о соотношении правовой экспертизы

О СООТНОШЕНИИ ПРАВОВОЙ И АНТИКОРРУПЦИОННОЙ
ЭКСПЕРТИЗ ПРАВОВЫХ АКТОВ И ИХ ПРОЕКТОВ В
МИНИСТЕРСТВЕ ОБОРОНЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Р.А. Колесов, соискатель Военного университета
kolesov-ra@yandex.ru
В статье рассматриваются теоретические аспекты соотношения
антикоррупционной экспертизы с правовой и криминологической
экспертизами. Уточняются термины, дается их соотношение.
Антикоррупционная и правовая экспертиза, сущность, содержание,
соотношение
В процессе нормотворческой деятельности, являющейся важнейшим
видом юридической деятельности, с помощью которого создаются правовые
регуляторы в обществе, проводятся различные виды экспертиз правовых
актов и их проектов с целью выявления и устранения в них всевозможных
недостатков. Проведение данных экспертиз является одним из неотъемлемых
элементов нормотворческого процесса и имеет целью обеспечение качества
правового акта. К таким экспертизам можно отнести: правовую,
лингвистическую, техническую, социальную, финансово-экономическую,
гендерную, научную и др. Одним из видов экспертиз, осуществляемых в
нормотворческой деятельности, является и антикоррупционная экспертиза –
инструмент, появившийся в правотворческой практике совсем недавно и
позволяющий системно осуществлять работу по выявлению и устранению
норм права, способных устанавливать такие рамки взаимоотношений между
субъектами, которые повышают вероятность их вступления в коррупционные
отношения.
В рамках настоящей статьи мы рассмотрим вопрос о соотношении
правовой экспертизы и антикоррупционной экспертизы правовых актов и их
проектов.
Вначале определимся, что же такое экспертиза.
Так, в различных словарях под экспертизой в основном понимается
исследование какого-либо вопроса, требующего специальных знаний, с
представлением мотивированного заключения1.
Более развернутые определения экспертизы можно встретить в
научных, в том числе диссертационных, исследованиях. Однако почти все
они даны применительно к конкретным видам экспертиз. Анализируя данные
См., например, Словарь иностранных слов. – 9-е изд., испр. – М.: Русский язык, 1982. – С 575;
С.И.Ожегов. Словарь русского языка. Под ред. Н.Ю. Шведовой. – 18-е изд., стереотип. – М.: Рус. яз., 1986. –
С. 787.
1
2
исследования, можно в наиболее общем виде сформулировать следующие
признаки экспертизы:
1) применение специальных познаний в форме исследования к
определенному объекту и предмету;
2) осуществление особым субъектом – экспертом;
3) получение новой информации;
4) оформление результатов в виде соответствующего заключения.
Данные признаки присущи всем экспертизам, в том числе и
экспертизам правовых актов и их проектов.
В широком смысле слова правовая экспертиза является исследованием,
проводящимся экспертом по решению или поручению уполномоченных на
то лиц, либо без такого, но в силу прямого указания нормативных правовых
актов, основанным на применение специальных знаний с целью
использования его результатов в юридической деятельности2.
При этом в объем понятия «правовая экспертиза» входит значительная
совокупность различных экспертиз, результаты которых необходимы для
принятия юридически значимых решений3: правовых актов и их проектов,
судебная, градостроительная, экологическая, криминалистическая, военноврачебная и т.д.
Для целей настоящей статьи интерес представляет не весь набор
экспертиз, входящих в понятие «правовая экспертиза», а именно правовая
экспертиза правовых актов и их проектов, а также антикоррупционная
экспертиза, о которых далее и пойдет речь.
Действующее российское законодательство содержит такие термины
как
«правовая
экспертиза»4,
«юридическая
экспертиза»5,
«антикоррупционная экспертиза»6.
Совсем недавно в законодательстве употреблялся также далеко не
лаконичный термин – «экспертиза проектов нормативных правовых актов и
иных документов в целях выявления в них положений, способствующих
созданию условий для проявления коррупции»7 (далее – экспертиза на
коррупциогенность).
И.А.Закиров. Правовая экспертиза: диссертация кандидата юридических наук. Нижний Новгород,
2008. С. 35.
3
Что является главным критерием отграничения правовых экспертиз от не правовых, то есть таких,
в ходе которых хоть и могут применяться познания в области права, но результаты которых не
используются в принятии юридически значимых решений.
4
См., например: Положение о юридической службе Вооруженных Сил Российской Федерации,
утвержденное приказом Министра обороны Российской Федерации 1998 года № 100.
5
См., например: приказ министерства юстиции Российской Федерации от 29 октября 2003 г. № 278
«Об утверждении Рекомендаций по проведению юридической экспертизы проектов нормативных правовых
актов субъектов Российской Федерации».
6
См., например: Федеральный закон от 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ «Об антикоррупционной
экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов».
7
См., например, Постановление Правительство Российской Федерации от 5 марта 2009 г. № 195
«Об утверждении Правил проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных
документов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления
коррупции» (постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 г. № 96 «Об
антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов»
признано утратившим силу).
2
3
Различные подходы к использованию терминологии в нормативных
правовых актах обусловлены тем, что антикоррупционная экспертиза
началась исследоваться отечественными учеными и осваиваться практиками
сравнительно недавно и имеет динамический характер развития.
Понятие «юридическая экспертиза», довольно часто используемое в
правовых актах, а также научной литературе, тождественно понятию
«правовая экспертиза».
Вместе с тем следует отметить, что некоторые исследователи считают,
что между правовой экспертизой и юридической экспертизой есть отличия.
Так, юридическая экспертиза проводится с целью установления соответствия
рассматриваемого законопроекта (или любого другого правового акта. Прим.
авт. – Р.К.) нормативным правовым актам более высокой юридической
силы, а правовая экспертиза направлена на установление соответствия (или
несоответствия) планируемого нормативного правового акта требованиям
норм права, общественному интересу, социальным потребностям8. Однако,
по нашему мнению, данный подход не получил значительного
распространения, и мы солидарны с точкой зрения К.В.Фатеева,
указывающего, что понятия «правовая экспертиза» и «юридическая
экспертиза» могут рассматриваться как синонимы9. Кроме того, в словаре
синонимов русского языка определено, что слово «юридический»
синонимично слову «правовой»10.
А вот расхождений в понимании терминов «антикоррупционная
экспертиза» и «экспертиза на коррупциогенность» ни в правовых актах, ни в
научной литературе не наблюдалось и не наблюдается. Этими терминами
обозначается одно и то же.
При этом некоторые авторы указывают, что данная экспертиза имеет
еще одно название. Кроме двух названных, это криминологическая
экспертиза11. Следует констатировать тот факт, что данное наименование
встречается не часто. Представляется, что термином «криминологическая
экспертиза» охватывается слишком широкий круг вопросов, на исследование
которых направлена экспертиза, ведь целью криминологической экспертизы
является оценка возможных криминальных (любых криминальных)
последствий принимаемых правовых актов в различных сферах жизни
общества. Так, В.Е.Эминов формулирует криминологическую экспертизу как
процесс или результат оценки специалистами характера и степени влияния
исследуемого объекта (отдельных его сторон) на преступность, ее факторы и
См., например: Д.В.Чухвичев. Законодательная техника. – М., 2006. – С. 93 – 95.
См.: Правовая работа в военных организациях: Практическое учебно-методическое издание. Серия
«Право в Вооруженных Силах – консультант». – М.: «За права военнослужащих», 2006. – Вып. 67. – С. 78.
10
Словарь синонимов русского языка: Практический справочник. 9-е изд., стереотип. – М.: Рус. Яз.,
1998. – (Библиотека словарей русского языка). – С. 326.
11
См., например: А.В.Нестеров. Правовые основания антикоррупционной экспертизы //
Безопасность бизнеса, 2009 г., № 2, С. 46.
8
9
4
последствия, личность преступника, а также на систему мер борьбы с
преступностью12.
По нашему мнению, термин «криминологическая экспертиза»
наименее корректно из вышеприведенных отражает сущность данного
явления.
Вместе с тем, ряд юристов приходит к мнению, что антикоррупционная
экспертиза является видом криминологической экспертизы13. Кроме того, в
проекте
федерального
закона
«Основы
законодательства
об
антикоррупционной политике» (по состоянию на 21 января 2005 г.)14
указывалось, что антикоррупционная экспертиза правовых актов и проектов
правовых актов является видом криминологической экспертизы. Хотя в
действующем законе, регулирующем осуществление антикоррупционной
экспертизы, такого указания нет, полагаем, что данная точка зрения
заслуживает внимания.
Приведем несколько формулировок термина «антикоррупционная
экспертиза».
К.И.Головщинский
под
антикоррупционной
экспертизой
законодательства понимает комплекс мероприятий по выявлению норм
права, способных устанавливать такие рамки взаимоотношений между
агентами, которые повышают вероятность их вступления в коррупционные
взаимодействия15.
Как указывает Т.Я.Хабриева, антикоррупционная экспертиза не может
рассматриваться только как средство выявления коррупциогенных факторов,
сопряженное в том числе с технологией правового мониторинга, а выступает
дополнительным инструментом обеспечения качества актов, их большей
эффективности. По этой причине методические основы антикоррупционной
экспертизы могут быть оценены как определенные позитивные требования к
разработке ведомственных нормативных правовых актов. Обобщенно их
можно сформулировать как отсутствие в тексте ведомственных нормативных
правовых актов положений, способствующих проявлениям коррупции при их
применении16.
Дефиниция
антикоррупционной
экспертизы
актов
военного
законодательства сформулирована В.М. Корякиным как деятельность
должностных лиц, специалистов юридической службы Вооруженных Сил,
представителей экспертного сообщества по выявлению и описанию
коррупциогенных факторов, относящихся к действующим нормативным
Криминология / под ред. В.Н.Кудрявцева и В.Е.Эминова. М., 1999. С. 624.
См., например: С.В. Матковский. Правовая природа антикоррупционной экспертизы //
Российский следователь, 2008, № 24.
14
Подготовлен инициативной группой ученых в составе: В.Н.Лопатин, С.А.Карапетян, В.В.Лазарев
С.В.Максимов (см. С.В.Максимов. Коррупция. Закон. Ответственность. 2-е изд., перераб. и дополн. – М.:
ЗАО «ЮрИнфоР», 2008., С. 185).
15
См.: Головщинский К.И. Диагностика коррупциогенности законодательства: Учебное пособие.
М.: Фонд ИНДЕМ, 2004.
16
Т.Я.Хабриева. Формирование правовых основ антикоррупционной экспертизы нормативных
правовых актов // Журнал российского права, 2009, № 10, С. 8.
12
13
5
правовым актам в сфере обороны и военной безопасности государства и их
проектам, а также по выработке рекомендаций, направленных на устранение
или ограничение действия таких факторов17.
Правовая экспертиза формулируется следующим образом.
По мнению А.Ю.Тихомирова, А.С.Пиголкина и Т.Н.Рахманиной,
правовая экспертиза предполагает оценку проекта закона с точки зрения
соответствия его положений нормам Конституции Российской Федерации;
связи проекта с общей системой действующего законодательства Российской
Федерации; соотношения проектируемых решений с договорами и
соглашениями России с иностранными государствами, включая государства
– участники СНГ, а также признаваемыми Российской Федерацией
международно-правовыми актами; обоснованности выбора формы акта;
обеспеченности проектируемых законодательных решений финансовыми,
организационными и иными мерами, мерами ответственности (санкциями),
поощрениями; соблюдения правил законодательной техники; соответствия
положений проекта современным достижениям отечественной и правовой
науки и юридической практики18.
Правовая экспертиза законопроекта определена Р.К. Надеевым как
специальное исследование, проводимое для оценки соответствия
законопроекта Конституции, его совместимости с действующим
законодательством и международными договорами Российской Федерации и
установления качества законопроекта с точки зрения примененных правил
законодательной техники19.
В данных исследованиях говорится о законопроектах, вместе с тем обе
формулировки справедливы применительно также к проектам иных
правовых актов, в том числе и Министерства обороны Российской
Федерации.
В Положении о юридической службе Вооруженных Сил Российской
Федерации, утвержденном приказом Министра обороны Российской
Федерации 1998 года № 100, (далее именуется – Положение), под правовой
экспертизой проектов правовых актов понимается определение в
установленном порядке соответствия представленных проектов документов
международным обязательствам Российской Федерации, действующему
законодательству Российской Федерации, а также принятие мер в пределах
полномочий по устранению выявленных нарушений.
Как представляется, приведенные выше определения правовой
экспертизы слишком широко трактуют понятие «правовая экспертиза
проектов правовых актов», которое «поглощает» антикоррупционную
В.М.Корякин. Коррупция в Вооруженных Силах: теория и практика противодействия:
Монография. Серия «Право в Вооруженных Силах – консультант». М.: «За права военнослужащих», 2009. –
Вып. 96. – С. 209.
18
Проблемы законотворчества Российской Федерации. Труды Института законодательства
Российской Федерации. № 53. М. 1993. С. 98. (цит. по В.Ю. Рагозин. Правовая экспертиза законопроектов в
Российской Федерации: диссертация кандидата юридических наук : М., 1998. С. 73 – 74).
19
Надеев Р.К. Правовое обеспечение законопроектной деятельности Государственной Думы. – М.:
Известия, 1997. С. 36 – 37.
17
6
экспертизу, как впрочем, и некоторые другие экспертизы правовых актов и
их проектов. В данных определениях нашли свое отражение (хотя и в весьма
общем выражении) общие признаки и антикоррупционной экспертизы.
Такие формулировки как «совместимость с действующим
законодательством» или «соответствие действующему законодательству» не
отличаются конкретикой. Так, можно отметить, что действующее
законодательство20 (в широком смысле слова21, а именно в таком смысле оно
употребляется в указанных выше научных публикациях и Положении)
содержит описание ряда коррупционных факторов, которых не должно быть
в принимаемых (а также действующих) правовых актах. То есть,
руководствуясь Положением и оценивая правовой акт (или его проект) на
совместимость с действующим законодательством или на соответствие
действующему законодательству, соответствующее должностное лицо
должно, помимо прочего, оценивать данный правовой акт (или его проект) с
точки зрения наличия коррупционных факторов.
Кроме того, оценка на «соответствие положений проекта современным
достижениям отечественной и правовой науки и юридической практики» и
вовсе полностью охватывает все современные научные разработки в области
противодействия коррупциогенности правовых актов.
То определение правовой экспертизы, которое дано в Положении (а
также в вышеуказанных исследованиях), можно рассматривать как
собирательное, то есть в него входит антикоррупционная экспертиза. Однако
при таком подходе, по нашему мнению, занижается роль антикоррупционной
экспертизы, ей отводится второстепенная, вспомогательная функция.
Приказ Министра обороны Российской Федерации от 29 октября
2009 г. № 1180 «Об утверждении Порядка проведения в Министерстве
обороны Российской Федерации антикоррупционной экспертизы проектов
нормативных правовых актов (нормативных правовых актов) Министерства
обороны Российской Федерации» хоть и обособляет в определенной мере
антикоррупционную экспертизу от правовой, вместе с тем не дает
определения данному правовому явлению, учитывающего специфику
оборонного ведомства.
Как отмечалось в пояснительной записке к законопроекту «Об
антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов
нормативных правовых актов», «зачастую нормативные правовые акты,
принимаемые органами госвласти и органами местного самоуправления,
содержат нормы, которые формально не противоречат законодательству, но
представляют государственным и муниципальным служащим широкие
дискреционные полномочия без точного определения критериев принятия
того или иного решения»22.
Например, постановление Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 г. № 96 «Об
антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов».
21
То есть вся совокупность правовых актов различной юридической силы, действующих на
территории Российской Федерации.
22
http://www.rg.ru/2009/05/22/ekspertiza.html.
20
7
То есть не всегда проведение только правовой экспертизы («чистой»
правовой экспертизы) обеспечивает высокое качество правового акта.
Необходимость
проведения
дополнительного
специализированного
исследования, имеющего целью выявление таких норм, которые, с одной
стороны, формально могут не противоречить законодательству, а, с другой, –
содержат коррупционные факторы, была признана, и институт
антикоррупционной экспертизы получил свое нормативное закрепление, а
также определенное обособление от правовой экспертизы.
Вместе с тем, осуществление антикоррупционной экспертизы
взаимоувязано с проведением правовой экспертизы.
Так, в соответствии с частью 4 статьи 3 Федерального закона
Российской Федерации от 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ «Об
антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов
нормативных правовых актов» федеральные органы исполнительной власти,
а также их должностные лица проводят антикоррупционную экспертизу
принятых ими нормативных правовых актов (проектов нормативных
правовых актов) при проведении их правовой экспертизы (выделено авт. –
Р.К.) и мониторинге их применения.
На основании абзаца первого пункта 5 Порядка проведения в
Министерстве обороны Российской Федерации антикоррупционной
экспертизы проектов нормативных правовых актов (нормативных правовых
актов) Министерства обороны Российской Федерации, утвержденного
приказом Министра обороны Российской Федерации от 29 октября 2009 г.
№ 1180, антикоррупционная экспертиза проектов нормативных правовых
актов проводится при проведении их правовой экспертизы. В этом же пункте
данного Порядка указано, что антикоррупционная экспертиза нормативных
правовых актов проводится при мониторинге их применения и по указанию
Министра обороны Российской Федерации.
Таким образом, должностное лицо Главного правового управления
Министерства обороны Российской Федерации23 в ходе одного экспертного
исследования
проводит
одновременно
как
правовую,
так
и
антикоррупционную экспертизу. Здесь мы, в связи с ограниченностью
объема
статьи,
не
будем
затрагивать
вопросы
соотношения
антикоррупционной экспертизы и правового мониторинга.
То есть можно говорить о неком симбиозе правовой и
антикоррупционной экспертиз или о комплексной антикоррупционноправовой экспертизе, проводящейся при подготовке проекта правового акта.
В соответствии с пунктом 2 приказа Министра обороны Российской Федерации от 29 октября
2009 г. № 1180 «Об утверждении Порядка проведения в Министерстве обороны Российской Федерации
антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов (нормативных правовых актов)
Министерства обороны Российской Федерации» проведение антикоррупционной экспертизы проектов
нормативных правовых актов (нормативных правовых актов) Министерства обороны Российской
Федерации возложено на Главное правовое управление Министерства обороны Российской Федерации.
23
8
Она направлена на исследование не только, если можно так выразиться,
«юридической составляющей» проекта, но и его коррупциогенности.
Говоря о соотношении правовой и антикоррупционной экспертиз,
полезно выделить определенные черты, которые позволяют судить о
схожести и различии этих двух экспертиз правовых актов и их проектов. Так,
их сходство видится в том, что они обе:
1) являются разновидностями правовой экспертизы в широком смысле
слова;
2) имеют в качестве объекта экспертизы правовой акт или его проект;
3) направлены на устранение из объекта экспертизы недостатков;
4) проводятся специалистами в области юриспруденции (что отличает
их от некоторых других экспертиз правовых актов и их проектов);
5) проводятся в отношении всех принимаемых проектов правовых
актов, являются обязательными элементами правотворческого процесса (что
также отличает их от некоторых других экспертиз правовых актов и их
проектов, которые могут проводиться лишь тогда, когда необходимо учесть
специфику принимаемого правового акта);
6) проводятся, как правило, в одно и тоже время (в случае проведения
их специалистами органа (организации), принимающего правовой акт) и т.д.
А различие проявляется в том, что:
1) правовая экспертиза имеет своей целью устранение широкого
спектра недостатков, в то время как антикоррупционная экспертиза имеет
более узкую специфическую направленность на выявление и устранение
только коррупционных факторов. Антикоррупционные требования являются
частным случаем обязательных требований к правовым актам;
2) последствием правотворческой ошибки, применительно к
антикоррупционной экспертизе, является коррупциогенность правового акта
(правовой нормы), в то время как недостатки в проведении правовой
экспертизы могут не приводить к таким последствиям;
3) антикоррупционная экспертиза проводится более широким кругом
субъектов, включающих в себя помимо прочего институты гражданского
общества и граждан, в то время как в проведение правовой экспертизы
вовлечены, как правило, только специалисты органа (организации),
принимающего правовой акт;
4) правовая и антикоррупционная экспертизы находят свое
закрепление в различных нормативных правовых актах. Антикоррупционная
экспертиза урегулирована федеральным законом и т.д.
Стоит отметить, что антикоррупционная экспертиза имеет наибольшее
количество схожих черт с правовой экспертизой, чем какая-либо иная
экспертиза правового акта или его проекта.
Имея с правовой экспертизой много сходств, антикоррупционная
экспертиза имеет и определенные особенности, позволяющие говорить о том,
что она выступает относительно самостоятельным видом экспертизы
правовых актов и их проектов. Вместе с тем она не должна быть отделима от
правовой экспертизы, а также иных видов экспертиз правовых актов и их
9
проектов. Ведь только комплексное их использование позволяет добиваться
высокого качества принимаемых правовых актов.
Таким образом, можно сделать вывод о том, что антикоррупционная
экспертиза выступает многопланово и является одновременно:
1) разновидностью правовой экспертизы в широком смысле слова;
2) разновидностью правовой экспертизы правовых актов и их проектов;
3) разновидностью криминологической экспертизы.
То есть данные экспертизы выступают как общее и частное.
В правовых актах Министерства обороны Российской Федерации
отсутствует определение антикоррупционной экспертизы, и нам
представляется полезным сформулировать определение антикоррупционной
экспертизы в Министерстве обороны Российской Федерации, которое
отражало бы ее значение и место в системе подготовки правовых актов.
Антикоррупционную экспертизу в Министерстве обороны Российской
Федерации в данном случае можно представить как относительно
самостоятельный вид экспертизы правовых актов и их проектов,
проводящийся, как правило, совместно с правовой экспертизой и
представляющий собой деятельность должностных лиц Главного правового
управления Министерства обороны Российской Федерации, а также
представителей экспертного сообщества, направленную на выявление и
описание коррупциогенных факторов (а также описание возможных
негативных последствий сохранения в проекте нормативного правового акта
выявленных коррупционных факторов), относящихся к проектам
нормативных правовых актов (нормативных правовых актов) Министерства
обороны Российской Федерации, а также на выработку рекомендаций по
устранению или ограничению действия таких факторов.
Библиографический список:
Головщинский К.И. Диагностика коррупциогенности законодательства:
Учебное пособие. М.: Фонд ИНДЕМ, 2004.
Закиров И.А. Правовая экспертиза: диссертация кандидата юридических
наук. Нижний Новгород, 2008.
Корякин В.М. Коррупция в Вооруженных Силах: теория и практика
противодействия:. М., 2009.
Матковский С.В. Правовая природа антикоррупционной экспертизы //
Российский следователь. 2008. № 24.
Нестеров А.В. Правовые основания антикоррупционной экспертизы //
Безопасность бизнеса. 2009, № 2.
Хабриева Т.Я. Формирование правовых основ антикоррупционной
экспертизы нормативных правовых актов // Журнал российского права. 2009.
№ 10., С. 8.
Чухвичев Д.В. Законодательная техника. М., 2006.