Тарханов М. * Конституционная модель

М. Тарханов
КОНСТИТУЦИОННАЯ МОДЕЛЬ РАЗГРАНИЧЕНИЯ ПРЕДМЕТОВ
ВЕДЕНИЯ И ПОЛНОМОЧИЙ ОРГАНОВ ПУБЛИЧНОЙ ВЛАСТИ В
РОССИИ
Федеративное устройство, основанное на разграничении предметов
ведения и полномочий между органами государственной власти Российской
Федерации и органами государственной власти субъектов Российской
Федерации (а в более широком плане – на разделении государственной
власти между Федерацией и ее субъектами), является важнейшей основой
конституционного строя России (п. 3 ст. 5 Конституции).
Проблема разграничения публичной власти между ее различными
уровнями «по вертикали» является одной из наиболее сложных и потому она
до конца не разрешена ни в теоретическом, ни в практическом плане. В
отечественной и зарубежной политической и юридической науке ей зачастую
придается значение главной проблемы федерализма. Так, по мнению
профессора В.Е. Чиркина, суть федерации как раз и состоит в проблеме
разделения
и
взаимосвязи
государственной
власти
федерации
и
государственной власти ее субъектов. Решение проблемы их сочетания и
взаимоотношений имеет огромное теоретическое и практическое значение.1
Можно согласиться с мнением о том, что «результативное завершение
процесса
разграничения
предметов
ведения
и
полномочий
между
федеральными органами государственной власти, органами государственной
власти субъектов Федерации и органами местного самоуправления попрежнему является одной из наиболее насущных задач современного этапа
развития страны».2
См.: Чиркин В.Е. Государственная власть субъекта Федерации// Государство и право. 2000. - № 10. - С. 6.
2
См.: Глигич-Золотарева М.В. Правовые основы федерализма. – М.: Юристъ, 2006. - С.
172.
1
Достижение оптимального баланса разграничения полномочий между
Федерацией и регионами фигурирует на первом месте в числе особо важных
задач, отмеченных в Послании Президента России Д.А. Медведева
Федеральному Собранию Российской Федерации от 5 ноября 2008 г.,
решение которых будет способствовать дальнейшему развитию российского
федерализма.3
При этом необходимо принимать во внимание сложность проведения в
жизнь федеративных реформ в России с ее исторически сложившейся
высокой степенью централизации государственности. Любые попытки,
которые предпринимались в стране по децентрализации каких-либо
правительственных структур, неизбежно заканчивались поражением – такая
в России традиция, – и от централизации к разумной децентрализации нам
предстоит пройти еще довольно большой путь.
Дискуссионными в отечественной политологии и правоведении
являются некоторые вопросы, относящиеся к понятийному аппарату,
который используется в рамках решения проблемы распределения власти
между федеральным центром и субъектами федерации. Вопрос о ключевых
понятиях всегда имеет методологический характер.4
Обращаясь к этим вопросам, обычно отмечают несовершенство
юридической техники изложения в Конституции таких понятий, как
«ведение», «предметы ведения и полномочия», «совместное ведение
Российской Федерации и субъектов Российской Федерации» и т.п.,
отсутствие единства мнений по поводу толкования указанных терминов, а
В своем Послании Президент отметил фундаментальную значимость для нашего
общества введения местного самоуправления и укрепления федеративных начал
государства, с учетом того, что государственная политика в этих вопросах во многом
осуществлялась путем «проб и ошибок», поскольку, хотя опыт других государств и
сложившихся в мире форм федерализма и был использован, но такой многосубъектной,
многонациональной и многоконфессиональной федерации, как Россия, в мире больше не
существует. «Поэтому, – отметил Д.А.Медведев, – то, что мы сегодня делаем, делаем
действительно впервые»// См.: Российская газета. - 2008. - 6 ноября. - № 230.
4
См.: Горбачев И.Г. Российский федерализм: принципы построения и конституционнодоговорная база разграничения предметов ведения и полномочий. – СПб.: Изд-во СанктПетербургского Ун-та МВД РФ, 2000. - С. 96.
3
также практическую важность данного вопроса для реализации принципов
федерализма. Например, по мнению Л.М. Карапетяна, «отождествление этих
понятий вносит разночтение в определение сфер деятельности разных ветвей
власти и диссонанс в законотворческий процесс, а в итоге приводит к
отрицательным последствиям в практической деятельности федеральных
органов и органов субъектов федерации».5 Таким образом, научная
разработка
указанных
терминов
в
направлении
их
более
точного,
однообразного толкования и более корректного употребления будет
способствовать
совершенствованию
российского
законодательства
и
реализации федерализма на практике.
Понятие «компетенция», как полагает А.Ю. Тихомиров, является
базовым, ключевым понятием и в самом общем виде определяется как
возложенный законно на уполномоченный субъект объем публичных дел. В
структуру понятия компетенции ученый включает такие элементы, как а)
нормативно установленные цели, б) предметы ведения как юридические
определенные сферы и объекты воздействия, в) властные полномочия как
гарантированная законом мера принятия решений и совершения действий.
Сопутствующим элементом является ответственность за их неисполнение.6
М.В.
Глигич-Золотарева
включает
в
состав
элементов
понятия
«компетенция» предметы ведения, права, обязанности, возможность их
осуществления (ресурсная база) и ответственность за ненадлежащее
осуществление
полномочий.7
Более
упрощенная
структура
понятия
компетенции, которая одновременно является и более распространенной в
литературе, состоит в том, что компетенция государственного органа
понимается как совокупность его властных полномочий по определенным
См.: Карапетян Л.М. Федеративное устройство Российского государства. - М.: Норма,
2001. - С. 29.
6
См.: Тихомиров Ю.А. Теория компетенции. – М.: 2001. - С. 55–56.
7
См.: Глигич-Золотарева М.В. Теория и практика федерализма: системный подход / М.В.
Глигич-Золотарева; научный редактор Н.М. Добрынин. – Новосибирск: Наука, 2009. - С.
434.
5
предметам ведения.8 Что касается значения термина «полномочие», то
практически все известные ученые традиционно рассматривают его как
«юридически закрепленное за органом государства право и одновременно,
как правило, обязанность на принятие правовых актов и осуществление иных
властных мер, направленных на решение конкретных задач и функций
данного органа»9 или, другими словами, как «правообязанность, которую
нельзя не реализовать в публичных интересах».10 Имеются случаи
отождествления понятий «компетенция» и «полномочие», но они достаточно
редки.11
До недавнего времени существовала официальная трактовка терминов
«компетенция органа государственной власти» и «полномочия органа
государственной власти», которая была дана в Федеральном законе от 24
июня 1999 г. № 119–ФЗ «О принципах и порядке разграничения предметов
ведения и полномочий между органами государственной власти Российской
Федерации и органами государственной власти субъектов Российской
Федерации». В нем компетенция понималась как «совокупность полномочий
органа государственной власти по предметам ведения, установленным
Конституцией Российской Федерации и конституциями (уставами) субъектов
Российской Федерации», а полномочия – как права и обязанности органа в
отношении принятия правовых актов, а также осуществления иных
государственно–властных
действий
(ст.
2),
т.е.
законодательная
интерпретация данных понятий совпадала с их доктринальным толкованием.
См.: Умнова И.А. Конституционные основы современного российского федерализма. –
Диссертация… доктора юрид. наук. – М, 1997. - С. 230.
9
См.: Умнова И.А. Конституционные основы современного российского федерализма. –
Диссертация… доктора юрид. наук. - С. 230.
10
См.: Тихомиров Ю.А. Теория компетенции. - С. 56.
11
В энциклопедическом словаре «Конституционное право» полномочия трактуются как
права и обязанности государственного органа, органа местного самоуправления,
должностного лица, иных участников общественных отношений, установленные
нормативным юридическим актом. В том же ключе понимается и компетенция – как
совокупность прав и обязанностей государственного органа, органа местного
самоуправления и т.д.// См.: Конституционное право. Энциклопедический словарь. Отв.
ред. и рук. авт. колл. – докт. юрид. наук, проф. С.А. Авакьян. – М.: Издательство НОРМА
(Издательства группа НОРМА–ИНФРА–М), 2001. - С. 303, 429.
8
Однако, в настоящее время данный закон признан не действующим 12 и
официальное определение рассматриваемых терминов теперь отсутствует.
Труднее всего определиться с единым значением термина «предметы
ведения», поскольку это категория неоднозначная, к тому она представляет
собой чисто российский институт, не известный конституционному праву
других стран.13 Конституция вслед за Федеративным договором 1992 г.
оперирует
понятиями
«предметы
ведения
и
полномочия
органов
государственной власти», а также понятиями «предметы ведения Российской
Федерации», «предметы совместного ведения РФ и субъектов РФ», «ведение
Российской Федерации», «совместное ведение РФ и субъектов РФ»,
«пределы ведения», не объясняя их значений. В отношении местного
самоуправления используется другая формулировка – «вопросы местного
значения» (п. 1 ст. 130, п. 1 ст. 132). В качестве предметов ведения в
Конституции выступают отдельные полномочия («принятие и изменение
Конституции» в п. «а» ст. 71, «определение порядка продажи и покупки
оружия, боеприпасов, военной техники и т.д.» в п. «м» ст. 71 и др.);
отдельные вопросы («вопросы войны и мира» в п. «к» ст. 71, «вопросы
владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими
природными ресурсами» в п. «в» ч. 1 ст. 72 и т.д.); функции государства
(«защита прав и свобод человека и гражданина» в п. «б» ч. 1 ст. 72 и др.);
отрасли
законодательства
(«административное,
административно-
процессуальное, трудовое и т.д. законодательство» в п. «к» ч. 1 ст. 72 и др.);
материальные объекты («федеральная государственная собственность» в п.
«д» ст. 71 и др.); сферы и виды деятельности («оборона и безопасность» в п.
«м» ст. 71, «федеральная государственная служба» в п. «т» ст. 71 и др.) и т.д.,
т.е. набор достаточно разнородный.
См.: Федеральный закон от 4 июля 2003 г. № 95-ФЗ «О внесении изменений и
дополнений в Федеральный Закон "об общих принципах организации законодательных
(представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов
Российской Федерации"// Собрание законодательства РФ. - 2003. № 27. - Ч. 2. - Ст. 2709.
13
См.: Хабриева Т.Я., Чиркин В.Е. Теория современной конституции. – М.: Норма, 2005. С. 264.
12
В действующем законодательстве также наблюдается путаница. Так,
существует неясность в обозначении сфер, в которых реализуются
полномочия местного самоуправления. Федеральный закон «Об общих
принципах организации местного самоуправления в РФ» использует как
термин «вопросы местного значения», так и термин «предметы ведения»
(например, городских поселений) (п. 3 ст. 84). В Федеральном законе «О
почтовой связи» используется формулировка «предметы ведения органов
местного самоуправления» (ст. 8).
В Федеральном законе от 24 июня 1999 г. № 119–ФЗ (ныне не
действующем)
предметы
ведения
были
определены
как
сферы
соответствующих общественных отношений (ст. 2). В Федеральном законе
«О газоснабжении в РФ» под предметами ведения понимаются отдельные
«вопросы» (ст. 1). Существует также неясность в отношении того, кому
могут принадлежать предметы ведения – только Российской Федерации и ее
субъектам, или также отдельным органам власти. Например, в Федеральном
законе «Об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах
принудительного содержания и о содействии лицам, находящимся в местах
принудительного содержания»
имеется норма, согласно которой «о
планируемых посещениях мест принудительного содержания общественная
наблюдательная комиссия… вправе уведомить прокурора соответствующего
субъекта Российской Федерации, приравненных к нему военных прокуроров
и прокуроров специализированных прокуратур (по предметам их ведения)»
(п. 4 ст. 15).
Следует согласиться, таким образом, с тем, что «невыдержанность
концепции «предметы ведения» и юридической стиля по цепной реакции
переходит от
федеральной
Конституции
к
текущему
федеральному
законотворчеству, отражается на содержании договоров (соглашений) и
законотворчестве субъектов Федерации».14
Самая простая и распространенная точка зрения на предметы ведения –
та, согласно которой предметами ведения являются сферы общественных
отношений, регулирование которых отнесено к полномочиям органов
государственной власти федерального или/и регионального уровня.
15
В.И.Черепанов также полагает, что предмет ведения – конституционно
закрепленная законодательная компетенция Федерации и ее субъектов
(исключительная или совместная), т.е. сфера общественных отношений,
подлежащая соответствующему правовому регулированию.16 А Д.А. Ковачев
и Д.Е. Дымов под предметами ведения федерации и ее субъектов предлагают
понимать круг конституционно зафиксированных вопросов, по которым, в
зависимости
то
формы
правления
государства,
соответствующие
государственные органы федерации и ее субъектов компетентны принимать
решения.17
Есть и другие мнения, показывающие, что категория предметов
ведения может трактоваться расширительно. Так, М.В. Глигич-Золотарева
под
предметами
ведения
понимает,
во-первых,
сферы,
в
которых
локализуются полномочия органов публичной власти, а во-вторых, –
конкретные материальные объекты, по поводу которых возникают те или
иные полномочия.18
По мнению И.А. Конюховой (Умновой), понятие «предметы ведения»
может использоваться в двух значениях: первое и основное значение связано
с обозначением с помощью данной категории вопросов ведения РФ и ее
См.: Конюхова И.А. Современный российский федерализма и мировой опыт: Итоги
становления и перспективы развития. – М.: ОАО «Издательский дом «Городец»;
«Формула права», 2004. - С. 483.
15
См.: Горбачев И.Г. Российский федерализм: принципы построения и конституционнодоговорная база разграничения предметов ведения и полномочий. - С. 99.
16
См.: Черепанов В.А. Конституционно-правовые основы разделения государственной
власти между Российской Федерацией и ее субъектами. – М.: МЗ-Пресс, 2003. - С. 59–60.
17
См.: Разграничение предметов ведения между федерацией и ее субъектами в
зарубежных странах. – М., 1995. - С. 8.
18
См.: Глигич-Золотарева М.В. Теория и практика федерализма: системный подход. - С.
434.
14
субъектов, а второе связано с обозначением их как составной части понятия
«компетенция» органа государственной власти. Компетенция и полномочия –
это свойства, присущие государственному органу, и вопрос о разграничении
компетенции и полномочий касается отношений между отдельными видами
федеральных органов и органов субъектов федерации, как полагает Умнова,
в то время как разграничение предметов ведения – это вопрос об отношениях
между федерацией и ее субъектами. «Отсюда некорректно употребление
термина «предметы ведения» органов государственной власти вне их
полномочий, а термин «полномочие» должен использоваться в отношении
конкретного органа государства».19
А.Ю. Тихомиров, рассматривая предметы ведения в обобщающем
значении как «широкий круг государственных дел», характеризует типичные
предметы ведения следующим образом: а) воздействие на развитие сфер
государственной и общественной жизни, отраслей экономики, социально–
культурного строительства, на ход общественных процессов; б) устойчивый
вид деятельности; в) юридические действия; г) материальные объекты
(собственность, сооружения и т.п.); д) финансово–денежные средства; е)
государственные и иные институты, органы, организации; ж) руководители и
должностные лица; з) правовые акты.20
И.А.
Умнова
(Конюхова)
выделяет
виды
предметов
ведения,
предпочитая не смешивать их с более общим понятием «предметы ведения
Федерации и ее субъектов». К видам предметов ведения она относит сферы
общественных отношений, а также: а) конкретные полномочия (принятие и
изменение Конституции Российской Федерации и федеральных законов,
принятие и изменение конституций и уставов субъектов Российской
Федерации, установление общих принципов налогообложения и сборов в
Российской Федерации, осуществление мер по борьбе с катастрофами,
стихийными бедствиями и т.д.); б) государственные функции (регулирование
См.: Умнова И.А. Конституционные основы современного российского федерализма. –
Диссертация… доктора юрид. наук. - С. 229, 230.
20
См.: Тихомиров Ю.А. Теория компетенции.
19
и защита прав и свобод человека и гражданина, защита семьи, материнства и
детства, координация вопросов здравоохранения и т.д.); в) отрасли
законодательства
(гражданское
законодательство,
уголовное
законодательство, административное законодательство и т.д.); объекты
ведения
(федеральная
государственная
собственность,
федеральные
энергетические системы и т.д.).21
Мы склонны согласиться с Д.А. Ковачевым и Д.Е. Дымовым в
отношении того, что «вопрос о разграничении предметов ведения между
федерацией и ее субъектами – это вопрос об отношениях между федерацией
и ее субъектами».22 На наш взгляд, категория предметов ведения носит
конституционно-правовой характер и предназначена для обозначения
крупнейших сфер общественных отношений, в которых федерация, либо ее
субъекты, либо федерация совместно с ее субъектами, – точнее, их органы
публичной власти, – наделены компетенцией принимать государственновластные решения. Учитывая, что в современном федеративном государстве,
каковым является и Россия, существует не два, а три «вертикальных» уровня
публичной власти – уровень федеративной государственной власти, уровень
государственной
самоуправления
власти
–
субъектов
последнему,
федерации
«нижнему»
и
уровень
властному
местного
этажу
также
невозможно отказать в наличии собственных предметов ведения, как и
другим, «верхним» этажам. Таким образом, предметы ведения превращаются
в крупнейшие сферы общественных отношений, в которых федерация, ее
субъекты
и
муниципальные
образования
полномочны
принимать
компетентные решения – в каких-то сферах полностью самостоятельно, не
оглядываясь на другие «этажи» власти, и эти сферы именуются сферами их
исключительного ведения, в иных же – совместно с органами других
См.: Умнова И.А. Конституционные основы современного российского федерализма. –
Диссертация… доктора юрид. наук. С. 230–231; Конюхова (Умнова) И.А. Современный
российский федерализма и мировой опыт: Итоги становления и перспективы развития. С. 482.
22
См.: Разграничение предметов ведения между федерацией и ее субъектами в
зарубежных странах. - С. 7.
21
уровней,
исходя
из
соображений
практического
характера.
Данные
последние сферы обозначаются как сферы совместного ведения. При таком
понимании предметы ведения – это, скорее, объекты ведения, таким образом
происходит первичное, принципиальное разделение власти «по вертикали» в
федеративном государстве. Его задача – обозначить тот уровень власти,
который несет ответственность за осуществление тех или иных полномочий.
Учитывая
сказанное,
под
предметами
(объектами)
ведения
нецелесообразно понимать отдельные вопросы, полномочия властных
органов и т.п. Вопросы и полномочия разграничивают между собой не
уровни государственной власти, а их отдельные властные органы – это
вторичное
разделение
власти
«по
вертикали»,
которое
носит
преимущественно законодательный характер и проявляется в федеральных
законах, принимаемых на основе Конституции. Вторичное подразделение
власти происходит внутри уже обозначенных в Конституции крупнейших
сфер влияния государства в целом, его субъектов либо муниципальных
образований, либо сфер их совместной компетенции, и не должно
противоречить конституционным установлениям.
Таким образом, под видами предметов ведения мы понимаем
исключительные предметы ведения федерации, исключительные предметы
ведения субъектов федерации, а также совместные предметы ведения
федерации и ее субъектов – конкретные сферы власти, в которых реализуется
компетенция либо федерации, либо ее субъектов, либо их совместная
компетенция.
В литературе уже высказывались критерии, согласно которым
отдельные
предметы
ведения
следует
включать
в
ту
или
иную
компетенционную сферу. По мнению И.Г. Горбачева, главными критериями
при
определении
федерации
круга
являются,
исключительных
во-первых,
предметов
общенациональная,
ведения
самой
затрагивающая
интересы всех или многих субъектов федерации, значимость проблем,
относящихся к этим предметам ведения; во-вторых, невозможность решения
названных
проблем
силами
отдельного
субъекта
федерации.
Международный опыт федерализма свидетельствует, что к таким предметам
чаще всего относятся отношения, связанные с обеспечением обороны
страны, проведением внешней
политики, валютным и
таможенным
регулированием, определением принципов налогообложения, управлением
федеральной собственностью и т.п. В обобщенной форме можно сказать, что
все исключительные предметы ведения федеральной власти находятся в
соответствии
с
ее
главной
функцией
–
поддержанием
внутренней
целостности государства. В свою очередь, в исключительное ведение
субъектов передаются все сферы и все вопросы социально-экономической,
политико-правовой, культурной жизни региона, которыми субъекты могут
управлять
самостоятельно,
не
причиняя
ущерба
общефедеральным
интересам. К совместным или конкурирующим предметам ведения, как
правило,
относят
вопросы,
представляющие
взаимный
интерес
для
федерации в целом и ее субъектов и, главное, не поддающиеся наиболее
рациональному решению только на одном уровне власти. Предметы
совместного ведения в отличие от исключительных предметов более всего
ориентируют на тесное взаимодействие двух уровней власти – федеральной и
региональной.23
Конституционные
нормы
статей
71,
72
и
73,
закрепляющие
разграничение предметов ведения и полномочий органов публичной власти,
нуждаются в серьезной корректировке. Причем как принципиально, так и с
точки зрения их технико-юридической формализации. В качестве примера
применения слабой юридической техники можно привести п. «н» ч. 1 ст. 72
Конституции, в котором к совместному ведению относится «установление
общих принципов организации системы органов государственной власти и
местного самоуправления». Слова «общих принципов» здесь явно лишние,
поскольку их установление в рамках принятого разграничения полномочий –
См.: Горбачев И.Г. Российский федерализм: принципы построения и конституционнодоговорная база разграничения предметов ведения и полномочий. - С. 10-101.
23
прерогатива как раз исключительно Российской Федерации, которой
«единолично» были приняты Федеральные законы «Об общих принципах
организации
законодательных
(представительных)
и
исполнительных
органов власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах
организации
местного
самоуправления
в
Российской
Федерации».
Конкретизация же указанных общих принципов, наполнение их конкретным
смыслом – дело каждого субъекта Федерации в отдельности. Данный вопрос
совместного ведения должен был бы звучать так: «организация системы
органов государственной власти и местного самоуправления».
Следует точнее обозначить сферы исключительных и совместных
полномочий, регулирующиеся статьями 71 и 72 Конституции, чтобы
исключить, например, такие нестыковки: к сфере исключительного ведения
Федерации относится «регулирование и защита прав и свобод человека и
гражданина» (п. «в» ст. 71 Конституции), а к сфере совместного ведения –
«защита прав и свобод человека и гражданина» (п. «б» ч. 1 ст. 72
Конституции). По сути, это означает, что Федерация в рамках первого
полномочия обладает правом и возможностью осуществлять правовое
регулирование прав и свобод, а субъекты в рамках второго полномочия не
имеют права и возможности принимать нормативные правовые акты,
которыми осуществляется правовое регулирование прав и свобод человека и
гражданина. Однако, это противоречит п. 2 ст. 76 Конституции, в которой
прямо сказано, что по предметам совместного ведения Российской
Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные
законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные
правовые акты субъектов Российской Федерации.
На наш взгляд, в упомянутых спорных пунктах статьей 71 и 72
Конституции налицо попытка законодателя разграничить законодательную и
исполнительную компетенцию. Следует отметить, что в Конституции нет
указаний на то, какая компетенция – законодательная, исполнительная или
судебная – разграничивается «по вертикали». В.И. Черепанов справедливо
указывает на отсутствие разделения предметов ведения по сферам
законодательной
и
исполнительной
деятельности,
своеобразное
«переплетение» полномочий различных ветвей публичной власти как на
серьезный недостаток конституционной модели разграничения компетенции.
По мнению указанного автора, российская конституционная модель
разделения государственной власти устанавливает разграничение лишь
законодательной (нормотворческой) компетенции между Федерацией и ее
субъектами, в ходе реализации которой осуществляется последующее
разграничение
исполнительной
и
судебной,
а
также
конкретизация
законодательной компетенции. Конституция РФ разграничивает только
правовое поле между центром и регионами. Разделение других частей
общего государственного поля (исполнительной и судебной) производится в
результате работы на правовом поле федерального и регионального
законодателей в пределах закрепленных предметов ведения.24
Мы
полагаем,
что
отдельные
конституционные
формулировки
противоречат данной точке зрения. Например, в п. «з» ч. 1 ст. 72
Конституции говорится, что в совместном ведении Федерации и ее субъектов
находится «осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными
бедствиями, эпидемиями, ликвидация их последствий». Эта формулировка
четко показывает, что в данном случае имеются ввиду не нормотворческие,
точнее, не только нормотворческие, а также и вполне конкретные
практические
совместные
действия
уполномоченных
органов
власти
Федерации и субъектов Федерации.
Конституция
1993
г.
закрепляет такую
модель
разграничения
предметов ведения и полномочий в Российской Федерации, которая в
отечественной
литературе
именуется
совмещенным
способом
разграничения.25 По-другому эту модель еще называют интегрированной26
См.: Черепанов В.А. Конституционно-правовые основы разделения государственной
власти между Российской Федерацией и ее субъектами. - С. 57-58.
25
См.: Глигич-Золотарева М.В. Правовые основы федерализма. - С. 80.
24
или
моделью кооперативного федерализма. Интегрированная модель
предусматривает наличие совместной компетенции, в то время как в
соответствии с другой моделью распределения полномочий в рамках
федерации – дуалистической (классической) – каждому уровню власти
отводятся разные полномочия (США, Швейцария, Австралия, Мексика,
Бразилия и др.). Интегрированная (или взаимосвязанная) модель реализуется
в Германии, Австрии, ЮАР, Испании, хотя, как отмечается, ни одна
федерация не опирается на одну из моделей в чистом виде.27 В условиях
данной модели федерализма некоторые вопросы отданы в исключительное
ведение одного уровня власти, но большинство предметов ведения относится
к совместной компетенции, когда центральное правительство принимает
рамочное законодательство, а субъекты федерации могут его дополнять (не
вступая в противоречие) собственными законами. Аналогичным образом
власти субъектов федерации могут реализовывать свои программы в
областях, относящихся к совместному ведению. Главная проблема этой
модели связана с тем, чтобы ограничить детализацию мер, принимаемых на
уровне центрального правительства, оставляя пространство для принятия
решений и законов на уровне субъектов федерации.28
Мы полагаем, что стоит задуматься над тем, не следует ли
конкретизировать сферу исключительных полномочий субъектов Федерации
(статья 73) хотя бы в самом общем плане, что позволило бы избежать
попыток присвоения субъектами отдельных совместных вопросов ведения и
полномочий в свое исключительное ведение. В этом случае мы будем иметь
так называемую трехзвенную модель разграничения государственной власти
«по вертикали», при которой в конституции закрепляется исключительная
компетенция
федерации
и
субъектов,
а
также
совместная
(или
конкурирующая) компетенция. Каждой из упомянутых моделей присущи
См.: Андерсон Дж. Федерализм: введение / Дж. Андерсон; [Пер. с англ. А. Куряева, Т.
Даниловой]. – М.: ЗАО «Издательство «Экономика», 2009. - С. 32 и далее.
27
См.: Андерсон Дж. Федерализм: введение. - С. 34.
28
См.: Андерсон Дж. Федерализм: введение. - С. 33-34.
26
свои достоинства, а также недостатки, которые необходимо по мере сил
корректировать. Также необходимо более тщательно указать в Конституции
пределы компетенции муниципальных образований (статьи 130-132),
которые обозначены нечетко и расплывчато.
В заключение следует отметить, что федерализм – это гибкий
инструмент согласования общего и частных интересов. Различные, подчас
взаимоисключающие
тенденции
централизации
и
децентрализации,
глобализации и изоляционизма, унификации и стремления к своеобразию
вынуждают все время корректировать вектор модернизации федерализма.
При этом использование той или иной модели разграничения компетенции
способно оказать решающее воздействие на всю динамику федеративных
отношений, поскольку основная идея федерализма состоит в следующем:
отдай другим то, что не можешь сделать сам (принцип лучшего уровня).
Механизмы оптимального разграничения компетенции являются, с одной
стороны,
целью
федерализма,
с
другой
–
средством
реализации
дуалистического понимания суверенитета, способом совместного решения
разными уровнями публичной власти ее общих задач.29
См.: Глигич-Золотарева М.В. Теория и практика федерализма: системный подход. - С.
456.
29