Зеленецкий А.С. Политические партии в

А.С. ЗЕЛЕНЕЦКИЙ,
соискатель Российской академии государственной службы
при Президенте Российской Федерации
ПОЛИТИЧЕСКИЕ ПАРТИИ В СОВРЕМЕННОМ
ДЕМОКРАТИЧЕСКОМ ПРАВОВОМ ГОСУДАРСТВЕ
Партии во всем мире считаются одним из серьезных институтов
гражданской самоорганизации. Несмотря на это, в последние годы доверие к
партийной системе скорее падает, чем возрастает. Интерес к деятельности и,
тем более, программно-концептуальным жестам партий также уменьшается,
что вызвано объективными причинами, прежде всего естественным в
президентской республике политическим весом главы государства1.
Многопартийность
является
организационным
воплощением
идеологического многообразия. Например, в Конституции Болгарии 1991 г.
этот принцип получил отчетливое выражение: «Политическая жизнь в
Республике Болгария основана на принципе политического плюрализма»
(ст. 11).
О
политическом
плюрализме
(политическом
многообразии,
многопартийности) говорится в ст. 1 Конституции Испании 1978 г., ст. 1 и 8
Конституции Румынии 1991 г., ст. 13 Конституции РФ, ст. 5 Конституции
Казахстана 1995 г. и др. Еще более широкая формулировка имеется в
Конституции Молдавии 1994 г.: «Демократия в Республике Молдова
осуществляется в условиях политического плюрализма, несовместимого с
диктатурой и тоталитаризмом» (ст. 5). Государство не может определять
количество политических партий, их идеологическую направленность, но
оно устанавливает правовой статус этих организаций. В России, согласно
Федеральному закону от 11 июля 2001 г. № 95-ФЗ «О политических
партиях»2, деятельность партий не должна противоречить требованиям
См.: Подберезкин А.И., Абакумов С.А. Гражданское общество и будущее Российского
государства: в поиске эффективного алгоритма развития. М.: Имидж-Пресс, 2004. С. 16.
2
См.: СЗ РФ. 2001. № 29. Ст. 2950.
1
законности, а их цели – основам конституционного строя, правам человека,
национальной безопасности России3.
Схематически влияние социально-исторического опыта на развитие
современных институтов выглядит примерно так: общие представления о
мире
(модели
мировидения),
ценности,
поведенческие
нормативы,
национально-психологическое «строение» индивида – эти и другие формы
межличностного общения, с одной стороны, развивают политические
традиции, а с другой – помогают становлению интегрирующих механизмов в
объединениях людей, сцепляющих связей разных структурных элементов
внутри
этих
общностей
и
вырабатывают
механизм
социальной
саморегуляции.
Институционально-организационный срез гражданского общества – это
система «артерий» (проводящая информационные потоки снизу вверх, т.е. от
общества к государству), питающая легитимность политического режима,
который исполняет свои функции на основе как бы постоянно действующего
общественного договора.
Для
большинства
населения
(особенно
в
условиях
стабильных
демократических политических режимов) общий политический интерес
остается имплицитным, аморфным, на уровне общих пожеланий позитивных
тенденций. Именно
политические организации
и
государство
через
подконтрольные средства массовой информации переводят определенный
образ социального мира в рефлексивно-артикулированную форму, т.е., по
сути, навязывают свое видение политики, создавая впечатление, что это
представление самого народа.
Что же остается в таком случае гражданскому обществу? Принимать
(или отвергать) эту политику и воздействовать на нее с помощью механизмов
общественного контроля, демонстрируя тем самым легитимность (или
антилегитимность) государственной власти? Ее механизм ничем не
См.: Енгибарян Р.В. Конституционное развитие в современном мире. Основные
тенденции. М.: Норма, 2007. С. 182.
3
отличается
от
легитимации
психологических
политики.
особенностях
Он
адаптации
кроется
народа
в
к
социальновоздействию
символического капитала, концентрированного государственной властью.
Любой
вид
политической
деятельности
осуществляется
в
организованных формах – через совместные действия, подчиненные единой
цели и регулирующиеся определенными правилами, нормами, принятыми в
данной общности. Именно благодаря организации осуществляется перевод
идеологической или моральной силы в материальную, идеи становятся
правилами поведения. Организация, вследствие этого, выступает важнейшим
средством формирования единой воли.
В тех случаях, когда народ той или иной страны вступает в
политические отношения, не имея хоть в какой-то степени развитой
политической организации, ее функции берут на себя другие силы: армия,
племенные структуры, религиозные общества. Эти изменения связаны, по
мнению П.П. Баранова, либо с постепенной трансформацией различных
видов жизненной активности людей в образцы и виды системной
организации (процессы институционализации), либо с обратным переходом
системных
образований
(целостностей)
в
дифференцированные
и
разнонаправленные виды активности (процессы деинституционализации)4.
Остановимся
более
подробно
на
исторических
предпосылках
возникновения политических партий в России и некоторых особенностях их
развития в нашей стране. Итак, появление политических партий стало
главным событием в эпоху первой русской революции. Это были массовые
политические организации: партии конституционных демократов и «Союз 17
октября» в 1906–1907 гг. насчитывали 50–60 тысяч членов, численность
социал-демократов в 1907 г. доходила до 100 тысяч. Партия социалистовреволюционеров в 1917 г. разрослась до 1 млн. человек5. Партия народных
См.: Баранов П.П. Институты гражданского общества в правовом пространстве
современной России: Дисс. … канд. юрид. наук. Ростов-на-Дону, 2003. С. 68, 69.
5
См.: Политические партии России в период революции 1905–1907 гг. (Количественный
анализ). М., 1987. С. 19, 57.
4
социалистов численно была незначительной, но играла большую роль
благодаря своему влиянию на крестьянских депутатов («трудовиков») в
Государственной Думе. Что касается кадетов, то в I Государственной Думе
(апрель – июль 1906 г.) они завоевали почти половину депутатских мест и
были близки к созданию «ответственного министерства». Можно также
сказать, что основные российские политические партии в достаточной мере
определились со «своим» социально-классовым электоратом и активно с ним
работали.
Тем не менее политические партии в России не стали тем рычагом,
который смог бы «перевернуть», реформировать политическую жизнь и
осуществить политическую модернизацию в стране. Тому было несколько
причин. Во-первых, далеко не все политические силы в России на деле, а не
на словах защищали демократические ценности (или хотя бы понимали их
значение). Не только большевики, но в значительной мере и эсеры (среди
которых с течением времени закономерно выдвинулась на передний план
левая фракция) исповедовали иной, авторитарный политический кодекс. Демократии
противостояли
весьма
значительные
консервативные
и
реакционные группировки – монархисты, националисты и черносотенцы,
которые в III и IV Думах имели большинство6.
Многие политические партии не успели приобрести достаточный опыт
организационной деятельности и широкую социальную опору. Так, весьма
слабы были связи кадетов с национальной буржуазией и земским движением.
Еще хуже обстояло дело с «народным» электоратом: когда после разгона I
Думы
кадеты
попробовали
опубликовать
«Выборгское
воззвание»,
рассчитывая опереться на массовый протест снизу, они не встретили
практически никакой поддержки. Эсеры гораздо больше занимались
террором, нежели организационным строительством своей партии и
См.: Гражданское общество. Мировой опыт и проблемы России / Отв. ред. В.Г. Хорос.
Институт мировой экономики и международных отношений Российской академии наук.
М.: Эдиториал УРСС, 1998. С. 49, 50.
6
привлечением в ее ряды новых сторонников. И лишь большевики обращали
серьезное внимание на работу в трудящихся массах, делая это не столько с
целью завоевания парламентского большинства, сколько
имея в виду
перспективу вооруженного захвата власти в России.
В целом политический климат в тогдашней России был неблагоприятен
для
укрепления
ростков
возникавшего
гражданского
общества.
Политические партии яростно конкурировали, не стесняясь никакими
средствами. Столь же непримиримо они были настроены по отношению к
власти. Причина заключалась не только в их жестких идейных и
политических
установках,
но
и
в позиции
самой
власти.
Будучи
вынужденным под напором снизу пойти на легализацию политических
партий, самодержавный режим всячески препятствовал их деятельности, не
останавливаясь
конституционные
перед
права
репрессиями.
на
«Дарованные»
практике
постоянно
в
1905
г.
нарушались.
Государственной Думе разрешено было выполнять лишь «законосовещательные» функции, реальная власть, в том числе законодательная,
оставалась за правительством и царем.
Это неизменное «сдерживающее» начало со стороны государства
постоянно проявлялось по отношению к любым мало-мальски значимым
общественным
организациям.
Власть
затрудняла
регистрацию
самодеятельных организаций (которая тянулась порой до 3–4 лет),
стремилась постоянно контролировать их деятельность, подвергала их
полицейскому надзору и карала при всяком удобном случае. Широко
известно,
например,
преследование
столь
респектабельного
научно-
просветительского центра, как Вольное экономическое общество. Последнее
в 1898 г. организовало обсуждение продовольственной ситуации, вызванной
голодом в некоторых губерниях. Поскольку факты голода получили
нежелательную для власти огласку, министерство внутренних дел совместно
с министерством земледелия и государственных имуществ пересмотрели
устав Вольного экономического общества, обязали его согласовывать
повестку любого заседания с министрами и запретили публичные
обсуждения. В 1915 г. Вольное экономическое общество было закрыто7.
При анализе места и роли политических организаций в современном
российском обществе интересна аналогия между партийной структурой
современной России и партийным представительством в Государственной
думе начала XX в. Как верно отмечает В.Н. Влазнев, и тогда и сейчас партии,
выражавшие либеральные взгляды, имели поддержку приблизительно 15%
населения;
партии,
защищавшие
национал-государственническую
идеологию, имели поддержку 1/3 избирателей; деидеологизированные
партии, готовые поддержать власть во имя стабильности, имели около 20%
поддержки. Власть при наличии такого политического разброса мнений была
вынуждена стремиться к балансу, уходя от нежелательных крайностей, что
находило
выражение
как
в
ее
реальных
взаимоотношениях
с
формирующимся гражданским обществом, так и в выборе конституционноправовых механизмов регулирования последнего8.
Легальное существование многопартийности в России в начале XX в.
длилось 12 лет (с ноября 1905 г. по ноябрь 1917 г.), а с конца XX и до начала
XXI вв. длится уже более 17 лет (если вести отсчет от марта 1990 г. – даты
внесения поправки в ст. 6 Конституции СССР). Именно в последние годы в
политическом спектре Российской Федерации заметно проступило нечто
наследственное, родовое. Его крайние участки остаются идеологически
окрашенными, и каждый из них ассоциируется с определенным набором
принципов и образов.
Главная, бросающаяся в глаза особенность современного политического
спектра состоит в том, что на участке, удобренном столетием раньше
«Союзом русского народа», теперь успешно действует партия, называющая
См.: Гражданское общество. Мировой опыт и проблемы России / Отв. оед. В.Г. Хорос.
Институт мировой экономики и международных отношений Российской академии наук.
М.: Эдиториал УРСС, 1998. С. 50.
8
См.: Влазнев В.Н. Гражданское общество как предмет конституционно-правового
исследования: Дисс. … канд. юрид. наук. М., 2002. С. 107.
7
себя Коммунистическая партия Российской Федерации. Как отмечает В.Н.
Влазнев, «наличие в российском политическом спектре трех главных,
архетипических участков (а в гражданском сознании трех основных слоев) не
есть, разумеется, нечто совершенно исключительное»9. Подобные в
идеологическом смысле участки имеются в политическом спектре едва ли не
любого европейского государства, однако там они находятся в ином
соотношении. При этом к характерным российским особенностям следует
отнести высокую степень отчуждения и взаимной неприязни, бытующих в
отношениях двух крайних участков спектра, двух слоев гражданского
общества. Между ними постоянно существует напряжение.
Среди
российских
политических
партий,
возникших
в
течение
последних 10–15 лет, явно преобладали организации лидерского типа, т.е.
образовавшиеся вокруг персоны конкретного лидера и сохранявшие
устойчивость в силу его популярности. Идейная ориентация вождя,
разумеется, имела значение, но его личные проблемы и колебания сильно
отражались на судьбе всей партии. Из организаций такого типа устойчивую
политическую роль и «собственный» электорат до недавнего времени
(«провала» на выборах в четвертую Государственную Думу Федерального
Собрания РФ) сохраняла партия «Яблоко» под руководством Г.А.
Явлинского и сохраняет ЛДПР во главе с В.В. Жириновским. Сейчас на
партийной арене и в Государственной Думе (по количеству депутатских
мандатов) преобладает (довлеет) политическая партия власти «Единая
Россия».
Правовая основа деятельности политических партий в Российской
Федерации установлена Федеральным законом от 11 июля 2001 г. № 95-ФЗ
«О политических партиях»10, одной из важных целей которого необходимо
считать укрепление существующих партий, ориентацию их на создание
сильных и многочисленных региональных отделений. Скорее всего, эта
9
Там же. С. 118–120.
См.: СЗ РФ. 2001. № 29. Ст. 2950.
10
задача решится формально: численность партий будет наращиваться главным
образом на бумаге. Имеет определенное позитивное значение то, что
упомянутый Закон стимулирует партии принимать участи в выборах,
предусматривая основания для ликвидации «спящих», бездействующих
партий. В целом Федеральный закон от 11 июля 2001 г. № 95-ФЗ «О
политических
партиях»
изменения российского
корреспондирует
процессам
перманентного
избирательного законодательства, укрепляя и
развивая один из элементов смешанной избирательной системы – институт
выборов по партийным спискам (спискам избирательных объединений и
блоков).
Согласно Федеральному закону от 11 июля 2001 г. № 95-ФЗ «О
политических партиях»11, политическая
партия
–
это общественное
объединение, созданное в целях участия граждан Российской Федерации в
политической жизни общества посредством формирования и выражения их
политической воли, участия в общественных и политических акциях, в
выборах и референдумах, а также в целях представления интересов граждан
в органах государственной власти и местного самоуправления. Политическая
партия должна отвечать следующим требованиям:
- иметь региональные отделения более чем в половине субъектов РФ,
при этом в субъекте может быть создано только одно региональное
отделение данной политической партии;
- в политической партии должно состоять не менее 50 тыс. членов, при
этом более чем в половине субъектов РФ партия должна иметь региональные
отделения численностью не менее 500 членов партии; в остальных субъектах
если создаются региональные отделения, то при условии, что численность
каждого из них не может составлять менее 250 членов партии;
11
См.: СЗ РФ. 2001. № 29. Ст. 2950.
- руководящие и иные органы политической партии, ее региональные
отделения и иные структурные подразделения должны находиться на
территории Российской Федерации12.
Основным элементом демократии является формирующееся в России
гражданское
общество.
Формирование
любого
демократического
государства в рамках развивающегося гражданского общества немыслимо
без проведения выборов в государственные органы власти и местного
самоуправления. С помощью выборов формируется представительная
демократия, составляющая политическую основу гражданского общества, в
рамках которой выборы являются эффективной формой контроля граждан
над деятельностью органов государства и местного самоуправления, а также
их должностных лиц. Представительная демократия способствует развитию
и совершенствованию института ответственности конституционной государства и негосударственных структур перед обществом.
Всеобщая Декларация прав человека 1948 г. гласит: «Каждый человек
имеет право принимать участие в управлении своей страной непосредственно или через посредство свободно избираемых представителей. Воля
народа должна быть основой власти правительства; эта воля должна находить свое выражение в периодических и нефальсифицированных выборах,
которые должны проводиться при всеобщем и равном избирательном праве,
путем тайного голосования или же посредством других равнозначных форм,
обеспечивающих свободу голосования» (ст. 21)13. Данные положения нашли
свое юридическое закрепление в Международном пакте «О гражданских и
политических правах» (ст. 25), Документе Копенгагенского совещания
(конференции) по человеческому измерению СБСЕ (пп. 6 и 7) и других
международно-правовых документах14.
См.: Авакьян С.А. Конституционное право России: Учебный курс. 2-е изд., перераб. и
доп. В 2-х томах. Т. 1. М.: Юристъ, 2007. С. 470.
13
См.: Всеобщая Декларация прав человека // Аргументы и факты. 1989. № 49.
14
См.: Калашников С.В. Конституционные основы формирования гражданского общества
в Российской Федерации: Дисс. … докт. юрид. наук. М., 2001. С. 137.
12
Основа полновластия народа в России – закрепленный в ст. 3
Конституции РФ принцип, в соответствии с которым многонациональный
народ России является носителем суверенитета и единственным источником
власти в стране, осуществляет свою власть непосредственно, а также через
органы государственной власти и местного самоуправления. Высшим
непосредственным выражением власти народа являются референдум и
свободные выборы. Этот принцип соответствует ст. 84 Конституции РФ,
предоставляющей право Президенту РФ назначать выборы Государственной
Думы и референдум в соответствии с федеральными конституционными
законами. Он конкретизирован в Федеральном конституционном законе от
28 июня 2004 г. № 5-ФКЗ «О референдуме Российской Федерации»15,
Федеральном законе от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях
избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской
Федерации»16 и других нормативных правовых актах.
Названное положение логично связано с принципом политического и
идеологического плюрализма, закрепленным в ст. 13 Конституции РФ и
служащим основой всей политической системы страны, предоставляющим
право гражданам России свободно выражать свою политическую ориентацию, собственное мнение, идеологию, создавать общественные объединения
в соответствии с их интересами.
В недавней российской истории ряд важных аспектов взаимоотношений
государства и политических объединений был урегулирован Указом
Президента РСФСР от 20 июля 1991 г. «О прекращении деятельности
организационных структур политических партий и массовых общественных
движений в государственных органах, учреждениях и организациях
РСФСР»17. Данный Указ был направлен на обеспечение равенства прав
политических
общественных
объединений
в
выработке
политики
См.: СЗ РФ. 2004. № 27. Ст. 2710.
См.: СЗ РФ. 2002. № 24. Ст. 2253.
17
См.: Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991.
№ 31. Ст. 1035.
15
16
государства и в управлении государственными делами и на предотвращение
вмешательства общественных объединений в деятельность государственных
органов
и
влияния
межпартийной
борьбы
на
функционирование
государственного аппарата. С этой целью Указ (ст. 1) запрещал создание
новых и деятельность существующих первичных организаций, комитетов и
других организационных структур политических партий и массовых
общественных
движений
в
органах
государственного
управления,
государственных учреждениях, организациях, концернах, на предприятиях
независимо от их подчиненности18.
Политическая партия как самостоятельная организационно-правовая
форма общественных объединений указана в Федеральном законе «Об
общественных объединениях» при внесении в него изменений и дополнений
12 марта 2002 г., а до этого считалась разновидностью общественных
организаций. Выделение партий в особую организационно-правовую форму
можно объяснить тем, что им отводится важная роль в политической и
государственной жизни. В создании и деятельности партии и общественные
организации во многом похожи. Отличие партий от общественных
организаций можно видеть в следующем:
1) в партии может быть лишь индивидуальное членство физических лиц,
в то время как в общественных организациях возможно членство иных
общественных объединений – юридических лиц;
2) в партию входят лишь граждане Российской Федерации, уставы
общественных организаций допускают членство иностранцев;
3) партия является только федеральной организацией, в то время как
общественные организации могут быть по территории деятельности
федеральными, межрегиональными, региональными и местными (т.е.
существовать в муниципальных образованиях);
См.: Нерсесянц В.С. Общая теория права и государства: Учебник для вузов. М.: Норма,
Инфра-М, 1999. С. 324.
18
4) партия должна быть зарегистрирована Федеральной регистрационной
службой, а существование общественных организаций Закон допускает без
юридической регистрации.
Федеральный закон от 19 мая 1995 г. № 82-ФЗ «Об общественных
объединениях»19
предусматривает
категорию
«союзы
(ассоциации)
общественных объединений». Их создают общественные объединения
независимо от их организационно-правовой формы на основе учредительных
договоров и (или) уставов, принятых союзами (ассоциациями), образуя
новые общественные объединения20.
В связи с классификацией форм (видов) общественных объединений и
их организационными основами, содержащимися в Федеральном законе 1995
г., возникает немало вопросов. Остановимся на некоторых из них.
В частности, Закон называет отличительной чертой общественной
организации членство, допуская вхождение в нее как физических лиц в
индивидуальном качестве, так и юридических лиц – иных общественных
объединений (в советский период это называлось коллективным членством).
Последнее крайне нежелательно, поскольку может до неузнаваемости
изменить облик общественной организации (представим, что в какое-то
безобидное с точки зрения равнодушия к политической жизни музыкальное
общество вошла
политическая партия или политическое общественное
движение). Кроме того, не вполне понятно, наступает ли у членов либо участников вошедшего общественного объединения индивидуальное членство в
соответствующей общественной организации.
При проведении выборов депутатов Государственной Думы в 1993 и
1995 гг., а также выборов депутатов представительных органов власти
субъектов РФ выявилось, что в них (выборах) стремились принять участие
наряду с политическим партиями и политическими общественными
движениями и другие общественные объединения, зачастую далекие от
19
20
См.: СЗ РФ. 1995. № 21. Ст. 1930.
См.: Авакьян С.А. Указ. соч. С. 458.
политики по своим уставным целям. Это усложняло выборы, мешало
избирателям правильно ориентироваться в сути и программах малоизвестных
объединений, создавало ненужный объем работы избирательным комиссиям,
поскольку многие объединения не имели шансов выиграть и заявляли о
своем участии в выборах лишь в целях саморекламы.
С принятием в 2001 г. Федерального закона «О политических партиях»
только партиям дано право выдвигать кандидатов на выборные должности в
органах государственной власти. Статья 12-1 о политических общественных
объединениях 12 марта 2002 г. исключена из Федерального закона от 19 мая
1995 г. № 82-ФЗ «Об общественных объединениях», однако политическим
общественным объединениям было разрешено существовать до 2004 г., когда
Федеральный закон от 11 июля 2001 г. № 95-ФЗ «О политических партиях»
вступил в силу в полном объеме. Одно из ключевых положений
Федерального закона: в России не могут создаваться межрегиональные,
региональные и местные политические партии. Партии могут быть только
федеральными организациями, осуществляющими свою деятельность на всей
территории России.
Это положение Закона было оспорено в Конституционном Суде РФ
общественно-политической
организацией
«Балтийская
республиканская
партия», которая, будучи региональной организацией, полагала, что вправе
сохранять свое наименование партии и просила Конституционный Суд
признать соответствующее положение Закона противоречащим Конституции
РФ. Однако Конституционный Суд в своем постановлении от 1 февраля
2005 г. отказал ей, отметив: что касается межрегиональных, региональных и
местных
политических
общественных
объединений,
то
они,
как
общественные объединения, не являющиеся политическими партиями, не
вправе использовать в своем наименовании слово «партия», в течение двух
лет со дня вступления в силу Федерального закона «О политических
партиях» сохраняют статус политического общественного объединения, а
затем действуют в качестве общественных объединений на основании своих
уставов. Таким образом, федеральный законодатель, принимая Федеральный
закон «О политических партиях», связывал получение (сохранение) статуса
политической партии с теми общественными объединениями, которые
выражают интересы значительной части граждан независимо от региона
проживания и действуют на всей или большей части территории Российской
Федерации.