Составляющие недовольства условиями труда

СОЦИАЛЬНЫЙ КОНТРАКТ
SC #06/2009RU, 07 August 2009
ОБЯЗАТЕЛЬСТВА ГОСУДАРСТВА ПЕРЕД
СОЦИАЛЬНЫМИ ГРУППАМИ И ИХ
ВЫПОЛНЕНИЕ: ГОССЛУЖАЩИЕ
РЕЗЮМЕ
Проведенные глубинные интервью с разными представителями основных
организаций
системы
госуправления
Беларуси
позволили
выявить
следующие типы издержек государственной службы: материальные,
выражающиеся в неудовлетворенности основной массой чиновников своим
доходом (исключение составляют высший уровень чиновников и силовики);
психологические, связанные с постоянными стрессами, невозможностью
проявлять
инициативу,
творчество
и
профессионально
самореализовываться; системные, проявляющиеся в неэффективной
формальной организационной структуре и бюрократических процессах
госслужбы.
Все респонденты отмечают наличие бюрократизма как
основного недостатка госслужбы, используя при этом сильно эмоционально
окрашенные
выражения
(кретинизм,
идиотизм,
маразм)
Многие
госслужащие отмечают системный характер бюрократизма, и воспринимают
его как изначально заданные «рамки», специфические «правила игры»,
которые надо принять или уходить из системы.
Теория общественного договора в своем первоначальном виде провозглашала
добровольный переход человека из его естественного положения в гражданское с
тем, чтобы государство гарантировало ему некоторые права, отсутствующие в
естественном состоянии. Взамен государство получает часть личной свободы
гражданина. В условиях современного государства чиновники (государственные
служащие) выступают в качестве связующего звена между государством и
гражданами, определяя во многом качество и результат такого взаимодействия. При
этом государственные служащие занимают особое положение в структуре данного
взаимодействия, являясь одновременно как его субъектом, так и объектом. В
результате, анализ параметров социального контракта между властью и
госслужащими как особых «правил игры» (формальных и неформальных, т.е. нигде
непрописанных, но принимаемых и выполняемых) усложняется.
Следует отметить, что любой социальный контракт можно выразить в рамках
треугольника «получаемые выгоды – санкции – возможность выхода». Анализируя
преимущества, недостатки и условия нахождения на государственной службе в
Беларуси, становится очевидным, что социальный контракт между властью и
чиновниками страны в целом присутствует, но выражен нечетко1. Анализ
усложняется тем, что наиболее сильно социальный контракт регламентирует
взаимоотношения государства и высшего слоя госслужащих, т.е. тех, кто является
частью властной элиты или находиться в сфере ее притяжения. А элита, к
сожалению, традиционно является самой закрытой для анализа социальной группой.
Цель этой работы состоит в том, чтобы выделить основные направления
Более подробно о параметрах социального контракта см. «Лисовская Т., Ракова Е. (2009). Особенности
социального контракта в Беларуси: госслужащие», Аналитический материал BISS.
1
SA #06/2009RU
2
коммуникации с чиновниками, актуальные для них проблемы и способы их решения.
Это позволит привлечь основную массу госслужащих, особенно нижнего и среднего
уровня, в число сторонников реформ, т.е. перемен в экономической и политической
системах Беларуси.
В основе данной работы эмпирические данные, проведенные на основе глубинных
интервью с различными представителями органов госуправления Беларуси2. Данное
исследование проведено коллективом авторов 3 в рамках исследовательского проекта
«Идентификация и спецификация «социальных контрактов» в современной
Беларуси» для Белорусского института стратегических исследований (BISS,
Вильнюс). Работа состоит из следующих частей. Во второй части рассматриваются
недостатки государственной службы с точки зрения самих госслужащих страны. В
третьей части анализируются наличие и составляющие компоненты социального
контракта в паре «государство – чиновники», описываются основные тенденции,
характерные для госслужбы в Беларуси. В заключении сформулированы некоторые
выводы и рекомендации, направленные на улучшение ситуации в области
взаимоотношений государства и его служащих.
СОСТАВЛЯЮЩИЕ НЕДОВОЛЬСТВА УСЛОВИЯМИ ТРУДА ГОССЛУЖАЩИХ В
БЕЛАРУСИ
Государственные служащие (иногда далее – чиновники) осознают себя как класс,
как особую социальную группу белорусского общества. Более того, по мнению
многих, это довольно важная группа в социальной стратификации общества, ведь
«государство – это мы». Можно выделить целый ряд признаков, объединяющих
госслужащих в единую социальную группу: особый статус работодателя, наличие
льгот и привилегий, отсутствие или минимизация рисков, связанных с постоянным
наличием рабочего места и зарплаты. Таким образом, можно рассматривать два
уровня объеденяющих факторов: социальный – особый статус, престиж; и
психологический
(уровень
базовых
потребностей
личности)
–
ощущение
стабильности, уверенность в завтрашнем дне, потребность минимизировать риски. В
зависимости от того, какой уровень превалирует, можно выделить два типа
чиновников: «карьеристы, выходящие на политический уровень» – они или
добираются до верхнего уровня или уходят из системы, и «простые винтики»,
«мелкие клерки» – это люди без амбиций, постоянно осуществляющие одну и ту же
рутинную деятельность, они не любят изменений и желают сохранения статус-кво
своего положения.
Вследствие осознания себя как особого класса, чиновниками как должное
воспринимаются более высокие чем в среднем по бюджетной сфере (и зачастую в
народном хозяйству) зарплаты, наличие спецполиклиник и больниц, санаторное
обслуживание, более доступные возможности построить квартиру по льготной
очереди и пр. Понимаемая и принимаемая «кастовость», «особость» статуса
госслужащего, обусловлены, по их мнению, особыми, «сложными» условиями труда.
Анализ показал, что для многих чиновников, в первую очередь, низшего и среднего
звена (т.е. их основной массы) существуют значительные недостатки, отрицательные
моменты нахождения на госслужбе. В их числе респонденты выделили не только
экономические недостатки, с которыми им приходиться мириться, но и издержки,
связанные скорее с организационной структурой, корпоративной культурой и
системой мотивации.
Эта группа, по понятным причинам, не была охвачена в рамках национального социологического
исследования.
3
В работе над проектом принимали участие Елена Ракова и Татьяна Лисовская.
2
www.belinstitute.eu
SA #06/2009RU
3
К недостаткам в своем экономическом положении госслужащие отнесли:
несоразмерность зарплаты с ответственностью на низком и среднем уровнях;
ограниченная возможность дополнительного заработка (преподавание только в
государственных ВУЗах и по согласованию с вышестоящим руководством,
публикации только в определенных изданиях и пр.); возможность получения
материальной помощи только для отдыха в белорусских лечебных заведениях и пр.
Несмотря на то, что большинство относительно молодых чиновников нижнего и
среднего уровне недовольны своей зарплатой (кроме представителей силовых
министерств и ведомств), в случае удачной карьеры они ожидают кардинальное
повышение дохода, благодаря как повышению зарплаты, так и ряду новых
привилегий и возможностей («дополнительные привилегии материального плана
ощутимыми становятся лишь на высшем уровне госслужащих»). При этом существует
парадокс. С одной стороны, чиновники осознают, что зарплата госслужащего в
стране относительно высока, с другой – она недостаточна для компенсации
ответственности, важности принимаемых решений, стресса, наконец, для поддержки
«достойного уровня жизни» (особенно в столице).
Наряду с экономическими, госслужащие вынуждены мириться с целым спектром
нематериальных издержек. Забюрократизированность государственной системы
является глобальным недостатком, с которым приходиться сталкиваться всем
чиновникам каждый день. Для госслужащих бюрократизм проявляется следующим
образом: некритичное принятие к исполнению ненужных или ошибочных решений;
необходимость выполнения приказов вышестоящего руководства без обсуждения;
отсутствие собственной позиции, собственного мнения (кроме верхнего уровня);
формализм («многое делается для галочки»); «госслужащий (кроме верхнего
уровня) – это винтик в механизме государства», который «должен работать как
робот»; отсутствие инициативы; восприятие государственной собственности как
персональной; непрофессионализм, приводящий к «откровенному вреду из-за
отсутствия компетентности, образования и просто ума».
Некоторые из респондентов отмечали, что существующее сегодня непомерное
количество регуляций может привести к энтропии системы. Многие чиновники
постоянно
сталкиваются
с
проблемой
ненормированного
рабочего
дня
(«ненормированный рабочий день, как и некорректное использование его, – стал
правилом, отказаться нельзя, тебя уволят»). Наиболее творческая часть
госслужащих отмечает отсутствие возможности самореализации, вынужденность
выполнять команды, а не проявлять творчество; отсутствие самостоятельности
(«инициатива наказуема»).
Не менее значимыми издержками являются огромные стрессы (правда, в основном
на верхнем уровне), с которыми постоянно приходиться сталкиваться госслужащим.
Были выделены также такие недостатки как жесткий график работы, необходимость
постоянно продлевать контракт (контракты с большинством госслужащих
заключаются на год, реже – на три), формальность профсоюзов, невозможность
заниматься чем-то еще, кроме научного и преподавательского труда, одновременное
подчинение многим структурам; иногда мелочи – отсутствие ручек, карандашей,
бумаги «нам выдают только белорусскую бумагу, а принтер ее не воспринимает»; а
также, невозможность оценки эффективности своего труда.
ГОСУДАРСТВЕННЫЕ СЛУЖАЩИЕ И ВЛАСТЬ: НАЛИЧИЕ И КОНТУРЫ
СОЦИАЛЬНОГО КОНТРАКТА
Следует отметить, что наличие достаточно большого количества недостатков могут
спровоцировать провалы в социальном контракте. Когда субъективные издержки
начинают превышать получаемые выгоды, равновесие нарушается и договоренности
как формальные, так и неформальные, могут быть нарушены даже в одностороннем
порядке. При этом недовольство и желание выйти из негласного контракта с
www.belinstitute.eu
SA #06/2009RU
4
государством
чиновников
представляет
значимую
действующей политико-экономической системы.
угрозу
существованию
Для многих госслужащих совсем не зарплата является основной выгодой из-за
которой они ходят на работу. Значимая часть чиновников находится на госслужбе
вследствие предоставления ею некоторых других выгод. Среди таких преимуществ в
ходе интервью были названы и нематериальные вполне легальные, и нелегальные
материальные преференции. Среди нематериальных официальных выгод профессии
чиновника наиболее значимым фактором был назван престиж, особый статус
госслужащего («это вам не работник какой-то фирмы, торгующей памперсами»);
возможность карьерного роста («перспектива попасть на самый вверх власти»);
возможность самоутвердиться, повысить самооценку, компенсировать свои
психологические комплексы; получение и наработка связей; уверенность в
стабильной занятости и ощущение стабильности в целом. Неофициальные
материальные преференции являются, своего рода, компенсаторным механизмом,
позволяющим решать широкий круг вопросов и «жить не по средствам». Наличие
разнообразных коррупционных схем, используемых чиновниками, признается всеми
респондентами. Коррупция иногда выражается в мелочах («отмазать от ГАИ»,
«устроить в ВУЗ», «получить льготный кредит»), но иногда приобретает более
масштабный характер («наличие у твоих родственников бизнеса, который ты
крышуешь»4,
«перераспределение
финансовых
потоков»,
«закрытые
приватизационные, земельные сделки» и пр.). Еще одним неформальным
компенсаторным коррупционным механизмом является помилование президентом и
возможность компенсации государству причиненного ущерба.
Как было отмечено выше, в упрощенной схеме социальный контракт описывается
треугольником, где важную роль играют санкции и возможность добровольного
выхода из системы. В этом плане, социальный контракт с чиновниками достаточно
хрупок и неявно выражен. Выход из системы легок, увольнения как санкция
случаются редко и не воспринимаются как угроза и наказание (наказывают в
системе госуправления за инициативу и самостоятельность лишением премии,
отказом в отпуске в удобное для сотрудника время, торможением карьерного роста).
Чиновники нижнего и среднего звена, как правило, на «работе не горят», являясь
«винтиками», простыми исполнителями. Те, кого такое положение дел устраивает,
находятся в мире и согласии и с собой, и с системой. Те, кого не устраивает, имеют
следующие варианты. Они или уходят из системы, или нарабатывают связи и опыт,
чтобы уйти; либо, делая карьеру на госслужбе, испытывают значительную
моральную нагрузку и неудовлетворение собой и результатами своего труда.
В результате, страдает эффективность системы государственного управления. Такая
забюрократизированная и зарегламентирована система, где решения зачастую
принимаются одним, иногда некомпетентым лицом, инициатива наказуема, а работа
строится по армейским законам («я – начальник, ты – дурак») – обречена. Без
эффективной госслужбы и чиновников, профессионально выполняющих свои
обязанности за предусмотренное законом вознаграждение, поступательное
экономическое развитие страны невозможно.
Итак, наиболее выраженный вариант социального контракта существует на уровне
власти и чиновников высокого уровня. По мнению самих чиновников: «если
госслужащий не будет выполнять, то, что от него ждут, всегда есть за что его
«построить» и даже посадить». В тоже время, социальный контракт с госслужащими
низшего и среднего звена выражен менее явно, но он также имеет место: «Есть
определенная канва, в рамках которой ты действуешь»; «определенные рамки твоей
деятельности». Можно предположить, что социальный контракт для госслужащих
нижнего и среднего звена выражается в принятии действующей в стране системы
4
Иногда эти бизнесы с помощью госрегулирования искусственно монополизируются.
www.belinstitute.eu
SA #06/2009RU
5
госслужбы, правил бюрократизма, зарегулированности, в рамках которых чиновники
соглашаются работать, воссоздавая, а порой и усиливая их.
ВЫВОДЫ И РЕКОМЕНДАЦИИ
Проведенное
выводов:
исследование
позволяет
сформулировать
несколько
основных
1. Госслужащие осознают себя как особую группу и даже «касту» в структуре
белорусского общества, которая представляет интересы государства и является
проводником его идей в коммуникациях с остальным обществом и его
элементами/подсистемами (например, экономикой).
2. Специфика труда, различие в полномочиях и уровне принимаемых решений, а
также прочие факторы делают эту группу достаточно разнородной. Госслужащие
абсолютно четко осознают наличие жесткой вертикальной иерархии, состоящей на
их взгляд из следующих уровней: нижний уровень (специалисты, рядовые
сотрудники отделов); средний уровень (начальники отделов); верхний уровень;
высший слой верхнего уровня.
Принадлежность к конкретному уровню определятся не только занимаемой
должностью, но и статусом организации, уровнем властных полномочий,
включенностью в неформальную систему взаимоотношений, а также доходом (во
всех его проявлениях). Любопытно, что в данном перечне отсутствует критерий
образования, что позволяет говорить о некоторой маргинальности верхнего уровня
госслужащих. Кроме выше названных критериев, респонденты выделили и другие,
разделяющие госслужащих как по вертикали, так и по горизонтали (уровень
подчиненности, сферы деятельности организации, так называемый “коррупционный
потенциал должности”, «генерационный» критерий (включает принадлежность к
поколению чиновников «молодежь vs. динозавры» и отношению к госслужбе «за
деньги или за совесть») и мотивационный критерии).
3. Основными преимуществами госслужбы является комбинация материальных и
нематериальных выгод и преференций. При этом, по мнению многих, неформальные
преференции (в том числе и нелегальные) превышают официальные материальные.
Все опрошенные респонденты признают наличие дополнительных привилегий и
особых возможностех госслужащих верхнего уровня и воспринимают их как «вполне
адекватные и естественные». В качестве оправдания часто используется следующая
аргументация:
«Таким
образом,
государственная
система
компенсирует
«недовыплаченную» зарплату».
4. Для целей данной работы наибольший интерес представляют недостатки в
области условий труда чиновников. Проведенные глубинные интервью с разными
представителями основных организаций системы госуправления Беларуси позволили
выявить следующие типы издержек государственной службы: материальные,
выражающиеся в неудовлетворенности основной массой чиновников своим доходом
(исключение составляют высший уровень чиновников и силовики); психологические,
связанные с постоянными стрессами, невозможностью проявлять инициативу,
творчество и профессионально самореализовываться; системные, проявляющиеся в
неэффективной формальной организационной структуре и бюрократических
процессах госслужбы. Наличие выше перечисленных недостатков обуславливает
развитие неформальных, в том числе и нелегальных коррупционных механизмов, с
тем, чтобы компенсировать их.
Все респонденты отмечают наличие бюрократизма как основного недостатка
госслужбы, используя при этом сильно эмоционально окрашенные выражения
(кретинизм, идиотизм, маразм) Многие госслужащие отмечают системный характер
бюрократизма, и воспринимают его как изначально заданные «рамки»,
специфические «правила игры», которые надо принять или уходить из системы.
www.belinstitute.eu
SA #06/2009RU
6
5. Выход из системы на нижнем и среднем уровнях достаточно прост. Основная
масса чиновников не является исключением из общей практики найма трудящихся.
Как правило, договора трудового найма заключаются на один год, реже - на три
года. соответственно, по истечении указанного срока госслужащему легко покинуть
систему. Расстаться с работником без громких скандалов и нарушения его прав
может и наниматель. Однако это происходит довольно редко, по мнению
респондентов, для этого нужно «совершить какой-то значительный промах», хотя
бывают и субъективные причины («не понравился галстук»).
6. Соответственно, ответ на вопрос есть ли социальный контракт между властью и
данной группой не является простым и однозначным. Мы полагаем, что он,
несомненно, есть с высшими представителями госуправления. Что касается низшего
и среднего звена – то он, скорее есть, но неявно выражен. Тем не менее, все
представители госуправления осведомлены о наличии особых правил игры и
привилегий на верху, воспринимают их как вполне естественные и рассчитывают в
случае удачной карьеры ими воспользоваться.
Таким образом, в социальном контракте между чиновниками и государством
существует несколько серьезных «провалов»:
 бюрократизм или «канцелярщина», аккумулирующие самые бесполезные,
рутинные и неэффективные действия;
 коррупция как отголосок патримониальных отношений;
 неудовлетворенность основной массы чиновников относительно низким
уровнем официальных зарплат.
Таким образом, поле для позитивных посланий чиновникам находится именно в этих
сферах. Отсюда можно сформулировать некоторые рекомендации, выполнение
которых повысит значимость, эффективность и привлекательность государственной
службы:
 сокращение количества функций и полномочий чиновников, т.е. уход от модели
«большого государства» к более скромному его размеру. Это, с одной стороны,
повысит эффективность госуправления, увеличит степень экономической свободы в
стране. А с другой, позволит оставшимся госслужащим платить более высокую
зарплату, что, в свою очередь, сделает более конкурентоспособной и
привлекательной
профессию
госслужащего,
повысит
эффективность
его
деятельности. В тоже время, эта мера в краткосрочном периоде может привести к
значительному числу недовольных среди чиновников;
 упрощение и сокращение норм, регламентирующих деятельность чиновников.
Устранение бюрократизма, ненужных процедур, норм, практик позволит разгрузить
чиновников, повысит эффективность принимаемых решений, увеличит самооценку и
удовлетворение от выполняемой работы;
 реальное сокращение количества чиновников, а не перераспределение их по
структурным подразделениям позволит устранить дублирование одних и тех же
функций разными структурами, уйти от конфликта «нужности» чиновников и выйти
на реальный уровень сотрудничества между ведомствами;
 установление высокой зарплаты и долгосрочных контрактов, обеспечивающих
уверенность в завтрашнем дне (методы защиты от коррупции). Все респонденты
отметили неудовлетворенность существующим уровнем зарплат и системой
материального поощрения, дисбаланс между уровнем нагрузки, ответственности и
получаемыми легальными выгодами. Не добавляет уверенности чиновникам и
существующая практика заключения краткосрочных контрактов. Соответственно,
изменение существующей системы будет привлекательным для большого числа
госслужащих, особенно низового и среднего уровней;
 упрощение законодательства, оценка законодательных актов с точки зрения их
реальной
необходимости
позволит
избавиться
от
«бумаготворчества»,
«канцелярщины», освободит время госслужащих, а главное, приведет к осознанию
целесообразности своей профессиональной деятельности;
www.belinstitute.eu
SA #06/2009RU
7
 минимизация прямых контактов «чиновник – клиент», наряду с прозрачностью
всех процедур, включая публикацию декларации о доходах и имуществе чиновника
и его близких родственников, позволит снизить уровень коррупции среди
госслужащих, а чиновникам – избавиться от имиджа коррупционеров. Однако эти
меры могут сработать в средне- и долгосрочном периоде при условии достаточно
высоких официальных зарплат, уверенности в завтрашнем дне, заключению
долгосрочных контрактов и изменению норм патримониального общества на
легально – рациональные, когда воровать – стыдно, неприемлемо обществом;
Устранение указанных «узких мест» позволит изменить параметры социального
контракта, а также принципиальные функции и место чиновников в системе
управления государством. В результате, система управления страной станет
устойчивей и эффективнее, а сами госслужащие – более профессиональными,
материально обеспеченными и удовлетворенными направлениями и результатами
своей деятельности.
www.belinstitute.eu