах,
утвержденной
постановлением ЦИК РФ от 23 января 2013 года
№ 157/1181, Единым комплексом мероприятий по
обучению кадров избирательных комиссий и других
участников избирательного (референдумного) процесса на
2015 год, утвержденного постановлением ЦИК России
от 28 января 2015 года № 269/1623-6 регулярно проходят
обучение и уже приобрели со времени своего
формирования
необходимый
опыт
подготовки
и
проведения выборов. Таким образом, формирование УИК
на постоянной основе направлено, в том числе и на
исключение указанных в данном пункте замечаний.
В настоящее время создана система повышения
профессионализма членов УИК, создан кадровый резерв,
обеспечивающий ротацию внутри составов комиссии.
Информация относительно отсутствия увеличенной
копии протокола об итогах голосования принята к
сведению и учтена при обучении членов избирательных
комиссий.
Относительно сведений о вбросе бюллетеней следует
отметить, что подобная информация является предметом
проверки правоохранительных органов. За фальсификацию
итогов
голосования
предусмотрена
уголовная
ответственность (статья 1421 Уголовного кодекса
Российской Федерации).
26
2.
Процедура
открытия
избирательных участков получила
положительную оценку в 90
процентах
отчетов.
Самым
значительным
процедурным
нарушением было невыполнение
требования
о
погашении
неиспользованных ОУ и записи
соответствующего количества в
отдельной форме. Кроме того, на
большинстве
избирательных
участков, на которых велось
наблюдение, членами УИК не было
оглашено количество избирателей,
которые обратились с просьбой
о голосовании «на дому».
Процесс голосования получил
положительную оценку на 93
процентах избирательных участков,
на
которых
осуществлялось
наблюдение.
В
целом,
все
процедуры
были
соблюдены.
Однако в 7 процентах отчетов,
содержащих плохую и очень
плохую оценку, указано, что были
отмечены некоторые серьезные
недостатки. Более чем на половине
посещенных
избирательных
участков не всегда соблюдалась
тайна голосования, в основном в
связи с тем, что избиратели не
складывали свои бюллетени.
3.
Еще одной общей проблемой стало
групповое голосование, отмеченное
на
14
процентах
посещенных
участков.
Девять
процентов
избирательных
участков
были
переполнены.
Напряженная
атмосфера внутри избирательных
участков наблюдалась в 12 случаях, а
в 7 случаях были замечены признаки
подкупа избирателей. Также были
отдельные отчеты об избирателях,
Информация
о
непогашении
неиспользованных
открепительных удостоверений учтена при обучении
членов избирательных комиссий.
Количество заявлений о голосовании вне помещения для
голосования указывается в акте, который составляется по
окончании голосования с использованием каждого
переносного ящика для голосования.
Относительно складывания бюллетеней избирателем
следует отметить, что законодательством о выборах такая
обязанность не предусмотрена. При этом избиратель не
обязан сохранять в тайне свое волеизъявление, хотя
законодательство о выборах в полной мере обеспечивает
возможность сохранения тайны голосования.
При этом положительная оценка работы на 93%
избирательных участков говорит о том, что возможные
допущенные нарушения не повлияли на их общие
результаты.
В апреле 2013 года на основании ФЗ № 157 от 2.10.2012
«О внесении изменений в ФЗ «О политических партиях» и
ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на
участие в референдуме граждан Российской Федерации» и
в соответствии с Методическими рекомендациями о
порядке формирования ТИК, избирательных комиссий
муниципальных образований, окружных и участковых
избирательных комиссий, утвержденных постановлением
ЦИК России от 16.01.2013 № 156/1138-6 были
сформированы УИК со сроком полномочий 5 лет. Члены
УИК и резерва их составов в соответствии с Концепцией
обучения кадров избирательных комиссий и других
участников избирательного (референдумного) процесса в
Российской Федерации в 2013-2015 годах, утвержденной
постановлением ЦИК РФ от 23.01.2013 № 157/1181,
Единым комплексом мероприятий по обучению кадров
избирательных
комиссий
и
других
участников
избирательного (референдумного) процесса на 2015 год,
утвержденного постановлением ЦИК РФ от 28 января 2015
года № 269/1623-6 регулярно проходят обучение и уже
приобрели со времени своего формирования необходимый
опыт подготовки и проведения выборов. Таким образом,
формирование УИК на постоянной основе направлено,
в том числе и на исключение указанных в данном пункте
замечаний.
Изменения в федеральное законодательство о выборах
в отношении открепительных удостоверений значительно
детализировали и уточнили процедуру использования
открепительных удостоверений.
Законодательство о выборах не предусматривает
«групповое голосование», каждый избиратель голосует
самостоятельно.
Помещение для голосования предоставляется главой
местной
администрации,
исходя
из
имеющихся
возможностей.
За
подкуп
избирателей
предусмотрена
административная ответственность (статья 5.16 Кодекса
Российской Федерации об административных нарушениях).
27
которые
приходили
голосовать
группами по ОУ, что наблюдалось на
4 процентах избирательных участков,
а также случаи, когда имена
избирателей, голосующих по ОУ, не
вносились в списки избирателей. В 15
случаях наблюдатели сообщали о
попытках многократного голосования
и
о
признаках
возможных
фальсификаций, в том числе о
наличии похожих подписей в списках
избирателей. На 4,7 процентах
посещенных
участков
было
зафиксировано
наличие
агитационных материалов.
4.
В
некоторых
случаях
наблюдатели
ОБСЕ/БДИПЧ
сообщали о том, что они не сумели
получить четкое представление о
процессе в связи с ограничениями в
перемещении, плохой организации
внутри избирательных участков или
их переполненностью. Кроме того,
наблюдатели получали отчеты об
отказе
в
доступе
местным
наблюдателям или журналистам,
в частности, от НПО «Голос».
Невнесение фамилии, имени и отчества избирателя,
голосующего по открепительному удостоверению, в список
избирателей, многократное голосование и наличие
агитационных материалов на избирательных участках
является нарушением требований законодательства о
выборах.
При наличии указанных нарушений следует подавать
соответствующие жалобы.
Местоположение лиц, имеющих право находится в
помещении для голосования в силу статьи 30 Федерального
закона «Об основных гарантиях…», определяется из
совокупности
положений
указанного
ФЗ,
предусматривающих порядок голосования и подсчета
голосов избирателей. Исходя из пункта 11 статьи 61 ФЗ,
для наблюдателей и иных лиц, указанных в пункте 3 статьи
30 ФЗ, председателем УИК определяет места, при
наблюдении из которых процесс выдачи бюллетеней, места
для тайного голосования, ящики для голосования,
технические средства подсчета голосов находится в поле их
зрения. При определении указанных мест председатель
УИК обязан учитывать все факторы, обусловленные
особенностями конкретного помещения для голосования,
а также положениями Разъяснения порядка ведения
наблюдателями фото- и (или) видеосъемки в помещении
для голосования, утвержденного постановлением ЦИК
России от 3 октября 2012 года № 143/1085-6.
Наблюдателям в соответствии габаритами помещений
для голосования была представлена возможность вести
наблюдение за голосованием.
Восприятие представителей Ассоциации «ГОЛОС»
в качестве наблюдателей являлось неправомерным при том
условии, что сами представители данной организации
пытались позиционировать себя в качестве представителей
средств массовой информации, которые в соответствии
с российским законодательством правом направлять
наблюдателей не обладают.
Наблюдатели и представители средств массовой
информации вправе присутствовать в помещении для
голосования в силу пунктов 1, 3 статьи 30 Федерального
закона № 67-ФЗ. Наблюдатель в случае нарушения его прав
вправе обжаловать действия избирательной комиссии в
вышестоящую комиссию или в суд.
В целях организации проведения избирательной
кампании в соответствии с законодательством регулярно
проводится обучение членов участковых избирательных
комиссий.
В настоящее время создана система повышения
профессионализма членов УИК, создан кадровый резерв,
обеспечивающий ротацию внутри составов комиссии.
28
5.
6.
Процесс
подсчета
голосов
получил оценку «плохо» или «очень
плохо»
на
каждом
третьем
избирательном
участке,
где
осуществлялось
наблюдение.
Основными
причинами
стали
неудовлетворительная организация,
отсутствие
прозрачности
и
серьезные отклонения от процедур
подсчета, изложенных ЦИК. На 42
избирательных
участках
не
осуществлялся подсчет подписей
проголосовавших избирателей, а на
38 участках не фиксировалось число
бюллетеней,
выданных
для
«голосования вне избирательного
участка». Практически в половине
подсчетов, на которых велось
наблюдение,
отмеченные
избирателями
бюллетени
не
демонстрировались
присутствующим на избирательном
участке.
Число
избирателей,
проголосовавших по ОУ не было
зафиксировано на 41 посещенном
избирательном участке. Подсчет
неиспользованных
бюллетеней
не производился в 28 случаях,
а число неиспользованных ОУ
не фиксировалось в 30 случаях.
В 17 случаях наблюдатели
отметили
серьезные
признаки
вброса бюллетеней. В 28 случаях
число бюллетеней, обнаруженных
в
переносных
ящиках
для
голосования, превышало количество
заявлений, однако такие бюллетени
не
признавались
недействительными
согласно
требованиям законодательства.
В
целях
исключения
возможных
нарушений
по незнанию регулярно проводится обучение членов
участковых избирательных комиссий.
Были получены сообщения о
двенадцати
случаях
продолжительных перерывов в
процессе подсчета голосов. В
некоторых случаях УИК прерывали
подсчет, иногда убирая материалы
из поля зрения наблюдателей.
Наблюдатели были ограничены в
своем
наблюдении
на
20
избирательных
участках.
В 7 случаях их попросили
покинуть избирательный участок во
время
подсчета
голосов.
Наблюдатели не получили копии
протоколов с результатами на 21
избирательном
участке,
где
осуществлялось наблюдение, и
Нарушения процедуры подсчета голосов, указанные
в 6 пункте, если они имели место, являются нарушением
порядка подсчета голосов избирателей, установленных
статьей 68 Федерального закона № 67-ФЗ.
Требования к деятельности наблюдателей установлены
Федеральным законом № 67-ФЗ.
Следует также отметить, что на основании пункта 12
статьи 64 Федерального закона № 67-ФЗ наблюдатели
удаляются из помещения для голосования, если они
нарушают закон о выборах. Мотивированное решение об
этом принимается участковой или вышестоящей комиссией
в письменной форме. Правоохранительные органы
обеспечивают исполнение указанного решения и
принимают меры по привлечению удаленного наблюдателя
к ответственности, предусмотренной федеральными
законами.
Нарушение положений законодательства Российской
Федерации о выборах может быть обжаловано
в вышестоящую избирательную комиссию или в суд.
29
практически
на
половине
Относительно выдачи копий протоколов об итогах
посещенных
избирательных голосования следует отметить, что его заверенная копия
участков подписанные протоколы выдается по требованию наблюдателя (пункт 29 статьи 68
не были вывешены для всеобщего Федерального закона № 67-ФЗ).
ознакомления.
Нарушение положений законодательства Российской
Федерации о выборах может быть обжаловано
в вышестоящую избирательную комиссию или в суд.
7.
Процесс сведения результатов
получил негативную оценку в 17
ТИК, на которых осуществлялось
наблюдение.
В
41
случае
наблюдатели сообщили, что условия
для приема и записи результатов не
были
соответствующими.
Организация
приема
данных
получила оценку «плохо» или
«очень плохо» в 11 отчетах
наблюдателей. В 24 случаях была
отмечена
недостаточная
прозрачность
процесса.
Предоставляемые УИК протоколы
не
всегда
были
заполнены.
Кроме того, в 21 случае на них
отсутствовали подписи, поставленные
ручкой, а в 32 случаях они не
содержали
всех
необходимых
количественных данных.
В 10 посещенных ТИК было
отмечено
несколько
нарушений
процедур, в том числе невнесение
данных из протоколов УИК в сводные
таблицы ТИК.
Требование к содержанию протокола участковой
избирательной
комиссии
об
итогах
голосования
установлены в статье 67 Федерального закона № 67-ФЗ;
процедура составления и подписания протокола участковой
комиссией урегулирована статьей 68 Федерального закона
№ 67-ФЗ. Отсутствия каких-либо данных в протоколе
является
нарушением
порядка
подсчета
голосов
и составления протокола.
В
целях
исключения
возможных
нарушений
регулярно проводится обучение членов территориальных
избирательных комиссий.
Нарушение положений законодательства Российской
Федерации о выборах может быть обжаловано
в установленном законодательство порядке.
XIII. Развитие событий после дня голосования
1.
Наблюдатели
ОБСЕ/БДИПЧ
зафиксировали большое количество
устных и письменных жалоб,
поданных
в
УИК
в
день
голосования. Во многих случаях
наблюдатели отметили враждебное
отношение членов УИК к подаче
жалоб.
Большинство
жалоб,
поданных на уровне УИК, остались
без решения или были отклонены.
Только некоторые УИК следовали
необходимым
процедурам
рассмотрения жалоб, на заседании
комиссии
после
завершения
подсчета голосов.
В некоторых УИК председатели
отказывались
принимать
жалобы
наблюдателей от партий. Различные
политические партии сообщили МНВ
ОБСЕ/БДИПЧ, что они также подали
многочисленные жалобы, касающиеся
нарушений в день голосования, в
соответствующие органы прокуратуры.
Участковые
комиссии
обязаны
принимать
и
рассматривать на итоговом заседании жалобы (заявления)
о нарушениях при голосовании и подсчете голосов
избирателей (пункт 26 статьи 68 Федерального закона
№ 67-ФЗ). Отказ в принятии жалобы является нарушением
требований Федерального закона № 67-ФЗ.
В целях исключения возможных нарушений
по незнанию регулярно проводится обучение членов
участковых избирательных комиссий.
30
2.
В день голосования и после него
МНВ ОБСЕ/БДИПЧ осуществляла
наблюдение за рядом протестов в
Москве против предполагаемых
нарушений во время этих выборов.
Заявления
о
многочисленных
нарушениях
во
время
дня
голосования были опубликованы,
в частности, в интернет-источниках,
включая копии примерно 200
протоколов УИК, опубликованных
на сайте ассоциации «Голос»,
в которых были видны расхождения
с
протоколами
вышестоящих
комиссий.
ЦИК и другие структуры власти
охарактеризовали эти обвинения как
необоснованные.
Недовольство
результатами
выборов и сообщения о нарушениях
привели к дальнейшим протестам.
Согласно статье 77 Федерального закона № 67-ФЗ после
установления итогов голосования, определения результатов
выборов вышестоящей комиссией решение нижестоящей
комиссии об итогах голосования, о результатах выборов
может быть отменено только судом либо судом может быть
принято решение о внесении изменений в протокол
комиссии об итогах голосования, о результатах выборов
и (или) сводную таблицу.
Суд соответствующего уровня может отменить решение
комиссии об итогах голосования в случае:
а) нарушения правил составления списков избирателей,
участников референдума, если указанное нарушение
не позволяет с достоверностью определить результаты
волеизъявления избирателей, участников референдума;
б) нарушения порядка голосования и установления
итогов
голосования,
если
указанное
нарушение
не позволяет с достоверностью определить результаты
волеизъявления избирателей, участников референдума;
в) воспрепятствования наблюдению за проведением
голосования и подсчета голосов избирателей, участников
референдума, если указанное нарушение не позволяет
с достоверностью определить результаты волеизъявления
избирателей, участников референдума;
г) нарушения порядка формирования избирательной
комиссии, комиссии референдума, если указанное
нарушение не позволяет выявить действительную волю
избирателей, участников референдума;
д) других нарушений законодательства Российской
Федерации о выборах и референдуме, если эти нарушения
не позволяют выявить действительную волю избирателей,
участников референдума.