Становление и развитие государственной службы занятости в

УДК 330.341.42
Татьяна Базыленко, МГУ им. М.В.
Ломоносова, www.ksocpol.ru
СТАНОВЛЕНИЕ И РАЗВИТИЕ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ
ЗАНЯТОСТИ В РОССИИ КАК ИНСТИТУТА РЫНКА ТРУДА
Особенности процессов, происходящих в экономике России, определяют
как необходимость развития хозяйственной системы на уровне государства
в целом, так и специфику развития на региональном и местном уровне [1]. В
частности, вопросы формирования политики занятости продиктованы
необходимостью совершенствования механизмов ее реализации в условиях
изменения среды хозяйствования [3]. В условиях развития экономики
должны быть решены вопросы координации деятельности, согласования
интересов,
устранения противоречий
и определения новых функций
институциональных структур, занимающихся разработкой и реализацией
политики
1. Принципы и целевой характер
деятельности
ГСЗ
как
институциональной
структуры.
Выбор
приоритетов в современных условиях
Функционирование
устойчивой
организационной системы, в частности
государственной службы занятости (ГСЗ),
основывается
на
ряде
основных
принципов, таких как:
1) адаптация к внешней среде;
2) стремление к достижению конкретной
цели;
3) интеграция и координация между частями
системы для улучшения функциональных
характеристик.
Особого внимания роль внешней среды
заслуживает в следующих случаях: в
процессе развития организации (согласно
ее жизненному циклу), а также в
переходных процессах, которые связывают
современное состояние организации с ее
будущим состоянием. Среда системы нами
трактуется как «ближайшее окружение
системы, во взаимодействии с которым
система формирует и проявляет свои
свойства». Основоположники ситуационного
подхода (Р. Моклер, Дж. Гомпсон, Д.
Розенцвейг
и
др.)
указывали
на
занятости
[4].
многовариантность природы организации и
на
необходимость
разнообразия
деятельности организации при меняющихся
условиях и специфических обстоятельствах.
Согласно
метатипологии
организаций,
разработанной
Р.
Килманом,
все
организационные системы могут быть
сведены в четыре класса, а именно:
1) закрытая техническая система;
2) открытая социальная система;
3) открытая техническая система;
4) закрытая социальная система. Повидимому, ГСЗ ближе всего по своей сути к
типу (2), и под эффективностью данной
системы подразумевается не материальная
продуктивность, а адаптивность, быстрое
реагирование на изменение окружающей
среды,
соответствие
общественным
ожиданиям,
долговременное
функционирование.
Для
правильного
функционирования
и
развития
ГСЗ
обходима целостная и всеохватывающая
характеристика
внешней
среды.
В
исследованиях, где рынок труда (РТ)
выделен в качестве основного сегмента
внешней
среды,
рассматриваются
следующие макрофакторы, влияющие на
процессы на РТ: население, хозяйство,
территория.
Одновременно ГСЗ в России является
непосредственным
проводником
государственной политики занятости на РТ.
Отсюда
проистекает
огромная
ответственность ГСЗ и большие ожидания
от ее деятельности. Для успешной
деятельности
ГСЗ
придерживается
определенной стратегии развития, включая
определение
важнейших
целей
и
приоритетных направлений.
Как известно, возможны два подхода к
определению приоритетов деятельности
ГСЗ. Первый подход требует минимального
объема
средств
на
максимальное
количество людей (выплата пособий по
безработице), что дает хорошие краткосрочные результаты. Второй подход требует
значительных
вложений
(организация
профобучения, финансирование создания
новых рабочих мест и др.), что дает
ощутимые результаты лишь в перспективе.
Мероприятия
первой
группы
носят
социальную окраску и не влияют на спрос и
предложение рабочей силы на РТ, в то
время как мероприятия второй группы
нацелены на принципиальные изменения
спроса и предложения на РТ
Исходя из этого, в основу концепции
развития ГСЗ может быть положено
достижение следующих целей:
1. Общая цель: содействие занятости
граждан.
2. Основные
цели,
определяющие
ключевые сферы деятельности:
■ помощь в трудоустройстве и социальная
поддержка граждан;
■ сотрудничество с работодателями;
■ развитие службы занятости.
3. Функциональные цели, определяющие
направления деятельности.
В целом, функции ГСЗ можно сгруппировать
в четыре группы, а именно: 1 группу,
которую
можно
определить
как
координационно-аналитический
и
прогностический блок; 2 группу, к которой
относятся финансовые функции;
3 группу из информационных функций;
4 группу, объединяющую функции, составляющие ядро деятельности ГСЗ по
обеспечению занятости и защите от
безработицы.
При этом функции ГСЗ как органа
государственного
управления
устанавливаются так, что институт ГСЗ
становится
центральной
управляющей
инстанцией, действующей на РТ от лица или
по поручению государства. Принципы
функционирования РТ и цели, которые
ставит государство для решения задач
сбалансирования
интересов
различных
субъектов, — главные источники, влияющие
на структуру институтов, действующих на
данном рынке. Все многообразие структур
можно классифицировать по характеру
доминирующего
управленческого
воздействия на вертикальные структуры,
предполагающие
строгое
подчинение
нижестоящих
структурных
звеньев
вышестоящим,
и
горизонтальные
структуры, основанные на конкуренции
(или
сотрудничестве)
субъектов,
действующих на одних и тех же сегментах
рынка. Как показывает двадцатилетний путь
развития ГСЗ, элементы вертикальной
структуры
являются
типичными
и
неизменными
(центральный
распорядительный
орган,
региональные
распорядительно-исполнительные
органы
на уровне субъектов РФ и местные
исполнительные
структуры,
непосредственно проводящие мероприятия
на РТ).
В
модели
управления
ГСЗ
четко
прослеживаются следующие принципы:
1) разделение
труда
по
признаку
специализации:
члены
организации
объединяются по принципу схожести их
обязанностей;
2) иерархии: решения и деятельность
организуется вдоль цепи управления
(приказы отдаются сверху вниз, от более
сложного к более простому, от более
общего к более частному; данной иерархии
управления
соответствует
иерархия
ответственности и иерархия отдельных
лиц);
3) определение
прерогатив
и
сфер
компетенций: действия отдельных лиц и
групп определяются в соответствии с
постановлениями
и
директивами,
обязательными для всех;
4) принцип индивидуального поведения и
отношений, связывающих работника и
организацию, в основе которых лежит
дисциплина и неукоснительное выполнение
разрабатываемых
административных
регламентов. Подобная жесткая структура
ГСЗ является основным фактором ее
успешной деятельности, предполагающей
четкое распределение функций, наличие
строго отработанной процедуры принятия
решений, линий подчинения, внутренних
правил.
Здесь присутствует явная корреляция и
«нацеленность»
на
определенные
особенности российского РТ, такие как:
■
консерватизм
(слабая
динамика
изменений отраслевой структуры занятости
в
соответствии
с
запросами
РТ
предполагает
необходимость
принятия
централизованных
решений
по
профессиональной
переориентации
«устаревших» профессий);
■ внутренняя целостность (РТ чутко
реагирует на внешнее вмешательство в
целях
регулирования
происходящих
процессов,
производимых
государственными органами, несущими
ответственность за результаты проводимых
ими мероприятий, принятие мер по
нейтрализации негативных результатов
удобнее сделать с помощью вертикальной
системы управления);
■
сложный структурный характер
(для РТ характерно наличие проблем как на
макро-, так и на микроуровне, решение
возникающих
проблем
требует
согласованной деятельности различных
звеньев
вертикальной
структуры
управления).
В отличие от западных стран, где система
ГСЗ
развивалась
одновременно
с
эволюцией взглядов общества на политику
занятости в целом, в России она
складывалась
на
фоне
отсутствия
целостной
национальной
концепции
политики занятости, что на практике
привело
к
постепенному
снижению
приоритетности проблемы безработицы.
2. Основные этапы становления ГСЗ:
исторический экскурс
Первый этап (с 1991 до середины 1995 г.)
был отмечен бурным развитием ГСЗ.
Создание новых институтов РТ было
обусловлено
повышением
внимания
правительственных структур к сложившимся
обстоятельствам: реальной перспективе
массовой
безработицы
и
отсутствию
специализированной
государственной
структуры по регулированию РТ. Из
конкретных действий можно отметить:
принятие закона о занятости населения,
учреждение
внебюджетного
Государственного фонда занятости (ГФЗ),
выстраивание
вертикали
федеральной
службы, регулирующей процессы в сфере
занятости в масштабах страны, а также ее
региональных и районных органов. Из
существующих источников финансирования
основными были ресурсы в образованном
ГФЗ и полученные кредиты международных
финансовых институтов (прежде всего
Всемирного
банка),
способствующие
динамичному становлению ГСЗ. Показателем эффективности ГСЗ явилось
сокращение разрыва между общей (по
методологии МОТ) и регистрируемой (на
основании данных ГСЗ) безработицей (так, в
1992
г.
в
органах
ГСЗ
было
зарегистрировано 16,6 % общего числа
безработных, а в 1995 г. уже 38,3 %). По
сути, в те годы ГСЗ была единственной
социальной службой, использовавшей в
своей работе прогрессивные технологии.
Указанный
период
характеризовался
быстрым накоплением потенциала (как
технического,
так
и
ресурсного)
Федеральной службы занятости России.
Именно она стала главным идеологом и
генератором
новых
идей,
которые
распространялись по всей вертикали,
координатором и «проводником» программ,
успешно реализуемых в регионах. Служба
занятости
стала
образцом
нового
государственного
института,
органично
сочетающего
в
себе
как
опыт
административной
работы
квалифицированных кадров, пришедших из
Минтруда России (бывшего Госкомтруда
СССР),
так
и
энтузиазм
молодых
специалистов
из
научных
центров,
привлеченных на государственную службу.
Статистика свидетельствует, что общая
численность специалистов, занятых в
национальной системе службы занятости,
увеличилась за 1993-1995 гг. более чем на
30 % (с 27тыс. до 35,5тыс. чел.) [2,5].
Второй этап (с середины 1995 г. до 2001 г.)
характеризуется как самый противоречивый
в
развитии
ГСЗ.
Развитие
службы
постепенно начало приостанавливаться, а
накопленный
ею
потенциал
—
обесцениваться.
Так,
специалистами
отмечалась такая тенденция, как сочетание
высокой интенсивности деятельности ГСЗ и
жесткие
финансовые
ограничения
вследствие
глубокого
кризиса
ГФЗ;
прекращение помощи от международных
финансовых
институтов,
сокращение
поступлений из региональных бюджетов.
Данный
период
характеризовался
увеличением
продолжительности
безработицы,
формированием
очагов
высокой безработицы.
Со второй половины 1990-х гг. государство в
лице
федерального
центра
стало
отстраняться от реализации политики
защиты безработных, переложив при этом
практически
всю
ответственность
на
регионы,
но
без
соответствующей
ресурсной подпитки (финансами и кадрами).
Это
выразилось
прежде
всего
в
упразднении в 1996 г. Федеральной службы
занятости
как
самостоятельной
государственной структуры и передаче ее
функций Министерству труда и социального
развития РФ. При этом была утеряна
координирующая роль Центра в ГСЗ, а само
структурное подразделение Минтруда, под
эгиду
которого
перешло
управление
национальной сетью органов службы
занятости, вместо целостной, стратегически
выверенной политики фактически занялось
устранением «узких мест» в отдельно
взятых регионах. Центр с регионами стал
общаться
избирательно,
а
межрегиональная координация вообще
приостановилась
из-за
нехватки
финансовых
средств.
Изучение
отечественного и передового зарубежного
опыта прекратилось, а существующие
модельные
центры
занятости,
мультиплицировавшие
прежде
эффективные технологии, превратились в
рядовые центры занятости (ЦЗ). В
указанный период, несмотря на рост
безработицы
в
стране,
проводилось
сокращение численности сотрудников ГСЗ
(с 39,1 тыс. до 35,2тыс. за 1997-1999 гг.), и,
как следствие, происходило увеличение
нагрузки на персонал, что вело к снижению
качества предоставляемых услуг.
На фоне потери самостоятельноcти при
принятии решений на разных уровнях и
сворачивании
программ
содействия
занятости
отсутствовала
оценка
эффективности
посредничества
в
трудоустройстве как основной функции ГСЗ
[6]. Существовала лишь эклектичная оценка
данной
функции,
которая
носила
приблизительный
характер
с
учетом
проблемы транспарентности информации,
предоставляемой
работодателями,
и
определением
доли
безработных,
регистрируемых в органах ГСЗ. Необходимо
признать, что даже в самые лучшие годы
(1996-1997 гг.) данный показатель не
превышал 40 % [7].
Нынешний этап (с 2001 г.) характеризуется
кардинальным
изменением
финансирования как самой ГСЗ, так и всей
системы защиты от безработицы. С
введением в действие второй части
Налогового кодекса РФ и ликвидацией ГФЗ
финансирование
всех
мер
по
трудоустройству
населения
стало
осуществляться из средств федерального
бюджета. На наш взгляд, причиной
упразднения ГФЗ стало усиление контроля
за расходованием средств и сокращение
налогообложения работодателей.
Новый порядок финансирования привел к
тому, что удалось обеспечить регулярность
и своевременность выплат пособий всем
безработным вне зависимости от места их
проживания
(в
депрессивном
или
благополучном
регионе) и
семейного
положения; вместе с тем он внес еще
большую неопределенность в статус ГСЗ,
что вызвало отток квалифицированных
кадров (из-за уменьшения оплаты труда
персонала
в
два
и
более
раза,
установлением ее по Единой тарифной
сетке и отменой поощрительных выплат).
Необходимо отметить, что реформирование
затронуло лишь финансовую составляющую
системы ГСЗ, но не коснулось содержания и
качества работы ее институтов, что,
очевидно, ограничивает эффективность
деятельности ГСЗ.
3. Перспективы развития ГСЗ
Представляются возможными следующие
два варианта развития ГСЗ.
Первый — дальнейшая «консервация»
службы занятости, перевод ее в разряд
«специализированной
конторы»,
оказывающей
социальную
помощь
безработным
(выплаты
пособий
по
безработице) и обслуживающей любые
категории населения, которые государство
объявит уязвимыми, а выплаты им —
«горящими» и приоритетными. Из таких
категорий
в
настоящее
время
уже
обозначились следующие: подростки (в
рамках государственной программы борьбы
с детской беспризорностью); призывники
альтернативной
военной
службы,
трудоустройство которых государство уже
готово возложить на службу занятости и
финансировать за ее счет и др. В
перспективе к ним могут присоединиться
лица без определенного места жительства и
бывшие заключенные. Основной контингент
службы занятости — безработные —
отодвигаются на задний план в силу того,
что численность сотрудников органов ГСЗ
будет по-прежнему сокращаться вследствие
административной реформы и оттока
кадров из-за низкой зарплаты.
Второй вариант—укрепление позиций ГСЗ
как института рынка труда, развитие,
модернизация
и
резкое
расширение
функций при работе как с ее основными
клиентами — безработными, так и с
работодателями
(и
здесь
возможно
применение
различных
проектов:
от
«электронного
работодателя»
до
работодателя как партнера по организации
совместных стажировок для молодых
специалистов и выпускников и др.). Тогда
встает задача воссоздания ГСЗ в качестве
самостоятельного
государственного
института,
а
также
придания
ее
сотрудникам, в том числе в региональных и
районных
структурах,
статуса
государственных служащих, выполняющих
задачи общенационального значения.
На федеральном уровне ГСЗ должна стать
основным разработчиком политики защиты
от
безработицы
и
координатором
деятельности
государственных
и
общественных институтов, участвующих в
формировании полной
и эффективной
занятости в стране; соответствующий орган
ГСЗ
на
уровне
субъекта
РФ
—
распорядителем выделенных бюджетных
средств
и
основным
разработчиком
региональных
программ
содействия
занятости, тесно взаимодействующим с
местными
органами
власти,
работодателями
и
общественными
организациями на данной территории.
Роль Федеральной службы по труду и
занятости на РТ четко прописана в
современном трудовом законодательстве.
Указывается,
что
она
является
федеральным органом исполнительной
власти, осуществляющим функции по
контролю и надзору в сфере труда,
занятости и альтернативной гражданской
службы, по оказанию государственных услуг
в сфере содействия занятости населения и
защиты от безработицы, трудовой миграции
и урегулирования коллективных трудовых
споров. Федеральная служба по труду и
занятости
руководствуется
в
своей
деятельности
Конституцией
РФ,
федеральными
конституционными
законами, федеральными законами, актами
Президента
и
Правительства
РФ,
международными
договорами
РФ,
нормативными
правовыми
актами
Министерства
здравоохранения
и
социального
развития
РФ,
а
также
Положением о Федеральной службе по
труду и занятости. Схематично основные
функции Федеральной службы по труду и
занятости показаны на рис. Услуги в
области содействия занятости граждан
предоставляются
органами
службы
занятости на бесплатной основе.
Отметим, что трудовое законодательство
РФ претерпевает в настоящее время
существенную
модификацию,
которая
должна будет отразиться и на принципах
функционирования ГСЗ. Анализ динамики
развития
ГСЗ
на
протяжении
двадцатилетнего периода показал, что
наиболее
эффективная
форма
ее
организации
—
модель
системного
управления. Организация, построенная на
основе концепции системного управления,
признает влияние внешнего окружения на ее
функционирование,
поведение
и
эффективность
и
организует
свою
деятельность
с
учетом
связей,
существующих между ней и ее окружением
(тремя слоями окружения:
Рис. Основные функции Федеральной службы по труду и занятости
непосредственным,
состоящим
из
направлениям деятельности, меняются особенности
работодателей и аппликантов: безработных и
функционирования,
появляются
новые
формы
ищущих
работу;
административным,
работы, задается вектор развития самой службы
включающим
вышестоящие
инстанции
занятости, которая была, есть и будет, пока
правительственного
уровня,
которым
существует государственное регулирование рынка
подчиняется ГСЗ; социальным, состоящим из
труда.
организаций,
с
которыми
ГСЗ
взаимодействует
по
ходу
своей
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
деятельности).
Для устранения ригидности и жесткости
Таким образом, проведенный выше анализ этапов
выстраиваемой вертикали перспективным
исторического развития и становления ГСЗ в России
будет использование критериев проектной
свидетельствует
о
широких
возможностях
организации, предполагающей объединение
использования
данной
службы
как
усилий
групп
разных
специалистов.
институционального инструмента для регулирования
Матричный тип управления, сочетающий в
рынка труда. Для повышения эффективности ГСЗ
себе взаимодействие функциональных и
необходимо
использовать
все
возможности
проектных групп, позволит существенно
улучшения
ее
структурной
организации
как
повысить эффективность деятельности ГСЗ
социальной открытой системы, в том числе с учетом
как института рынка труда, где главным
матричного подхода при реализации функций ГСЗ.
критерием следует считать, по нашему
Данные организационные требования необходимо
мнению,
возрастание
ее
роли
в
сочетать с сохранением роли ГСЗ как социального
регулировании РТ, повышение степени
института и проводника государственной политики в
удовлетворения спроса на рабочие места со
сфере содействия занятости. Все это может быть
стороны не занятых трудовой деятельностью
реализовано
только
при
соответствующем
граждан и заявок предприятий на рабочую
законодательно-нормативном
обеспечении
и
силу. Главные целевые установки остаются
финансировании всех звеньев службы занятости на
практически неизменными, трансформируется
различных уровнях.
круг
задач
согласно
задаваемым
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ
1. Закон РФ от 19.04.1991 №1032-1 «О занятости населения в Российской Федерации» (в
ред. от 27.07.2010).
2. Бородин Ю. Как рассчитать экономическую эффективность трудоустройства // Человек
и труд. — 2005. — № 7. — С. 39-40.
3. Волгин Н.А. Рынок труда: Учебник. — 2-е изд. — М.: Изд-во «Экзамен», 2003. —С. 10.
4. Локтюхина Н.В. О структурных проблемах в области занятости в городе Москве II
Уровень жизни населения регионов России. — 2011. — №5. — С. 33-41.
5. Попов А.Д. Государственная служба занятости как помощник в трудоустройстве: 20012008 годы // Вопросы статистики. — 2009. — №2. — С. 38-43.
6. Четвернина Т. Государственная служба занятости: архаика, или живой организм, или
ренессанс // Человек и труд. — 2002. — № 12. — С. 26-35.
7. Четвернина Т. Российская служба занятости: деградация или ренессанс // Человек и
труд. — 2004. — №3. — С. 38-54.